PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR
LEY DE FORTALECIMIENTO Y SOSTENIBILIDAD CREDITICIA
Calificada como urgente en materia económica
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I
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En un sistema económico globalizado en constante evolución, los sistemas jurídicos de los Estados que los acompañan, enfrentan varios desafíos que ponen a prueba su capacidad para adaptarse y responder de forma inmediata a las necesidades reales de la sociedad y los mercados; dejando de ser su ordenamiento y reordenamiento económico un mero trámites de conveniencia, para convertirse en necesidades económicas urgentes que garantizan la eficacia y eficiencia de la ley.
Utilizar las herramientas y figuras jurídicas que permite la Constitución de la República y la Ley para fortalecer la institucionalidad, tanto del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, como del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social permiten, de forma oportuna, garantizar el respeto a los derechos de los afiliados, jubilados y beneficiarios del sistema de seguridad social. En la misma línea, la potenciación de las señaladas entidades permitirá un manejo responsable, técnico y sostenible del sistema previsional ecuatoriano, en beneficio de las presentes y futuras generaciones.
La necesidad de garantizar el pleno respeto a los derechos de los afiliados, jubilados y beneficiarios del sistema de seguridad social conduce a la devolución de los fondos de carácter previsional, con el objetivo de que estos recursos sean gestionados promoviendo la transparencia y eficiencia en su uso.
En cuanto a:
FONDOS COMPLEMENTARIOS:
El BIESS está administrando alrededor de 310MM de Fondos Previsionales, cuya naturaleza es privada.
El BIESS según la norma de la SB cobra un tasa de administración de alrederor de 200k al año, sin embargo el costo que se genera por dicha administración es mayor a los 500k, por ende se están usando fondos del IESS, en la administración de Fondos privados.
FIDEICOMISOS:
El BIESS tiene invertido 300MM en Fideicomisos, los cuales tienen un alto nivel de riesgo de pérdida por el tiempo transcurrido de la inversión y su estado actual.
Al momento existen 13 fideicomisos inmobiliarios paralizados con una inversión de alrededor de 100MM, que necesitan una decisión de reactivarlos o liquidarlos trasparentando así el resultado de estas inversiones realizadas hace más de 15 años.
ENDEUDAMIENTO Y GARANTÍA
Es necesario maximizar el rendimiento de los fondos administrados, por lo cual el Banco debe buscar alternativas de financiamiento para impulsar la colocación de créditos y rentabilizar de mejor manera su portafolio de inversiones.
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El comportamiento de la concesión de créditos y la proyección para los siguientes años, es creciente, como por ejemplo la demanda de préstamos quirografario de estima llegue a ser superior a los 5.000 millones y a fin de cumplir con éstas metas y obtener el rendimiento requerido por el IESS para cumplir con sus prestaciones, es necesario, tener fuentes de fondeo, utilizando los propios activos administrados por el Banco.
Sumado a ello, mediante sentencia No. 72-24-IN/25 de 09 de enero de 2025, la Corte Constitucional del Ecuador dispuso: “2. Declarar la inconstitucionalidad, por la forma, del artículo 7 de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y, en consecuencia, expulsarla del ordenamiento jurídico.”1 Y dispuso: “4. Ordenar al presidente de la República que, tomando en debida consideración que la Ley nació de un proyecto de iniciativa popular, en el plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, presente ante la Asamblea Nacional un proyecto de reforma de ley que regule el objeto del artículo 7 de la Ley de tal manera que el mecanismo de elección del Consejo Directivo del IESS cuente con el financiamiento correspondiente. (…).”2
Por todo lo expuesto y en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia 72-24-IN/25 se propone la presente ley, denominada “Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia”.
II
CALIFICACIÓN DE URGENCIA EN MATERIA ECONÓMICA
Con respecto a la calificación de urgencia en materia económica, el artículo 140 de la Constitución de la República, dispone que, “[l]a Presidenta o Presidente de la República podrá enviar a la Asamblea Nacional proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica. La Asamblea deberá aprobarlos, modificarlos o negarlos dentro de un plazo máximo de treinta días a partir de su recepción. (…).”
Así, las reformas propuestas a la Ley de Seguridad Social y Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social son económicas y urgentes ya que, responden a situaciones apremiantes referentes, entre otros al: cambio de objeto del BIESS, inmovilización de recursos por falta de herramientas normativas, iliquidez en lo referente a la falta de fuentes de obtención de recursos por parte del mencionado banco, adaptación de modalidad laboral del director general, provincial, actuarial y de gestión de la Administradora del Seguro General de Pensiones. A su vez, la reforma tiene como finalidad el cumplimiento de la sentencia 72-24-IN/25, de 09 de enero de 2025 sobre la determinación del mecanismo de elección del Consejo Directivo del IESS dispuesto en el artículo 7 de la Ley Reformatoria a Ley de Seguridad Social y Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
1 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia 72-24-IN/25, 09 de enero de 2025.
2 Ibíd.
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En la actualidad los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados, constituyen un espacio financiero sensible que hoy es administrado sin mecanismos efectivos de representación de sus beneficiarios, con concentración en el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y sin mecanismos democráticos de decisión. Esto ha generado preocupaciones legítimas sobre el uso y la transparencia de estos recursos. En este sentido, es necesario encontrar un mecanismo adecuado de regulación con la finalidad de subsanar la señalada falta de herramientas.
Actualmente no existen herramientas normativas que permitan liquidar o reactivar los fideicomisos con participación del BIESS que tengan poca o nula actividad, lo que conlleva a la posibilidad de caer en riesgos de pérdida patrimonial o paralización indefinida. Esta situación puede derivar en ineficiencia del gasto, riesgos financieros y deterioro de los activos del Estado.
El Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, actualmente no cuenta con herramientas legales que permitan generar liquidez de manera inmediata en momentos de tensión financiera o desequilibrio entre ingresos y egresos. Esta rigidez puede afectar el cumplimiento de obligaciones con los afiliados y beneficiarios, lo que, consecuentemente, deteriora la capacidad operativa de la institución. Con la reforma se fortalece la sostenibilidad financiera del BIESS y se contribuye a la eficiencia del sistema previsional, sin comprometer el patrimonio de los afiliados.
En consecuencia, el fortalecimiento administrativo, funcional y operativo tanto del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, como del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, es de urgencia económica porque busca fomentar el desarrollo económico y el fortalecer a ambas entidades en favor de los derechos de afiliados, beneficiarios, jubilados y de sus activo.
III
UNIDAD DE MATERIA
El artículo 136 de la Constitución de la República del Ecuador manda que: “Los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia y serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían. Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará.”. A su vez, la Ley Orgánica de la Función Legislativa es concordante al mencionar en su artículo 56, numeral 1, que la calificación de los proyectos de ley que se refieran a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte.
El presente proyecto no modifica de manera indiscriminada diferentes preceptos legales vigentes sin ninguna conexión, sino que, efectúa un conjunto de reformas a la Ley de Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS) y de la Ley de Seguridad Social. Ambos cuerpos normativos guardan conexidad mutua, en virtud de encontrarse conectadas por la consecución de los fines, siendo estos:
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(i) El fortalecimiento del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Ambas instituciones tienen íntima relación al ser la primera propietaria de la segunda, de acuerdo al artículo 1 de la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.
(ii) Cumplimiento de la sentencia 72-24-IN/25 referente a la inconstitucionalidad declarada por la Corte Constitucional del Ecuador sobre el mecanismo de elección del Consejo Directivo del IESS dispuesto en el artículo 7 de la Ley Reformatoria a Ley de Seguridad Social y Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Siendo este Consejo, el órgano máximo de gobierno del IESS, y por tanto, responsable de las políticas para la aplicación del seguro universal obligatorio de los afiliados.3
Es así que, las reformas establecen una vinculación directa con la administración y control de flujos de capitales; se enfocan en recursos previsionales y fiduciarios que requieren supervisión técnica y normativa, con la finalidad de evitar el uso irregular o su estancamiento ineficiente; y, se alinean con los principios constitucionales de eficiencia en la gestión pública, transparencia, control social y participación de los aportantes.
En esta línea, el requisito constitucional de unidad de materia dispuesto en el artículo 136 de la CRE y conforme la sentencia 32-21-IN/21, se verifica que existe conexidad teleológica entre las reformas a los cuerpos normativos antes mencionados. De ahí que, el presente proyecto cumple con el requisito de unidad materia.
IV
ALINEACIÓN CON EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
El Consejo Nacional de Planificación (CNP) aprobó el Plan Nacional de Desarrollo PND “Ecuador No Se Detiene” 2025-2029, el 21 de agosto de 2025, constituyéndose en la guía para orientar las políticas públicas y las acciones del Estado en los próximos cuatro años, priorizando el bienestar de la ciudadanía, la equidad social y el desarrollo sostenible. El presente proyecto de ley se alinea al eje Económico, Productivo y Empleo, objetivo No. 4 y 5, correspondientes al: impulso del desarrollo económico, para la calidad y finanzas públicas sostenibles, inclusivas y equitativas en los sectores clave de la economía con prácticas sostenibles. Política No. 5.8, que establece el impulsar la inclusión económica y social, con un marco regulatorio participativo y corresponsable entre sus actores.
En virtud de lo expuesto y en ejercicio de las facultades que constitucionalmente corresponden al Presidente de la República, se presenta el siguiente proyecto de:
3 Ecuador, Ley Orgánica de Seguridad Social, Registro Oficial Suplemento No. 465 de 30 de noviembre de 2011, artículo 26.
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LEY DE FORTALECIMIENTO Y SOSTENIBILIDAD CREDITICIA
CONSIDERANDO
Que los números 5, 6 y 7 del Artículo 3 de la Constitución de la República del Ecuador mandan que son deberes primordiales del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza para acceder al buen vivir; así como promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio;
Que el número 9 del Artículo 11 de la Constitución de la República del Ecuador dispone como principio que rige el ejercicio de los derechos, que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución;
Que el artículo 34 de la Constitución de la República dispone que el derecho a la seguridad social es un derecho irrenunciable de todas las personas y será deber y responsabilidad primordial del Estado. La seguridad social se regirá por los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad, suficiencia, transparencia y participación, para la atención de las necesidades individuales y colectivas;
Que el artículo 135 de la Constitución de la República del Ecuador dispone que sólo el Presidente de la República podrá presentar proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos, o aumenten el gasto público;
Que el artículo 140 de la Constitución de la República del Ecuador establece que el Presidente de la República podrá enviar a la Asamblea Nacional proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica. La Asamblea deberá aprobarlos, modificarlos o negarlos dentro de un plazo máximo de treinta días a partir de su recepción;
Que el número 11 del artículo 147 de la Constitución de la República del Ecuador atribuye la facultad al Presidente de la República para participar con iniciativas legislativas en el proceso de formación de leyes;
Que el artículo 367 de la Constitución de la República determina que el sistema de seguridad social es público y universal, el que, no podrá privatizarse y seguirá por los principios del sistema nacional de inclusión y equidad social y por los de obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad;
Que el artículo 368 de la Constitución de la República dispone que el sistema de seguridad social comprenderá las entidades públicas, normas, políticas, recursos, servicios y prestaciones de seguridad social, y funcionará con base en criterios de
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sostenibilidad, eficiencia, celeridad y transparencia. El Estado normará, regulará y controlará las actividades relacionadas con la seguridad social;
Que mediante sentencia 72-24-IN/25 de 09 de enero de 2025, la Corte Constitucional del Ecuador dispuso: “2. Declarar la inconstitucionalidad, por la forma, del artículo 7 de la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y, en consecuencia, expulsarla del ordenamiento jurídico.”4 Y dispuso: “4. Ordenar al presidente de la República que, tomando en debida consideración que la Ley nació de un proyecto de iniciativa popular, en el plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, presente ante la Asamblea Nacional un proyecto de reforma de ley que regule el objeto del artículo 7 de la Ley de tal manera que el mecanismo de elección del Consejo Directivo del IESS cuente con el financiamiento correspondiente. (…).” ;
LEY DE FORTALECIMIENTO Y SOSTENIBILIDAD CREDITICIA
TÍTULO I GENERALIDADES
Articulo 1.- Objeto.- La presente ley tiene por objeto establecer reformas urgentes al sistema previsional y financiero del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS), con el fin de garantizar la transparencia en la administración de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados, así como fortalecer la institucionalidad y sostenibilidad de su sistema crediticio.
Artículo 2.- Ámbito.- Las disposiciones de la presente ley son de orden público y aplicable en todo el territorio nacional.
Artículo 3.- Finalidad.- La presente ley tiene como finalidad garantizar el respeto a los derechos de los afiliados, jubilados y beneficiarios del sistema de seguridad social, mediante la recuperación, devolución y adecuada gestión de los fondos de naturaleza previsional, promoviendo la transparencia, la eficiencia en el uso de los recursos, el fortalecimiento institucional del BIESS y del IESS, y la reactivación de instrumentos financieros que permitan un manejo responsable, técnico y sostenible del sistema previsional ecuatoriano.
TÍTULO II
DISPOSICIONES REFORMATORIAS
PRIMERA: Refórmese la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social conforme a lo siguiente:
4 Corte Constitucional del Ecuador, sentencia 74-24-IN/25, 09 de enero de 2025.
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a) Sustitúyase el artículo 2, por el siguiente:
"Art. 2.- Objeto social. - El objeto social del Banco será la prestación de servicios financieros bajo criterios de banca de inversión, para la administración de los fondos previsionales públicos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social IESS; y, la prestación de servicios financieros, para atender los requerimientos de sus afiliados activos y jubilados.
Los recursos de las administradoras del IESS, así como aquellos saldos disponibles en cuentas, podrán ser invertidos a través del BIESS siempre y cuando se cuente con recursos necesarios para cumplir con sus obligaciones."
b) Inclúyase posterior al numeral 4.2.2, del artículo 4, los siguientes numerales:
“4.2.3. Recibir, gestionar y/o aceptar: operaciones de reportos y créditos de entidades financieras nacionales o extranjeras. Para la instrumentación de estas operaciones, el Banco podrá utilizar y/o pignorar parte del portafolio de inversiones que administra.
4.2.4. Realizar operaciones de venta de cartera hipotecaria, prendaria y quirografaria, de conformidad con la ley.”.
c) A continuación del artículo 4, agréguese el siguiente artículo:
“Artículo 4.1. Gestión técnica de fideicomisos. - El Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social podrá:
a) Liquidar negocios fiduciarios que no hayan cumplido su objeto ni alcanzado el punto de equilibrio en un plazo de 24 meses, previa presentación de informes técnicos.
b) Reactivar negocios fiduciarios cuando estudios de factibilidad demuestren que se obtendrá una pérdida menor que con la liquidación o un resultado favorable para el Banco. La reactivación deberá ser aprobada por su Directorio y por la Superintendencia de Bancos.
c) Realizar nuevos aportes hasta el 100% del patrimonio del negocio fiduciario reactivado o en ejecución, previo informe técnico.
d) Ejecutar gastos con cargo al presupuesto operativo del Banco, registrando cuentas por cobrar al fideicomiso correspondiente.”.
d) Deróguese el artículo 4A.
e) Deróguese el segundo inciso del artículo 7.
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SEGUNDA: Con el fin de optimizar la estructura orgánica funcional del IESS, que permita la adecuada implementación de esta ley, efectúense las siguientes reformas a la Ley de Seguridad Social:
a).- Sustitúyase el literal g), del artículo 27, por el siguiente texto:
“ g. La designación y remoción del Director General, Subdirector General, de los miembros de la Comisión Nacional de Apelaciones, del Director Actuarial, del Auditor Interno, del Director de la Administradora del Seguro General de Salud Individual y Familiar, del Director de la Administradora del Sistema de Pensiones, del Director del Seguro Social Campesino, y del Director del Seguro General de Riesgos del Trabajo. Las designaciones de período fijo que corresponden a la atribución del Consejo Directivo no se considerarán terminadas con la finalización del período del Presidente de la República; Sin perjuicio del periodo por el cual han sido designados, el Director General, Subdirector General y demás directores indicados podrán ser removidos, en cualquier momento, por disposición del Consejo Directivo;”.
b).- Sustitúyase el inciso octavo del artículo 28.1, por el siguiente texto:
“El costo operativo del proceso electoral para elegir a los miembros del Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, que se eligen a través de registros electorales, será elaborado por el Consejo Nacional Electoral y financiado conforme lo regule el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, para lo cual podrá identificar cualquier fuente de financiamiento, avalada por estudios técnicos de factibilidad financiera.”.
c).- Sustitúyase el artículo 32, por el siguiente texto:
“Art. 32.- Atribuciones y Deberes.- El Director General es funcionario de libre nombramiento y remoción, designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, y podrá ser reelegido por una sola vez, con los siguientes deberes y atribuciones:
a. Representar judicial y extrajudicialmente al Instituto;
b. Ejercer la jurisdicción coactiva de que se halla investido el IESS para el cobro de aportes y contribuciones, fondos de reserva, intereses, multas, descuentos, responsabilidades patronales, créditos y obligaciones a favor de sus empresas, y remate de bienes embargados;
c. Ejecutar y hacer cumplir las resoluciones del Consejo Directivo;
d. Designar y remover en cualquier momento a los directores provinciales de cada una de las circunscripciones territoriales del Instituto;
e. Supervisar la actuación de los directores de las administradoras de seguros;
f. Autorizar los actos, contratos, transferencias de dominio, y toda operación económica y financiera del Instituto sometida a su aprobación, hasta la cuantía que fijarán las disposiciones generales del Presupuesto del IESS;
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g. Nombrar, promover, sancionar y remover al personal del Instituto, de conformidad con las leyes y reglamentos sobre la materia;
h. Formular la proforma presupuestaria anual del Instituto y someterla a los trámites de ley previos a su aprobación por el Consejo Directivo;
i. Mantener informada al Consejo Directivo de la marcha del Instituto y de la situación actual de cada una de las administradoras de seguros; y,
j. Los demás que señale esta Ley y su Reglamento General.
El Director General actuará como secretario en las sesiones del Consejo Directivo, con derecho a voz, y no tendrá voto.
d).- Sustitúyase el artículo 37, por el siguiente texto:
“Art. 37.- Designación y Requisitos.- El Director Provincial es funcionario de libre nombramiento y remoción en cualquier momento, nombrado por el Director General, para un período de hasta cuatro (4) años. Deberá ser ciudadano en goce de los derechos políticos, acreditará título profesional y ejercicio con probidad notoria de la profesión o la docencia universitaria o algún cargo de responsabilidad directiva en actividades privadas o públicas, en los cinco (5) años anteriores a su nominación. No podrá ejercer otro cargo o función, privada o pública, excepto la docencia universitaria.”.
e).- Sustitúyase el artículo 45, por el siguiente texto:
“Art. 45.- Responsabilidad.- La Dirección Actuarial es órgano de asesoría técnica del IESS, subordinado al Consejo Directivo. Tiene a su cargo la preparación de los balances actuariales de cada uno de los regímenes de protección del Seguro Universal Obligatorio de sus Afiliados; la elaboración de los estudios técnicos y los informes periódicos sobre la situación de dichos regímenes y sus proyecciones; la evaluación de la cobertura poblacional, el perfil epidemiológico, los índices de siniestralidad de cada riesgo protegido, y del equilibrio financiero de los seguros sociales aplicados por el IESS; la preparación sistemática, periódica y oportuna de la memoria estadística del IESS, y los demás que ordene el Consejo Directivo.
El Director Actuarial será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, de acuerdo con los requisitos establecidos en el Reglamento. El Director Actuarial será un funcionario de libre nombramiento y remoción.”.
f).- Sustitúyase el artículo 169, por el siguiente texto:
“Art. 169.- AUTORIDAD RESPONSABLE.- La autoridad responsable de la gestión de la Administradora del Seguro General de Pensiones será el Director,
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funcionario de libre nombramiento y remoción, designado por el Consejo Directivo del IESS para un período de cuatro (4) años. Deberá acreditar título profesional y amplios conocimientos y experiencia en gestión de programas previsionales.”.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- Las reformas a la Ley de Seguridad Social dispuestas en esta norma, serán aplicables inclusive a todos los Directores en funciones, desde la fecha de entrada en vigencia de esta reforma.
Segunda.- Los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados que a la fecha administra el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, iniciarán el retorno a la administración de sus partícipes en un plazo de noventa (90) días, para lo cual la Junta de Política y Regulación Financiera establecerá en la normativa secundaria los procedimientos, para la determinación o designación de los Consejos de Administración por medio de elecciones entre el total de partícipes, así como de los Representantes de los Fondos; los requisitos mínimos que deben ostentar para los administradores o gerentes. En el caso de que, los plazos impuestos a la Junta de Política y Regulación Financiera, descritos en esta Disposición Transitoria no se cumplan, los partícipes de cada Fondo podrán nombrar provisionalmente su administración o gerencia en los parámetros que establezca la Superintendencia de Bancos, con el respectivo derecho a inventario.
La Superintendencia de Bancos deberá emitir las reformas o las disposiciones de carácter normativo, en el ámbito de sus competencias, para atender el proceso de transición de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados en favor de la decisión de sus partícipes, en el plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días a partir de la publicación de las regulaciones que, para la plena vigencia de esta Ley, emita la Junta de Política y Regulación Financiera, cuando corresponda.
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