Peter Füglistaler
Die Schweiz fährt vor
Peter Füglistaler
Die Schweiz fährt vor
Das System des öffentlichen Verkehrs
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ISBN Print 978-3-03980-044-5
ISBN E-Book 978-3-03980-045-2
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Dank
Mein Dank gilt meinen langjährigen Begleitern aus dem Bundesamt für Verkehr, Pierre-André Meyrat, stellvertretender Direktor, und Petra Breuer, VizeDirektorin, die diese spannende Zeit der Schweizer Verkehrspolitik selbst aktiv mitgestaltet haben. Sie haben mich davor bewahrt, die Geschichte allzu stark aus meiner Optik zu schreiben. Ich danke allen weiteren, die mit Auskünften oder der Durchsicht von Texten beigetragen haben, im Speziellen Peter König, Sektionschef Recht, und Anna-Lena Aeschlimann, Co-Sektionschefin Internationales. Ich danke allen, die unkompliziert Bilder zur Verfügung gestellt haben. Besonders bin ich den Organisationen und Unternehmen verbunden, die das Erscheinen des Buchs mit einem finanziellen Beitrag (mit und ohne Erwähnung) unterstützt haben.
1.4
2.3.3
2.3.4
2.3.7 Zwiespältige Lösung bei Sicherheitsdienst und Transportpolizei
2.3.8 Mehr Rechte für die Fahrgäste
2.3.9 SBB mit Vorzugsbedingungen beim Fremdkapital
2.3.10 Interessenkonflikte bei der Eignerrolle von Privatbahnen
2.4
3
3.1 Bestellung und Abgeltung des Regionalverkehrs
3.1.1 Von der Defizitdeckung zur Bestellung
3.1.2 Der Staat finanziert und verbürgt den Regionalverkehr
3.1.3 Wenig Reformeifer im Regionalverkehr
3.1.4 Fliessende Grenzen des bestellten Regionalverkehrs
3.1.5
4
4.1 Alpeninitiative als heilsamer Schock
4.2 Anlastung der externen Kosten an den Strassengüterverkehr 90
4.2.1 Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe als Schlüssel zum Erfolg
4.2.2 Alpentransitabgabe nie umgesetzt
4.3 Förderung des alpenquerenden Kombinierten Verkehrs 97
4.3.1 Vom Huckepackverkehr zum Kombinierten Verkehr 97
4.3.2 Terminals des Kombinierten Verkehrs als wichtige Schnittstellen 99
4.3.3 Von den Bahnen zu den Operateuren des Kombinierten Verkehrs
4.4 Moderne interoperable Bahninfrastruktur 103
4.4.1 Flachbahn durch die Alpen mit geschützten Gütertrassen 103
4.4.2 Schienenkorridore quer durch Europa 105
4.4.3 Standardisiertes interoperables Bahnnetz überwindet Grenzen 107
4.5 Landverkehrsabkommen mit der Europäischen Union 112
4.6 Massnahmen der Verlagerungspolitik 115
5.1 Entflechtung von Bahnnetz und Verkehrsbereich
5.1.1 Ein europäischer Eisenbahnraum entsteht
5.1.2 Organisatorische und rechnerische Trennung schafft Transparenz
5.1.3 Freier Zugang öffnet die Bahnnetze
5.1.4 Trassenpreis steuert die Auslastung des Bahnnetzes
5.1.5 Territorialprinzip löst und schafft Probleme
5.2 Fairer Zugang zur Bahninfrastruktur
5.2.1 Widerstand gegen Trennung von Verkehr und Bahnnetz
5.2.2 Verzicht auf eine nationale Netzgesellschaft im Schienenverkehr
5.2.3 Organisatorische Massnahmen statt Trennung
5.2.4 Unabhängige Trassenvergabestelle als Schweizer Novum
5.2.5 Systemaufgaben erhöhen die Effizienz im Bahnnetz
5.2.6 Mitwirkungsrechte für Eisenbahnverkehrsunternehmen
6.1.1
6.1.2 Bund übernimmt die Finanzierung des SBB-Netzes
6.1.3
setzt den finanziellen Rahmen
6.1.4 Leistungsvereinbarungen steuern Bahnnetzbetreiber
6.2 Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte
6.2.1
6.2.2
6.2.3 Neue Eisenbahn-Alpentransversale bringt den Durchbruch
6.3 Finanzierung der Bahninfrastruktur über einen Fonds
6.3.1 FinöV-Fonds sichert den Bau der Eisenbahngrossprojekte
6.3.2 Bahninfrastrukturfonds bringt Finanzierungssicherheit
6.4 System der Finanzierung der Bahninfrastruktur
7
7.1 Planung des Ausbaus durch die Bahnen 181
7.1.1 BAHN 2000 als Projekt der SBB 181
7.1.2 Neue Eisenbahn-Alpentransversale als politisches Projekt 181
7.2 Abstimmung des Bahnausbaus mit der Raumplanung 185
7.3 Baubewilligungsverfahren bei Eisenbahnanlagen
7.4 Planungshoheit beim Bund
7.4.1 Kantonale Projekte setzen Bund unter Zugzwang
7.4.2 Übergang zur rollenden Ausbauplanung
7.4.3 Partizipativer Planungsprozess beim Bahnausbau
7.5 Planungshoheit im Bahnausbau
8 Schienengüterverkehr
8.1 Schienengüterverkehr im Umbruch
8.2
8.3 Binnenschienengüterverkehr als Sorgenkind
8.3.1 Das lange Scheitern der Eigenwirtschaftlichkeit
8.3.2 Bund schafft Konzept für Güterverkehrsanlagen
8.3.3 Leistungsvereinbarungen für den nationalen Wagenladungsverkehr
8.3.4
8.3.5
sous terrain als innovatives Konzept
9 Tarifsystem des öffentlichen Verkehrs
9.1 Tarifhoheit in vielen Händen
9.1.1 Tarifhoheit in der Kompetenz der Transportunternehmen
9.1.2 Nationaler Verbund als historischer Glücksfall
9.1.3 Tarifverbünde machen das Reisen einfach und die Struktur kompliziert
9.2 Koordination auf freiwilliger Basis
9.2.1 Politik und Tarife als Spannungsfeld
9.2.2 Das wachsame Auge des Preisüberwachers
9.2.3 Widerstand gegen nationale Vorgaben
9.2.4 Herantasten an zukunftsfähige Lösungen
10.1 Suche nach dem Wettbewerbsmodell
10.1.2 Vergabe der Seelinie als Weckruf
im Transitgüterverkehr
Ausschreibungen im Regionalverkehr in engen Grenzen
machen Angst
10.3.4
in einer Hand
10.3.5 Kontrollierte Öffnung des internationalen Personenverkehrs
«Die Bahngeschichte in der Schweiz ist über weite Strecken eine Geschichte ihrer Krisen.»
Dr. Werner Latscha, Präsident der Generaldirektion der SBB, 1997
1
Der lange Weg zum besten öV-System
Die Schweiz hat einen hervorragenden öffentlichen Verkehr. Das Angebot ist dicht, die Züge, Busse, Trams, Schiffe und Seilbahnen verkehren pünktlich, sicher und sauber, die Zufriedenheit ist in aller Regel hoch.
Wie kommt es zu diesem vorbildlichen System?
Das Buch beschreibt, wie der institutionelle Rahmen des öffentlichen Verkehrs geschaffen wurde. Das Buch folgt der Entwicklung seit Beginn der 1990er-Jahre. Es zeigt, wie die Entscheide zustande gekommen sind, und integriert sie in ein öV-System. Als Orientierungspunkte dienen die zeitliche Entwicklung, die thematische Gliederung und mein Verständnis des öV-Systems.
1.1 Scheitern als Ausgangspunkt
1988 lehnte das Volk Verfassungsbestimmungen für eine koordinierte Verkehrspolitik mit 54,5 Prozent ab. Nur vier Kantone stimmten zu. Die Gesamtverkehrskonzeption (GVK CH) war der Versuch, die Verkehrspolitik auf Bundesebene zu verankern. Sie wurde 1977 nach sechs Jahren Vorarbeit mit 40 Empfehlungen veröffentlicht. In der Verfassung sollten zwei Artikel die Grundsätze festhalten. Diese fehlen bis heute. Der Begriff «Verkehrspolitik» wird in der Verfassung nicht erwähnt. Sie hält zum öffentlichen Verkehr nur fest, dass Bund und Kantone für ein ausreichendes Angebot sorgen und dass die Gesetzgebung im Eisenbahnverkehr und weiteren Verkehrsträgern in der Kompetenz des Bundes liegt. Rückblickend zeigt sich, dass die Gesamtverkehrskonzeption trotz des Scheiterns wegleitend für die Verkehrspolitik wurde, da sie die richtigen Fragen zu beantworten versuchte:
• Wieweit erbringt der Markt die gesellschaftlich erwünschten Resultate?
• Wieweit soll der Staat Einfluss auf die Verkehrsträger nehmen, um die übergeordneten Staatsziele zu erreichen?
• Wie wird der öffentliche Verkehr finanziert?
• Wer plant die Ausbauten?
• Wie werden die Aufgaben zwischen Bund und Kantonen aufgeteilt?
• Wie viel zahlen die Nutzenden und wie viel die Steuerzahlenden?
Die Gesamtverkehrskonzeption wollte alles auf einmal regeln. Nach ihrem Scheitern brauchte es den faktischen Bankrott der SBB, nicht finanzierbare Grossprojekte wie BAHN 2000 und NEAT sowie eine legendäre Volksabstimmung, die Alpeninitiative von 1994, damit das öV-System über viele Reformvorlagen hinweg entstehen konnte und heute als Vorzeigemodell gilt.1
1.2 Herantasten an das perfekte öV-System
Die Entwicklung des öffentlichen Verkehrs ist durch wiederkehrende Themen geprägt. Das Buch folgt diesen Themen und beschreibt:
• die Reform der Bahnunternehmen, insbesondere der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), nachdem eingesehen wurde, dass sich ein Bahnunternehmen nicht eigenwirtschaftlich betreiben und kommerziell finanzieren lässt;
• die Rolle der öffentlichen Hand (Bund, Kantone, Gemeinden) als Besteller, welche die Leistungen im Regional- und Ortsverkehr nicht nur bezahlen, sondern auf ihre politischen Ziele ausrichten wollen;
• die Alpeninitiative, welche die Umwelt- und Klimapolitik über das ungebremste Wachstum des Verkehrs stellte und die Politik zwang, eine Verlagerungspolitik umzusetzen, die zum weitaus höchsten Bahnanteil im europäischen Güterverkehr führte;
• die Frage des Zugangs zum Eisenbahnnetz, was mit einem eigenständigen Schweizer Modell zur Organisation der Bahninfrastruktur gelöst wurde;
• die Grossprojekte BAHN 2000 und NEAT, die beide an ihrer Grösse zu scheitern drohten, was zur Übernahme der finanziellen Verantwortung für die Bahninfrastruktur durch den Bund und zum Bahninfrastrukturfonds führte;
1 Gesamtverkehrskonzeption Schweiz, Schlussbericht, Bern 1977, www.alptransitportal.ch; Giovanni Danielli, Markus Maibach: Schweizerische Verkehrspolitik, Edition Rüegger: Zürich/Chur 2014 (Reihe «Kompaktwissen CH», Bd. 4), S. 26 ff.
• die Renaissance der Bahn, in deren Folge die Planungshoheit im Schienenverkehr zum Bund verschoben wurde, was den raumplanerischen sowie ökologischen Zielen mehr Gewicht einräumt als dem Gewinnstreben der Transportunternehmen;
• den Schienengüterverkehr, der an den Rand gedrängt wird und sich neu organisieren muss, um einen Beitrag für die Verlagerung, die Versorgungssicherheit und die Logistik zu leisten;
• das Tarifsystem des öffentlichen Verkehrs, das vor 150 Jahren visionär geregelt wurde, den Entwicklungen in Verkehr und Technologie jedoch hinterherhinkt;
• den Wettbewerb im öffentlichen Verkehr, wo die bewahrenden Kräfte bremsen und der zeigt, dass die Entwicklung des öV-Systems nicht abgeschlossen ist.
Die Kapitel können unabhängig voneinander gelesen werden. Gewisse Überschneidungen sind daher nicht zu vermeiden. Im letzten Kapitel wird das öVSystem als gesamtes dargestellt.
1.3 Staatliche Instrumente gestalten den öffentlichen Verkehr
Will der Staat auf einen Wirtschaftssektor Einfluss nehmen, greift er zu Subventionen und Steuern (gleichsam Zuckerbrot und Peitsche), wenn das marktwirtschaftliche Ergebnis nicht den Erwartungen der Mehrheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger entspricht. Er kann mit Verfassung und Gesetzen auf die Wirtschaftsordnung und -tätigkeit Einfluss nehmen und bestimmen, was er als das politisch zulässige Handeln erachtet (z. B. lärmige Güterzüge verbieten). In technischen Belangen haben Normen einen grossen Einfluss, die oft dem Streben nach technischer Vereinheitlichung folgen (z. B. European Train Control System, ETCS). Schliesslich führen gesellschaftliche Werte dazu, dass in der Schweiz der öffentliche Verkehr als Service-public-Bereich gilt: Pünktlichkeit und gute Erschliessung sind wichtiger als Gewinne.
Die Schweiz sieht den öffentlichen Verkehr als wichtiges Mittel, um ihre Ziele in der Verkehrspolitik, der Raumordnung, der Umwelt- und Klimapolitik oder der Grundversorgung zu unterstützen. Sie setzt deshalb Instrumente
ein, um die Ziele, Normen und Werte durchzusetzen und Einfluss auf die Leistungserbringung zu nehmen:
Instrument
Rahmenbedingungen (violett)
Wettbewerbsordnung
Internationale Absicherung
Beschrieb
• Grundprinzipien der Leistungserbringung (z. B. freie Verkehrsmittelwahl)
• Netzzugang im Schienenverkehr
• multi- und bilaterale Abkommen
Raumplanerische Instrumente (hellblau)
Sachplan, Konzepte, Wegleitungen
• Abstimmung Raum, Verkehr und Umwelt
• räumliche Sicherung der Bahn- und Gütertransportanlagen
• behördenverbindliche Vorgaben über die Staatsebenen (Bund, Kantone, Gemeinden)
Eingriffe in die Leistungserstellung (blau)
Konzession
Leistungsvereinbarungen, Bestellungen
Planungshoheit
Plangenehmigungsverfahren
(Baubewilligungen)
Aufsicht (rot)
Wettbewerbsaufsicht
Sicherheitsaufsicht
Subventionsaufsicht
• Delegation des staatlichen Personenbeförderungsregals an Transportunternehmen mit gesetzlichen Vorgaben (wie Transportpflicht, Fahrplanpflicht, Tarifpflicht)
• Recht zum Bau und Betrieb einer Bahnanlage
• Vorgaben und finanzieller Rahmen der zu erbringenden Leistungen mit unternehmerischem Spielraum in der Umsetzung
• Zuständigkeit für die Auswahl und Umsetzung von Ausbauprojekten
• Schutz der Interessen Dritter und der Umwelt
• Einhaltung der technischen Vorgaben
• Zugang zu Bahnnetz und Güterverkehrsanlagen
• Schutz vor marktmächtigem Verhalten
• Überwachung der Transportunternehmen
• Anforderungen an das Sicherheitsmanagement von Transportunternehmen
• Einhaltung des Subventionsrechts und der spezialgesetzlichen Bestimmungen
• Erbringung der vereinbarten Leistung
Um den Überblick zu erleichtern, bette ich die Entwicklung in ein System des öffentlichen Verkehrs ein. Es zeigt das Zusammenspiel zwischen den staatlichen Instrumenten und der Struktur des öffentlichen Verkehrs mit den verschiedenen Verkehrsmitteln, Verkehrsarten sowie den Transportunternehmen. Das System wird in den thematischen Kapiteln hergeleitet und im Schlusskapitel zusammengefügt.
Verkehrsmittel
Bahn Bus Tram Seilbahn Schiff
Verkehrsarten
Personenverkehr
Güterverkehr
Fernverkehr Regionalverkehr Ortsverkehr Autoverlad Blockzüge Kombiverkehr (Huckepack) Wagenladungsverkehr (WLV)
Nahverkehr
Konzessionierte Transportunternehmen (KTU)
Bahnen Transportunternehmen
SBB Privatbahnen Seilbahnen PostAuto Städtische Verkehrsunternehmen Busunternehmen Schiffe
Bahnen
Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) Infrastrukturbetreiber (ISB)
Zu Beginn unserer Geschichte wurde der Glaube an einen eigenwirtschaftlichen Betrieb des öffentlichen Verkehrs hochgehalten, auch wenn der Staat den Transportunternehmen immer wieder zu Hilfe eilen musste. Er tat dies punktuell und je nach Unternehmen unterschiedlich. Paradoxerweise konnten die Privatbahnen auf mehr Unterstützung zählen als die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Die Bahnen und Transportunternehmen funktionierten als regionale Monopole. Nur bei den Tarifen wurde auf behördliche Vorgabe hin zusammengearbeitet, ausser im Ortsverkehr, wo ein zusätzliches Billett gelöst werden musste. Der Schienengüterverkehr sollte im Wettbewerb dank der 28-Tonnen-Limite im Strassengüterverkehr bestehen. Im alpenque-