Erik Furevik
Sivilbeskyttelsesloven En
praktisk veileder
3. utgave
Erik Furevik
SIVILBESKYTTELSESLOVEN
en praktisk veileder
3. utgave
universitetsforlaget
© Aschehoug AS ved Universitetsforlaget 2026
1. utgave 2012
2. utgave 2017
ISBN 9788215057866 Papirbok
ISBN 9788215058511 EPUB
ISBN 9788215059860 Juridika
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av og annen bruk av materialet i kunstig intelligens og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.
Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:
Universitetsforlaget
Postboks 508 Sentrum
0105 Oslo
www.universitetsforlaget.no
Omslag: Ellen Lorenzen
Sats: ottaBOK
Trykk og innbinding: Mediehuset Andvord AS Boken er satt med: Minion Pro 10/12,5
Papir: 100 g Arctic Matt 1,0
Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.
Bakgrunnen for lovgivning om beskyttelse av sivilbefolkningen
1.1 «Uten kunnskap ingen mening» 15
1.2 Mellomkrigsårene: Uro i Europa preger vårt syn på beredskap ..... 17
1.3 Det sivile luftvern i krigsårene 1940–1945 ......................
1.4 Den kalde krigens epoke. Lovfesting av Sivilforsvaret som organisasjon ................................................ 20
1.5 Politisk avspenning. Modernisering av totalforsvarskonseptet ..... 23
DEL – FREMVEKSTEN AV NYE TRUSSEL- OG RISIKOBILDER 26
1.6 Utfordringer og trusler i samfunnssikkerheten frem til den nye sivilbeskyttelsesloven ........................................ 26
1.7 Regjeringen foreslår lov om kommunal beredskapsplikt 27
1.8 Utvikling av et nasjonalt risikobilde (NRB) og Krisescenarioer (AKS). Kommuneundersøkelsen ................ 29 1.8.1 Kommuneundersøkelsen
1.9 Den nye sivilbeskyttelsesloven 20. juni 2010 ..................... 31
1.10 Nye utfordringer 2020–2025: Covid-19 og krigen i Ukraina ....... 33
1.11 Forskriftsutviklingen etter sivilbeskyttelseslovens vedtakelse i 2010 ..................................................... 35
1.11.1 Forskrift om kommunal beredskapsplikt 35
1.11.2 Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt ....... 36
1.11.3 Beredskapsplikt for Longyearbyen lokalstyre .............. 36
1.11.4 Forskrift om sivilforsvar (sivilforsvarsforskriften) 37
1.11.5 Forskrift om industrivern .............................. 38
1.12 Internasjonalt samarbeid inntar sin plass i sivilbeskyttelsesloven ... 38
1.13
2.1
2.2 Skadeforebyggende, skadebegrensende og normaliserende
2.3 Ansvars-, nærhets-, likhets- og samvirkeprinsippet
2.3.1 De fire prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet
2.3.2 Samvirkeprinsippet i den norske redningstjenesten
2.4 Naturhendelser, store ulykker, tilsiktede hendelser og forsyningssvikt
2.5
2.6
2.5.1 Forholdet til sivilbeskyttelsesloven
2.10.2
2.11 Risiko- og
2.14 Krise og krisekommunikasjon. Informasjonskrise og informasjonsberedskap
2.15 Beslutninger på strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Operativ
kapittel 4 Hva inneholder loven om kommunal beredskapsplikt? .... 90
4.1 Kommunal beredskapsplikt ...................................... 90
4.2 Viktigheten av interkommunalt samarbeid 93
4.3 Helhetlig ROS-analyse ....................................... 94
4.3.1 Forankring av samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunestyret 97
4.4 Forholdet til plan- og bygningsloven og annen sektorlovgivning ... 98
4.5 Forskrift om kommunal beredskapsplikt konkretiserer ROS-analysen .............................................. 101
4.6 Hvordan kan ROS-analyser gjøres i praksis? .................... 101
4.6.1 Politisk nivå bør alltid spørre om nytten av samfunnssikkerhetstiltak .............................. 102
4.6.2 Hvordan bruke resultatkjeder for å definere mål og resultater 104
4.6.3 Risikovurdering i forbindelse med kommunens internkontroll ........................................ 104
4.6.4 Arbeidsprosessen trinn for trinn 106
4.6.5 Noen praktiske grep ................................... 109
4.6.6 Kartlegging av risikoområder ........................... 109
4.6.7 Valg av kilder ........................................ 110
4.6.8 «Det folk vet og kan» – bruk av sjekkliste ................. 111
4.6.9 Uttrykk for sannsynlighet og konsekvens i din kommune 113
4.6.10 Sammenstilling av valgte data på ulike risikonivåer – eksempel fra helseområdet ........................... 115
4.6.11 Sikkerhetsbarrierer 117
4.6.12 Disposisjon for ROS-rapport. Kravet til etterprøvbarhet .... 118
4.6.13 Tre arbeidsskjemaer til bruk i arbeidet med ROS-analyse: en bruksanvisning 120
4.7 Beredskapsplan ............................................. 121
4.7.1 Kommunal beredskapsplan og forholdet til særlovgivningen ...................................... 123
4.7.2 Forskrift om kommunal beredskapsplikt av 2011 .......... 123
4.7.3 Praktiske råd til utarbeidelse av beredskapsplanen 124
4.7.4 Bruk av tiltakskort .................................... 125
4.8 Plikt til å øve. Hvorfor øver vi? ................................ 126
4.8.1 Øvelsens faser: planlegging, gjennomføring, evaluering og oppfølging ........................................ 128
4.8.2 Planlegging .......................................... 129
4.8.3 Gjennomføring 133
4.8.4 Evaluering ........................................... 133
4.8.5 Oppfølgingsfasen ..................................... 135
4.8.6 Særlig om «hot wash-up» 137
4.8.7 Helhetlig øvingsprosess – sjekkliste
4.9 Oppsummering om kommunal beredskapsplikt .................
4.9.1. Helhetlig ROS-analyse (H-ROS)
4.9.2 Helhetlig beredskapsplan ..............................
4.9.3. Plikt til øving og opplæring ............................
4.9.4 Etiske og juridiske beslutninger i beredskapsplikten
4.10 Kommunal kriseledelse og beredskapsråd ......................
4.10.1 Kommunal kriseledelse ................................
4.10.2 Kommunalt beredskapsråd
4.10.3 Hvilket mandat bør beredskapsrådet ha? .................
4.10.4 Hvor ofte bør beredskapsrådet møtes? ...................
4.10.5 Sammenfatning – kommunens beredskapsråd og kriseledelse ..........................................
kapittel 5 Hva inneholder loven om Statsforvalteren?
5.1 Statsforvalteren. Veileder og tilsynsmyndighet
5.1.1 Statsforvalteren som veileder og pådriver
5.1.2 Statsforvalteren som tilsynsmyndighet ...................
5.2 Pålegg om retting
5.3 Praktisk oppsett for planlegging og gjennomføring av tilsyn .......
5.4 Samtidig tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap .............................................
5.4.1 Bakgrunn – faglige og styringsmessige gevinster
5.4.2. Hvorfor gir samtidige tilsyn merverdi?
5.5 Slik lykkes kommunen når Statsforvalteren kommer på tilsyn
5.5.1 Før tilsynet – ryddighet og forankring ...................
5.5.2 Under tilsynet – slik spiller vi på lag
5.5.3 Etter tilsynet – fra papir til handling .....................
kapittel 6 Hva inneholder loven om sivile beskyttelsestiltak?
6.1 De fem tradisjonelle sivile beskyttelsestiltakene
6.1.1 Når er det krig – eller væpnet konflikt?
6.2 Varsling av sivilbefolkningen .................................
6.2.1 Utsendelse av befolkningsvarsling
6.3 Tilfluktsrom ................................................
6.3.1 Offentlige og private tilfluktsrom ........................
6.3.2 Oppheving av foreløpig stans i nybygging av tilfluktsrom
6.3.3 Etablering av tilfluktsrom ..............................
6.3.4 Vedlikehold av tilfluktsrom
6.3.5 Tilfluktsromtjeneste ...................................
6.4 Evakuering .................................................
6.4.1 Evakuering i fredstid
6.4.2 Praktisk oppsett: Planlegging og gjennomføring av evakuering i fredstid ................................ 187
6.4.3 Evakuering i krigens folkerett 190
6.4.4 Evakuering i krig eller når krig truer – norsk lovgivning .................................... 191
6.4.5 Pålegg fra Sivilforsvaret om bistand fra kommuner 193
6.4.6 Allmennhetens bistand ved evakuering .................. 194
6.4.7 Sikkerhetspolitikk i praksis – et nordnorsk eksempel ....... 196
6.4.8 Praktisk forslag: Evakueringsplan i krig – samvirke med Sivilforsvaret ......................................... 201
6.5 Egenbeskyttelsestiltak ....................................... 204
6.5.1 Industrivern (egenbeskyttelsestiltak for virksomheter) 205
6.5.2 Egenbeskyttelsestiltak for fast eiendom .................. 207
kapittel 7 Hva inneholder loven om sivil arbeidskraftberedskap? ..... 210
7.1 Innledning – en rettslig ramme med fullmakter 210
7.2 Utdyping av de nye paragrafene ............................... 211
7.3 Særlige forhold – forhåndsregulering .......................... 213
kapittel 8 Hva inneholder loven om rekvisisjon av fast eiendom, løsøre og rettigheter? ................................................. 215
8.1 Rekvisisjon ................................................. 215
8.2 Forberedende tiltak med sikte på rekvisisjon 216
8.3 Erstatning ..................................................
8.4 Forskriftsbestemmelse om rekvisisjon .......................... 221
8.5 Praktisk oppsett for planlegging og gjennomføring av rekvisisjon 222
kapittel 9 Hva inneholder loven om Sivilforsvaret? ................. 225
9.1 Hvorfor vi har Sivilforsvaret? ................................. 225
9.2 Sivilforsvarets plass i krigens folkerett 226
9.2.1 De femten anerkjente sivilforsvarsoppgavene ............. 228
9.2.2 De fire hovedprinsippene i internasjonal humanitærrett .... 229
9.2.3 Identifikasjon av sivilforsvarsorganisasjoner mv. 231
9.2.4 Røde Kors som støtteaktør for norske myndigheter på humanitært område 232
9.3 Sivilforsvaret i sivilbeskyttelsesloven ........................... 233
9.3.1 En statlig myndighet med betydelig ansvars- og oppgaveportefølje 233
9.3.2 Sivilforsvarets organisering ............................. 234
9.3.3 Nærmere detaljer om Sivilforsvarets oppgaver ............ 237
9.3.4 Internasjonal innsats 239
9.4 Lovpålagt tjenesteplikt, ikke frivillig tjeneste .................... 241
9.4.1 Rekruttering av tjenestepliktige
9.4.2 Unntak for tjenesteplikt ................................
9.4.3 Noen kommentarer til nedre og øvre aldersgrense i Sivilforsvaret ........................................
9.5 Om tjenestens innhold .......................................
9.5.1 Begrensninger som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) .......................
9.6 Disiplinærreaksjoner overfor tjenestepliktige
9.7 Sivilbeskyttelsesloven §§ 7–11 kort oppsummert
kapittel 10 Hva inneholder loven om HMS for Sivilforsvaret ........
10.1 Skadestedet som farlig arbeidsplass ............................
10.1.1 Helse, miljø og sikkerhet (HMS) for tjenestepliktige
10.2 Tjenestepliktiges grunnopplæring, øvelser, utstyr og Sivilforsvarets sikkerhetsbestemmelser ..........
10.2.1 Befalets og mannskapers eget ansvar under øvelser og innsats ..............................................
10.2.2 Sikkerhet ved samvirke ................................
10.3 HMS-perspektivet ved redningsaksjoner mv.
10.3.1 Særskilt om hovedbedriftens ansvar .....................
10.3.2 «Mission creep» – når beredskapsrett og arbeidsmiljørett utfordres ............................................
kapittel 11 Hva inneholder loven om allmennhetens bistandsplikt til Sivilforsvaret i akuttsituasjoner? ....................................
11.1 «Enhver» plikter å bistå Sivilforsvaret
11.1.1 Oversikt over bistandsplikten i sbl. § 5 ...................
11.1.2 En omfattende fullmaktsbestemmelse
kapittel 12 Hva inneholder loven om kommunens plikter overfor Sivilforsvaret? .......................................................
12.1 Plikt til å stille kommunal grunn og lokaler til rådighet m.m. ......
12.2 Lokalisering av lager og lagerhold
12.3 Anskaffelse og vedlikehold av Sivilforsvarets materiell ............
12.4 Utgiftsfordeling mellom stat og kommune – hva sier sivilforsvarsforskriften .......................................
kapittel 13 Hva inneholder loven om brann- og redningsvesenets plass i fred og væpnet konflikt? ........................................
13.1 Kommunens viktigste tekniske beredskapsressurs i fred, krise og krig ....................................................
13.2 Brann- og redningsvesenet i krigs- og krisesituasjoner
13.2 Eksempel på ROS-analyse og beredskapsplan i en krigssituasjon 276
13.2.1 ROS-analyse – Brann- og redningsetaten i krig ............ 277
13.2.2 Beredskapsplan – Brann- og redningsetaten i krig 278
kapittel 14 Hva inneholder loven om europeisk kritisk infrastruktur? ....................................................... 280
14.1 Behov for å sikre europeisk kritisk infrastruktur ................. 280
14.2 EPCIP-direktivets innplassering i norsk lovgivning 281
14.2.1 Identifisering av europeisk kritisk infrastruktur ........... 282
14.2.2 Utpeking av europeisk kritisk infrastruktur 284
14.2.3 Operatørsikkerhetsplaner .............................. 285
14.2.4 Sikkerhetskontakt ..................................... 286
14.2.5 Rapportering 287
kapittel 15 Hva inneholder loven om tilsyn, håndheving, sanksjon og straff? ............................................................
15.1 Tilsyn
15.1.1 Tilsyn med kommunal beredskapsplikt mv.
15.2 Straffebestemmelser
15.2.1 Tjenesteplikt .........................................
15.2.2 Sivil arbeidspliktberedskap .............................
15.2.3 Allmennhetens bistandsplikt
15.2.4 Medvirkningsansvaret .................................
15.3
16.1 En juridisk oversikt
16.2 Beredskapsretten i et fremtidig perspektiv ......................
vedlegg a Lov om sivil beskyttelse og beredskap (sivilbeskyttelsesloven) ...............................................
vedlegg b Forskrift om kommunal beredskapsplikt .................
vedlegg c Protokoll I om beskyttelse av ofre for internasjonale væpnede konflikter
vedlegg d Identitetskort og internasjonalt kjennetegn for sivilforsvarspersonell mv. .............................................
Forord 3. utgave
lov om sivil beskyttelse og beredskap, med korttittel sivilbeskyttelsesloven, inneholder bestemmelser og fullmakter om arbeidet med samfunnssikkerhet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå i Norge. Befolkningen forventer at offentlige etater på alle nivåer effektivt håndterer uønskede hendelser. Konsekvenser av beredskapsansvar kan være betydelige og får ofte stor oppmerksomhet i media.
Arbeidserfaring innen samfunnssikkerhet førte naturlig til å skrive en lærebok om praktiske konsekvenser av sivilbeskyttelsesloven og dens innvirkning på samfunnet. Boken er rettet mot beslutningstakere, saksbehandlere i offentlig og privat sektor, studenter på fagskole, høgskole- og universitetsnivå samt alle som er interesserte i dette viktige samfunnsområdet.
Første utgave av denne boken kom i 2012 og 2. utgave i 2017. Arbeidet med samfunnssikkerhet utvikler seg raskt. Med nye uønskede hendelser som covid-19-pandemien 2020–21, det folkerettsstridige angrepet på Ukraina 24. februar 2022 med påfølgende endringer i det nasjonale og internasjonale sikkerhetspolitiske bildet og nye bestemmelser om sivil arbeidspliktberedskap i 2025 meldte behovet seg for en 3. reviderte utgave av boken.
For praktisk bruk diskuteres loven og dens politiske grunner i et bredt samfunnsperspektiv, spesielt med tanke på endringer i trusselbildet de siste 10–15 årene. Lovens hovedområder er kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret. Også andre lover og internasjonale konvensjoner omtales, som Genèvekonvensjonene, som omhandler beskyttelse av sivilbefolkningen i væpnet konflikt. I tillegg nevnes personvern og individuelle friheter i relasjon til samfunnsvern og kollektiv sikkerhet.
Boken er inndelt tematisk. Hvert kapittel kan derfor leses for seg. Gjennom praktiske eksempler og oversikter beskrives blant annet utfordringene med å lage kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser samt beredskapsplaner som er enkle å forstå, og det vises til ulike tiltak for å øve planene. Praktiske forslag til oppsett, maler og sjekklister for blant annet evakuering i fredstid og når krig truer, er nytt i 3. utgave. Likeså finner du forslag til rutiner for Statsforvalterens tilsyn med kommunal beredskapsplikt samt råd for kommunens forberedelser til slike tilsyn. Boken kan derfor også være nyttig som en del av den kommunale folkevalgtopplæringen.
3. utgave behandler, som i tidligere utgaver, blant annet ny lovgivning og lovgivningens forarbeider. Særlig viktig er de nye lovbestemmelsene om sivil arbeidspliktberedskap som trådte i kraft 1. juli 2025. Mer om dette i bokens kapittel 7. I tillegg er det utover i boken tatt med nye eller reviderte definisjoner og begreper basert på det løpende arbeidet med samfunnssikkerhet. Boken inneholder også et nytt kapittel 13 om kommunenes brann- og redningsvesen med drøfting av etatens sivilforsvarstiltak i lys av krigens folkerett. Beskrivelsen av øvelsens faser i kapittel 4 er også utvidet.
I boken er det henvisninger til lover, forskrifter og standarder gjeldende per 1. juli 2025. Bakerst er vedlagt sivilbeskyttelsesloven med forskrift om kommunal beredskapsplikt, relevante bestemmelser i Genèvekonvensjonene og Den europeiske menneskerettskonvensjon mv.
Når du bruker boken, bør du sjekke om det har kommet nyere lovrevisjoner o.l. For å øke tilgjengeligheten av lovens bestemmelser for ikke-jurister er det i tillegg innarbeidet oversikter over paragrafer og tilhørende lovforarbeider i tabells form. Når det gjelder juristenes behov for faglitteratur, vises det til Sivilbeskyttelsesloven. Lovkommentar, Universitetsforlaget 2019. Denne lovkommentaren er i sin helhet digitalt tilgjengelig og blir regelmessig revidert i Lovdata Pro og Juridika.
Underveis i skriveprosessen har jeg fått flere nyttige innspill fra ansatte i DSB, Sivilforsvaret, Brann- og redningsskolen, Oslo brann- og redningsvesen samt NRK Troms og Finnmark. Ansvaret for bokens innhold, herunder eventuelle feil og mangler, tilligger imidlertid kun forfatteren. Jeg vil også takke forlagsredaktør Maria Almaas, Universitetsforlaget, for et meget godt samarbeid og utvist tålmodighet i gjennomføringen av bokprosjektet.
Tønsberg/Roma, 5. januar 2026
Erik Furevik
Bakgrunnen for lovgivning om beskyttelse av sivilbefolkningen
FØRSTE DEL – ET HISTORISK TILBAKEBLIKK
kapittel 1 gir et historisk tilbakeblikk på hvorfor sivilbeskyttelsesloven av 2010 ble til. Det påpekes at forståelsen av samfunnssikkerhet ikke bare bygger på jus og risikoanalyser, men også på innsikt fra tidligere tiders dramatiske hendelser som krig, naturkatastrofer og hverdagsulykker. Særlig trekkes samfunns- og kulturforskeren Eilert Sundts arbeid fra 1800-tallet frem, der han innførte systematisk bruk av både kvalitative og kvantitative analyser for å forstå dødelighet og risiko i samfunnet.
Sentralt står budskapet om at kunnskap er avgjørende for å kunne forebygge og planlegge effektive skadebegrensende tiltak. Kapittelet understreker at mens samfunnet har endret seg teknologisk og risikoene er blitt annerledes, er det fortsatt behov for å kombinere historisk lærdom med moderne analyse. Gjennom dette skapes et grunnlag for å forstå dagens krav til samfunnssikkerhet og beredskap.
1.1 «Uten kunnskap ingen mening»
Den egentlige bakgrunnen for sivilbeskyttelsesloven av 2010 er ikke jus og risikoanalyser, men vår egen historie. Å forholde seg til moderne tenkning om samfunnssikkerhet dreier seg like mye om å ha kunnskap om tidligere tiders dramatiske begivenheter som krig og naturkatastrofer. Viktige erfaringer er også hverdagens ulykkeshendelser før og nå. På 1800-tallet omkom årlig over 300 personer under fiske og skipsfart langs kysten vår. I dag er dødsfall på sjøen langt færre, mens ulykker forbundet med kjøretøy på land har overtatt nyhetsbildet.1
1 Aven, Boyesen, Njå, Olsen & Sandve, 2004.
Figur 1: Eilert Sundt (1817–1875). Frederik Johannes Gottfried Klem / Oslo Museum.
Samfunns- og kulturforskeren Eilert Sundt var en av de første som studerte ulykker mer systematisk i Norden på 1800-tallet. Det var stor dødelighet både blant arbeidsfolk og i befolkningen generelt. Sundt skriver bl.a.:
Snart har lynet slået ned og dræpte en gjeterpike, snart er et sneskride gået og begravet et hus og de mennesker, som sov derinde. Stundom er en brudebåd kuldseilet; oftere en fiskerbåd. Nu og da blive sovende mennesker kvalt av kul-damp; til andre tider høres om småbørn, som ere indebrændte under foreldrenes fravær, eller det er voxne folk, som ere omkommet ved skud, ved nedstyrtede gjenstander o.s.v. (Sundt, 1855, s. 113).
Mellomkrigsårene: Uro i Europa preger vårt syn på beredskap
Når vi leser samfunnsforskeren Eilert Sundts 170 år gamle betraktninger, kan vi kjenne oss godt igjen i de tragiske hendelsene og ulykkene som omtales der. Det som skiller da og nå, er den teknologiske utviklingen – og et skadepotensial ved menneskelige handlinger som er betydelig større enn før. Men å hevde at vårt moderne samfunn er mer sårbart enn før, fordrer en nyansert analyse – der svaret kan overraske.
Eilert Sundts store fortjeneste er at han innførte systematisk bruk av kvalitative og kvantitative størrelser i sin beskrivelse av dødelighet i samfunnet. Dette er en analytisk tilnærming som vi bruker aktivt i dagens arbeid med moderne samfunnssikkerhet. Uten slik grunnleggende kunnskap om den risikoen som omgir oss, vet vi ikke hva vi skal forebygge eller planlegge skadebegrensende tiltak mot. Planleggingen måtte i så fall være basert på synsing. Derfor er min pedagogiske utfordring i denne boken å hevde at: Uten kunnskap ingen mening. Resten er opp til deg.
1.2
Mellomkrigsårene: Uro i Europa preger vårt syn på beredskap
Med sterke inntrykk fra borgerkrigen i Spania på 1930-tallet – og basert på erfaringer fra første verdenskrig 1914–18 – utarbeidet Justisdepartementet i 1936 et lovforslag om at Kongen kunne «foreta foranstaltninger av ikke-militær art mot luftoverfall». Loven om civilt luftvern, som den ble hetende, ble på kort tid vedtatt uten innvendinger i Stortinget og trådte i kraft 10. juli 1936. En måned senere var en komité i gang for å utarbeide reglement for luftvernet.2 Frykten for luftoverfall var reell nok. Ved inngangen til 1930-årene var flyene så utviklet at de kunne frakte bombelast på tre til fire tonn. Styrken i de største bombene kunne utslette alt levende liv innenfor en radius på fem hundre meter. Gift kunne også bli sluppet fra luften. I siste halvdel av 1930-årene ble listen over inhumane gifter utvidet med såkalte nervegasser: tabun, sarin og soman.3
Sett i ettertid er det etter forfatterens vurdering særlig én hendelse i mellomkrigstiden som utgjør et vendepunkt for norsk politikk om beskyttelse av sivilbefolkningen. Den 26. april 1937 ble den baskiske byen Gernika4 bombet av 24 deltakende fly fra det tyske Luftwaffe-korpset Legion Condor. Anslagsvis ble mellom 250 og 1600 mennesker drept, et ukjent antall ble såret eller skadd, og byen ble i praksis jevnet med jorden. Denne første terrorbombingen i Europa ble et symbol på den hensynsløse moderne formen for krigføring. «Krigen er så å si blitt utvidet til sivilbefolkningen», skrev Justisdepartementet bekymret da nye bestemmelser for det sivile luftvern ble lagt frem i en kongelig resolusjon i august 1937.
2 DSB, 2006a.
3 Bjørnsen, 1995.
4 Offisielt Gernika-Lumo (baskisk), Guernica (spansk/kastiljansk).
Bildet ovenfor er tatt 27. april 1937, dagen etter terrorbombingen av sivile, og viser de omfattende bygningsskadene. Hendelsen er også gjort verdenskjent gjennom maleriet Guernica av Pablo Picasso, som gir en kunstnerisk fremstilling av terrorbombingen av den baskiske byen.
I den norske samtidshistorien på slutten av 1930-tallet ble luftvern definert som en lokal oppgave; 27 luftvernkretser ble opprettet i byer og tettsteder. Alle byer med over 10 000 innbyggere i Sør-Norge og 5000 i Nord-Norge ble egen luftvernkrets. Dette tallet ble økt til 31 før 1940, og til 42 i 1945. Hver krets fikk en sjef for hver tjenestegren: brann, sanitet, varsling, samband osv. – og en sentral kommandoplass, som staten betalte. Staten betalte også tyfoner for varsling av flyangrep. Det ble tidlig klart at bygging av tilfluktsrom var et tiltak for luftvernet. Tilfluktsrom ble på grunn av betydelige kostnader en statsoppgave. Huseierne ble pålagt å kjøpe utstyr til brannslukking og sanitet. Evakuering ble også blinket ut som en luftvernoppgave. Staten betalte innredning av førstehjelpsstasjoner, materiell og administrasjon. Egne biler ble rekvirert fra private etter behov. Varsling ble også en luftvernoppgave. Før andre verdenskrig hadde samtlige luftvernkretser fått egne sirener for å varsle befolkningen.5
5 DSB, 2006a.
Figur 2: Guernica, «Ruinen» (1937). Foto: akg-images.
Alt ansvar var imidlertid ikke offentlig. Større bedrifter hadde opp gjennom årene bygget opp sin egen beredskap mot ulykker og branner, og dette fikk også lokalsamfunnene nytte av. Høsten 1938 godkjente Justisdepartementet planer for beskyttelse av cirka 160 bedrifter. Ordningen ble kalt industriluftvernet.6
1.3 Det sivile luftvern i krigsårene 1940–1945
Hvem skulle utgjøre mannskapene for det nye luftvernet? I begynnelsen ble det satset på frivillige, men rekrutteringen gikk trådt. Frivillighetslinjen ble til slutt gitt opp, og det ble i 1939 utstedt en provisorisk anordning7 om at alle mellom 18 og 65 år kunne tvangsutskrives. Vernepliktige, offentlige tjenestemenn, fruktsommelige kvinner og kvinner med småbarn ble unntatt.
Etter at den første flyalarmen gikk i Oslo kl. 00.20 den 9. april 1940, skjedde det imidlertid mer med det sivile luftvernet rundt om i landet i løpet av timer og dager enn det hadde gjort de siste fem årene. På mindre enn syv uker var det innredet vern for over 60 000 mennesker i Oslo. Trondheim fikk nye tilfluktsrom for 1400 mennesker i løpet av en uke. Mye av planleggingen skjedde lokalt, uten hensyn til ordre og pålegg ovenfra. Under krigen ble de kommunale etatene underlagt luftvernet og fikk ansvar for elektrisitet, vann og gass under luftangrep.8 En oversikt i tabell 1 viser utviklingen av det sivile luftvernet i Norge fra 1936 til 1940:
Tabell 1: Sivilt luftvern i Norge før andre verdenskrig
År Tiltak/lov Innhold
1936 Luftvernordningen Frivillig organisering av sivilt luftvern: varsling, mørklegging, brannvern, sanitet, tilfluktsrom.
1937–1939 Lokale tiltak
22. des. 1939 Provisorisk anordning om tvangsutskriving og ekspropriasjon
9. april 1940 Tysk invasjon
Kommuner fikk ansvar for å bygge opp frivillige luftverngrupper. Øvelser ble holdt, men deltakelsen var begrenset.
– Alle kunne påbys tjeneste i det sivile luftvern.
– Myndighetene kunne ta i bruk privat eiendom og materiell.
Luftvernet ble satt på alvorlig prøve. Mange sivile og frivillige bidro i brannslukking, sanitet og redningsarbeid under bombinger.
Betydning
Første organiserte tiltak for å beskytte sivilbefolkningen mot luftangrep.
Det viste seg at frivillighet ikke var nok, særlig da krigsfaren økte.
Luftvernet ble styrket og fikk tvungen deltakelse. Et skritt mot totalforsvar.
Luftvernet ble en nøkkelressurs i krigshverdagen, men var underdimensjonert.
6 Bjørnsen, 1995.
7 Provisorisk anordning: En midlertidig lovregel gitt av regjeringen (Kongen i statsråd) når Stortinget ikke er samlet. Hjemmel finnes i Grunnloven § 17, som sier at slike anordninger ikke kan stride mot Grunnloven, og at de må legges frem for Stortinget ved første samling – ellers opphører de å gjelde.
8 DSB, 2006a.
I mars 1941 tok det tyske politiet kontroll over luftvernet, men i praksis forble det sivile luftvern en norsk, anti-nazistisk organisasjon gjennom hele krigen. I 1944 ble hele ledelsen av det sivile luftvern arrestert av tysk politi, men luftvernets befal og mannskaper fortsatte sin samfunnsviktige oppgave helt til krigsslutt.
Under okkupasjonsårene gikk det 5 634 flyalarmer, og flest av dem ble hørt i Kirkenes. Rundt 35 000 nordmenn var direkte knyttet til det sivile luftvern mot slutten av krigen, ved siden av nesten 200 000 husbrannvakter og ansvarshavende. I alt var nesten hver femte nordmann (18 % av befolkningen) engasjert i det sivile luftvern.
1.4
Den kalde krigens epoke. Lovfesting av Sivilforsvaret som organisasjon
I 1946 begynte en oppbygging av et nytt sivilt forsvar. Den nye organisasjonen ble blant annet basert på såkalte fjernhjelpkolonner, som skulle gi hjelp til områder der det enten ikke var sivilforsvar, eller der ødeleggelsene kunne forventes å bli svært store. I 1947 fikk Norge en ny, midlertidig lov om sivilforsvar. Loven ble supplert i 1949, etter at jernteppet delte Europa, og Norge samme år ble medlem i NATO. Det nye Sivilforsvaret erstattet luftvernet, men holdt frem med å være sivilt, underlagt Justisdepartementet. Den lokale ledelsen ble lagt til politimestrene, slik ordningen også var tidligere. Oppbyggingen av Sivilforsvaret gikk raskt på grunn av den kalde krigen, og etaten fikk lovfestet rett til å skrive ut mannskaper. Forsvarskommisjonen av 1946 (Bratteli-kommisjonen) understreket i sin innstilling fra 1949 at det var absolutt nødvendig med et sivilforsvar som alltid var i beredskap.9 Kommisjonen ble samlet sett et verksted for utformingen av et norsk syn på landets militærstrategiske betydning og hvilke utfordringer landet ville stå overfor i en ny storkrig.10 Forsvarskommisjonen dannet med innstillingen fra 1949 grunnlaget for gjenoppbyggingen av det norske forsvaret etter andre verdenskrig. I innstillingen ble totalforsvarskonseptet introdusert. I kommisjonens forarbeider går det frem at intensjonen helt fra starten har vært gjensidig støtte, i den betydningen at den sivile beredskapen skal støtte Forsvaret i krig, og Forsvaret skal støtte det sivile samfunn ved kriser i tider med fred. Så ble det jo slik at det som var mest fremtredende under den kalde krigen, var vektlegging av sivil støtte til Forsvaret.
Ikke minst ble det på internasjonalt nivå arbeidet med å etablere regler for å forhindre grusomheter mot sivilbefolkningen lik de som ble opplevd under andre verdenskrig. I 1949 ble Konvensjonen om beskyttelse av sivile i krigstid (den fjerde Genèvekonvensjonen) vedtatt. Konvensjonen inneholder viktige bestemmelser om sivilforsvar og er derfor grundigere omtalt i kapittel 9.2 i boken. Alle signatarstate-
9 Sivilforsvaret, 2011. 10 Gjelseth, 2016, s. 92.
ne,11 deriblant Norge, ble pålagt å vedta et tilstrekkelig nasjonalt lovverk for å gjøre blant annet alvorlige brudd på Genèvekonvensjonene straffbare.12
Genèvekonvensjonene består av fire konvensjoner som ble utarbeidet i Genève i 1949, og som er en viktig del av internasjonal humanitær rett. Konvensjonene har følgende innhold:
1 Konvensjonen om forbedring av sårede og sykes kår i de væpnede styrker i felten (den første Genèvekonvensjonen) av 1949 er basert på blant annet 1864-konvensjonen etter den brutale krigen mellom Sardinia, Frankrike og Østerrike. Den fastslår blant annet at sanitetspersonell skal beskyttes, og at syke og sårede soldater på land skal samles og få behandling.
2 Konvensjonen om forbedring av sårede, syke og skibbrudnes kår i de væpnede styrker til sjøs (den andre Genèvekonvensjonen) av 1949 er en revisjon av blant annet 1907-konvensjonen som et resultat av sjøkrigen mellom Japan og Russland. Den ble vedtatt for å beskytte sanitetspersonell, syke og sårede ved krigføring til sjøs.
3 Konvensjonen om behandling av krigsfanger (den tredje Genèvekonvensjonen) av 1949 ble vedtatt med erfaring fra utviklingene av krigføringsmetoder i tiårene etter første verdenskrig og omhandler beskyttelse av krigsfanger.
4 Konvensjonen om beskyttelse av sivile i krigstid (den fjerde Genèvekonvensjonen) av 1949 ble vedtatt etter andre verdenskrig og omhandler beskyttelse av sivilbefolkningen i krig.
I Norge ble det på begynnelsen av 1950-tallet foretatt en gjennomgang av lovgrunnlaget for et sivilforsvar. Lovkomiteen slo fast at: «Den moderne krig krever at man ikke bare har et militært, men også et sivilt forsvar.»13 Etaten skulle som før være sivil – ikke bevæpnet. Ved behandlingen i Stortinget understreket justiskomiteen i sin innstilling at lovproposisjonen «bygger på det syn at Sivilforsvaret ikke utelukkende er en statsoppgave. Når krigen rettes mot sivilbefolkningen, er det naturlig at enhver borger og hvert samfunnsorgan som er skikket til det, deltar i forsvaret og tar sin del av utgiftene ved det».14
Sivilforsvaret fikk sin nye lov 17. juli 1953. Sivilforsvaret skulle selv finansiere og overvåke varslingssystemet, tilfluktsrommene samt evakuerings- og katastrofeplanene. Kommunene hadde en rekke oppgaver av samme eller lignende art som Sivilforsvaret har i fredstid. Det var derfor rimelig at kommunen måtte være med og sette tiltak i verk og ta sin del av utgiftene.15 Dette økonomiske spleiselaget mellom stat og kommune kom til syne i sivilforsvarslovens bestemmelser om kommunens ansvar i
11 Signatarmakt er i folkeretten en stat som har undertegnet en internasjonal avtale. Signatarinstituttet reguleres av Wien-konvensjonen om traktatretten fra 1961. Konvensjonen regulerer inngåelse, endring, tolkning mv. av traktater i folkeretten.
12 Først i 2008 vedtok Stortinget egne straffebestemmelser om krigsforbrytelser i den norske straffeloven, se straffeloven av 2005 §§ 103 til 107.
13 Justis- og politidepartementet, 1953a.
14 Innstilling fra justiskomiteen, 1953b.
15 Justis- og politidepartementet, 1953a.
relasjon til Sivilforsvaret.16 Koordineringen av virksomheten med de frivillige hjelpeorganisasjonene ble en viktig oppgave. Et sivilt forsvar måtte ha sivilbefolkningen i ryggen – folk måtte oppfatte det som sitt eget redskap for beskyttelse hvis det verste skulle skje.17
Sivilforsvaret fikk i 1954 også et råd som knyttet forbindelsen til et 20-talls landsomfattende organisasjoner, som LO, Norsk Folkehjelp, Norges Røde Kors, bøndenes, fiskernes, industriens og kommunenes organer, for å nevne noen.18 I dagens språkform ville et utsagn om at Sivilforsvaret skal være til for og av folket like godt kunne passe inn i den politiske retorikken på 1950-tallet. Utdanningsoppgavene var omfattende, og på sitt mest omfattende talte Sivilforsvaret i denne perioden 114 000 tjenestepliktige befal og mannskaper.19
Det rettshistoriske bildet blir ikke fullstendig uten å ta med at regjeringen i 1950 la frem utkast til fem beredskapslover20 som førte til en livlig offentlig debatt. Lovforslagene bygget på den betraktning at Stortinget på forhånd burde utforme og godkjenne de nødsfullmakter som regjeringen måtte ha under en eventuell ny krig. Stortinget skulle på forhånd trekke opp retningslinjene når det gjaldt enkelte særlig betydningsfulle tiltak som det kunne bli aktuelt å iverksette under krig og krigsfare m.m.21 I den kanskje mest omfattende av lovene, krigsloven, ble Kongen – når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet – gitt myndighet til å gjøre alle de vedtakene som er påkrevd for å ivareta rikets interesser under krigen og forberede overgangen til fredelige forhold.
Særlig på 1950- og 1960-tallet var den samfunnspolitiske tenkningen preget av oppfatningen om at Norge måtte regne med at landet kunne bli trukket inn i en mulig ny storkrig.22 Frykten for bruk av kjernevåpen ble opplevd nær og reell. Blant de oppgavene som krevde mye kapasitet, var den kraftige økningen i boligbyggingen med tilsvarende krav til tilfluktsrom i 1960-årene. Dessuten kom det forskriftskrav i 1966 om at de offentlige tilfluktsrommene skulle forsterkes og stå klare til bruk med ventilasjonsanlegg mv.
16 Lov om sivilforsvar (1953) § 15 flg.
17 Bjørnsen, 1995.
18 DSB, 2006a.
19 DSB, 2007b.
20 De fem beredskapslovene er:
1) Midlertidig lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og lignende forhold (krigsloven).
2) Lov om endring av lov om kontroll med post- og telegraf-forsendelser 24. juni 1915.
3) Lov om endringer i straffelovens kap. 8 og 9 mv.
4) Lov om forbod mot samkvem med personar som har tilhald på fiendeområde o.a.
5) Lov om fiendegods.
21 Store norske leksikon, 2011.
22 Justis- og politidepartementet (1961). Innstilling fra Sivilforsvarskomiteen av 1957.
1.5 Politisk avspenning. Modernisering av totalforsvarskonseptet
Med Berlinmurens fall i 1989 endret den sikkerhetspolitiske utviklingen seg radikalt. Virkelighetsoppfatningen på 1950-tallet var rettet inn mot krig, og mot behovet for å få på plass lovgrunnlag som blant annet skulle bidra til å redusere skadevirkninger av krigens brutalitet overfor det sivile samfunn. I denne tidsepoken fremsto totalforsvaret, slik det ble ført i pennen av Forsvarskommisjonen av 1946 (Bratteli-kommisjonen). Med brutale krigserfaringer i friskt minne bidro den kalde krigen til at det ble satt søkelys på sivil støtte til Forsvaret: Det tidlige totalforsvarskonseptet innebar en vektlegging av hva sivilsamfunnet kunne bidra med for å understøtte Forsvarets militære organisasjon. Denne forståelsen endrer seg gradvis etter den kalde krigens opphør og rivingen av Berlinmuren i 1989.
Ved overgangen til vårt århundre snus regjeringens grunnholdning helt i en modernisert totalforsvarsdoktrine:23 Regjeringen slo fast at totalforsvarskonseptet må
23 Doktrine betyr læresetning. I utenrikspolitikk er doktrine en samling grunnsetninger som er et fundament for en nasjons utenrikspolitikk. Doktrine refererer her til en konsistent samling handlinger utført av nasjonen. Militært sett er doktrine en etablert prosedyre for å håndtere en kompleks militæroperasjon. Et eksempel er taktisk doktrine, som innebærer hva slags manøver som utføres av hva slags soldater, og med hva slags våpen, som den fremgangsmåten som i utgangspunktet utføres i et angrep.
Figur 3: Sanitetsutdannelse i Sivilforsvaret på 1950-tallet. Foto: DSB.
tilpasses dagens utfordringer. Forsvaret skulle nå bidra med tilgjengelig kapasitet, kompetanse og ressurser så fremt dette er forenelig med Forsvarets primæroppgaver.24 I dette overgangsbildet skulle også Sivilforsvaret finne sin plass.
Noe forenklet kan det hevdes at Sivilforsvaret har vært gjennom fire grunnleggende doktrineskifter, se figur 4.
Grunnleggende doktrineskifter
– Krigen som eneste dimensjonerende variabel og faktor av relevans.
– Krigen som dimensjonerende variabel med forventning om relevans for fredstidsinnsats.
– Store hendelser i fredstid som dimensjonerende variabel og relevans for krigsinnsats.
– Krigen som folkerettslig dimensjonerende variabel og forsterkningsressurs i fredstidsinnsats.
Figur 4: Sivilforsvarets grunnleggende utvikling – doktrineskifter frem til i dag.
I perioden 1936–1994 var krig den eneste dimensjonerende variabel og faktor av relevans for Sivilforsvaret. Styrkens størrelse, utbygging og vedlikehold av tilfluktsrom, fortifiserte anlegg for ledelsesfunksjoner, varslingsanlegg og velutviklede planer for krigsutflytting gjenspeiler dette.25
Etter den kalde krigens slutt får vi en glidende overgangsfase frem mot årtusenskiftet. Krigen var fortsatt den dimensjonerende variabelen for etatens primærfunksjoner, men Sivilforsvaret skulle gjøres relevant også i fredstid. Etableringen av det som fortsatt er gjeldende konsept med lokale innsatsgrupper (LIA, tidl. FIG), gjenspeiler dette. I etterkant av terrorangrepene i USA 11. september 2001 ble Sivilforsvarets evne til å bistå ved innsats på forurenset skadested ytterligere styrket gjennom anskaffelsen av 16 mobile renseenheter (MRE) utplassert i aktuelle sivilforsvarsdistrikter.
Med etableringen av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i 2003 la Stortinget og regjeringen til grunn at Sivilforsvaret skal ha betydelig relevans som statlig forsterkningsressurs i fredstid for nød- og beredskapsetatene og andre myndigheter
24 Justis- og politidepartementet, 2004.
25 DSB, 2007b.
Modernisering av totalforsvarskonseptet
med behov for forsterkninger. De store hendelsene i fredstid skulle være dimensjonerende for styrken, samtidig som etaten fortsatt var relevant for en krigssituasjon. Dette synspunktet ble gradvis utfordret i forbindelse med endringer i det sikkerhetspolitiske bildet i Europa – og i særdeleshet etter Russlands angrepskrig i Ukraina. På 2020-tallet er doktrinen endret til at Sivilforsvaret har et definert hovedoppdrag i krise og krig.26
26 Justis- og beredskapsdepartementet, 2024, kapittel 5.4.6.
ANDRE DEL – FREMVEKSTEN AV NYE TRUSSEL- OG RISIKOBILDER
1.6 Utfordringer og trusler i samfunnssikkerheten frem til den nye sivilbeskyttelsesloven
I denne andre delen i kapittelet gis en systematisk gjennomgang av de viktigste utfordringene, truslene og behovene innen samfunnssikkerhet i det moderne Norge de siste 25 årene. Gjennom kapitlene belyses hvordan risikobildet har endret seg fra et ensidig søkelys på krig og tradisjonelle militære trusler til et langt bredere spekter av sivile utfordringer og komplekse hendelser. I kapittelet beskrives hvordan samfunnssikkerhet i Norge påvirkes av internasjonalt samarbeid, særlig gjennom EU og EØS, og hvordan dette har ført til innføring av direktiver for beskyttelse av kritisk infrastruktur i norsk lov. Det omtales også nylige lovendringer i sivilbeskyttelsesloven, inkludert nye rammer for sivil arbeidspliktberedskap. Varslede forskriftsendringer om evakuering, tilfluktsrom og bruk av Sivilforsvaret på Svalbard er omtalt, for å vise behovet for videre utvikling av regelverket for å møte økende sikkerhetsutfordringer. Det er lagt vekt på å omtale de store og sammensatte sivile hendelsene der samarbeid og samvirke for å sikre helhetlig og samordnet krisehåndtering er viktige forutsetninger. Dette er gjort uavhengig av om hendelsen håndteres på lokalt, regionalt eller sentralt nivå. I boken bruker vi begrepet trusselbilde som en samlebetegnelse på de ulike faktorene som er relevante og som vi må ta i betraktning når vi utarbeider en trusselvurdering.
Hvilke utfordringer kan vi i dag (2026) se for oss på norsk jord? Akutte scenarioer som naturkatastrofer, miljøkatastrofer og storulykker inntreffer mer eller mindre regelmessig, og er en viktig del av det totale trusselbildet. Vi har tidligere i boken sett at en sentral forskjell sammenlignet med tidligere er vektleggingen av faren for krig i Norge. Selv om krigsfaren ble justert ned etter den kalde krigen, snakket man på midten av 1990-tallet fortsatt om muligheten for et omfattende russisk angrep mot Norge i fremtiden. I trusselvurderingene fra 2006 kunne vi lese at faren for denne typen scenarioer i vesentlig grad ble nedtonet. Det ble i stedet vist til raskt oppstående gråsonesituasjoner eller sikkerhetspolitiske kriser som mulige konfliktsituasjoner.27 I kapittel 1.10 i boken skal vi se at denne situasjonsforståelsen er vesentlig endret 20 år senere.
I stedet fikk terrortrusselen økt oppmerksomhet. Det vises spesielt til angrepene mot USA 11. september 2001 og terrorangrepene vi kjenner på Utøya og i Oslo 22. juli 2011. Videre ble faren for angrep mot informasjonssystemer fremhevet som følge av vår økende avhengighet av IKT-systemer og internett. Situasjonen på begyn-
27 Justis- og politidepartementet, 2006.
nelsen av 2000-tallet var at samfunnssikkerhetsbegrepet stadig var blitt fylt med nytt innhold: flom og skogbrann på 1990-tallet, terror i 2001, tsunami utenfor landets grenser i 2004, for å nevne noen. Politisk var det derfor behov for en mer systematisk opplisting av det norske sårbarhetsbildet. Et viktig bidrag kom i 2008 med stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet.28 I meldingen ble følgende trusler og utfordringer identifisert:
• Naturhendelser
• Bortfall av samfunnskritisk infrastruktur
• Pandemi
• Terror og annen sikkerhetstruende aktivitet
• Ulykker med farlige stoffer
• Utfordringer i nordområdene
1.7
Regjeringen foreslår lov om kommunal beredskapsplikt
I stortingsmeldingen fra 2008 ble det fremholdt at enhver stor hendelse vil stille berørte lokalsamfunn overfor store utfordringer. En rekke oppgaver ligger i kommunene. For å sikre en god håndtering ved krisesituasjoner kreves det både forebygging og god beredskap i kommunene. Forutsetningen for dette er at man har oversikt over den risikoen og sårbarheten som foreligger. Deretter inneholder meldingen en vurdering av om kommunene i praksis følger opp dette arbeidet. Faktagrunnlaget ble hentet fra DSBs årlige kommuneundersøkelser.29 Formålet med undersøkelsene er å få en helhetlig oversikt over kommunenes beredskapsarbeid på sentrale områder som risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), kommunal beredskapsplan, informasjonsberedskap, øvelser og reelle hendelser.
I 2007 svarte to av tre kommuner at de hadde gjennomført ROS-analyse en eller flere ganger de siste fire årene, men tilbakemeldingene inneholdt ikke data om kvaliteten på ROS-analysene. Resultatene viste uansett at det var forbedringsmuligheter. Regjeringens entydige konklusjon etter blant annet disse funnene hadde stor betydning for det videre samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge: Regjeringen ville nå legge frem et lovforslag om kommunal beredskapsplikt for Stortinget.30
Historisk er det slik at lovfesting av kommunal beredskapsplikt tidligere hadde vært tatt opp i flere stortingsmeldinger, blant annet av Sårbarhetsutvalget i NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Dette ledet i 2004 frem til etablering av en prosjektgruppe som var nedsatt av Justisdepartementet og DSB, som i 2006 avga innstilling om utkast til ny lov med blant annet bestemmelser om kommunal beredskapsplikt.31
28 Justis- og politidepartementet, 2008.
29 Kommuneundersøkelsene finner du på DSBs hjemmesider www.dsb.no.
30 Justis- og politidepartementet, 2008.
31 DSB, 2006.
Figur 5: Ålesund-raset i 2008. Foto: Sara Johannessen/SCANPIX.
Slik jeg ser det, er det også to andre begivenheter som ga viktige politiske impulser til lovfesting av beredskapsplikt for kommunene:
• Natt til 14. september 2005 ble 19 hus i Hatlestad terrasse i Bergen kommune ødelagt etter et jordras som var forårsaket av kraftig regnvær. Tre mennesker omkom i raset, ti fikk intensiv behandling på sykehus, mens 225 personer ble evakuert. Hatlestad-raset kan sies å ha utgangspunkt i mangelfull kommunal regulering og kontroll.32
• Ålesund-raset skjedde en tidlig onsdag morgen 26. mars 2008, da en fjellvegg raste ut og traff en boligblokk i Fjelltunvegen i Ålesund kommune. Hele konstruksjonen ble dyttet noen meter frem, og de to nederste etasjene raste sammen. Huset traff så en nedgravd propantank der det utviklet seg en brann med en sterk røykutvikling. Et nytt ras i 08-tiden forverret situasjonen ytterligere. I tillegg til at fem menneskeliv gikk tapt, ble minst 15 skadet. Flere hundre innbyggere ble evakuert i frykt for en gasseksplosjon.
Daværende statsminister Jens Stoltenberg nedsatte et offentlig granskingsutvalg for å finne svar på hvordan fjellet kunne rase ut og ødelegge boligblokken. Utvalgets hovedanbefaling var blant annet at plan- og bygningslovgivningen måtte stille krav om at det ble gjennomført geologiske undersøkelser ved utbygging av arealer som
32 Lango, 2011.
1.8 Utvikling av et nasjonalt risikobilde (NRB) og Krisescenarioer (AKS). Kommuneundersøkelsen
kan bli usikre som følge av inngrep. Slike undersøkelser må gjennomføres som del av byggesaken før utbyggingen starter, og om nødvendig under og etter utbyggingen. Dernest sluttet utvalget seg til regjeringens forslag om lovfesting av kommunal beredskapsplikt, herunder plikt til å gjennomføre sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyser.33
1.8 Utvikling av et nasjonalt risikobilde (NRB) og Krisescenarioer (AKS).
Kommuneundersøkelsen
I Stortingsmelding nr. 22 (2007–2008) blir kartlegging av risiko og utfordringene i Norge beskrevet. Statlige analysemiljøer var på søk etter en metode for å kunne presentere et mer visuelt og forståelig situasjonsbilde. Dette måtte ha med relevant kategorisering av risikoområder og innbyrdes sammenligning og rangering av dem.
DSB fikk ansvaret for å tilrettelegge og koordinere arbeidet med å utvikle et nasjonalt risikobilde. Det ble i Nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) 2009 vist til pågående arbeider i Storbritannia og Nederland, der hendelseskategorier, for eksempel pandemi, terror, flom og jernbaneulykker, er blitt sammenlignet med hverandre. I Storbritannia ble risikobildet første gang publisert i 200834 i en matrise der de forskjellige hendelsestypene er plassert i forhold til hverandre med hensyn til risiko, det vil si plottet inn som en kombinasjon av sannsynlighet og konsekvens. Ambisjonen til DSB var betydelig og spennende: Et norsk risikobilde ville skape et felles planleggingsgrunnlag på et fagfelt som i sin natur er sektorovergripende og involverer et bredt spekter av aktører – offentlige og private. Ambisjonen var videre at bildet ville gi myndighetene et bedre grunnlag for å prioritere på tvers av sektorer. Og ikke minst gi befolkningen en bedre innsikt i premissene og vurderingene som ligger til grunn for prioriteringene.35 Som en klar oppfølging av kommuneundersøkelsene og regjeringens melding til Stortinget om å legge frem et lovforslag om kommunal beredskapsplikt ble det i NSBR 2010 fremholdt at et av målene med risikobildet var å legge grunnlag for risiko- og sårbarhetsanalyser på blant andre kommunalt nivå.36
For å oppnå et oversiktlig risikobilde ble det nødvendig å foreta en gruppering av scenariobaserte risikoområder. DSB valgte å kategorisere ulykkene og hendelsene på bakgrunn av deres utløsende årsaker. Scenarioene som risikobildet skulle dekke, tok utgangspunkt i tre hovedkategorier (se nærmere omtale i kapittel 2.4):
• Naturhendelser (ekstremvær og naturulykker, sykdom og helse)
• Menneskelig svikt og systemsvikt (teknisk svikt og organisatorisk svikt)
33 Rapport frå Ålesundutvalet, 2008.
34 National Risk Register 2008.
35 DSB, 2011.
36 DSB, 2010.
• Tilsiktede uønskede hendelser (terrorisme, organisert kriminalitet og sikkerhetstruende aktivitet)
I NSBR 2011 publiseres Norges første nasjonale risikobilde (risikomatrise), se figur 6. I rapporten knyttes kommentarer til matrisen.37 Samlet sett er risikoen ved en influensaepidemi vurdert som høyest sett på bakgrunn av pandemien A(H1N1), som rammet Norge i 2009. Risikoen ved naturhendelser er vurdert som relativt høy i landet vårt. For store ulykker er det størst risiko knyttet til skipskollisjon. Sannsynligheten for atomulykke er vurdert som relativt lav, mens konsekvensene vurderes som store. Gassutslipp er risikomessig vurdert lavt på bakgrunn av omfattende sikring, og at en slik ulykke vil ramme et avgrenset geografisk område. Risikoen ved både cyberangrep og terror ble ved utsendelse av rapporten (våren 2011) vurdert som relativt lav. Scenarioet sikkerhetspolitisk krise er det hendelsesområdet som kan gi størst konsekvenser i Norge. Utgangspunktet er en krigslignende situasjon der et bredt spekter av samfunnsverdier blir rammet. Scenarioet kunne ikke utelukkes, men som matrisen viser, ble dette vurdert som svært lite sannsynlig i 2011.
Konsekvens
Sikkerhetspolitisk krise
Atomulykke
Cyberangrep (finans)
Fjellskred
Skipskollisjon
Terrorangrep
Gassutslipp
Sannsynlighet
Figur 6: Første nasjonale risikobilde publisert i 2011 (DSB).
Storm
Influensapandemi
Energiknapphet
37 DSB, 2011, s. 13.
Historien viser at utviklingen av et nasjonalt risikobilde har bidratt til å drive frem en analytisk tilnærming til samfunnssikkerhetsarbeidet: I Nasjonalt risikobilde (NRB) for 2012 ble antallet risikoscenarioer økt fra 10 til 15. Blant de nye er nedbørsmangel, solstorm, vulkanutbrudd (askenedfall) og branner. I NRB 2014 beskrives 15 ulike risikoområder og inneholder 20 analyser av konkrete katastrofescenarioer som vi mener kan ramme det norske samfunnet. Dette er alvorlige hendelser med lav sannsynlighet, men skulle de først inntreffe, vil de medføre store utfordringer for samfunnet.38 Inkludert rapporten fra 2016 har DSB analysert totalt 23 alvorlige scenarioer (konkrete hendelser).
Fra og med 2017 skifter publikasjonen navn fra Nasjonalt risikobilde til Krisesescenarioer. Den uoffisielle forkortelsen for «Krisescenarioer» er AKS (Analyse av KriseScenarioer).39
1.8.1 Kommuneundersøkelsen
I tillegg nevnes at DSB siden 2002 har gjennomført årlige spørreundersøkelser om kommunenes samfunnssikkerhetsarbeid. Fra sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt trådte i kraft, har spørsmålene i «Kommuneundersøkelsen» vært nært knyttet opp til formuleringen i dette regelverket. Det empiriske materialet gjør det mulig å følge utviklingen over tid når det gjelder kommunenes etterlevelse av kravene. Datamaterialet er å regne som en egenrapportering. Rapporter fra statsforvalternes tilsyn med kommunene er en annen viktig kilde til informasjon. Kommuneundersøkelsen sier noe om status på det systematiske samfunnssikkerhetsarbeidet, men ikke noe om kommunens krisehåndteringsevne. Undersøkelsene finner du gjengitt på DSBs hjemmesider.40
Kommuneundersøkelsen er en såkalt populasjonsundersøkelse. Det innebærer at DSB ber alle landets kommuner om å svare, og ikke bare et utvalg.
1.9 Den nye sivilbeskyttelsesloven 20. juni 2010
I det politiske landskapet i perioden mot 2010 var dynamikken som er beskrevet tidligere, at det oppsto et åpenbart behov for å modernisere den sivile beredskapslovgivningen fordi uønskede hendelser i fredstid fikk stadig større oppmerksomhet. Rettspolitisk vurdert var det et tidsspørsmål om når norsk sivil beredskapslovgivning skulle innrettes til å gjelde hele begivenhetsrekken, fra fred, krise og til krig, og at en sektorovergripende kommunal beredskapsplikt for første gang skulle lovfestes. I mars 2010 fremmet regjeringen en proposisjon til Stortinget om lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret. Betegnelsen sivil-
38 DSB, 2014.
39 Engelsk: Analysis of Crisis Scenario (ACS).
40 https://www.dsb.no/ros-og-beredskap/kommuner/kommuneundersokelsen/.
beskyttelsesloven ble brukt som kortform. Regjeringen grunnga lovforslaget på følgende måte:
Fremvekst av nye trusselbilder, der risiko for uønskede hendelser i fredstid har fått en mer fremtredende rolle, tilsier at lovens bestemmelser moderniseres og oppgraderes. Dreiningen i risikobildet tilsier større synliggjøring av Sivilforsvarets fredstidsfunksjoner og en utforming som rommer hendelser både i krig og fred. Sivilforsvaret skal fremdeles ha klare forpliktelser knyttet til beskyttelse av sivilbefolkningen. Etter folkerettens regler har sivilbefolkningen krav på beskyttelse i krig, og tradisjonelle sivilforsvarstiltak som varsling, evakuering og tilfluktsromtjeneste videreføres som sentrale elementer i loven. I tillegg til Sivilforsvaret vil en rekke andre aktører fortsatt måtte medvirke for å sikre sivilbefolkningen best mulig. Bestemmelser om bistands- og opplysningsplikt, egenbeskyttelsestiltak for virksomheter og fast eiendom og kommunal beredskapsplikt er eksempler på slikt medvirkeransvar. Kommunene har et generelt og grunnleggende ansvar for ivaretakelse av befolkningens sikkerhet og trygghet innenfor sine geografiske områder. Kommunene utgjør således det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen, og er pålagt en rekke krav til beredskapsforberedelser.41
Om den kommunale beredskapsplikten uttalte regjeringen i lovforslaget:42
Gjennom disse lovbestemmelsene settes det krav til at den enkelte kommune gjennomfører en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i lokalsamfunnet. I tillegg plikter kommunen å vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og på hvilken måte disse hendelsene vil kunne påvirke lokalsamfunnet. Som en oppfølging av analysen, skal det utarbeides en beredskapsplan for kommunen som også skal øves.43
På flere vis ga regjeringen med dette uttrykk for den historiske sammenhengen forslaget til sivilbeskyttelsesloven var satt inn i. Erkjennelsen av nåtidens krav om å måtte tenke det utenkelige i stadig skiftende fremtidstrusler har utviklet seg fra den spede begynnelse i 1936.
Lovgivningsarbeidet kulminerte med Stortingets vedtakelse av sivilbeskyttelsesloven 20. juni 2010, om lag 75 år etter vedtakelsen av loven om civilt luftvern.
41 Justis- og politidepartementet, 2010, s. 5.
42 Det bemerkes at bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i første omgang ble tatt inn i den tidligere sivilforsvarsloven med ikrafttredelse 1. januar 2010, men at bestemmelsene i sin helhet ble videreført i den nye sivilbeskyttelsesloven som trådte i kraft året etter.
43 Justis- og politidepartementet, 2010, s. 5–6.
Trusselbildet i Europa har endret seg dramatisk de siste årene. I denne tredje utgaven er bakgrunnsteppet angrepskrig i Ukraina, krav til egenberedskap, hacking og bruk av droner. Konsekvenser av naturhendelser som storm og strømbortfall preger også samfunnet. Det gjør det sivile sikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge mer aktuelt enn noensinne. Denne boken gir en praktisk veiledning i å håndtere disse utfordringene sett fra sivilbeskyttelseslovens ståsted.
Boken gir en innføring i lovens bestemmelser om kommunale beredskapsplikter, evakuering, tilfluktsrom og befolkningsvarsling i fred og i krigssituasjon mv. Brannvesenets rolle i krig er også drøftet. Gjennom forskjellige analyse metoder presenteres praktiske måter for å kartlegge risiko og sårbarhet og å lage beredskapsplaner. Forslag til maler og sjekklister til dette viktige samfunnsarbeidet er vesentlig utvidet i denne utgaven.
Du vil finne en oversikt over viktige fagbegrep innenfor samfunnssikkerhet. I boken redegjøres det også for Sivilforsvarets viktige rolle som statlig beredskaps- og forsterkningsressurs.
Boken er en veileder som retter seg mot beslutningstagere og saksbehandlere i offentlig og privat sektor, studenter på fagskole- og universitetsnivå, og mot alle som er interessert i et stadig viktigere samfunnsområde. Boken er aktuell for våre politikere og bør benyttes som en del av den kommunale folkevalgtopplæringen.
Erik Furevik er tidligere rådmann og spesialrådgiver i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Han er utdannet jurist og Master of Management. Furevik har også vært sjef for Midtre-Hålogaland sivilforsvarsdistrikt og jobbet som befal, forsker og foreleser.
ISBN 978-82-15-05786-6
