Issuu

Historikk over konsesjonsloven

1.1 Politisk bakteppe

Reglene i konsesjonsloven skal gi vern om landbrukets produksjonsarealer og andre verneverdier. Loven skal dessuten tilgodese samfunnsgagnlig bruk og fordeling av fast eiendom generelt. Loven er et redskap for å regulere eiendoms- og bruksforhold. Kontrollen gjelder egenskaper ved eierne og vern og bruk av eiendommene og rettighetene til fast eiendom.

Utviklingen av lovverket har vært preget av sterke ideologiske standpunkter og politiske motsetninger. Se tabell 1 som viser utviklingen. Før 1888 var det ingen lovregulering. I perioden fra 1888 fram til 1909 ble det fastsatt spredte regler om konsesjonsplikt, særlig innrettet for å regulere utenlandske næringsinteresser. Fra 1909 fram til 1978 ble konsesjonsreglene og virkemidlene i lovene mer og mer omfattende. Da reglene ble innført, var det primære målet å tjene som vern om norsk eierskap og bestemte deler av norsk næringsliv, men etter hvert ble konsesjonsreglene et redskap som skulle ivareta mer generelle samfunnshensyn. Dette er tydelig i formålsbestemmelsen i 1974-loven, en bestemmelse som er temmelig lik dagens lov. Utviklingen ble i stor grad initiert av Venstre og senere Arbeiderpartiet. Fra 1978 til i dag er virkemidlene i loven liberalisert betydelig, og loven har trolig begrenset betydning for arealbruk og eierforhold utenfor landbruket og forskrift om nedsatt konsesjonsgrense.

Da Stortinget vedtok konsesjonsloven i 1974, var debatten opphetet. Torgeir Austenå skrev slik om dette i sin bok om konsesjonsloven (1977) side 9:

Konsesjonsreglane har alltid høyrt til dei omstridde i vår lovgiving. Blodet har hatt lett for å kome i kok, og argumentasjonen har ofte ikkje halde objektive mål. Wilhelm Keilhau sa i 1914 (Statsøkonomisk Tidsskrift side 7) at «retskampene om koncessionslovene tændte det ganske Norge i brand, flyttet flertal og væltet ministerier og forvandlet selv folk, som elles dypt foragter alt juridisk væsen, til smaa lynende paragrafhelter.»

Grunnen til dette er og har alltid vore at konsesjonsreglane rører ved det mange oppfattar som eigedomsrettens natur og innhald. Det sentrale målet for konsesjonsreglane er ut frå fleire omsyn å få kontroll med den juridiske disposisjonsretten over fast eigedom. Dermed er ein inne ved hjarterøtene av spørsmålet om kva eigedomsrett er og kva posisjon eller funksjon den skal ha i vårt samfunn.

Tabell 1. Politisk bakteppe for utviklingen av konsesjonsreglene

År

Før 1888

1888, statsborgerrettslov

1903, statsborgerrettslov

1906, unionsoppløsning, panikklover

1909, skogkonsesjonslov, vannfall og bergverk

1913, myrkonsesjonslov

1915, fjellkonsesjonslov

1917, anordning om jordkonsesjon

1920, jordkonsesjonslov

1931, utvidet jordkonsesjonslov

Reguleringsregime Regjering

Ingen regulering

Spredte regler om konsesjonsplikt

Johan Sverdrup, Venstre

Francis Hagerup 2, Samlingspartiet, Venstre og Høyre

Christian Michelsen, Venstre, Høyre, Moderate Venstre og Samlingspartiet

Gunnar Knutsen 1, Venstre

Gunnar Knutsen 2, Venstre

Otto B. Halvorsen 1, Høyre, Frisinnede Venstre

Konsesjonsreglene blir mer omfattende

Johan Ludwig Mowinckel 2, Venstre 1959, skjerpede regler om spekulasjon

Einar Gerhardsen 3, Arbeiderpartiet 1961, skjerpede regler om spekulasjon

1974, generell konsesjonslov

1976, utvidet konsesjonsplikt

1978, utvidet konsesjonsplikt

1983, angreretten, forkjøpsrett

1994, EØS-tilpasning, utenlandske statsborgere

2001, opphever forkjøpsrett, hever arealgrense

2003, gjeldende konsesjonslov

2009, endringer i reglene om boplikt, EØS

2017, priskontroll rene skogeiendommer og arealgrenser

2025, gjeninnført priskontroll for rene skogeiendommer, regler om konsesjonsrisiko

Konsesjonsreglene blir mindre omfattende, liberalisering

Trygve Bratteli 2, Arbeiderpartiet

Odvar Nordli, Arbeiderpartiet

Kåre Willoch, Høyre

Gro Harlem Brundtland 3, Arbeiderpartiet

Forslag fra Bondevik 1 i St.meld. nr. 19 (2000–2001) Kristelig folkeparti, Senterpartiet og Venstre, fremmet av Jens Stoltenberg 1, Arbeiderpartiet

Bondevik 2, Kristelig Folkeparti, Høyre og Venstre

Jens Stoltenberg 2, Arbeiderpartiet

Erna Solberg, Høyre og Fremskrittspartiet

Reglene skjerpes inn Jonas Gahr Støre, Arbeiderpartiet

Referatene fra stortingsforhandlingene i Odelstinget 14. mai 1974 som dannet grunnlag for Austenås omtale, utgjør mer enn 70 sider, og følgende uttalelse fra Landbrukskomiteens formann Berge Furre illustrerer debatten, se side 313:

I dag skal Arbeidarpartiet og SV i Stortinget innføra sosialismen med Senterpartiets og Kristeleg Folkepartis hjelp etter initiativ frå landbrukskomiteen dersom vi skal tru ein kjend Oslo-advokat som har hatt ein artikkelserie om dagens proposisjon i ei rekkje høgreaviser. Libertas følgjer opp med annonsar i dagens aviser om at vegen blir lagd open for å sosialisera alle eigedomar over 5 dekar i by og på land, og representanten Lied drog langt på veg i same lei her i dag.

Eg trur eg har komitefleirtalet med meg når eg slår fast at våre direktørar, proprietærar og kupongklipparar kan sova trygt og søtt ein del netter til. Den lov vi skal vedta, er ei samordning og vidareføring av ein del av det konsesjonslovverk vi fekk etter 1905. Vi byggjer vidare på verket til Gunnar Knudsen og Johan Castberg, konsesjonslovane, som var ei økonomisk og sosial konsolidering av det som vart oppnådd med unionsoppløysinga i 1905. Lovverket vart gjennomført av eit fleirtal i Stortinget den gongen, av sosialistar og mellompartia – mest venstrefolk – under hardnakka motstand frå Høgre. Det er reint vemodig å finna Høgre i same motstandsposisjon som før mot all vidareføring av dette verket, men det er no eingong Høgres oppgåve i norsk politikk å stå vakt om institusjonar og lover som andre parti har sett i verk tidlegare under motstand frå Høgre, og flytta monstanden litt lenger fram til nye frontliner. Og der står vi i dag.

Selv om konsesjonslovene har vært omstridt, har de hatt bred politisk oppslutning. Forslag til 1974-loven ble fremmet av en borgerlig regjering (Korvaldregjeringen, KrF, Sp og V) i et valgår. Den første proposisjonen, Ot.prp. nr. 6 (1972–73), ble ikke behandlet ferdig før valget, se Innst. O. nr. 52 (1972–73) og Stortingsforhandlingene 22. mai 1973. Forslaget til lov ble fremmet på ny av Bratteliregjeringen (Ap) i Ot.prp. nr. 12 (1973–74) hvor det ble vist til begrunnelsen som var gitt i den første proposisjonen. Da gjeldende lov ble behandlet i Stortinget i 2003, foreslo representantene fra Fremskrittspartiet å oppheve loven, men de øvrige partiene sluttet opp om den. I 2015 da Høyre og Fremskrittspartiet satt i regjering, foreslo daværende landbruksminister Sylvi Listhaug at priskontrollen og konsesjonsloven skulle oppheves. Forslagene møtte massiv motbør i høringen og i Stortinget, og ble ikke vedtatt. Da forslaget om å oppheve priskontrollen i Prop. 124 L (2013–2014) ble drøftet i Stortinget 16. februar 2016, uttalte saksordføreren, Morten Ørsal Johansen fra Fremskrittspartiet, følgende:

Regjeringa sendte en proposisjon til Stortinget og ba om opphevelse av priskontrollen, og det var vel få som egentlig trodde at Stortinget kom til å oppheve priskontrollen. Det som regjeringa derimot da så som en mulighet, var at vi kunne gjøre endringer i konsesjonsloven og endringer i priskontrollen.

Så var det sånn at en del partier på Stortinget sa at dette er det ikke aktuelt å gjøre noe med, og har vært veldig klare på det. Men derimot var det fire partier – Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre – som så at her var det muligheter til kanskje å få noen endringer, og så satte vi oss ned og så på hvor det var mulig å få til endringer, hva vi ønsket å få til endringer på, og så kom vi fram til et meget godt resultat.

Historikk over konsesjonsloven

Loven ble sist endret ved LOV-2025-06-06-27 som trådte i kraft 1. juli 2025. Endringene i loven gjaldt blant annet reversering av liberaliseringen av priskontroll som ble vedtatt av de borgerlige partiene i 2017. En annen sentral endring var å lovregulere hvem som skal ha risiko for konsesjon hvor konsesjon avslås helt eller delvis på grunn av for høy pris, eller fordi erververen er et selskap med begrenset ansvar eller en stiftelse. Selv om dette er den første innstrammingen av reglene som gjelder landbrukseiendom på cirka femti år, illustrerer endringene at debatten om konsesjonsloven fortsatt er høyst aktuell.

1.2 Historikk

1.2.1 Den lange linjen – eier- og bruksforhold til fast eiendom Et grunnleggende formål med konsesjonsloven er å innvirke på eiendoms- og bruksforholdene i landbruket. Utviklingen av eiendoms- og bruksstrukturen må ses i et langsiktig perspektiv. Vi vil derfor gi en kort oversikt over denne utviklingen fra midten av 1500-tallet fram til vi fikk de første konsesjonsreglene sent på 1800-tallet. Etter reformasjonen i 1537 ble både krongodset og kirkegodset styrt av Kongen. «Landskommisjonen av 1661» ble opprettet for å gi informasjon om hvordan eiendomsforholdene var. Informasjonen ble lagt til grunn for den nye skattleggingsmetoden som ble innført for å dekke Kongens behov for inntekter. Sevatdal (2017) side 43 flg. beskriver eierforholdene for landbrukseiendommer. Kort oppsummert var omtrent 20 prosent av landskylden fra odels- og pantegods brukt av eieren selv, og en tilsvarende andel var odels- og pantegods som var leid bort. Litt under 8 prosent var adelsgods. Resten utgjorde 31 prosent krongods og 21 prosent kirkegods.

Fra siste halvdel av 1600-tallet til slutten av 1800-tallet ble eierforholdene endret betydelig. Samtidig økte antallet gårdsbruk, en økning som varte fram mot midten av 1900-tallet. Etter dette er antallet bruk årlig blitt redusert.

I tillegg til dette ble eiendomsenhetene gradvis omformet fra å bli beskrevet ut fra skatt (skyldparter) til å bli fysisk avgrensede eiendommer med eiendomsrett i dagens forstand. Bakteppet for endringene var økt folketall, økt skattetrykk og krigføring. Se omtale av endringene, Sevatdal (2017) side 63 flg.

Fra slutten av 1600-tallet fram til cirka 1800 tok Kongen opp store lån og solgte eiendom for å dekke lånene. Omfanget av overdragelser var stort og førte til varige endringer i eierforholdene. De nye eierne var i første omgang borgere og embedsmenn som ble eiere av nær halvparten av arealene i Norge. De drev omfattende eksport av trelast, fløtning, sagbruk, gruvedrift og drift av jernverk. Borgerne og embedsmennenes primærinteresse var å skaffe seg tilgang til råstoff og ressurser på en effektiv og billig måte. De solgte derfor etter hvert store deler av eiendomsmassen videre til bønder. Bøndene ble etter dette over tid den dominerende eiergruppen til landbrukseiendom. Dyrvik (1977) side 11 og (1978) side 157 til 160 har vist til at selveierandelen i store deler av landet var 20 prosent på midten av 1600-tallet og ble endret til 80 prosent på slutten av 1800-tallet. En følge av utviklingen var at odelsretten ble aktuell for flere eiendommer enn tidligere, og dermed ble en viktig faktor for å opprettholde og forsterke fordelingen av eiere. Siden den største andelen eiere selv var aktive bønder, ble det stor grad av sammenfall mellom den som drev jorda, og den som eide den. Det ble følgelig

de aktive brukerne som tok valgene om kjøp, salg og bruk, og som dermed i stor grad la premissene for den videre utviklingen av eiendoms- og bruksforholdene.

En lignende oppkjøpsvirksomhet til fjellvidder, vassdrag og fosser skjedde i tilknytning til kraftutbyggingen på 1900-tallet. Det er illustrerende at flere av de større skogeiendommene (godsene) og enkelte større fjellvidder som ble kjøpt opp den gang, fortsatt eksisterer med langt på veg de samme grensene. Noen er eid av aksjeselskaper Et eksempel på dette er AS Meraker brug hvor eiendommen ble overført til et selskap i 1906. Også flere av Statskogs eiendommer ble kjøpt opp av private på 1600-tallet, men ble tilbakekjøpt av Kongen på et senere tidspunkt. Et eksempel på dette er eiendommer i Nordland og Troms.

Uavhengig av eiendoms- og bruksforholdene ble det i den tidsperioden vi har beskrevet tatt ut betydelige naturressurser, og uttakene var av et slikt omfang at det til tider og i bestemte områder ikke var bærekraftig. I mange områder førte for eksempel hogst av tømmer til nærings- og eksportformål til avskoging, noe som førte til innføringen av den første skogloven i 1863. Formålet med loven var å verne om skogressursene, og reglene i loven begrenset derfor hogst. Konsesjonslovene som kom i tiden etter dette, er eksempler på at lovgiver ønsket å innvirke på bruken av eiendommene for å ivareta samfunnsmessige behov. Konsesjonslovene forutsatte imidlertid også at bruken og utbyttet fra naturressursene skulle styres og oppebæres av lokale eiere, se vår omtale i punkt 1.2.2.

1.2.2 Utviklingen av konsesjonslovgivningen fram til 1974-loven

1.2.2.1 Lov om statsborgerrett og konsesjonslover ved unionsoppløsningen

Fram til lov 21. april 1888 om norsk statsborgerrett ble vedtatt, var det ingen restriksjoner for den som ville kjøpe fast eiendom i Norge. Statsborgerrettsloven fastsatte at fast eiendom ikke kunne erverves med full rettsvirkning av utenlandske statsborgere eller av selskaper uten at Kongen eller den som var gitt fullmakt hadde gitt tillatelse. Konsesjonsplikten gjaldt alle typer grunn, men ikke bruksretter som ble stiftet for kortere tid enn ti år. Det går fram av Oth. Prp. No. 16 for 1888 at det var utenrikspolitiske grunner og hensynet til nasjonal selvråderett som var hovedbegrunnelsen for å innføre konsesjonsplikt. Reglene skulle også verne om norske næringsinteresser. Reglene i statsborgerrettsloven ble senere ført videre i en egen lov av 9. juni 1903. Ved oppløsningen av unionen med Sverige ble de såkalte «panikk-lovene» vedtatt. Det ble vedtatt en midlertidig konsesjonslov 7. april 1906 nr. 2. Loven gjaldt erverv av vannfall og skogressurser. Konsesjonsplikten gjaldt utenlandske statsborgere og uansvarlige selskaper. Loven ble avløst og utvidet to måneder senere ved en ny midlertidig lov av 12. juni 1906 nr. 6. Konsesjonsplikten ble da utvidet til også å gjelde bergverk. Loven ble fornyet flere ganger fram til det ble vedtatt mer varige lover i 1909.

1.2.2.2 Lover om vannfall, bergverk og skog Lov 18. september 1909 nr. 4 inneholdt konsesjonsregler for vannfall, bergverk, bortleie av elektrisk energi og annen fast eiendom. Reglene om annen fast eiendom gjaldt utenlandske statsborgeres og selskapers erverv. Lov om vannfall, bergverk og annen fast eiendom 14. desember 1917 nr. 16 erstattet loven fra 1909. 1917-loven fastsatte blant annet at også norske borgere måtte ha konsesjon ved erverv av vannfall, men ikke ved

Historikk over konsesjonsloven

erverv eller bruksrett til fast eiendom. Ved erverv og bruksrett til annen fast eiendom fulgte det videre av loven at hele selskapskapitalen måtte være på norske hender hvis et selskap skulle anses som norsk. Bakgrunnen var et ønske om å unngå omgåelser.

Med skogkonsesjonsloven, lov 18. september 1909 nr. 5, ble det blant annet innført regler om forkjøpsrett for det offentlige. Forkjøpsretten oppsto hvis det forelå et konsesjonspliktig erverv. Formålet med forkjøpsretten var å gjøre konsesjonssystemet mer effektivt. I Indst. O. III 1909 fra den forente justis- og landbrukskomiteen er det vist til at utenlandske eiere og eiere som bodde utenfor bygda, ville trekke avkastningen fra jorda ut av bygdene og rykke bort grunnlaget som bygdenes økonomiske liv var bygget på. Komiteen mente at slike eierforhold også bidro til ustabile arbeids- og inntektsforhold for dem som arbeidet i skogen. Det kunne igjen føre til økt utvandring og flytting til byene. Konsesjonsreglene skulle med andre ord hindre spekulasjon og hindre sosiale skadevirkninger.

1.2.2.3 Lover om myr og fjell

Myrkonsesjonsloven, lov 25. juli 1913 nr. 10, gjaldt erverv av større myrstrekninger. Den tok sikte på å regulere hvem som kunne ta ut torv i industriell sammenheng (brenntorv og jordforbedring). Hvis erververen ikke var norsk borger, staten eller kommunen og ervervet gjaldt mer enn 35 hektar, oppsto det konsesjonsplikt. Reglene fikk følgelig anvendelse for både utenlandske borgere, utenlandske selskaper og norske selskaper. Fjellkonsesjonsloven av 27. august 1915 inneholdt regler om konsesjonsplikt og forkjøpsrett. Bakgrunnen for å innføre loven var at skogkonsesjonsloven ikke ga god nok beskyttelse for å hindre fjerneie av fjell, vann og elver. Landbruksdepartementet uttalte følgende om dette i Ot.prp. nr. 40 (1914) (side 3):

I saa henseende er at merke, at fjeldvidderne under nutidens forhold ikke er gjenstand for nogen egen næringsdrift, men i det væsentlige kun indgaar som led i vor jordbruksdrift og fædrift eller tjener som rekreationssteder eller til utøvelse av jagt og fiske, enten som sport eller som binæring. Disse forskjellige interesser i vore fjeldvidder er til dels motstridende, saa det gjælder at avveie deres sociale betydning mot hverandre. Og da kan der vel neppe herske tvil om, at den til distriktet knyttede bygdebefolknings interesser er de overveiende, der som saadanne maa gaa foran. De private fjeldvidder har fra umindelige tider av faktisk indgaat og bør ogsaa for fremtiden indgaa som en saavel nødvendig som naturlig biindtægtskilde for vor fjeldbygdebefolkning i dens ofte haarde kamp for tilværelsen … Ogsaa bymandens, sportsjægerens og sportsfiskerens interesser av fjeldviddernes herligheter er fuldt rettmæssige, og det er av stor social betydning, at ogsaa disse kommer til sin ret; men at de i en interessekollision med den fastboende befolknings arbeide for at skaffe sig nogenlunde levelige vilkaar maa staa tilbake, kan der fornuftigvis ikke være tvil om.

Konsesjonsgrensen i den opprinnelige fjellkonsesjonsloven var på 100 hektar. Kongen kunne sette grensen ned eller opp etter søknad fra kommunen. Ved lovendring 29. juni 1962 ble arealgrensen i fjellkonsesjonsloven satt til 0. Bakgrunnen er beskrevet i Ot.prp. nr. 67 for 1961–62. Forut for loven hadde enkeltpersoner foretatt betydelige oppkjøp av fjellstrekninger til jakt, fiske og andre ferieformål. Dermed ble sentrale fjellstrekninger skilt fra gårdene, og næringsgrunnlaget på gårdene i fjellbygdene ble forringet eller ødelagt. Lovgivningen kom fordi man ønsket å stanse denne utviklingen.

1.2.2.4 Lovgivning om dyrka jord

Ved provisorisk anordning om erhvervelse av fast eiendom paa landet av 24. august 1917 ble det fastsatt konsesjonsplikt ved erverv av dyrka mark over en viss arealstørrelse (400 dekar i jordbruksfylkene og 200 dekar i de andre fylkene) også for norske statsborgere og norske selskaper, stiftelser med videre. Etter anordningen kunne arealgrensene settes ned. Det ble gjort i stor utstrekning. Formålet med anordningen var å hindre at næringsgrunnlaget i bygdene ble dominert av personer som bodde andre steder. Den provisoriske anordningen ble avløst av en midlertidig lov av 14. august 1918. I det vesentlige bygget den midlertidige loven på den provisoriske anordningen. I tillegg ble det innført forkjøpsrett for kommunene ved konsesjonspliktige erverv.

Det ble vedtatt en ny jordkonsesjonslov med permanente regler 10. desember 1920. Da loven ble behandlet av Stortinget, ble det gjort en rekke endringer. Per Augdahl som den gang var byråsjef i Justisdepartementets lovavdeling, skrev følgende om politikernes endringer i sin innledning til Jordkonsesjonsloven (1921):

Disse forandringer som hovedsagelig skyldes vedkommende stortingskomite, dels ogsaa bænkeforslag under sakens behandling i odelstinget, synes gjennemgaaende litet overveiet og gir til dels indtryk av manglende oversigt over emnet. Resultatet er da ogsaa blit derefter. Den som gjør et forsøk paa at sætte sig ind i loven, vil snart bli paa det rene med at dens bestemmelser er unødig indviklet, ofte yderst uklare og til dels likefrem meningsløse.

I forarbeidene til jordkonsesjonsloven ble blant annet spørsmålet om konsesjonsvilkår drøftet. Bakgrunnen var at en del kommuner angivelig med hjemmel i skogkonsesjonsloven hadde fastsatt vilkår om at kommunen skulle motta et bestemt pengebeløp mot at søker fikk konsesjon. Lovkomiteen foreslo at det ikke skulle være anledning til å stille slike vilkår, men noen slik begrensning ble ikke vedtatt. Stortingsrepresentant Johan Castberg uttalte i den forbindelse under stortingsdebatten at

… jeg er ikke saa ængstelig for, at konsessionslovgivningen skal tilføre kommunerne fordele, naar disse fordele i og for sig er rimelige, og de staar i forbindelse med den erhvervelse, hvorom der er tale.

Jordkonsesjonsloven ble endret en rekke ganger før den ble opphevet i 1974. En viktig endring skjedde 24. juni 1931 da det ble fastsatt regler om konsesjonsplikt ved aksjeerverv og andre regler som skulle hindre omgåelse av konsesjonsplikt.

1.2.2.5 Andre regler om forkjøpsrett

I jordloven av 22. juni 1928 ble det på tilsvarende måte som i konsesjonslovgivningen innført regler om bruk av forkjøpsrett. Da loven ble avløst av jordloven av 18. mars 1955, ble reglene om forkjøpsrett videreført. Reglene om forkjøpsrett i jordloven bygget på produksjons- og driftspolitiske mål. Forkjøpsretten skulle hjelpe til med å skape et livskraftig jordbruk. Med sikte på at kommunene skulle kunne gjennomføre en rasjonell og planmessig utbygging, ble det utover de lover som er nevnt over innført forkjøpsrett for kommunene ved lov av 25. juni 1965 nr. 4 om forkjøpsrett for kommunene til utbyggingsformål og til friluftsformål. Regler om forkjøpsrett for kommunen ble også

Historikk over konsesjonsloven

vedtatt i lov 28. april 1967 om fornyelse av tettbygde strøk. Reglene om forkjøpsrett med formål sanering gjelder også i dag.

1.2.2.6 Endringer i konsesjonslovene, konsesjonslovkomiteens utredninger Ved kongelig resolusjon 8. november 1957 ble det nedsatt en komite som hadde som mandat å utarbeide og legge fram forslag til endringer i de konsesjonslover som hørte inn under Landbruksdepartementet. Komiteen avga flere innstillinger, blant annet den som lå til grunn for 1974-loven, se omtale av denne delen av komiteens arbeid i punkt 1.2.3.2. Den første innstillingen fra komiteen gjaldt skogkonsesjonsloven av 1909 og jordkonsesjonsloven av 1920. Forslagene i innstillingen ble fremmet i Ot.prp. nr. 2 (1959), og vedtatt 11. desember 1959. Formålet med endringene var å hindre at landbrukseiendommer skulle bli gjenstand for spekulasjon og pengeplassering. I forarbeidene er det framhevet som viktig at prisene på jord- og skogbrukseiendommer ikke kom på et slikt nivå at det ikke var mulig å drive en nykjøpt eiendom økonomisk forsvarlig som jord- og/eller skogbruk. Flertallet i en forsterket landbrukskomite la i Innst. O. nr. 106 (1959) til grunn at pengeplasseringskjøp og spekulasjonskjøp i årene etter krigen i noen tilfeller gjorde det umulig for vanlige jord- og skogbrukere å kjøpe eiendom. Det ble vedtatt et tillegg til § 7 i begge lovene. Tillegget lød som følger (jordkonsesjonslovens tekst i klamme):

Er det grunn til å anta at søkeren først og fremst tar sikte på å plasere kapital i skoggrunn [dyrket mark], skal tillatelse i alminnelighet ikke gis. Det samme gjelder hvis det er grunn til å anta at søkeren tar sikte på å skaffe seg vinning ved å selge eiendommen eller deler av den innen kort tid.

Med sikte på å unngå spekulasjon foreslo konsesjonslovkomiteen også endringer i de øvrige konsesjonslovene. Forslagene ble fremmet ved Ot.prp. nr. 67 (1961–62). En rekke konsesjonslover (lovene om skog, myr, fjell og jord) ble som følge av dette endret 29. juni 1962. Karl Normann (1975) side 88 uttaler at lovendringen ikke førte til noen utvidelse av lovens formål, men at den hadde den betydning at momentet ble tillagt større vekt enn tidligere. Et annet forslag som ble vedtatt, var å innføre en form for tinglysingskontroll. Se vår beskrivelse av ordningen i punkt 7.2.

Sivilombudet etterlyste i Melding for året 1965, dokument nr. 9 (1965–66) sak nr. 55, et bedre arkivsystem for konsesjonssaker og offentlige retningslinjer for praktiseringen. Uttalelsen førte til at arkivordningen i departementet ble omlagt med virkning fra 1. januar 1966. Konsesjonslovkomiteen har beskrevet praktiseringen av de gamle konsesjonslovene i Innstilling om lov om erverv av fast eiendom avgitt 21. desember 1966 punkt 22 til 24. Innstillingen inneholder også en oversikt over kommuner med nedsatt konsesjonsgrenser. Vi vil føye til at Landbruksdepartementet førte en egen protokoll med oversikt over arealgrensene for den enkelte kommune. Protokollen gjaldt alle konsesjonslovene og ble oppdatert løpende fram til konsesjonsloven av 1974 trådte i kraft.

Utgangspunktet for komiteens redegjørelse var komiteens tolking av hva som var «allmenne hensyn», som lovene skulle ivareta. Komiteen listet opp åtte ulike formål som sentrale. Lovene skulle holde utlendinger borte fra naturressursene, forbeholde naturressursene for vedkommende distrikt, hindre at skog gikk over til utenbygdsboende fordi det førte til forstyrrelser i bygdas næringsgrunnlag og arbeidsforhold, hindre eien-

domsoppsamling, hindre spekulasjon i jord- og skogbrukseiendommer, hindre at skog, setre, vann og fjellstrekninger skiltes fra gårdsbrukene, bevare jorda for en selveiende bondestand og skaffe jord til utparsellering for folk som manglet jord.

Komiteens beskrivelse av praksis kan oppsummeres som følger: Landbruksdepartementet avgjorde om konsesjon skulle gis, men i prinsippsaker ble avgjørelsen tatt ved kongelig resolusjon. I praksis la departementet vekt på at jord og skog burde overdras til dem som hadde yrket sitt i jord- og skogbruket. Søknad om konsesjon ble vanligvis avslått hvis erververen ikke avga en erklæring om at han skulle bosette seg fast på eiendommen for å drive den i fem år. Det ble lagt vekt på at driftsenhetene i jord og skog burde styrkes gjennom en ytre rasjonalisering (sammenslåing). Ved erverv av tilleggsjord la en også vekt på arronderingsmessige forhold. Det ble dessuten lagt vekt på om erververen var skikket til å overta. Konsesjon på kjøp av eiendom til ferieformål ble vanligvis avslått. Det førte i mange tilfeller til at bebyggelsen med passende tomt ble skilt ut og brukt som feriested, mens resten av eiendommen ble lagt til ett eller flere nabobruk. Hvis konsesjon ble gitt, var det vanlig å stille konsesjonsvilkår. Det ble regelmessig stilt vilkår om at erververen skulle bosette seg på eiendommen og bebo og drive den på forsvarlig måte i minst fem år. Gjaldt overdragelsen skog, var det vanlig å stille vilkår om at det bare skulle foretas hogst etter utblinking av skogoppsynet, og dessuten pålegg om ekstra kulturarbeider i skogen og lignende. Ved kjøp av tilleggsjord ble det ofte satt vilkår om at arealet skulle legges til og drives under ett med den eiendom erververen eide fra før. Departementet mente at det ikke var adgang til å stille vilkår om avståelse av fri grunn til kommunen, for eksempel til veg etc. Det ble imidlertid akseptert vilkår om avståelse for å bedre arronderinger og til å gjennomføre ytre rasjonalisering for å styrke næringsgrunnlaget, se bl.a. Rt. 1964 side 209 (Mimi Halvorsen) som vi har omtalt nærmere i tilknytning til konsesjonsloven § 1 og § 11, se særlig punkt 5.5.3.5.1.

I årene like før krigen ble det behandlet litt over 300 konsesjonssaker per år, og avslagsprosenten lå mellom 1 og 2. I perioden 1960–1966 økte antallet saker fra cirka 900 i 1960 til cirka 3240 i 1966. Det går fram av Innstilling om lov om erverv av fast eiendom avgitt 21. desember 1966 side 28 at den store økningen i konsesjonssaker har sammenheng med nedsettelsen av konsesjonsgrensene, og med at mange kommuner ba om at arealgrensene for konsesjonsplikt ble satt ned. Fra første halvdel av 1961 til andre halvdel av dette året ble det også gitt betydelig flere avslag enn i de tidligere årene.

1.2.3 Om 1974-loven

1.2.3.1 Lover som ble innarbeidet i 1974-loven og lover som ikke ble det Konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19 trådte i kraft 1. januar 1975, se Kongelig resolusjon av 13. desember 1974 punkt 1. Loven førte til at de fleste reglene som er beskrevet i vår omtale i punkt 1.2.2, ble samlet i én lov. Skogkonsesjonsloven fra 1909, myrkonsesjonsloven fra 1913, fjellkonsesjonsloven fra 1915 og jordkonsesjonsloven fra 1920 ble opphevet. I tillegg ble reglene om forkjøpsrett i jordloven av 1955 og forkjøpsrettsloven fra 1965 innarbeidet i konsesjonsloven av 1974.

Parallelt med 1974-loven gjaldt lov 3. juli 1914 om erverv av kalkstensforekomster og lov 17. juni 1949 om erverv av kvartsforekomster. Disse to lovene ble opphevet ved innføringen av mineralloven av 19. juni 2009 nr. 101.

Historikk over konsesjonsloven

Også lov 14. desember 1917 om erverv av vannfald, bergverk og annen fast eiendom gjaldt parallelt med 1974-loven. I loven § 19 (kapittel III) var det en regel om konsesjonsplikt for utenlandske statsborgere og utenlandske selskaper som ervervet «annen» fast eiendom i Norge. Uttrykket «annen» sto i motsetning til konsesjonsplikten som gjaldt fallrettigheter og mineraler som ble regulert i andre kapitler. Kapittelet om konsesjonsplikt ved behandlingen av slike erverv ble opphevet i forbindelse med tiltredelsen til EØS-avtalen, se vår omtale i punkt 1.2.3.4. Loven fra 1917 ble ved lovendring 101/2017 vedtatt på ny i en oppdatert form og gjelder i dag rettigheter til vannfall (vannfallrettighetsloven).

1.2.3.2 Forarbeidene

Noe av konsesjonslovkomiteens arbeid er beskrevet i punkt 1.2.2.6. Komiteen ga i Innstilling om lov om erverv av fast eiendom avgitt 21. desember 1966 uttrykk for at de tidligere lovene ikke var tilfredsstillende, og foreslo å samle konsesjonslover som hørte inn under Landbruksdepartementet i én lov.

Hovedformålet med loven var å beskytte skog- og jordbruksnæringen. Loven skulle legge til rette for at jord- og skogbruksarealene og arealer og rettigheter som kan tjene til å styrke næringsgrunnlaget på gården, i størst mulig utstrekning kunne bevares for dem som har yrket sitt i jord- og skogbruksnæringen. Komiteen var i første rekke opptatt av landbrukspolitiske spørsmål. Selv om landbruksnæringen var det sentrale, mente komiteen at konsesjonsloven også skulle tilgodese andre samfunnshensyn, blant annet skulle den bidra til at kommunene kunne skaffe seg grunn til å tilfredsstille sine behov knyttet til friluftsområder og utbygging. Mange kommuner hadde bedt om at konsesjonsgrensene etter de gamle konsesjonslovene skulle settes ned. Det viste at behovet for kontroll med overdragelse var større enn det som kunne oppnås med den da eksisterende lovgivning. Forslaget var at loven skulle innledes med en formålsbestemmelse som måtte være så romslig at den ga plass for utvikling og endring på tekniske, økonomiske, samfunnsmessige og andre områder, og gi spillerom for skiftende oppfatninger og nyvurderinger. Formålet var å regulere og kontrollere eiendomsomsetningen med sikte på fremme av samfunnsgagnet hvor landbruksnæringen utgjorde en del som måtte veies mot andre hensyn og passes inn i helheten.

Selv om departementet fulgte hovedtrekkene i forslagene fra konsesjonslovkomiteen, inneholdt Ot.prp. nr. 6 (1972–73) en rekke avvik fra komiteens forslag. Et avvik gjaldt innføringen av reglene om bo- og driveplikt. Vi har omtalt avviket i punkt 4.5.2.1.

Stortingets landbrukskomite behandlet lovforslaget i Innst. O. nr. 22 (1973–74). Odelstinget behandlet loven 14. mai 1974. En samlet landbrukskomite mente at det var behov for konsesjonsloven, og ga uttrykk for at jordvernhensynet burde nevnes særskilt. Komiteen mente også at konsesjonsloven burde brukes som et middel for å oppnå at det skulle være et rimelig prisnivå på fast eiendom. Komiteen ba regjeringen fremme en melding om praktiseringen av loven hvert år. Meldingen skulle inneholde oversikt over de retningslinjer som ble fulgt, og forskrifter som ble vedtatt. Den skulle dessuten inneholde en redegjørelse for hvilke unntak som ble gjort etter § 2 (forskrift og ved søknad), og statistikk som belyste praktiseringen. Komiteens flertall foreslo dessuten et tillegg til lovforslaget § 5 nr. 2 om at Kongen ved forskrift kunne begrense eller sette konsesjonsfriheten for bebygd eiendom ut av kraft i områder hvor særlige hensyn ga grunn til det (forskrift om nedsatt konsesjonsgrense eller såkalt 0-grense).

Dette forslaget ble vedtatt, se Besl. O. nr. 27 (1973–74). Forslaget må ses i lys av at det i de tidligere konsesjonslovene var hjemmel og praksis for å sette konsesjonsgrensene ned.

1.2.3.3 Hovedinnholdet i 1974-loven

Vår oversikt i punkt 1.2.3.1 viser hvilke av reglene om ervervskonsesjon som ble samlet i én lov ved vedtakelsen av 1974-loven. Utgangspunktet i 1974-loven var at alle erverv av fast eiendom krevde konsesjon og var undergitt forkjøpsrett. Konsesjonsplikten ble utvidet i § 3 og § 4 som ga bestemmelser om konsesjonsplikt ved stiftelse og overdragelse av rettigheter og ved erverv av aksjer

Loven fastsatte i § 2, § 5 og § 6 unntak fra konsesjonsplikt. Arealgrensen for unntak ved erverv av bebygd eiendom var på fem dekar. I tillegg var det et vilkår for konsesjonsfrihet at eiendommen ikke var vesentlig større enn bebyggelsen krevde, og heller ikke hadde større verdi enn bebyggelsen. Loven inneholdt også unntak fra konsesjonsplikt hvor erverver var nær slekt eller odelsberettiget. Det var nytt i 1974-loven at konsesjonsfriheten for nær slekt ved erverv av jord- og skogbrukseiendom var betinget av at erververen skulle bosette seg på eiendommen innen ett år og bebo og drive den i minst fem år. For odelsberettigede fulgte bo- og driveplikt av odelsloven § 28. Begge lovene åpnet for dispensasjon fra pliktene. I praksis førte unntakene fra konsesjonsplikt til at de fleste erverv kunne gjennomføres uten konsesjonsbehandling. Loven inneholdt også bestemmelser om avveiningen av konsesjonsspørsmålet. Etter § 7 skulle konsesjon i alminnelighet ikke gis hvis det var grunn til å anta at erververen først og fremst tok sikte på å plassere kapital i eiendommen, eller hvis ervervet var ledd i oppsamling av fast eiendom. Videre skulle avslag gis hvis det var grunn til å anta at erververen tok sikte på å skaffe seg vinning ved å selge eiendommen eller deler av den innen kort tid. Ved erverv av landbrukseiendommer skulle det etter § 8 særlig tas hensyn til om erververen kunne anses skikket til å drive eiendommen, om han ville ta fast bopel på den for selv å drive den, om erververen ville få en rasjonell driftsenhet som ved forsvarlig utnyttelse alene eller i kombinasjon med annet yrke ville gi en rimelig familieinntekt, eller som ville gi ham mulighet for det. Det skulle også legges vekt på om ervervet ville føre til en hensiktsmessig arrondering. Loven ga hjemmel for å pålegge slike vilkår som i ethvert enkelt tilfelle var påkrevd ut fra allmenne hensyn. Det kunne lempes på vilkårene etter søknad. Loven inneholdt detaljerte regler om saksbehandlingen og oppfølging av brudd på reglene i loven.

Myndigheten etter loven ble ved kongelig resolusjon 13. desember 1974 lagt til Landbruksdepartementet som kunne delegere myndighet videre til andre departement og andre organ. I resolusjonen ble Industridepartementet tillagt avgjørelsesmyndighet der utenlandske personer og selskaper som søkte konsesjon skulle drive næringsvirksomhet.

Et omstridt virkemiddel i 1974-loven var reglene om statens og kommunenes forkjøpsrett. Reglene er i dag opphevet i sin helhet, og vi har derfor valgt å ikke gå nærmere inn på dem. Praksis som gjaldt bruk av forkjøpsrett er likevel sentral for tolkingen av en rekke av konsesjonslovens regler, og den har sammenheng med utviklingen av reglene om domstolenes prøvelsesrett av forvaltningsvedtak. Vår omtale senere i denne boken av enkeltbestemmelser i gjeldende lov inneholder derfor mange referanser til slik praksis.

1.2.3.4 Endringer i 1974-loven 1974-loven ble endret en rekke ganger. De fem viktigste endringene skjedde i henholdsvis 1978, 1983, 1994, 1995 (gjeldende jordlov) og 2001.

Endringene 26. mai 1978 utvidet konsesjonsplikten. Ot.prp. nr. 75 (1976–77) med forslag til endringer ble fremmet vårsesjonen 1977 av Nordli-regjeringen (Ap), men ble ikke behandlet. Til det nye Storting høsten 1977 ble det fremmet ny proposisjon, Ot.prp. nr. 25 (1977–78), og forslagene ble vedtatt slik de opprinnelig ble fremmet.

Endringene 3. juni 1983 nr. 50 hadde særlig betydning for reglene om forkjøpsrett. Forslaget til endringer ble utarbeidet og fremmet av en mindretallsregjering ledet av Kåre Willoch. En intern arbeidsgruppe utarbeidet et høringsnotat som ble sendt på høring 12. januar 1982. Notatet inneholdt en rekke forslag til liberalisering av loven. Forslagene møtte massiv motbør i høringen. Da regjeringen fremmet Ot.prp. nr. 74 (1981–82), var forslagene mindre ambisiøse. Under Stortingets behandling ble de dempet ytterligere. Stortingsflertallet uttalte i Innst. O. nr. 71 (1982–83) at høringsprosessen viste at det var stor enighet om hovedtrekkene i gjeldende lov. Flertallet uttalte videre at konsesjonsloven i det store og hele hadde fungert etter de forutsetningene som var lagt til grunn da loven ble vedtatt.

De fleste endringene i loven trådte i kraft straks ved forskrift 3. juni 1983 nr. 1027, men endringene i § 5 tredje ledd som gjaldt lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense, trådte i kraft 20. januar 1984 nr. 213. Etter endringene kunne avgjørelsesmyndigheten delegeres til kommunen. Bestemmelsen om konsesjonsplikt ved aksjeerverv ble myket opp. Erverv av visse tomtearealer fra kommunen eller kommunalt tomteselskap kunne skje konsesjonsfritt. Regelen om nedsatt konsesjonsgrense fikk en ordlyd som ligner gjeldende regel. Vilkårsbestemmelsen ble koblet til lovens formål. Kommunens myndighet til å bruke forkjøpsrett ble begrenset. Det ble vedtatt endringer i § 14 (om skjønn ved bruk av forkjøpsrett) og ny regel i § 15 (om angrerett ved bruk av forkjøpsrett). Det ble fastsatt i overgangsbestemmelsen at forskrifter gitt med hjemmel i § 5 tredje ledd skulle gjelde til de ble opphevet.

Endringene 23. desember 1994 nr. 77 ble vedtatt med bakgrunn i inngåelsen av EØS-avtalen. Endringene trådte i kraft 1. januar 1995. Endringene innebar at utenlandsboende personer og utenlandske juridiske personer måtte søke konsesjon ved erverv av fritidseiendom. Konsesjonsplikten ble fastsatt i ny § 5 a. Det bør tilføyes at reglene i industrikonsesjonsloven som krevde konsesjonsplikt for utenlandske statsborgere og selskaper, ble opphevet samtidig, og at LOV-1994-12-23-79 om erverv av næringsvirksomhet ble vedtatt. Denne loven ble opphevet ved lov 21. juni 2002 nr. 38. 1974-loven ble også endret i tilknytning til vedtakelsen av jordloven, LOV-199505-12-23. Endringene gjaldt reglene om bo- og driveplikt og trådte i kraft 1. juli 1995. Endringen var at bo- og driveplikt etter konsesjonsloven og odelsloven ble ansett som to ulike, selvstendige, plikter. Driveplikten som inntil dette tidspunktet var personlig, kunne oppfylles enten ved at eieren sto ansvarlig for driften selv, eller ved at eieren leide eiendommen bort for minst ti år på bestemte vilkår.

Endringene i lov 5. april 2001 nr. 17 gjaldt i hovedsak opphevelse av forkjøpsretten, endring av reglene om boplikt og endringer i arealgrensene for konsesjon ved erverv av bebygd eiendom og odlingsjord etter odelsloven § 2. Opphevelsen av forkjøpsrett trådte i kraft 5. april 2001. De øvrige endringene trådte i kraft 1. september 2001. Forut

for endringen ble det utarbeidet tre høringsnotater. To gjaldt liberalisering av loven, ett gjaldt kodifisering av rettspraksis. I høringsnotat 10. juli 2000 ble reglene om forkjøpsrett foreslått opphevet. Forslaget bygget på Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (1999–2001). Begrunnelsen var at det var begrenset hva forkjøpsretten kunne føre til i form av endret bruksstruktur fordi forkjøpsrett ble brukt i få tilfeller, og fordi det var vanlig at selger angret salget sitt. Næringskomiteen forutsatte i Innst. S. nr. 167 (1999–2000) side 39 at opphevelse av forkjøpsretten burde kombineres med mer aktivt frivillig oppkjøp av eiendommer både til ordinære rasjonaliseringsformål og til offentlige formål der arealene kunne inngå i arealbytte eller jordskifte. Opphevelse forutsatte at mulighetene for å avslå konsesjon ble styrket, eventuelt at det kunne stilles vilkår i forbindelse med konsesjonssøknaden. I det andre høringsnotatet datert 18. august 2000 foreslo departementet at arealgrensene for konsesjonsfrihet ved erverv av bebygd eiendom skulle heves fra 5 til 20 dekar totalareal, og at vilkåret om at eiendommens areal skulle stå i forhold til det bebyggelsen krever skulle sløyfes. Også disse forslagene var en oppfølging av St.meld. nr. 19 (1999–2001). Det tredje høringsnotatet datert 10. juli 2000 gjaldt boplikten. Bosetting skulle nevnes i formålsbestemmelsen i loven, og innholdet i det å bo skulle klargjøres i lovgivningen. Videre skulle bosettingshensynet tillegges større vekt enn etter de da gjeldende reglene i forbindelse med søknad om dispensasjon fra lovbestemt boplikt. Forslagene hadde sammenheng med HR-1997-43-A – Rt. 1997 side 1099 (Meling), en sak som staten tapte, og som gjaldt innholdet i boplikten. Se vår omtale av saken i punkt 4.5.2.2.1. Forslagene fra høringsnotatene ble fremmet for Stortinget i Ot.prp. nr. 33 (2000–2001) og ble behandlet av næringskomiteen i Innst. O. nr. 61 (2000–2001). Stortinget vedtok endringene slik de var foreslått.

1.2.3.5 Kort om praktiseringen av 1974-loven Da 1974-loven ble vedtatt, lå avgjørelsesmyndigheten i hovedsak til departementet. Kommunen og fylkeslandbruksstyret avga uttalelse om konsesjonsspørsmålet. Det ble avgjort mange saker hvert år, og Stortinget ble årlig holdt orientert om praksis og nye forskrifter og rundskriv gjennom egne stortingsmeldinger (St.meld. nr. 49 (1977–78), St.meld. nr. 45 (1978–79), St.meld. nr. 59 (1979–80), St.meld. nr. 76 (1980–81), St.meld nr. 9 (1986–87), St.meld. nr. 33 (1987–88), St.meld. nr. 55 (1987–88), St.meld. nr. 67 (1988–89), St.meld. nr. 52 (1989–90), St.meld. nr. 41 (1990–91), St.meld. nr. 43 (1992–93), St.meld. nr. 34 (1995–1996) gjaldt årene 1993–1995, St.meld. nr. 35 (1999–2000) gjaldt årene 1996–1999) slik forutsetningen var, se vår omtale i punkt 1.2.3.2. Fra 1993 ble meldingene lagt fram for Stortinget hvert tredje år. Fra 2000 ble det ikke lenger laget stortingsmeldinger om praktiseringen. Meldingene viser at det gjennomgående ble avgjort cirka 3300 ordinære saker hvert år fram mot 1990. Deretter gikk antallet saker noe ned. Det ble fastsatt flere forskrifter hjemlet i 1974-loven. En liste som viser de fleste av de sentrale forskriftene, finnes i vedlegg 2. En type forskrifter gjaldt myndighetstildeling. Dette omfatter kongelig resolusjon 13. desember 1974 som fordeler myndigheten mellom departementene, og forskrift 20. januar 1985 som gjaldt videre delegering til blant annet fylkeslandbruksstyrene og kommunene. Både resolusjonen og delegasjonsbestemmelsene ble endret en rekke ganger. En annen type forskrifter var forskriftene om unntak fra konsesjonsfrihet og regler om saksbehandling og dessuten forskrift om egenerklæring ved konsesjonsfrie erverv. Disse forskriftene ble gitt ved kongelig resolusjon 28. juli

1978. Også disse ble endret en rekke ganger, i hovedsak i tilknytning til endringer som gjaldt konsesjonspliktens omfang. En tredje type var forskrift etter forvaltningsloven om saksbehandlingsgebyr fastsatt i kongelig resolusjon 14. desember 1984. Gebyret ble på samme måte som etter de tidligere forskriftene om gebyr fastsatt med utgangspunkt i kjøpesummen, men med et minimums- og et maksimumsbeløp. Gebyret ble endret flere ganger.

Departementet fastsatte også mange rundskriv og instrukser. En liste over rundskriv og instrukser går fram av vedlegg 1. Det ble i 1976 utarbeidet et oversiktsrundskriv over loven, rundskriv M-31/76. Dette rundskrivet ble revidert helt eller delvis flere ganger etter hvert som loven og forskriftene ble endret, se blant annet M-85/83, M-15/84, M-106/85, M-167/85, M-102/86, M-50/87, M-3/89, M-139/89, M-103/91, M-38/95 og M-4/2001. Som vedlegg til samlerundskrivene M-167/85 og M-4/2001 lå det kopi av de til enhver tid gjeldende forskrifter, skjemaer og rundskriv med videre. I tillegg ble det utarbeidet en figur som viste hvem man kunne overta konsesjonsfritt fra, og hvem man kunne overdra konsesjonsfritt til. De første rundskrivene om bo- og driveplikt, rundskriv M-111/76 og M-133/80, gjaldt spesielle problemstillinger som hvordan arkivsystemet skulle bygges opp for å sikre kontroll med overholdelse av pliktene. Først i rundskriv M-32/84 ble det utarbeidet generelle retningslinjer for behandlingen av søknader om fritak fra bo- eller driveplikt etter konsesjonsloven og odelsloven. Se også rundskriv M-58/89. Retningslinjene for bo- og driveplikt ble revidert i rundskriv M-29/95 og M-5/2001. Utover dette ble det utarbeidet flere rundskriv om prisvurderingen; M-52/77, M-147/80, M-138/89, M-22/97, M-3/2001, M-3/2002 og M-7/2002. M-147/80 og M-3/2002 var de mest sentrale. Rundskrivet fra 2002 gjelder fortsatt.

1.3 Oversikt over 2003-loven

1.3.1 Gjeldende eierkonsesjonslov

Konsesjonsloven 28. november 2003 nr. 98 erstattet konsesjonsloven 31. mai 1974 nr. 19. Loven trådte i kraft 1. januar 2004, jf. kronprinsregentens resolusjon 28. november 2003. En rekke lover som har sammenheng med de tidligere lovene om ervervskonsesjon, gjelder parallelt med konsesjonsloven. Det er lov 14. desember 1917 nr. 16 om vannfallrettigheter, lov 29. juni 1990 nr. 50 kapittel 3 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m., lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven) § 37 andre ledd og § 38 andre ledd og § 43 hvor driftskonsesjon innvilges. Da 2003-loven ble vedtatt, gjaldt: lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster, lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv., lov 17. juni 1949 nr. 3 om erverv av kvartsforekomster og lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. Disse lovene er nå erstattet med nye bestemmelser.

1.3.2 Forarbeidene til 2003-loven

I tilknytning til forslagene til endringer av 1974-loven i 2001 ble det i Ot.prp. nr. 33 (2000–2001) gitt uttrykk for at det burde foretas en generell gjennomgang av konsesjonsloven. Departementet utarbeidet derfor i mai 2002 et høringsnotat med forslag til ny lov.

Formålet var å oppdatere, forenkle og effektivisere konsesjonsreglene. I høringsnotatet foreslo departementet å forenkle reglene om konsesjonsplikt ved erverv av ubebygde tomter og arealer som ikke skulle brukes til landbruk. For bebygde eiendommer var forslaget at arealgrensen totalt skulle være 100 dekar, forutsatt at ikke mer enn 20 dekar av eiendommen var fulldyrka. Konsesjonsplikten ved erverv av aksjer, reglene om utenlandsboende erververes kjøp av fritidsbolig og reglene om priskontroll ved erverv som ikke gjaldt landbrukseiendom, ble foreslått opphevet. Andre forslag var at formålsbestemmelsen skulle reflektere hensynet til miljøet og framtidige generasjoners behov, i tillegg til at noen regler om konsesjonsvurderingen burde endres. Det burde gå fram av loven at sameie kunne være uheldig, og at det burde kunne vektlegges ved konsesjonsavgjørelsen. Videre burde loven reflektere bedre at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer som bebor og driver eiendommene selv. Departementet reiste utover dette spørsmål til høringsinstansene om behovet for endring av reglene om lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense.

Høringsinstansene sluttet seg i all hovedsak til forslagene, og de ble fremmet av Bondevik II-regjeringen for Stortinget i Ot.prp. nr. 79 (2002–2003). Basert på høringsinstansenes tilbakemeldinger ble det også fremmet forslag om endringer i reglene om lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense. Et forslag var at reglene om nedsatt konsesjonsgrense skulle gjelde erverv av eiendom under den nye arealgrensen på 100 dekar, et annet at slektskapsunntaket for nær slekt med videre skulle gjelde, men at forutsetningen var at overdrager eide eiendommen i minst fem år. Videre var et forslag at det kunne innføres nedsatt konsesjonsgrense for hus under oppføring og hus som ennå ikke var tatt i bruk. I slike tilfeller var forutsetningen at eiendommen var regulert til boligformål. Proposisjonen inneholdt også forslag om å innføre en frist for tilflytning, at innholdet i boplikten ved nedsatt konsesjonsgrense skulle tilsvare innholdet i den lovbestemte boplikten, og et forslag om å lovfeste konkrete kriterier for konsesjonsvurderingen i saker med nedsatt konsesjonsgrense.

Næringskomiteen behandlet forslagene i Innst. O. nr. 11 (2003–2004). Under behandlingen foreslo Fremskrittspartiet at konsesjonsloven skulle oppheves. De øvrige partiene på Stortinget sluttet seg til forslaget om ny lov og til innholdet i forslaget. Odelstingsbehandlingen 13. november 2003 foregikk uten dramatikk, og loven ble vedtatt i tråd med forslagene i proposisjonen.

1.3.3 Innholdet i 2003-loven

Konsesjonsloven av 2003 er i utgangspunktet en generell lov som gjelder for alle typer erverv av alle slags eiendommer. Loven ligner i store trekk på 1974-loven, og tolkingen av reglene i 1974-loven har betydning for tolkingen av 2003-loven. Dette kommer vi tilbake til i tilknytning til omtale av de enkelte bestemmelsene i loven.

På et overordnet nivå kan loven oppsummeres slik:

a) Formålet med loven er vidt. Det er å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Loven skal blant annet tilgodese framtidige generasjoners behov, landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn,

hensynet til miljøet, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser, og dessuten hensynet til bosettingen. Den angir ingen prioritering mellom ulike hensyn og interesser som skal ivaretas.

b) Hovedvirkemiddelet i loven er konsesjonsplikt ved erverv av fast eiendom, se § 2. Loven fastsetter også konsesjonsplikt ved overdragelse og stiftelse av rettigheter, se § 3.

c) Unntakene fra konsesjonsplikt følger av § 2 annet ledd, § 4 og § 5, og dessuten forskrift etter § 2 tredje ledd. Strukturen i lovens oppbygging er følgelig som i 1974-loven, men unntakene fra konsesjonsplikt er mer omfattende. Det innebærer at gjeldende lov i hovedsak gjelder to typer erverv: erverv av landbrukseiendommer og erverv av bebygde og ubebygde tomter i områder med lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense.

d) Reglene om lovbestemt boplikt går fram av § 5 annet ledd. Reglene om driveplikt ble ved en lovendring i 2009 flyttet til jordloven, se beskrivelse av endringen i punkt 1.3.4. Innholdet i boplikten er at den som har boplikt må ta eiendommen som reell bolig. Dette går fram av § 6.

e) Reglene om nedsatt konsesjonsgrense er fastsatt i § 7, og mulighetene for å fastsette lokal forskrift om konsesjonsplikt gjelder både arealgrensen i § 4 og slektskapsunntaket i § 5.

f) Avgjørelsesmyndigheten er etter loven lagt til Kongen, men gjennom forskrift 8. desember 2003 nr. 1479 er avgjørelsesmyndigheten i all hovedsak overført til kommunene med klagerett til statsforvalteren.

Det er fastsatt fire sentrale forskrifter etter gjeldende konsesjonslov. FOR-2003-12-081434 Forskrift om konsesjonsfrihet for visse erverv av fast eiendom, egenerklæring ved konsesjonsfrihet, fulldyrket jord og beløpsgrense ved priskontroll gir unntak fra konsesjonsplikt med hjemmel i konsesjonsloven § 2, inneholder regler om bruk av egenerklæringer for konsesjonsfrihet, jf. konsesjonsloven § 8, og noen ulike bestemmelser om blant annet hva som er dyrka mark og regler om beløpsgrenser for priskontroll. FOR2003-12-08-1479 Forskrift om overføring av myndighet til kommunen, statsforvalteren, Landbruksdirektoratet og Direktoratet for mineralforvaltning etter konsesjonsloven, jordlova og odelsloven, gjelder fordeling av myndighet etter loven. FOR-2003-12-08-1480 Forskrift om saksbehandling mv. i kommunen i saker etter konsesjonsloven, jordloven, odelsloven og skogbruksloven gjelder saksbehandlingen. FOR-2011-12-14-1336 gir regler om behandlingsgebyr og er som tidligere forskrift om gebyr fastsatt med hjemmel i forvaltningsloven.

Utover dette er det fastsatt lokale forskrifter om nedsatt konsesjonsgrense i de enkelte kommunene. Antallet forskrifter varierer fra år til år fordi noen kommuner ønsker å oppheve forskriftene de har, mens andre kommuner innfører slike forskrifter. En liste over forskriftene er utarbeidet og oppdateres fortløpende av Landbruksdirektoratet.

1.3.4 Endringer i 2003-loven

Konsesjonsloven er endret en rekke ganger, blant annet ble lovens tittel endret i 2018 i tilknytning til vedtakelsen av ny arvelov. De viktigste endringene skjedde i 2009 og 2017, og vi vil gi en kort beskrivelse av innholdet i dem.

Endringene ved LOV-2009-06-19-98 gjaldt blant annet reglene om boplikt. Reglene om driveplikt ble samtidig innarbeidet til jordloven og gitt et nytt innhold. Endringsloven førte ellers til en generell oppdatering av reglene i odelsloven. Forhistorien til endringene kan beskrives slik:

I høringsnotat 5. februar 2008 sendte departementet på høring et forslag til endringer i konsesjonsloven, odelsloven og jordloven. Forslagene gjaldt reglene om bo- og driveplikt, arealgrenser og kriterier som skulle kunne vektlegges ved avgjørelse av en konsesjonssøknad. I tillegg spurte departementet høringsinstansene om det burde fastsettes regler om boplikt ved erverv av utmarkseiendom. Forslagene i høringsnotatet ble fremmet for Stortinget i Ot.prp. nr. 44 (2008–2009). Det ble ikke fremmet forslag om boplikt ved erverv av utmarkseiendom.

Forslagene ble vedtatt slik de var satt fram. Reglene i odelsloven om boplikt ble flyttet til konsesjonsloven, og reglene om driveplikt i odelsloven og konsesjonsloven ble flyttet til jordloven. Arealgrensen for boplikt ved erverv av bebygd eiendom ble hevet til eiendommer over 25 dekar fulldyrka og overflatedyrka jord, eller mer enn 500 dekar produktiv skog, og arealgrensen for konsesjon ble hevet tilsvarende for fulldyrka og overflatedyrka jord, men med 100 dekar totalareal. Det ble dermed bare et spørsmål om arealgrenser når det skulle tas stilling til om det oppsto boplikt. Det ble ikke lenger anledning til å søke dispensasjon fra boplikt, men den som ikke ville eller kunne oppfylle boplikten, måtte søke konsesjon. Det ble gjort endringer i reglene for vurderingen av om det skulle stilles vilkår om boplikt. Boplikten kunne bare oppfylles ved at eieren registreres i Folkeregisteret som bosatt på eiendommen. For øvrig kunne slektskapsunntaket settes ut av kraft hvis kommunen mente det var nødvendig og det var innført forskrift om nedsatt konsesjonsgrense.

Endringene i reglene om bo- og driveplikt må ses i lys av at omsetning av fast eiendom omfattes av EØS-avtalens artikkel 40 om fri bevegelse av kapital og av EU-domstolens praksis. Sentrale avgjørelser er dom 1. juni 1999 i sak C-302/97, Konle, dom 23. september 2003 i sak C-452/01, Ospelt og Schlössle Weissenberg, og dessuten dom 25. januar 2007 i sak C-370/05 Festersen. Den siste saken la grunnlaget for endringene i 2009. Vi har omtalt avgjørelsen i tilknytning til konsesjonsloven § 1 og § 5 annet ledd, se punkt 1.5 og punkt 4.5.2.2.1.

Forhistorien til LOV-2017-06-21-99 var at regjeringen fremmet Prop. 124 L (2013–2014) med forslag om å oppheve reglene om priskontroll ved konsesjon. Departementet foreslo dessuten i høringsnotat 15. oktober 2014 å oppheve konsesjonsloven og boplikten. Stortinget returnerte Prop. 124 L (2013–2014) 16. februar 2016 uten å oppheve priskontrollen. Stortinget anmodet i den forbindelse regjeringen om å utrede og sette fram forslag om en rekke lovendringer. Forslag til endringer som bygget på anmodningsvedtaket, ble fremmet i Prop. 92 L (2016–2017) og behandlet av Stortinget i Innst. 427 L (2016–2017). Ved LOV-2017-06-21-99 ble reglene om unntak fra konsesjonsplikt ved erverv av ubebygd tomt dermed utvidet, og arealgrensen for bebygd eiendom ble hevet fra 25 til

35 dekar fulldyrka og overflatedyrka jord, § 4 nr. 1 og nr. 4. En tilsvarende endring av arealgrensen gjaldt reglene om lovbestemt boplikt § 5 annet ledd. Vilkåret i § 4 annet ledd om at tomter skulle bebygges innen fem år, ble opphevet. Bestemmelsen om priskontroll ble fastsatt i en egen regel, § 9 a. Ved erverv av landbrukseiendom skal det legges særlig vekt på om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. Dette gjelder ikke hvor eiendommen er bebygd og består av 35 dekar fulldyrka og overflatedyrka jord, eller hvor eiendommen er ubebygd og er en ren skogeiendom. Endringene trådte i kraft 1. juli og 1. september 2017. Forslagene er beskrevet i høringsnotat datert 5. februar 2008.

I LOV-2025-06-06-27 ble det gjort endringer i konsesjonsloven § 4, § 8, § 9, § 9 a, § 10 og § 12. Det er også vedtatt to nye bestemmelser; § 15 a og § 17 a.

Loven gjeninnførte priskontroll på rene skogeiendommer (§ 9 a) og lovfester at selskaper med begrenset ansvar kan få konsesjon på erverv av landbrukseiendom hvis eierformen fører til fordeler for landbruksdriften sammenlignet med personlig eierskap (§ 9 tredje ledd). Regelen i ny § 15 a regulerer forholdet hvis en søknad om konsesjon er avslått og avslaget enten helt eller delvis er begrunnet i at den avtalte prisen er for høy, eller hvor søker er et selskap med begrenset ansvar og avslaget er begrunnet i eierformen. Er dette tilfellet, kan avtalen om overdragelse ikke gjøres gjeldende mellom partene eller overfor offentlige myndigheter. Den som selger landbrukseiendom omfattet av priskontroll, kan med hjemmel i § 9 a nytt annet ledd kreve en bindende forhåndsuttalelse fra konsesjonsmyndigheten om hvor høy pris som kan godtas. Ny § 17 a innebærer at kommunen og statsforvalteren uten hinder av taushetsplikt kan innhente opplysninger fra folkeregistermyndigheten som er nødvendige for å utføre oppgaver etter konsesjonsloven.

1.3.5 Praktiseringen av 2003-loven og om tilpasninger til loven

Da 2003-loven kom, ble avgjørelsesmyndigheten i konsesjonssaker lagt til kommunene. Det avgjøres fortsatt mange saker hvert år, men antallet ligger betydelig lavere enn antallet saker som ble behandlet etter den tidligere lovgivningen, se KOSTRA-landbruk. I året 2023 avgjorde kommunene litt flere enn 2100 ordinære konsesjonssaker (landbrukseiendom) og litt over 50 saker som gjaldt lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense.

Departementet har utarbeidet en rekke rundskriv til loven. Samlerundskrivet om konsesjonsloven er rundskriv M-1/2021 Konsesjon, priskontroll og boplikt. Rundskrivet avløste M-5/2003 som ble utarbeidet da 2003-loven var ny. Det avløste også rundskriv M-2/2004 om praktiseringen av bo- og driveplikt, og dessuten rundskriv M-4/2004 om kapitaliseringsrente for prisvurderingen og boverditillegg på enkelte bebygde eiendommer med bolighus.

Flere regler i konsesjonsloven har som hovedformål å unngå omgåelser og lovlige tilpasninger til regelverket. Et eksempel på dette er konsesjonsloven § 3 som fastsetter konsesjonsplikt ved blant annet stiftelse og overdragelse av langvarige leieforhold og rettigheter. Et annet eksempel er § 20 som fastsetter forbud mot forringelse av eiendommen mens konsesjonssaken er under behandling. I de senere årene har det vært særlig søkelys på tilpasninger hvor den som får konsesjonsavslag selger eiendommen videre til nær slekt eller til et selskap konsesjonssøker har kontroll over. Ved LOV-2025-0606-27 ble det, for å redusere omgåelsesmulighetene, lovfestet regler om at selgeren skal

Konsesjonsloven inneholder regler om samfunnets kontroll med hvem som kan bli eier av fast eiendom. Loven gir regler om hvilke erverv som er underlagt konsesjon og hva som vektlegges ved en vurdering av om erverver kan få konsesjon. Loven gir også regler om boplikt og om priskontroll.

Konsesjonsplikt oppstår i dag i hovedsak ved erverv av landbrukseiendom. Loven har derfor sammenheng med jordloven, og den handler om hvilken eiendoms- og bruksstruktur som ut fra den rådende landbrukspolitikken er hensiktsmessig. En del kommuner har dessuten innført lokal forskrift om nedsatt konsesjonsgrense. Formålet med slike forskrifter er å hindre at helårsboliger blir brukt til fritidsformål. Er det innført slike forskrifter, kan det også oppstå konsesjonsplikt ved erverv av bolighus eller tomter.

Forfatterne kommenterer de enkelte paragrafene i loven. De gir ellers en historisk oversikt over det politiske bakteppet for loven og en redegjørelse for forløperne til gjeldende lov. Boken belyser også hvilke privatrettslige følger et eventuelt konsesjonsavslag kan få.

Boken passer for ansatte i offentlig forvaltning, advokater, dommere og andre som trenger et oppslagsverk om regelverket knyttet til konsesjon.

Sindre Oftedal er cand.jur. fra UiB (2000). Oftedal er advokat i Haver Advokatfirma AS i Stavanger. Han har jobbet mye med landbruksrettslige saker, blant annet konsesjonsspørsmål i forbindelse med erverv av landbrukseiendommer. Han har også bistått kommuner med nedsatt konsesjonsgrense.

Ingrid Aasen er cand.jur. fra UiO (1985). Aasen er fagdirektør i Landbruks- og matdepartementet.

Fra 1988 har hun hatt en sentral rolle i arbeidet med lovforarbeider og regelutvikling knyttet til konsesjonsloven og en rekke andre lover som hører inn under departementets ansvarsområde.

De tradisjonsrike blå kommentarutgavene utgis av Juridika og har røtter tilbake til 1882. De har tidligere vært utgitt av Universitetsforlaget, Tanum-Norli og Aschehoug. Serien kjennetegnes av grundige kommentarer og faglig tyngde. Alle kommentarene ajourføres på juridika.no.

ISBN 978-82-15-06435-2

Konsesjonsloven: Lovkommentar

Konsesjonsloven Lovkommentar

Konsesjonsloven

Lovkommentar

Forord

Historikk over konsesjonsloven

1.1 Politisk bakteppe

1.2 Historikk

1.2.3 Om 1974-loven

1.3 Oversikt over 2003-loven

1.3.2 Forarbeidene til 2003-loven

1.3.3 Innholdet i 2003-loven

1.3.4 Endringer i 2003-loven