Economia Solidária, participação e políticas públicas

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Economia solidária e desenvolvimento

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Economia Solidária, participação e políticas públicas

Ana Mercedes Sarria Icaza1

Introdução

Os conceitos de parti cipação e de políti cas públicas são inerentes ao processo de surgimento e ampliação da Economia Solidária no Brasil. De fato, ela emerge nos anos 1990 como resultado de um importante processo de atuação cidadã, a parti r da organização de um conjunto de atores sociais diversos que se reúnem em torno de um projeto e de uma ação comum, e experimenta uma dinâmica de fortalecimento e expansão, ati vada pela ação de governos que desenvolvem políti cas e programas para seu fomento em diferentes níveis e espaços insti tucionais.

Neste senti do, três elementos guiam a refl exão deste arti go. Em primeiro lugar, a constatação de que a economia solidária está inserida no processo de ampliação democráti ca que se vive no país nos últi mos vinte anos, apresentando-se como uma rede de atores e organizações imersa dentro de um movimento mais amplo e que traz ao debate público a questão da construção de alternati vas econômicas para setores excluídos da dinâmica capitalista predominante, alternati vas essas intrinsecamente relacionadas com uma perspecti va em que a cidadania e a solidariedade passam a ser elementos centrais.

Isto nos remete ao próprio signifi cado da parti cipação, entendida não apenas como “ser consultado”, mas de “fazer parte”, de se envolver e construir junto. Implica em um entendimento da cidadania em senti do amplo e remete por tanto

1 Professora da Escola de Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Sul/UFRGS. Doutora em Ciências Sociais e Políti cas pela Université Catholique de Louvain.

a políti cas públicas são o resultado da interação entre as demandas da sociedade e os processos de insti tucionalização, com suas contradições e confl itos.

O segundo elemento remete ao caráter da economia solidária enquanto proposta de um outro modelo de desenvolvimento, que interpela os poderes públicos e a sociedade para o reconhecimento e a construção de políti cas para além do emprego, de outras formas de organizar o trabalho e a produção. De fato, os atores da economia solidária colocam em pauta e tornam público um debate sobre o econômico, trazendo como novidade a discussão sobre a legiti midade de outras formas de organização e distribuição da riqueza.

E o terceiro elemento parte da compreensão das contradições próprias do processo de insti tucionalização da economia solidária, já que, se por um lado é clara a crescente legiti midade e insti tucionalização que ela assume nos últi mos anos, tanto em relação à estruturação dos espaços formais de representação do movimento (os fóruns e as redes) como em relação à criação de um arcabouço insti tucional para estruturar a políti ca pública, por outro é possível perceber as difi culdades e contradições desse processo, mostrando a necessidade de autonomia do movimento e as difi culdades dos poderes públicos de avançar na consti tuição de políti cas estratégicas, que se fazem ainda mais evidentes no atual contexto nacional e internacional.

O arti go apresenta, em primeiro lugar, um histórico dos processos de construção das políti cas públicas para economia solidária no Brasil, no período que consideramos de emergência, estruturação e ampliação das mesmas, mostrando sua interação com a organização das redes atores sociais que se organizam nos fóruns de economia solidária. Num segundo momento, apresenta-se o desenho atual da políti ca e seus espaços de parti cipação, indicando os avanços e difi culdades em relação à expectati va de insti tucionalização. Por fi m, se tecem algumas considerações sobre os avanços e desafi os que se apresentam para as políti cas públicas e a economia solidária de maneira geral.

A construção das políticas públicas para ES no Brasil. Agir cidadão e reafirmação de outra proposta de produzir e viver.

A existência de formas de organização cooperati va e de políti cas públicas para sua promoção não é exatamente uma novidade nem no Brasil e nem em nível internacional. Sabemos que a proposta cooperati va surgiu na Europa no Século XIX e se expandiu pelo mundo, inserindo-se de diversas formas na realidade da maior parte dos países2. No Brasil, as primeiras cooperati vas datam de fi nais do século XIX e ao longo 89

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do século XX estruturou-se um sistema cooperativista e um marco jurídico para o mesmo, com a Lei geral das cooperativas, publicada em 1972 e vigente até hoje.

Entretanto, embora a proposta da economia solidária recupere os princípios da organização cooperativa, ela traz uma novidade significativa nos anos 1990, ao inserir esse debate na perspectiva de um projeto de sociedade, recuperando a integração de duas dinâmicas que geralmente se tratam em âmbitos diferentes: democracia e economia.

Neste sentido, no caso brasileiro, a economia solidária se integra no processo de lutas sociais por cidadania, tendo sua base de organização nos atores sociais do campo da cidade que nos anos 1970 e 1980 se mobilizaram contra a ditadura e por acesso a condições decentes de vida e que, nos anos 1990, perceberam a necessidade de organizar-se também na esfera da produção, do consumo e da comercialização. Este processo “desacomoda” a própria organização do sistema cooperativista até então vigente, comodamente inserido na lógica do sistema econômico e político dominante.

As iniciativas diversas em diferentes partes do território nacional confluem, a partir de meados dos anos 1990, para a denominação de “economia solidária” e vão organizando diversos encontros e formas de articulação, entre os quais podemos citar os “encontrões de experiências”, a criação do Fórum Metropolitano de Porto Alegre em 1998, do Fórum do Cooperativismo Popular do Rio de Janeiro em 1995, da Rede Brasileira de socioeconomia solidária RBSES em junho de 2000, da Rede Cearense de Socioeconomia Solidária, em 2001.

São estes processos de articulação que vão intensificar a demanda de políticas públicas, as quais começam a ganhar espaço em governos municipais, emergindo de maneira isolada a partir de meados dos anos 90, em algumas prefeituras, como Porto Alegre em 1996, outras prefeituras no Rio Grande do Sul a partir de 1997 e no território nacional, como Santo André e Belém; a primeira experiência de governo estadual se dá no Rio Grande do Sul, entre 1998 e 2002. Essas experiências têm como base uma forte interlocução entre os governos e as organizações da economia solidária, mesmo se não há ainda um arcabouço institucional definido para dar fluxo a essa participação.

Entre 2001 e 2003, o processo de articulação das redes e atores da economia solidária em nível nacional e mesmo internacional se intensifica, tendo as edições sucessivas do Fórum Social Mundial em Porto Alegre como espaço privilegiado de articulação e confluência. É interessante fazer notar que, apesar de sustentado na força de organização de um número significativo de experiências (que passam a ser denominadas como empreendimentos econômicos solidários) os principais articuladores deste processo são fundamentalmente entidades da sociedade civil provenientes de setores progressistas da igreja, das universidades e dos sindicatos, além de gestores públicos.3 No debate e reflexão, estes atores formulam a demanda de políticas públicas como elemento fundamental para avançar na consolidação da

economia solidária. Assim, a eleição de Lula em outubro de 2002 marca um momento intenso de articulação das forças sociais e políticas na busca por um espaço estratégico da economia solidária no governo recém-eleito.

É nesse contexto de arti culação e negociação que o Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES) adquire seus contornos como espaço de arti culação do movimento da economia solidária, passando a constar no seu registro histórico que suas I e II Plenárias, realizadas em dezembro de 2002 e janeiro de 2003, ti veram como foco central a elaboração das propostas dos eixos estratégicos para a políti ca pública do governo federal, reafi rmando que:

“O desenvolvimento de uma ação governamental da economia solidária pode consti tuir-se numa inovadora políti ca pública de âmbito federal de promoção, apoio e fortalecimento de práti cas sociais econômicas, como alternati va ao desemprego e à exclusão provocada pelo mercado e suas políti cas neoliberais”. (FBES: 65)

Em julho de 2003 é ofi cialmente fundado o FBES, na sua III Plenária Nacional, tendo como papel central ser “instrumento” do movimento de economia solidária e principal interlocutor para a construção de políti cas, o que coloca uma série de contradições e desafi os.

Uma preocupação fundamental dentro do FBES passa a ser a necessidade de reforçar o protagonismo dos empreendimentos, o que implica refl eti r sobre o próprio papel do Fórum e das enti dades de apoio dentro do mesmo, de maneira a que estas fortaleçam a parti cipação daquele que é o sujeito da economia solidária: os trabalhadores organizados nos empreendimentos. É nesta perspecti va que em 2005 é realizado o I Encontro Nacional de Empreendimentos de Economia Solidária, que aprofunda a problemáti ca e os desafi os para o fortalecimento econômico e políti co dos mesmos.

Já do ponto de vista das políti cas públicas, em 2003 é criada a Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES) e o Conselho Nacional de Economia Solidária (CNES)4 dentro do Ministério de Trabalho e emprego (MTE), desenvolvendo-se também ações e programas de promoção da economia solidária nos diversos ministérios e outras insti tuições públicas. As diretrizes que estruturam a SENAES podem ser resumidas em três (Dubeux, Sarria et alli, 2010): Fortalecer as iniciati vas de economia solidária como estratégia de inclusão social, fortalecer e disseminar a autogestão e os princípios e valores da economia solidária e atuar em conjunto com a sociedade. Os principais instrumentos da políti ca se estruturam em alguns

3 Alguns anos depois foi criada a Rede de Gestores da economia solidária, formada por gestores e gestoras municipais e estaduais do país, cujo objeti vo é proporcionar intercâmbio e “realização de projetos comuns para o fomento e desenvolvimento da economia solidária, buscando qualifi car a proposição de ações desenvolvidas a parti r dos órgãos de governo para este segmento”. 4 A pesar de criado em 2003, o Conselho somente é instalado em 2005, por ocasião da I Conferência Nacional de Economia Solidária. 91

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eixos centrais: fomento aos empreendimentos e formação das redes e cadeias de valor, comercialização, formação e assistência técnica, fi nanças solidárias.

Todo este processo faz parte do primeiro período que caracterizamos como de emergência, estruturação e ampliação das políti cas públicas para economia solidária, compreendido entre 1996 e 2006, o qual começa por experiências pontuais em alguns municípios e se amplia progressivamente, chegando, em 2006, à realização da I Conferência Nacional de Economia Solidária (CONAES)5 e a instalação do Conselho Nacional de Economia Solidária, pautando então a expectati va de começar um novo momento de insti tucionalização das políti cas. A I CONAES reafi rmou a perspecti va estratégica da Economia Solidária, enquanto “políti ca e estratégia de desenvolvimento” e foi prati camente o primeiro momento em que a políti ca pública passou a ser debati da nas instâncias de parti cipação insti tucionais, em todos os níveis da federação, envolvendo ati vamente um bom número de atores da economia solidária em conferências municipais e estaduais, que precederam a nacional.

Todo este processo mostra como as políti cas públicas de economia solidária só podem ser entendidas como resultado de um processo de ação pública, fazendo parte de uma dinâmica democráti ca em que se integram duas dimensões do políti co: “de um lado, a ação comum pelo compromisso público e de outro, a consti tuição de regras regendo a vida em coleti vidade” (Laville: 2006, 21).

Como afi rmam Araújo e Barbosa, a parti r do estudo das políti cas públicas de economia solidária promovido pelo IPEA, “as experiências e a trama conceitual que vão se formando ao redor da Ecosol consti tuem-se, gradati vamente, em referência social, que muda nas conjunturas, mas que mantém uma certa regularidade das questões que coloca e na maneira de formulá-las, expandindo-se, ganhando espaços insti tucionais e fazendo as vezes de princípios organizadores das intenções e objeti vos dos gestores públicos” (2005).

O momento do fortalecimento institucional. Espaços atuais de participação e construção da política e seus desafios

A II Conferência Nacional de Economia Solidária é realizada em 2010, envolvendo mais de 20 mil pessoas em debates municipais e estaduais e reunindo em Brasília 1.500 delegados provenientes de todo o país. Tendo como lema Pelo direito de produzir e viver em cooperação e de maneira sustentável, esta Conferência pode ser considerada uma síntese importante dos avanços e desafi os da economia

5 As Conferências são espaços de consulta pública à sociedade civil sobre o planejamento, proposição, implementação e avaliação parti cipati vas das políti cas públicas em diversas áreas. Estão integradas por representantes do governo e da sociedade civil e no caso da economia solidária mantém a seguinte proporcionalidade: 50% de empreendimentos, 25% de enti dades de apoio e fomento e 25% de representantes governamentais.

solidária no Brasil, tanto do ponto de vista de sua composição e dinâmica de participação como do conteúdo e profundidade das discussões. Ao estabelecer o balanço do que tinha sido até então realizado, destaca os “acúmulos obtidos nas políticas públicas nos últimos anos, frutos de um processo de mobilização social e de várias iniciativas governamentais nas esferas federal, estadual e municipal”.

Entretanto, apesar desses acúmulos, aponta limites significativos na construção dessas políticas:

“(…) as políticas públicas existentes ainda são limitadas, fragmentadas e com pouca abrangência, muito aquém da necessidade real. Os programas de economia solidária sofrem com a limitação dos recursos financeiros e de estrutura institucional. A implementação de programas e ações está seriamente comprometida, pelas normativas e pela cultura institucional que favorecem a fragmentação das políticas, dificultando apoio governamental no fomento aos empreendimentos de economia solidária”. (Documento Final II CONAES, Brasil, 2010)

De fato, como podemos ver no quadro a seguir, em 2010 o universo das políticas públicas é significativamente mais amplo, mas o problema é que, de maneira geral, o impacto e a abrangência destas políticas permanecem restritos e fragmentados.

Quadro 1: Síntese das políticas públicas de economia solidária no Brasil - 2010

Dados gerais No Rio Grande do Sul

Em nível Segundo a Rede de Gestores, 10 municípios possuem municipal perto de 180 prefeituras alguma estrutura orientada possuem algum tipo de ação à economia solidaria. ou estrutura orientada à economia solidária.

Em nível Em 2010, segundo levantamento Em 2011 foi criada a estadual da SENAES, 14 governos estaduais Secretaria de Economia tinham algum tipo de ação que Solidária e Apoio a Micro e beneficiava, de modo direto ou Pequena Empresa. indireto, a economia solidária.

Em nível a) Ações específicas a partir da A maior parte dos federal SENAES e do Ministério do programas federais é Trabalho e Emprego. executada por ONGs e b) Ações articuladas com outros Universidades, selecionadas ministérios: de Desenvolvimento a partir das chamadas Agrário (MDA), de Desenvolvimento públicas lançadas pelos Social (MDS), da Educação, de diferentes ministérios. Ciência e Tecnologia, além de outros como Meio Ambiente, Saúde, Justiça, Cultura, Turismo. Fonte: Adaptação própria a partir de quadro apresentado em: Dubeux, Sarria Icaza et alli, 2011, p. 14 93

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A II Conferência Nacional delibera pela necessidade de ampliação da política e identifica a necessidade de criação de um Ministério da Economia Solidária, passando-se a negociar o lugar institucional da mesma no novo governo, que assume em 2011. Entretanto, se evidenciam diversas contradições na compreensão do efetivo papel que a economia solidária pode ter como política pública, e o movimento acaba realizando um amplo processo de mobilização para evitar que ela seja colocada dentro do órgão responsável pelas políticas para a micro e pequena empresa. Este processo foi importante para fortalecer o movimento da economia solidária e o papel do FBES, reafirmando o seu diferencial enquanto projeto de organização cidadã e modelo de desenvolvimento e mostrando a necessidade de aprofundar o debate sobre o modelo de desenvolvimento e a organicidade do próprio movimento, que até agora se mantém bastante dependente do apoio dos governos aos diferentes níveis. Conforme o FBES:

“O debate sobre a relação entre economia solidária e micro e pequena empresa fortaleceu nossa identidade e a nossa condição de sujeitos políticos. Em apenas dois meses organizamos e mobilizamos 22 audiências públicas estaduais e uma nacional, em conjunto com o Grito da Terra, no dia 17 de maio de 2011”. (FBES: 2011)

Por outro lado, está colocado o desafio de avançar na institucionalização da política pública, como enfatizado pela II Conferência Nacional, o que significa que ela se constitua como política de Estado, transcendendo o caráter de ações de governos. Neste sentido, um desafio importante é conseguir aprovar a Lei que institui a política da Economia Solidária, para a qual o FBES está desenvolvendo a Campanha pela Lei da Economia Solidária: Iniciativa Popular para um Brasil Justo e Sustentável, cuja meta é coletar 1 milhão e 350 mil assinaturas, número necessário para que ela entre como proposta de lei de iniciativa popular no Congresso Nacional. Entretanto, o movimento tem mostrado dificuldades para mobilizar a sociedade neste processo.

Neste sentido, um espaço fundamental de participação existente é o Conselho Nacional de Economia Solidária, que até agora tem funcionado de maneira limitada. Este conselho é composto por 50% de empreendimentos econômicos, 25% de entidades de apoio e fomento e 25% de representantes governamentais e “foi concebido como órgão consultivo e propositivo para a interlocução permanente entre setores do governo e da sociedade civil que atuam em prol da economia solidária” (MTE, 2012). É necessário que este tenha um papel de mais protagonista, pois ele pode ser um espaço privilegiado para a construção das integrações necessárias das políticas públicas, exercendo o controle social sobre a execução da política.

O mesmo desafio que está colocado em nível nacional se apresenta em nível dos estados e os municípios, nos quais tem se avançado na aprovação de leis de economia solidária e de espaços de participação para sua construção, mas falta

uma maior articulação tanto no processo de construção e aprovação dessas leis como na capacitação dos conselheiros para que possam exercer seu papel. No Rio Grande do Sul, o Conselho Estadual foi instalado em 2011 e tem o desafio de ajudar a construir a política de economia solidária e controlar sua execução.

Considerações gerais

Considerando a construção da economia solidária no Brasil e das políticas públicas para sua consolidação, evidencia-se, em primeiro lugar, sua construção participativa e sua força em quanto espaço de organização cidadã. Há, de um lado, o impulso democrático proveniente da sociedade civil, a partir de um movimento social que está em processo de construção e que tem como desafio fortalecer o protagonismo dos trabalhadores dos empreendimentos e sua capacidade de ação e autonomia. De outro, a construção de políticas públicas ancoradas em uma visão que pressupõe a construção conjunta, com e para a sociedade, mas que passa pela necessidade de transformação de espaços institucionais marcados por práticas autoritárias, clientelistas e burocratizadas.

Em segundo lugar, destaca-se a fragilidade institucional e os resultados limitados das políticas, apesar dos importantes avanços que podem ser identificados. É verdade que a economia solidária se ampliou e se fortaleceu nos últimos anos, tanto do ponto de vista de sua abrangência como de sua institucionalização enquanto política de governo. Entretanto, os programas que até agora foram construídos permanecem num lugar marginal, quando considerados no conjunto das políticas estratégicas de desenvolvimento, tanto no nível dos municípios e estados, como nacional.

De maneira geral, destaca-se o desafio democrático da economia solidária, que supõe a participação ativa de seus atores de base como protagonistas e não apenas como objeto de propostas de organização econômica impulsionadas pelo Estado ou as organizações de promoção e apoio. Neste sentido, a organização do Fórum Brasileiro de Economia Solidária, estruturado a partir dos fóruns municipais e estaduais, é fundamental como espaço de mobilização e de luta para avançar no projeto político da economia solidária, mantendo sua autonomia e ampliando sua incidência para a ampliação das políticas públicas. Estes desafios precisam ser aprofundados num momento em que os acúmulos e a legitimidade conquistada se mostram ainda insuficientes para reafirmar-se perante a sociedade como estratégia possível de desenvolvimento solidário. 95

Referências

ARAÚJO, Herton E., BARBOSA, Frederico A. (2005). Economia Solidaria: um novo paradigma de política pública?. IPEA, Mercado de Trabalho. DUBEUX, Ana, CUNHA, Gabriela et alli. (2011). Estudio de casos brasileños. La dinámica de relaciones entre los foros de economía solidaria y las políticas públicas para la economía solidaria en Brasil. Disponível em: http://www.fiess2011.org/wp-content/uploads/2010/10/

FIESS_EC_Brasil_Oct.-2011.pdf FBES - Foro Brasileiro de Economia Solidaria (2012). V Plenária Nacional de Economia Solidária.

Economia Solidária: bem viver, cooperação e autogestão para um desenvolvimento justo e sustentável. (Documento 2: Questões Orientadoras para as Plenárias Locais e Estaduais).

Disponível em: http://www.fbes.org.br. LAVILLE, Jean-Louis, França Filho, Genauto, Magnen Jean-Philippe e Medeiros, Alzira (orgs) (2006). Ação Pública e Economia Solidária. Uma perspectiva internacional. Porto Alegre:

UFRGS. SARRIA ICAZA, Ana Mercedes (2008). Economía solidaria, acción colectiva y espacio público en el sur de Brasil. Louvain-la-Neuve : Presses Universitaires de Louvain – UCL. SENAES – Secretaria Nacional de Economía Solidaria (2010). Documento Final II Conferência

Nacional de Economia Solidária. Brasília: Conselho Nacional de Economia Solidária.

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