Mecanismos complementarios para el financiamiento de infraestructura en Colombia

Mecanismos complementarios para el financiamiento de infraestructura en Colombia

Septiembre de 2025

I. Contexto: estructuración del modelo APP en Colombia

En el marco del desarrollo económico, la inversión en infraestructura de transporte desempeña un papel central dado el alcance transversal de sus efectos. En el corto plazo, permite reducir costos logísticos, mejorar la conexión entre territorios y dinamizar la actividad económica. Esto, a su vez, impacta positivamente el bienestar social pues la mejor conectividad permite la llegada más eficiente de bienes y servicios para la población e incluso mejora la presencia del Estado. Esto, a su vez, impacta positivamente el bienestar social, pues la mejor conectividad permite la llegada más eficiente de bienes y servicios para la población y, además, con esto facilita la presencia institucional del Estado en los territorios, lo que contribuye al fortalecimiento de la seguridad y la gobernanza. A largo plazo, estos efectos se acumulan y se traducen en mayor productividad, competitividad, crecimiento y desarrollo social. La reducción de tiempos de desplazamiento hacia servicios de educación, salud o empleo incide en la formación de capital humano, mejora la calidad de vida y contribuye a disminuir la pobreza y la desigualdad (Ramírez etal., 2021).

Este poder transformador ha llevado a que Colombia explore distintas estrategias institucionales y financieras para fortalecer su infraestructura. Desde la década de los noventa, el país ha transitado de un esquema de inversión pública directa hacia modelos de participación privada, inicialmente a través de concesiones y, posteriormente, mediante Asociaciones Público-Privadas (APP). Esta evolución responde a la necesidad de cerrar brechas en cobertura y calidad, dentro de un contexto de apertura económica y restricciones fiscales persistentes.

El modelo concesionado comenzó a desarrollarse a partir de la Constitución Política de 1991 y la Ley 1a de 1991. La creación del Ministerio de Transporte y el fortalecimiento de los mecanismos de planeación estatal dieron paso a la participación del capital privado en la financiación de obras públicas. Posteriormente en 2003, mediante el Decreto 1800, se creó el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), encargado de estructurar proyectos de infraestructura vial bajo esquemas de concesión.

Durante los años noventa se desarrolló la primera generación de concesiones (1G), centrada en la rehabilitación y el mantenimiento de vías. La financiación era mayoritariamente pública y los contratos presentaban bajos niveles de transferencia de riesgo y escasos mecanismos de control. La segunda generación (2G), desde 2000, incorporó exigencias técnicas más altas y mejoras contractuales, aunque persistieron desafíos como sobrecostos y renegociaciones. En la tercera generación (3G), desarrollada entre 2006 y 2011, se incluyó la construcción de nuevas vías, pero aún sin modificar de fondo el marco institucional. En estas tres fases persistió una alta dependencia del financiamiento público y se presentaron importantes limitaciones para la escalabilidad del modelo.

A partir de 2003 inició una transformación estructural que preparó el terreno para consolidar un modelo APP más maduro, superando las limitaciones del marco normativo previo (Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, analizadas en detalle en la Tabla 3). Específicamente, en ese año se expidió la Ley 819 de Responsabilidad Fiscal, que fortaleció la figura de las vigencias futuras. Si bien este mecanismo nació con la Ley 179 de 1994, fue reglamentado y fortalecido por leyes posteriores, especialmente la Ley 819 de 2003. En particular, se introdujeron las vigencias futuras como instrumento presupuestal para comprometer recursos de inversión pública más allá del año fiscal vigente, bajo condiciones de sostenibilidad financiera. Este mecanismo, aprobado por el CONFIS y el CONPES, resultó fundamental para estructurar proyectos plurianuales que aseguren la ejecución ordenada de políticas públicas y garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales con actores privados.

Las vigencias futuras se consolidaron como una herramienta clave para la planeación del gasto en infraestructura. No obstante, su horizonte de 10 años, establecido en la Ley 819 de 2003, resultaba insuficiente para proyectos complejos que demandaban inversiones y plazos de recuperación más prolongados. Esta limitación, sumada a las deficiencias en la contratación y a la falta de transparencia observada en las concesiones anteriores, impulsó el diseño de una normativa específica que permitiera estructurar esquemas más flexibles, robustos y con mayor seguridad jurídica.

En este contexto se expidió la Ley 1508 de 2012, conocida como la Ley de APP, que marcó un punto de inflexión en la política de infraestructura del país. La norma establece un marco jurídico e institucional para estructurar, contratar y ejecutar proyectos de infraestructura bajo esquemas de asociación entre el Estado y el sector privado, con criterios de eficiencia económica, adecuada asignación de riesgos y sostenibilidad fiscal. Entre sus principales innovaciones se encontraba la creación de las vigencias futuras APP, que pueden extenderse hasta por 30 años, lo cual permitió planear proyectos de gran escala con mayor previsibilidad financiera.

Así mismo, la Ley 1508 de 2012 incorpora el principio de “valor por dinero” como criterio central para evaluar las propuestas. Este enfoque exige que las decisiones se basen en un análisis integral que considere beneficios, costos y riesgos a lo largo del ciclo de vida del proyecto. También se estipula la obligación de presentar una matriz detallada de riesgos, una evaluación costo-beneficio y mecanismos de monitoreo continuo.

La implementación de esta Ley vino acompañada de una reestructuración institucional. En 2011, se creó la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que asumió las funciones del INCO con un mandato técnico más robusto y la capacidad de liderar el nuevo modelo de inversión público-privada. La ANI se convirtió en el actor central para la estructuración y gestión de proyectos APP, dotando al país de una entidad especializada con estándares modernos de planeación y supervisión.

La consolidación del modelo APP también exigió el fortalecimiento de mecanismos fiscales complementarios. Entre ellos se destaca el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales (FCEE). Si bien, este último fue creado mediante la Ley 448 de 1998, adquirió mayor relevancia tras la expedición de la Ley 819 de 2003 y, especialmente, con la entrada en vigencia de la Ley 1508 de 2012. El objetivo del FCEE es cubrir las obligaciones contingentes derivadas de contratos en cinco sectores clasificados como de riesgo infraestructura de transporte, energía, saneamiento básico, agua potable y comunicaciones , entre los cuales se incluyen, en el caso del sector de infraestructura, los contratos de APP, cuyas contingencias pueden originarse en fallas contractuales o eventos litigiosos que generen pagos no presupuestados para el Estado.

Además, el sistema colombiano incorporó un esquema de “cupo APP”, mediante el cual el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) establecen límites máximos para las obligaciones fiscales asociadas a estos proyectos. Este mecanismo asegura la compatibilidad del modelo APP con las metas macrofiscales y refuerza la sostenibilidad del portafolio de infraestructura pública. Ahora bien, en un escenario fiscal tan restringido como el de 2024-2025, ha quedado en evidencia la presión que genera la elevada participación de las vigencias futuras en el presupuesto. No se puede desconocer que este ha sido un mecanismo fundamental para lograr gran parte de los avances en infraestructura de transporte que ha habido durante los últimos 30 años; sin embargo, en el contexto actual requiere ser complementado con otras fuentes de financiamiento que permitan sostener el desarrollo del sector.

Más recientemente, el CONPES 4117 de 2023 estableció una nueva política de gestión de riesgos para los proyectos de infraestructura. Este documento surgió debido a que, hasta ese momento, los lineamientos de las políticas de riesgo contractual se encontraban dispersas en diferentes documentos, no había una política unificada ni con directrices específicas para los diferentes sectores. Así, este documento CONPES fue creado con el objetivo de unificar la política para mejorar la gestión del riesgo asociados a los proyectos de infraestructura, así mismo, sentar precedentes para el futuro.

¿Cómo funciona el modelo APP?

Como se mencionó, a diferencia de las concesiones tradicionales, que en gran parte dependían de la financiación pública, las APP permiten una mayor participación del sector privado, quien asume parte de los riesgos asociados a la ejecución y operación del proyecto, como la demanda de servicios o los costos operativos. En este esquema, el Estado se concentra en la planificación, la regulación y el control, mientras que el privado asume el diseño, la construcción, la financiación y la operación. La distribución de estos riesgos se ha venido ajustando con los años. Aunque el CONPES 3107 de 2001 fijó los lineamientos iniciales para asignarlos según la capacidad de gestión de cada parte, en 2023, fue publicado el CONPES 4117, que actualizó la política de riesgo contractual específicamente para proyectos de infraestructura con participación privada. Esta nueva versión amplió el enfoque,

incorporó una guía para la gestión de riesgos en todas las etapas del proyecto y definió categorías más claras como riesgos asociados a las etapas de construcción, operación y mantenimiento de los proyectos 2 financieros3, económicos derivados de cambios en los ciclos económicos, cambiarios, de liquidez y regulatorios4

En infraestructura vial, el concesionario asume la mayoría de los riesgos de construcción, operación, financiación y parte del riesgo cambiario, mientras que el Estado mantiene responsabilidades frente a eventos exógenos como fuerza mayor o cambios regulatorios extraordinarios. En el modo aeroportuario, aunque el privado gestiona los riesgos operativos y comerciales, el Estado retiene algunos riesgos regulatorios y de orden público. En el caso férreo, se diferenciaron los esquemas según el tipo de servicio, con mayor participación estatal en los proyectos de pasajeros y un enfoque más comercial para la carga. Para el modo fluvial, recientemente incorporado al esquema APP, la asignación considera riesgos ambientales, hidrológicos y operativos. En el portuario, que opera bajo un régimen previo a la Ley 1508, los concesionarios asumen de forma integral los riesgos del proyecto. Esta diferenciación responde a las características técnicas y operativas de cada modo, y ha sido clave para estructurar iniciativas más sostenibles, bancables y con mayor capacidad de atraer inversión privada.

Dicho esto, en un esquema de operación básico de APP son varios los agentes que toman un rol activo (Ilustración 1). En principio, la APP se traduce en un contrato entre la entidad estatal y el inversionista privado. En virtud de ese contrato y como parte de las obligaciones del inversionista privado, se constituye un patrimonio autónomo a través del cual se canalizan todos los recursos del proyecto. Estos recursos pueden ser los proporcionados por el inversionista privado como producto de su capital (equity) o aquellos obtenidos por medio de financiadores, ya sean recursos bancarios o provenientes del mercado de capitales nacional o internacional (deuda). Adicional a esto, el patrimonio autónomo también recoge los recursos provenientes de la explotación económica de la infraestructura, que provienen principalmente de las tarifas de los peajes, aunque hay otras fuentes5

2 Incluyen: disponibilidad y adquisición de predios, licenciamientos, permisos o autorizaciones, riesgos sociales, reubicación de redes, riesgo de diseño, riesgo de costos de construcción, riesgo de plazo de construcción y de puesta en servicio, obtención de otros permisos para la construcción, eventos eximentes de responsabilidad o fuerza mayor, hechos sobrevinientes en el sitio, hallazgos de cuerpos de desaparecidos, riesgo comercial, riesgo de costos de mantenimiento y operación.

3 Incluyen: disponibilidad de financiación y condiciones financieras/tasas de interés.

4 Incluyen: cambio regulatorio general, cambios en regulación tributaria de carácter general, cambio regulatorio específico, cambios regulatorios discriminatorios, fuerza mayor (hechos de la naturaleza y riesgo geopolítico), cambio climático.

5 Otras fuentes que están contempladas en el marco de la Ley 1508 de 2012 son: Recursos propios territoriales, contribución por el servicio de parqueadero o de estacionamiento en vía, cobros por congestión, destinación de un porcentaje no mayor al 60% del recaudo por multas de tránsito, derechos real de superficie de infraestructura de transporte, modificaciones a las tarifas a servicios de transporte público para obtener recursos, valor residual de concesiones, valorización, subasta de norma urbanística y otros contemplados en la ley.

Esta separación patrimonial de todos los agentes garantiza la disponibilidad de los recursos necesarios para remunerar al inversionista privado, condicionado a la disponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de los niveles de servicio y estándares de calidad. Esto en la medida en que con los recursos disponibles en el patrimonio se realizan los pagos asociados a la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura. Estas son actividades que el concesionario privado puede realizar de forma directa o subcontratar con terceros. Entendiendo la complejidad del esquema y las interacciones entre agentes, a lo largo del tiempo se ha reforzado el modelo a través de la implementación de modificaciones al marco reglamentario. Ejemplo de esto es la expedición del Decreto 438 de 2021 con el que se buscó el fortalecimiento mediante mejoras en la planificación, estructuración y ejecución de proyectos de infraestructura bajo el esquema APP.

Ahora, dentro del modelo de APP, se distinguen dos tipos principales: las iniciativas públicas y las iniciativas privadas. Las primeras son aquellas en las que el Estado propone un proyecto, identifica las necesidades de infraestructura y estructura un contrato para la ejecución de este. En estos casos, el sector privado participa en la construcción y operación del proyecto, pero el Estado sigue teniendo un rol importante en el proceso. Los recursos para financiar el proyecto pueden ser privados y/o públicos. No hay un límite explícito para el aporte del Estado, ya que es este quien lidera el proyecto. Ahora bien, el Estado puede cubrir una parte importante del costo total, especialmente en sectores donde la rentabilidad privada es baja (educación, salud, entre otros).

Ilustración 1. Estructura transaccional

Fuente: elaboración ANIF con base en DNP (2020).

Las iniciativas privadas, en cambio, surgen cuando es el sector privado quien identifica una necesidad de infraestructura y, a través de un proceso de estructuración, presenta la propuesta al Estado. En este caso la financiación puede ser 100% privada o mixta. Si es mixta, los recursos públicos pueden representar máximo 30% del total de la inversión (para infraestructura carretera no pueden superar el 20%), aunque en la práctica esta forma de financiamiento no ha sido implementada. En suma, tanto en las iniciativas públicas como en las privadas la financiación combina recursos públicos y privados, pero las fuentes de pago y los riesgos varían dependiendo de la naturaleza del proyecto (Tabla 1).

Tabla 1. Características de las iniciativas públicas y privadas

Recursos:

Privados y/o públicos

Recursos:

Desembolso de recursos públicos hasta 30%** + Explotación económica

Recursos:

100% explotación económica

Proceso de selección: Proceso de selección: Proceso de selección:

Licitación pública

Licitación pública

Selección abreviada (menor cuantía)

** 20% para proyectos de infraestructura vial de carretera.

Fuente: elaboración ANIF con base en Ley 1508 de 2012.

El ciclo de vida de un proyecto bajo el modelo APP consta de varias etapas clave: identificación, estructuración, adjudicación, ejecución, operación y reversión. En la fase de identificación, se define la necesidad del proyecto y se realizan los estudios preliminares. En la estructuración, se desarrolla el proyecto en términos técnicos, económicos y financieros, determinando el reparto de riesgos y las condiciones contractuales. La adjudicación es el proceso en el que se selecciona al contratista privado a través de una licitación pública, mientras que la ejecución es la fase de pre-construcción, construcción, y operación y mantenimiento del proyecto.

En línea con los tipos de APP, el paso a paso de estos proyectos tiene sus particularidades. En el caso de las APP de iniciativa pública, el proceso inicia con la identificación de una necesidad por parte del Estado. A partir de allí, la entidad pública formula los estudios de prefactibilidad y determina si el proyecto puede estructurarse bajo el modelo APP, considerando criterios como valor por dinero y sostenibilidad fiscal. Una vez definida la viabilidad, se procede a la estructuración técnica, legal y financiera, generalmente con apoyo de consultores especializados. Posteriormente, se abre un proceso competitivo de selección del contratista, con reglas claras de licitación. El adjudicatario asume la ejecución del proyecto, bajo un esquema de reparto de riesgos previamente definido, y recibe los pagos del Estado

en función de la disponibilidad y los niveles de servicio durante la operación (Anexo 1).

En las APP de iniciativa privada el proceso comienza con la presentación voluntaria de una propuesta por parte de un originador privado ante una entidad estatal competente. Esta propuesta debe incluir los estudios técnicos, financieros y jurídicos que justifiquen su viabilidad y conveniencia. Si la entidad pública la considera de interés, se declara la viabilidad y se inicia la fase de evaluación detallada. En este punto se permite que el originador complete los estudios definitivos y, en paralelo, se abre un proceso competitivo para que terceros puedan presentar contraofertas. Si hay competencia, se selecciona la mejor propuesta mediante un proceso transparente; si no, se adjudica al originador. A lo largo del ciclo del proyecto, el Estado conserva su rol de regulador y supervisor, mientras el privado asume la responsabilidad de ejecución y operación, en línea con los niveles de servicio pactados (Anexo 1).

Ahora, a diferencia de los proyectos tradicionales, en los que el Estado controla gran parte de la ejecución, las APP asignan incentivos claros para que el contratista privado cumpla con los plazos establecidos y entregue un producto de calidad. Esto se refleja en los pagos basados en la disponibilidad y el cumplimiento de los niveles de servicio pactados en el contrato, lo que obliga a los actores privados a priorizar la eficiencia y la sostenibilidad del proyecto a lo largo de su vida útil.

El pago por disponibilidad es un mecanismo común en las APP, donde el Estado paga al operador privado en función de la disponibilidad de la infraestructura para su uso, y no según la cantidad de usuarios. Este esquema de pago asegura que el sector privado mantenga un alto estándar de calidad y operación, ya que la existencia de fallas operativas y/o el incumplimiento de los niveles de servicio establecidos en el contrato están directamente relacionados con la retribución recibida

En síntesis, el modelo APP ha logrado consolidarse sobre un marco normativo robusto gracias a varios elementos clave: i) el pago condicionado a la prestación efectiva del servicio y no a la sola construcción de la obra; ii) la eliminación de pagos anticipados durante la fase constructiva; iii) la fijación de límites a las adiciones de tiempo y recursos por parte del Estado; iv) las mejoras en la asignación de riesgos desde la estructuración del proyecto, elemento central para la sostenibilidad financiera y operativa de los contratos APP, en tanto permite transferir cada riesgo a la parte con mayor capacidad para gestionarlo, reduce los incentivos a la renegociación y aumenta la confianza de inversionistas y financiadores; v) la exigencia de justificar la modalidad de ejecución; y vi) la utilización del modelo de project finance, que ha permitido la financiación de proyectos de gran escala y la llegada de capital privado. A esto se suma un cambio de enfoque en el interlocutor principal, que pasó de ser el constructor al inversionista, lo cual introdujo requisitos habilitantes asociados a la experiencia en inversión y estructuración. Estos avances han permitido al país fortalecer su capacidad para responder a las crecientes necesidades en materia de infraestructura.

Impacto del modelo APP en Colombia

La robustez del modelo de APP en Colombia ha sido crucial para el desarrollo de sectores clave como la infraestructura de transporte, que ha sido uno de los más beneficiados por el modelo. Históricamente la inversión pública en infraestructura ha sido limitada y condicional tanto al ciclo económico como fiscal (Gráfico 1). En particular, la inversión en este sector ha operado como una variable de ajuste frente a las restricciones presupuestales, siendo una de las primeras líneas en sufrir recortes durante momentos de consolidación fiscal o choques macroeconómicos. Este comportamiento cíclico ha afectado la planificación de largo plazo, generando discontinuidades que comprometen la eficiencia del gasto público en el sector transporte y dificultan alcanzar los avances que el país requiere en materia de infraestructura para su desarrollo (Ramírez et al., 2021). Sin embargo, la consolidación del modelo de APP ha permitido sostener flujos de inversión, mejorando tanto la cobertura como la calidad de la red de transporte nacional.

Gráfico 1. Inversión pública en infraestructura de transporte

Inversión en infraestructura de transporte (% del PIB)

Crecimiento del PIB (var % anual)

Pública Crecimiento PIB

Fuente: cálculos ANIF con base en Transporte en Cifras – Ministerio de Transporte y Ramírez et al. (2021).

Ante estas limitaciones, el modelo de participación privada ha facilitado la atracción de capital privado para la financiación de obras en el largo plazo, dadas las restricciones de la inversión pública, permitiendo mantener niveles de inversión más estables y ambiciosos. A partir de la década de 1990, la estrategia para el desarrollo de infraestructura dio un giro hacia la atracción de capital privado con el lanzamiento del Plan Vial Plurianual en 1991, el cual dio paso al desarrollo de los primeros tres

programas de obras concesionadas (1G, 2G y 3G), ejecutados entre 1994 y 2012. En este periodo, el 65% de la inversión privada en infraestructura se concentró en el desarrollo del sistema carretero.

En términos de participación, fue a finales de los años 2000 y especialmente tras la expedición de la Ley 1508 de 2012, que la inversión privada canalizada a través de contratos de APP empezó a ganar mayor protagonismo. Las reformas institucionales adelantadas entre 2010 y 2012, orientadas a eliminar los obstáculos identificados en los programas previos y a facilitar la atracción de capital, permitieron que la inversión privada en infraestructura vial se incrementara, impulsada tanto por mayores necesidades logísticas como por mejoras en el entorno institucional. Así, la inversión pasó de 0,3% durante 1993-2013 a 0,8% del PIB en el período 20142021, como resultado de la firma de los primeros contratos de concesión 4G y su posterior entrada en ejecución (Gráfico 2)

Este cambio estratégico le permitió al Estado ampliar su capacidad para financiar infraestructura sin comprometer de forma inmediata el recurso fiscal, al tiempo que introdujo prácticas más rigurosas de estructuración, evaluación y seguimiento de proyectos. Esto se reflejó en un aumento marcado de la inversión privada en infraestructura de transporte.

Gráfico 2. Inversión privada en infraestructura de transporte

(% del PIB)

1G

2G

Ley 1508 – Marco jurídico APP

3G

4G

Fuente: cálculos ANIF con base en DNP y Ramírez et al. (2021).

Pese al papel estructural que ha desempeñado el modelo de APP en el desarrollo de la infraestructura de transporte en Colombia al atraer inversión privada y contrarrestar la dinámica procíclica de la inversión pública—, no es posible afirmar que su implementación haya sido perfecta. La fragmentación institucional, las dificultades de coordinación interinstitucional y los retos fiscales han limitado su avance e incrementado los costos iniciales. Adicionalmente, los niveles actuales de inversión siguen siendo insuficientes para responder a las necesidades de infraestructura del país y, con ello, aprovechar plenamente los beneficios económicos y sociales que esta puede generar en el corto y largo plazo. Según estimaciones de Ramírez etal. (2021), para alcanzar un nivel de infraestructura de transporte acorde con las exigencias del desarrollo nacional, la inversión total anual en este rubro debería ubicarse en torno al 6% del PIB durante al menos una década consecutiva. Por su parte otros autores como Yepes et al (2003 y 2008), estiman una inversión anual requerida por encima del 3,0% del PIB. El Gráfico 3 ilustra claramente que el país está lejos de alcanzar este nivel. Un ritmo de inversión anual como el mencionado permitiría el desarrollo en el país de obras prioritarias que no sólo impulsarían el crecimiento económico y mejorarían la calidad de vida, sino que también estimularían la creación de empleo, facilitarían el transporte y la logística y mejorarían el acceso a servicios básicos de la población beneficiada por las obras.

Gráfico 3. Inversión total en infraestructura de transporte (% del PIB)

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0

Pública Privada Regalías

Fuente: cálculos ANIF con base en Transporte en Cifras 2021 – Ministerio de Transporte, DNP2021 Participación Privada en Proyectos de Infraestructura y SGR

En respuesta a estos desafíos, han sido múltiples los esfuerzos institucionales encaminados a robustecer el modelo y superar las barreras que limitan la atracción y sostenibilidad de la inversión privada. Un ejemplo destacado fue la estrategia del “Cuarto de Reactivación APP Colombia”, implementada durante el periodo presidencial 2018–2022, la cual buscó destrabar proyectos, acelerar su ejecución y garantizar condiciones de seguridad jurídica y técnica para los inversionistas. Estas

acciones contribuyeron a mantener, hasta ese momento, la confianza del sector privado en el modelo. No obstante, persisten retos importantes que han afectado el desempeño del modelo de APP (los cuales se analizarán en una próxima sección) y resaltan la importancia de pensar en mecanismos alternativos para el financiamiento de la infraestructura en el país durante los próximos años.

Fortalezas del modelo APP: perspectiva internacional

Más allá de los efectos sobre la inversión, el fortalecimiento del marco regulatorio con la expedición de la Ley 1508 de 2012 ha sido un factor determinante en la consolidación de Colombia como uno de los países con mejores capacidades para desarrollar proyectos de infraestructura bajo esquemas de APP. Esta evolución se ha visto reflejada en mejoras significativas en los indicadores internacionales que miden el entorno para desarrollar APP. En particular, el Infrascopio6 2023-2024 ubicó a Colombia entre los tres países con mejores capacidades para desarrollar APP en infraestructura en América Latina y el Caribe, solo después de Brasil y Chile.

Este índice se compone de 5 categorías, 19 subcategorías, 54 indicadores y 106 subindicadores, tanto cualitativos como cuantitativos. Los indicadores cuantitativos provienen de fuentes como The Economist Intelligence Unit, IJ Global, Infralatam, el Foro Económico Mundial y la base de datos sobre participación pública en infraestructura (PPI) del Banco Mundial. Por su parte, la información cualitativa se obtiene a partir de distintas fuentes primarias, incluyendo normativa legal, portales oficiales de gobiernos, notas de prensa, entrevistas e informes del sector. Los cálculos del índice generan resultados de 0 a 100, donde 100 representa la máxima calidad y rendimiento, y 0 el mínimo.

Desde la expedición de la Ley 1508 de 2012, sumado a la implementación de reformas clave en 2015, como el Decreto 063 que reguló las particularidades para la implementación de APP en el sector de agua y saneamiento básico, Colombia logró un avance sostenido en su calificación. Esto permitió que pasara de 59,6 puntos en 2012 a 74 puntos en 2017, alcanzando un máximo de 77 puntos en el periodo 2019-2020 (Gráfico 4). Aunque se observó una disminución a 66,4 puntos en 2021, el puntaje se recuperó en 2023, alcanzando 70,3 y manteniendo a Colombia en la clasificación de país “desarrollado” en esta materia.

Este avance se explica, en particular, por el sólido desempeño en componentes clave como la regulación institucional, la financiación y la preparación de proyectos, que han fortalecido la capacidad del país para planificar, estructurar y ejecutar proyectos de infraestructura bajo el esquema de APP.

Al desagregar los resultados del índice para 2023-2024, se observa que Colombia se destaca especialmente en el componente de ‘regulación e instituciones’, que

6 La medición que se publica en un año refleja datos y evaluaciones recolectadas principalmente durante el año inmediatamente anterior.

analiza las leyes y estructuras institucionales que respaldan las APP, ubicándose en la clasificación “maduro” (Tabla 2). Este resultado está respaldado por puntajes sobresalientes en indicadores específicos, como un puntaje de 100 en la subcategoría de ‘agencia de APP dedicada’ y de 95 en la de ‘entorno regulador propicio y apoyo político para las APP’ .

El país también se destaca en la categoría de ‘financiación’, que examina la disponibilidad y accesibilidad de fuentes de financiamiento para proyectos de APP, en la cual se ubica en tercer lugar en la región. Por subcategoría, el mejor puntaje se observa en ‘estructura y fuentes de financiación’ (88,5 puntos) y ‘acceso a financiación’ (82,2 puntos).

Gráfico 4. Resultados de Colombia en el Infrascopio

Ley 1508 de 2012

063-2015 Agua y saneamiento básico

Fuente: elaboración ANIF con base en Impact Economist 2024.

Tabla 2. Resultados en el infrascopio 2023-2024 por categoría

Fuente: elaboración ANIF con base en Impact Economist 2024

Al comparar con la región, Colombia sobresale en todas las categorías evaluadas (Gráfico 5). Mientras el país tiene una puntuación general del índice de 70,3, el promedio es de apenas 46,4 puntos. Estos resultados lo posicionan en tercer lugar dentro del ranking.

Gráfico 5. Resultados Infrascopio: Colombia vs. América Latina y el Caribe (2023-2024)

Regulación e instituciones

Evaluación de desempeño e impacto (expost)

Gestión de riesgos

Preparación de proyectos y sostenibilidad

Financiación

Fuente: elaboración ANIF con base en Impact Economist 2024

Sin embargo, persisten desafíos notables en ciertas dimensiones. Particularmente, la ‘evaluación de desempeño e impacto (expost)’ apenas alcanza 55,0 puntos, situándose en la categoría "emergente". Este comportamiento es generalizado a nivel regional, donde el promedio en esta dimensión alcanza los 26,6 puntos. En Colombia, las mayores debilidades se ven en la subcategoría de ‘Impacto en la calidad/resultados de la infraestructura’, lo que sugiere que, si bien existen esfuerzos para monitorear el desempeño de las infraestructuras desarrolladas mediante APP, aún persisten desafíos para garantizar su funcionamiento óptimo y sostenibilidad a largo plazo.

De manera similar, hay desafíos en la categoría de “preparación de proyectos y sostenibilidad" (61,6 puntos), la cual evalúa la capacidad para preparar proyectos y considerar aspectos sostenibles. Aunque Colombia clasifica como "desarrollado", se ve una puntuación considerablemente menor frente a las categorías líderes como regulación y financiación. Por subcategoría, el desempeño más bajo se ve en ‘sostenibilidad medioambiental y social’ , con un puntaje de 28,8. Este aspecto evalúa qué tan bien integrados están los aspectos ambientales y sociales en la planeación de los proyectos de APP

Esta síntesis resalta que, si bien el país ha priorizado la construcción de marcos regulatorios robustos y mecanismos de financiación eficientes en un entorno regional poco desarrollado, aún tiene posibilidades de mejora en cuanto al fortalecimiento de aspectos cruciales como el seguimiento y evaluación de largo plazo de los proyectos.

Complementariamente, en el Benchmarking Infrastructure Development (2023) del Banco Mundial, que mide la calidad técnica y jurídica de los marcos regulatorios. Los resultados obtenidos muestran que Colombia se destaca en todas las categorías evaluadas, superando significativamente el promedio de América Latina, lo que confirma la robustez de su marco institucional para APP (Gráfico 6).

Gráfico 6. Benchmarking Infrastructure Development (2023)

Colombia América Latina y el Caribe

Propuestas no solicitadas

Gestión de contratos

Fuente: elaboración ANIF con base en Banco Mundial 2024.

Consolidación del marco normativo y su impacto en la capacidad institucional

La mejora en los índices internacionales está vinculada con la transformación del marco normativo. La Ley 1508 de 2012 introdujo cambios fundamentales que corrigieron las debilidades estructurales de los regímenes anteriores (Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007), ver tabla 3. Bajo el esquema previo, los proyectos no constituían verdaderas asociaciones público-privadas, ya que los constructores generalmente no contaban con la capacidad financiera para desarrollar los proyectos integralmente, lo que resultaba en que el valor de la inversión fuera, en su mayoría, con recursos públicos.

En contraste, la Ley 1508 estableció como principio que la infraestructura debe estar disponible y en condiciones de uso para que se genere el derecho a la retribución al concesionario Aunque puede haber desembolsos de recursos públicos al

patrimonio autónomo durante la fase de construcción, la retribución al privado está sujeta a la disponibilidad del servicio y calidad de la infraestructura, lo cual incentiva la culminación oportuna y funcional de las obras.

Adicionalmente, la nueva ley limitó las adiciones en tiempo y recursos a solo el 20% del valor del contrato, una reducción significativa frente al 50% permitido anteriormente. Además, mientras el esquema anterior permitía pagos independientes del cumplimiento del servicio, esta Ley condicionó los pagos al cumplimiento del servicio, implementó una asignación eficiente de riesgos durante la estructuración y estableció el concepto de "valor por dinero" como criterio central.

Esta Ley también incorporó requisitos habilitantes específicos para proyectos complejos y orientó el sistema hacia la atracción de inversionistas financieros experimentados, en lugar de simplemente contratistas. Estas mejoras regulatorias permitieron crear un entorno más atractivo y seguro para la inversión privada en infraestructura, lo que se ve reflejado en el salto que experimentó Colombia en el Infrascopio y en los resultados del Benchmarking Infraestructure Development.

Tabla 3. Comparación de normativas para el desarrollo de APP

Aspecto

Financiación

Modificaciones

Enfoque

Riesgos

Evaluación

Participantes

Resultados

Ley 80/1993 y 1150/2007

• Anticipos del Estado: pago de anticipos independiente del servicio

• Adiciones hasta 50% del valor sin límite definido en plazo

• Pago por obras construidas

• Asignación ineficiente

• Sin metodología de selección para evaluar la modalidad más eficiente para ejecutar un proyecto (APP u obra pública)

• No se hacía diferencia entre quien financiaba y quien construía

• Los proyectos no eran diseñados para atraer inversionistas institucionales y financieros

Ley 1508/2012

• Sin anticipos: pago condicionado al cumplimiento del servicio

• Adiciones limitadas al 20% del valor y el tiempo

• Pago por los servicios que presta la infraestructura

• Asignación en la etapa de estructuración

• Valor por Dinero: se debe demostrar que existe valor por dinero para justificar la elección de APP

• Requisitos para inversionistas: deben demostrar capacidad financiera y experiencia

• Se incentiva un esquema para atraer inversionistas institucionales y financieros

Fuente: elaboración ANIF con base en DNP 2020.

Resultados tangibles del fortalecimiento institucional

El fortalecimiento institucional y la robustez del marco regulatorio no han quedado en el plano teórico, sino que se han traducido en un importante volumen de proyectos. El sector de transporte y movilidad7 ha sido el mayor aportante de iniciativas APP en el país. Según el Registro Único de Asociaciones PúblicoPrivadas (RUAPP), este sector reportó 75 proyectos en estado contratado8 o en trámite entre 2012-2024 (Gráfico 7. Panel A). El 55% de estas iniciativas corresponde a proyectos de tipo privado sin recursos públicos, lo que ha permitido canalizar capital y experiencia del sector privado hacia el desarrollo de infraestructura vial (Gráfico 7, Panel B).

Gráfico 7. Proyectos en estado contratado y en trámite (2012-2024)

Panel A. Número de proyectos Panel B. Participación por tipo de APP

y Movilidad

Ambiente y Desarrollo Sostenible

Edificaciones Públicas y Renovación Urbana

Justicia Salud

Cultura y Deporte

Comercio, Industria y Turismo

Agua y Saneamiento Básico

Educación

Agricultura y Desarrollo Rural

Iniciativa Privada con Recursos Públicos

Iniciativa Privada sin Recursos Públicos

Iniciativa Pública

Fuente: elaboración ANIF con base en Registro Único de Asociaciones Público-Privadas RUAPP

7 Los proyectos de transporte se refieren principalmente a infraestructura vial como las concesiones 4G, mientras que los proyectos de movilidad incluyen iniciativas urbanas orientados a la movilidad en entornos urbanos como la implementación y operación del Sistema de Bicicletas Públicas de Bogotá.

8 El RUAPP clasifica a los proyectos por estado contratado, en trámite, inactivo y trámite finalizado.

En síntesis, los resultados del Infrascopio y del Benchmarking Infrastructure Development validan que Colombia ha logrado construir un ecosistema institucional sólido para el desarrollo de APP. Esta concentración de proyectos en el sector transporte demuestra cómo las mejoras institucionales bajo la Ley 1508 se han dirigido hacia la resolución de uno de los principales cuellos de botella para la competitividad del país. La predominancia de iniciativas privadas sin recursos públicos (55%) valida la efectividad del marco regulatorio para atraer inversión privada, uno de principales objetivos de la Ley.

Pese a estos logros, los resultados del Infrascopio también evidencian que Colombia debe reforzar sus mecanismos de evaluación y seguimiento, así como la incorporación de variables ambientales y sociales en el diseño de proyectos. Estos aspectos serán determinantes para mantener la competitividad del modelo APP y responder a las expectativas actuales sobre infraestructura sostenible y socialmente responsable.

Expansión de la infraestructura vial

La implementación de la Ley 1508 y el fortalecimiento institucional se han traducido en una expansión de la infraestructura de transporte, particularmente en términos de kilómetros (km) concesionados. El Gráfico 8 muestra un crecimiento notable desde 5.202 km en 2012 hasta un pico de 10.389 km en 2015, siendo el período de mayor actividad de la ANI con la adjudicación de proyectos viales de cuarta generación (4G).

Gráfico 8. Kilómetros de vías concesionadas

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

En particular, el crecimiento en kilómetros concesionados observado entre 2014 y 2016 refleja la dinámica de adjudicación de proyectos durante ese periodo en el marco de las olas de concesiones viales de 4G. Es importante señalar que la cifra de kilómetros concesionados corresponde a la longitud total incluida en contratos adjudicados, independientemente del estado de avance de las obras. En este sentido, el programa de

autopistas 4G se desarrolló en varias fases, con adjudicaciones entre 2014 y 2017, de los cuales 10 proyectos fueron adjudicados en la primera ola (2014), 10 proyectos en la segunda (2015) y 11 proyectos en la tercera ola (2016, 2017), 8 de ellos de iniciativa privada (IP).

Este aumento significativo en kilómetros concesionados demuestra la efectividad del modelo de APP para acelerar el desarrollo de infraestructura. Después del pico de 2015, se observa una estabilización en torno a los 7.800-7.900km en los últimos años, reflejando una etapa de consolidación tras el rápido crecimiento inicial.

A continuación, la Tabla 4 presenta los proyectos de cada ola del programa de concesiones viales 4G en Colombia, el año de adjudicación y su porcentaje de avance.

Tabla 4. Proyectos 4G y porcentaje de avance

Ola (2014)

Segunda Ola (2015)

– Barranquilla y Circunvalar

al Río Magdalena 2

Pacífico 1

Perimetral Oriental de Cundinamarca

Mulaló – Loboguerrero 0,0%

Proyectos Carreteros IP Autopistas del Caribe, corredor de carga CartagenaBarranquilla 0,0%

Autopista al Mar 1

Puerta de Hierro – Cruz del Viso

del Sisga

– Pasto

IP Neiva - Espinal - Girardot 99,9%

Autopista al Mar 2 99,3%

Bucaramanga – Barrancabermeja - Yondó 98,1%

Villavicencio – Yopal 94,0% Santana – Mocoa – Neiva 69,5%

Popayán – Santander de Quilichao 35,6%

Tercera Ola (2015) IP Chirajara – Fundadores 100,0%

Tercera Ola (2016)

Tercera Ola (2017)

IP GICA (Girardot – Ibagué – Cajamarca) 100,0%

IP Cambao – Manizales 99,8%

IP Antioquia – Bolívar 94,2%

IP Malla Vial del Meta 19,6%

IP Vías del Nus 100,0%

IP Ampliación Tercer Carril Bogotá –Girardot 79,8%

Bucaramanga – Pamplona 11,2%

Pamplona – Cúcuta 100,0%

IP Accesos Norte a Bogotá 88,8%

*Porcentaje de avance a abril 2025.

Fuente: elaboración ANIF con base en Aniscopio.

Varios de los proyectos de mayor extensión y relevancia estratégica en las olas de concesión 4G atraviesan los departamentos de Antioquia, Cundinamarca y Tolima, lo que explica su liderazgo en la concentración de kilómetros concesionados (Gráfico 9). Por ejemplo, Antioquia concentra proyectos como la conexión Pacífico 1, 2 y 3 y las Autopistas al Mar 1 y 2. Cundinamarca es punto de convergencia de varios proyectos que conectan Bogotá con otras regiones como, la IP GICA (Girardot – Ibagué – Cajamarca) y la IP Chirajara – Fundadores que conecta con Meta. Por su parte, Tolima es receptor de proyectos clave en la conectividad entre el centro y el suroccidente del país como la IP Cambao – Manizales.

Al analizar los avances en el desarrollo de vías por tipo de administración, se observa que en los años 2019 y 2020 se redujeron los kilómetros concesionados (Gráfico 10). Esto obedece a que durante esos años ciertos proyectos fueron objeto de reversión, lo que indica que la operación o mantenimiento es devuelta al control estatal (pasa a ser administrado por el Invías) una vez que el concesionario cumple con el plazo de la concesión

Este proceso de reversión de la infraestructura concesionada explica el cambio en la distribución de kilómetros por tipo de administración. Particularmente, en 2019 los proyectos Bogotá-Villavicencio, Cartagena- Barranquilla, Malla Vial del Cauca y Cauca, y la IP vía al Puerto y la IP Pereira-La Victoria fueron objeto de reversión. Por su parte, para el año 2020 fue el proyecto Área Metropolitana de Cúcuta que fue objeto de reversión. Por el contrario, para 2021 aumentó la longitud de vías bajo contratos de concesión vigentes gestionados por la ANI, con el proyecto Malla Vial del Valle del Cauca - Accesos Cali y Palmira, que pertenece a la quinta generación de concesiones (5G) y actualmente se encuentra en fase de construcción

Gráfico 9. Kilómetros concesionados por departamento

Antioquia

Cundinamarca

Tolima

Córdoba

Santander

Cesar

Valle

Bolívar

Meta

Huila

Boyacá

Atlántico

Magdalena

Cauca

La guajira

Sucre

Caldas

Casanare

Norte de santander

Putumayo

Nariño

Risaralda

Quindío

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Gráfico 10. Vías primarias por tipo de administración (kilómetros)

Concesionado - ANI Concesionado - INVIAS

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

De manera complementaria, al analizar la distribución de la red vial por tipo de carretera, se observa que para 2023, las vías secundarias abarcaron la mayor extensión con 45.137km, seguidas por las vías terciarias con 27.577km y las vías primarias con 17.994km. La red vial primaria ha sido la gran beneficiaria del programa 4G, pues existen 7.864km de vías primarias bajo administración de la ANI, mientras que la secundaria y la terciaria han permanecido casi inalteradas en la última década (Gráfico 11).

Gráfico 11. Distribución de la red vial por tipo de carretera (kilómetros)

Primaria Secundaria Terciaria

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Resulta relevante también analizar no solo la cobertura, sino las características físicas de la red vial concesionada. En particular, la distribución de las vías concesionadas según su tipo de calzada y su estado de construcción muestra que, en términos acumulados, la infraestructura existente ha recibido una atención sustancial en mejoras y rehabilitación (Gráfico 12). Eso se evidencia especialmente en las vías de un solo carril (sencilla) que representan una proporción importante en el total de kilómetros intervenidos, reflejando que existe una prioridad por optimizar la calidad de las vías ya consolidadas. Por su parte, al desagregar por estado de construcción, también se evidencia un esfuerzo claro por expandir la capacidad de la red vial mediante la construcción de segundas calzadas, seguidos por calzada sencilla y, en menor medida, doble calzada. Esta dinámica refleja que las APP bajo el programa 4G no sólo buscaron mantener la infraestructura existente, sino también expandir significativamente la red de transporte de alta calidad.

Gráfico 12. Distribución de las vías concesionadas por tipo de calzada y estado de construcción (km acumulados hasta 2024)

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Expansión de la infraestructura portuaria

El sector portuario colombiano representa un caso pionero en la aplicación de esquemas de participación privada en infraestructura, constituyéndose como el precursor delmodelo de concesiones que posteriormente se expandiría a otros modos de transporte. La transformación del sistema portuario nacional inició con la expedición de la Ley 1ª de 1991. Esta Ley marcó un punto de inflexión al autorizar la liquidación de la empresa estatal Colpuertos, que concentraba el manejo portuario nacional, y estableció un nuevo marco institucional basado en la participación privada. El cambio estructural incluyó la creación de la Superintendencia General de Puertos como ente regulador, la conformación de Sociedades Portuarias como operadores especializados, y la habilitación de empresas de operadores portuarios privados para la prestación de servicios portuarios.

La reforma permitió pasar de un esquema centralizado a un sistema descentralizado y competitivo. El país transitó de tener 6 zonas portuarias bajo administración estatal a 8 zonas portuarias con participación privada, actualmente operan 67 terminales portuarias bajo jurisdicción de la ANI, distribuidas a lo largo de más de 60 concesiones que abarcan tanto el litoral Caribe como el Pacífico.

La zona portuaria de Cartagena lidera con 29 terminales, consolidándose como el principal centro portuario del país y punto estratégico para el comercio de hidrocarburos. Entre las sociedades portuarias destacadas se encuentran la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena, Sociedad Portuaria Algranel, Sociedad Ecopetrol, Refinería de Cartagena y Sociedad Portuaria Bavaria.

En el Pacífico, Buenaventura opera 9 terminales especializadas, incluyendo la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, Sociedad Puerto Industrial Aguadulce y Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores, posicionándose como la principal puerta de entrada para el comercio con Asia-Pacífico. Esto se complementa con Santa Marta (2 terminales), el golfo de Morrosquillo (5 terminales), Tumaco (4 terminales), La Guajira (3 terminales), Urabá (4 terminales), Rio Magdalena (6 terminales) y San Andrés (2 terminales), lo que garantiza conectividad portuaria a lo largo del litoral Caribe y Pacífico.

Gráfico 13. Toneladas movilizadas por zona portuaria (2023-2025) (millones)

Ene-Mar 2023

Ene-Mar 2024

Ene-Mar 2025

Fuente: elaboración ANIF con base en Infraestructura a Fondo 2025

Los datos de movilización de carga portuaria durante el primer trimestre de 2025 confirman la consolidación de la Zona Portuaria de la Región Caribe como el principal centro logístico del país. Según información de Infraestructura a Fondo con base en los reportes de la Superintendencia de Transporte, durante enero-marzo de 2025 se movilizaron 45,3 millones de toneladas a nivel nacional, de las cuales la Región Caribe concentró el 85,4% del total. Como se observa en el gráfico 13, esta zona supera significativamente al resto de regiones portuarias, registrando volúmenes cercanos a los 40 millones de toneladas, al interior de la Región Caribe, Cartagena lidera con el 25,6% de la participación regional, seguida por Ciénaga con 14,9%. La Región Pacífica ocupa el segundo lugar con una participación del 13%, principalmente impulsada por Buenaventura, que representa el 13% del total nacional.

En este sentido, las mejoras en la infraestructura del sector le han permitido al país acercarse al nivel de desarrollo portuario de la región y del mundo El puntaje en infraestructura portuaria otorgado en el WorldEconomicForumCompetitivenessReport en 2008 reflejaba el atraso sustancial de Colombia al registrar un puntaje de tan solo 2.7 en una escala de uno a siete, siendo siete el mejor. Eso implicaba que el puntaje del país era inferior en 0.9 puntos al de LATAM, en 1.3 puntos respecto promedio mundial. Desde entonces el país ha registrado mejoras continuas en el indicador, tal es así que, a corte de 2019, logró ubicarse en 4,1 puntos

Expansión de la infraestructura aeroportuaria

Siguiendo la experiencia exitosa del sector portuario con el modelo de APP, la infraestructura aeroportuaria también ha experimentado una transformación significativa mediante esquemas de participación privada. La concesión de aeropuertos ha permitido modernizar y expandir la capacidad del sistema aeroportuario nacional, mejorando tanto la infraestructura física como la calidad del servicio.

Colombia cuenta con un total de 298 aeropuertos distribuidos en todo el territorio nacional, gestionados por diferentes tipos de administradores (Gráfico 13). La distribución evidencia la participación de múltiples niveles de gobierno y del sector privado: 116 aeropuertos bajo administración municipal (39%), 66 gestionados por operadores privados y otros (22%), 61 administrados por Aerocivil (20%) y 55 bajo administración de gobernaciones (18%).

Actualmente, Colombia cuenta con 15 aeropuertos concesionados que representan el 5% del total de 298 aeropuertos del país. De estos, 8 corresponden a concesiones APP gestionadas por la ANI, y el restante funciona bajo concesión a través de la Aeronáutica Civil.

Gráfico 14. Inventario de aeropuertos por tipo de administración

Esta participación ha demostrado eficacia en aspectos clave, pues los 15 aeropuertos concesionados incluyen los principales terminales urbanos del país (Bogotá, Cali, Cartagena, Medellín y Rionegro) y aeropuertos regionales clave, maximizando el impacto de la inversión privada. Además, la presencia de operadores como AIRPLAN (6 aeropuertos), AEROCALI, SACSA y OPAIN ha introducido experiencia técnica especializada y estándares internacionales de gestión aeroportuaria.

La quinta generación de concesiones (5G) marcó un hito importante al diversificar el portafolio de APP hacia múltiples modos de transporte. De los 13 proyectos 5G, varios corresponden a iniciativas aeroportuarias que buscan optimizar la infraestructura existente y expandir la capacidad del sistema aeroportuario nacional.

Además, aunque el modo carretero ha concentrado la mayor parte de las inversiones APP, el sector aeroportuario ha demostrado que el modelo de participación privada es igualmente efectivo para otros modos de transporte.

Expansión de la infraestructura férrea

El modo férreo representa una de las experiencias más interesantes de aplicación del modelo APP en Colombia, evidenciando cómo la participación privada puede contribuir a revitalizar un sector que históricamente había perdido protagonismo en el sistema de transporte nacional.

En 2024, Colombia contaba con una red férrea total de 4.305 km, distribuida entre diferentes tipos de administración. La red se encuentra dividida de manera relativamente equilibrada: 49,1% bajo responsabilidad de INVIAS (2.114km), 45,7% administrada por la ANI a través de concesiones (1.967km) y 5,2% correspondiente a operadores privados (224km). Esta distribución refleja el rol preponderante que mantienen las entidades públicas en la gestión del modo férreo, aunque con una participación creciente del sector privado.

El análisis de la evolución histórica de la red férrea administrada por la ANI entre 2012 y 2024 revela un comportamiento altamente volátil (Gráfico 14). La longitud bajo gestión de la ANI partió de 1.431km en 2012. Durante la década experimentó fluctuaciones significativas, alcanzando picos de más de 2.000km en 2015 y 2019 y estabilizándose en torno a los 1.600km desde 2020 hasta 2024, cuando la longitud administrada por la ANI se ubicó en 1.674km.

Esta volatilidad refleja la complejidad del sector férreo, con períodos de expansión seguidos de reducciones que pueden obedecer a factores como vencimientos contractuales, reversiones de concesiones, o transferencias institucionales entre la ANI y el INVIAS. Aun así, la tendencia evidencia los esfuerzos realizados para fortalecer la infraestructura ferroviaria como alternativa complementaria al transporte terrestre. El seguimiento de estas cifras es clave para planear futuras inversiones y evaluar el impacto de las concesiones en el desarrollo del modo férreo en Colombia.

Gráfico 15. Longitud de la red férrea administrada por la ANI (kilómetros)

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Utilización de la infraestructura: carga y pasajeros

La expansión de la infraestructura concesionada ha permitido un incremento en los volúmenes de carga y pasajeros movilizados. Los datos muestran que el volumen total de carga transportada aumentó de 252 millones de toneladas en 2010 a 307 millones en 2022, siendo el transporte terrestre el de mayor participación, superior al 70% a lo largo del período y alcanzando un máximo de 86% en 2022 (Gráfico 15). Este incremento en la carga movilizada coincide con la expansión de la infraestructura concesionada, especialmente en el periodo de 2012-2016.

En cuanto al movimiento de pasajeros, se observa un crecimiento sostenido hasta 2016, cuando se alcanzó un pico de 232 millones de pasajeros, seguido de una fuerte caída en 2020 debido a la pandemia (55 millones) y una recuperación parcial en los años siguientes, llegando a 146 millones en 2023. El transporte terrestre también domina esta modalidad, aunque el modo aéreo presenta mayor participación (22% en promedio) en comparación con su participación en el transporte de carga (Gráfico 16).

Gráfico 16. Movimiento de carga por modo de transporte (miles de toneladas)

Terrestre Ferreo Fluvial Aéreo Cabotaje Total carga

Nota: El movimiento de carga por cabotaje se define como el transporte entre los puertos marítimos del país a través de naves que se desplazan entre las zonas costeras de Colombia.

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Gráfico 17. Movimiento de pasajeros por modo de transporte (miles de pasajeros)

Terrestre Fluvial Ferreo Áereo Total pasajeros

Fuente: elaboración ANIF con base en Transporte en cifras 2024

Impacto en la eficiencia y los costos logísticos

Los avances en infraestructura, impulsados por el desarrollo de proyectos APP, han tenido también un efecto positivo sobre los indicadores de competitividad logística, como se evidencia en el Índice de Desempeño Logístico (IDL) del Banco Mundial. Este índice mide, para 139 países, la facilidad para establecer conexiones confiables en la cadena de suministro y los factores estructurales que permiten hacerlo a través de 6 subindicadores. Uno de ellos corresponde a la infraestructura, donde se mide la disponibilidad, capacidad y estado de la infraestructura relacionada con el comercio y el transporte, en particular en cuanto a carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles e infraestructura TIC.

Los resultados de este índice en el subindicador de infraestructura evidencian mejoras sostenidas en el tiempo. Colombia pasó de un puntaje de 2,3 en el reporte de 2007 a 2,9 en el de 2023 (siendo 5,0 el máximo puntaje), manteniéndose por encima del resultado de América Latina que ha avanzado de manera más lenta (Gráfico 17). En cuanto al ranking, el país pasó de ocupar el puesto 68 en 2012 al 59 en 2023 en este componente.

Gráfico 18. Puntaje en el componente de infraestructura y total IDL

A pesar de los resultados en el componente de infraestructura, llama la atención que de 2018 a 2023 el puntaje en el IDL total se mantuvo casi igual. Esto estuvo explicado por deficiencias en el componente de aduanas. Este componente mide la eficiencia de los procesos de despacho aduanero, y para 2023 Colombia obtuvo un puntaje de 2,5, ubicándose en el puesto 86.

Por otro lado, los efectos positivos de las APP también se pueden ver sobre la competitividad y eficiencia logística. Los resultados de la Encuesta Nacional de Logística (ENL) del DNP, por medio del Índice de Logística Regional, que mide los costos logísticos como la razón entre el costo de las actividades logísticas de una empresa sobre el total de sus ventas en el año, muestran una tendencia de reducción de estos costos. En efecto, estos disminuyeron desde 15,0% en 2015 hasta 12,6% en 2020, influenciado principalmente por menores costos de transporte. Sin embargo, en 2022 se observa un repunte significativo a 17,9% (Gráfico 18). Este aumento estaría relacionado con las disrupciones globales que se observaron en ese momento, como el incremento en los precios de los combustibles a raíz de las tensiones geopolíticas, sumado a la crisis de contenedores que generó incremento de fletes marítimos, entre otras causas. De acuerdo con el Índice de Costos de Transporte de Carga por Carretera (ICTC) del DANE, el combustible tiene un peso del 40% en dichos costos, por lo cual las mencionadas disrupciones globales se tradujeron en un crecimiento anual de 5,8% en ese componente en 2022, mientras que en 2023 sólo creció 1,4%.

Gráfico 19. Costo logístico como porcentaje de las ventas

2015 2018 2020 2022

Fuente: elaboración ANIF con base en Encuesta Nacional de Logística 2022.

De acuerdo con la ENL, los costos de transporte representan uno de los principales componentes de los costos logísticos. Allí se incluyen costos de transporte primario y secundario, tecnologías asociadas, sistemas de información, seguros de transporte y monitoreo para la planeación, ejecución, distribución, domicilios y otros. Su participación dentro del costo logístico total ha fluctuado entre 30,7% (2020) y 37,0% (2015), hasta ubicarse en 35,9% en 2022 (Gráfico 19).

Gráfico 20. Participación del costo de transporte en el costo logístico

Fuente: elaboración ANIF con base en Encuesta Nacional de Logística 2022

En resumen, si bien los avances en infraestructura vial y las mejoras en vías primarias contribuyen a optimizar estos costos de transporte primario y secundario al reducir tiempos de viaje, disminuir el desgaste de vehículos y optimizar rutas, los encuestados en la ENL manifiestan que los costos de transporte continúan siendo la principal barrera para realizar operaciones logísticas, y el hecho de que la participación haya incrementado en 2022 subraya la importancia de continuar mejorando la infraestructura de transporte del país.

Impacto en la conectividad y bienestar territorial

Más allá de los beneficios locales, la red de concesiones APP ha contribuido a fortalecer la integración territorial del país, creando corredores que articulan regiones históricamente desconectadas.

Las Autopistas al Mar ejemplifican este impacto. La ANI estima que la Autopista al Mar 1, que se encuentra en fase de operación y mantenimiento, beneficie a 280 mil habitantes del área de influencia en los municipios de Medellín, Ebéjico, San Jerónimo, Sopetrán, Santa Fe de Antioquia, Buriticá, Giraldo, Cañasgordas, Anzá, Concordia, Betulia, Salgar y Venecia. La Autopista al Mar 2, que registra un avance de 99,3% y cuenta con seis Unidades Funcionales desde el municipio de Cañasgordas hasta Necoclí, es fundamental para conectar a Medellín con las principales concesiones viales del país. Con sus obras se verán impactados positivamente más de 600 mil habitantes del área de influencia en los municipios de Cañasgordas, Frontino, Uramita, Dabeiba, Mutatá, Chigorodó, Carepa, Apartadó, Turbo y Necoclí, en Antioquia (ANI, 2025) Estos proyectos, junto con las Autopistas Pacífico 1, 2 y 3, facilitarán el comercio exterior desde y hacia el Eje Cafetero. Actualmente, el tiempo de recorrido en un camión desde el Eje Cafetero hasta Urabá es

de 21 horas, mientras que con estos proyectos se prevé una disminución de 12 horas (ANI, 2025)

De manera similar, el corredor Girardot-Honda-Puerto Salgar, que representa un eje fundamental para la conectividad centro-norte del país Este cuenta con 190 kilómetros que recorren los departamentos de Cundinamarca, Caldas y Tolima. Esta autopista se une con los proyectos Neiva-Espinal-Girardot y Girardot-Ibagué-Cajamarca, lo que permite mejorar la conectividad del sur con el norte del país. Con la entrega de este proyecto se beneficiaron 260 mil personas de los municipios de Girardot, Nariño, Beltrán, Guataquí, Chaguaní, San Juan de Río Seco y Puerto Salgar (Cundinamarca), Flandes y Honda (Tolima) y La Dorada (Caldas) (ANI, 2020)

Estos proyectos evidencian cómo la infraestructura vial puede convertirse en un catalizador de transformación social, permitiendo el acceso a oportunidades que antes estaban geográficamente restringidas.

Por su parte, los resultados de la encuesta de impacto económico, social y ambiental de las concesiones en Colombia confirman la magnitud transformadora de este modelo. En términos de generación de empleo, las concesiones han creado 996.198 puestos de trabajo a lo largo de su historia, con una participación de 34,2% de mujeres y 65,8% de hombres, evidenciando su contribución al mercado laboral nacional. El componente ambiental ha sido igualmente significativo, con la implementación de aproximadamente 1.100 programas de sostenibilidad ambiental respaldados por una inversión de $1,2 billones y la siembra de cerca de 3 millones de árboles. En el ámbito social, las concesiones han ejecutado más de 800 programas sociales con una inversión superior a $117 mil millones, impactando positivamente a más de 1,6 millones de personas e impulsando 2 000 unidades productivas. Adicionalmente, la gestión de 28 000 predios, de los cuales 21.560 pasaron a nombre del Estado, ha facilitado el ordenamiento territorial, mientras que el hallazgo de 2,5 millones de elementos arqueológicos ha contribuido a la preservación del patrimonio cultural nacional. La calidad y el impacto de estas intervenciones se ven reflejados en el reconocimiento internacional, con más de 90 premios obtenidos en categorías de ingeniería, gestión ambiental y gobierno corporativo

Ventajas y lecciones aprendidas del modelo de las APP en Colombia

La implementación del esquema APP en Colombia, formalizado a través de la Ley 1508 de 2012, ha permitido demostrar su eficacia como una herramienta para dinamizar la financiación y ejecución de proyectos de infraestructura mediante la movilización de capital privado.

• La atracción de la inversión privada logró reducir la dependencia de recursos públicos y acelerar la ejecución de proyectos. Bajo el modelo tradicional, en las concesiones de primera y tercera generación se desarrollaron 4 y 3 proyectos, respectivamente. Entre tanto con las 4G se logró cerrar contratos de 30 proyectos en alrededor de cinco años, con un avance del 89% y presencia en 19

departamentos, dejando un total 5.186,9km concesionados y generando 36.959 empleos Indudablemente, aquí fue fundamental la llegada de capital extranjero (se recibieron recursos de más de 30 países) y la participación de importantes fondos de capital extranjero (como Black Rock, que en 2022 cerró un fondo de deuda por hasta $2,5 billones). Esto sentó las bases para la puesta en marcha de la estructuración de la quinta generación de concesiones, que diversificó los sectores con 13 proyectos que no sólo incluyeron iniciativas para el modo carretero, sino también aeroportuarias, férreas y fluviales.

• Además, con este esquema se mejoró la disciplina contractual, al definir límites a las adiciones, reduciendo la incertidumbre sobre la rentabilidad y viabilidad financiera de los proyectos.

• Las APP buscaron realizar una asignación eficiente de los riesgos, al definir las responsabilidades de cada parte, se da certidumbre a los inversionistas frente al marco contractual y la exposición financiera. Esto ocurre pues mientras el privado se encarga de riesgos, por ejemplo, financieros y de construcción, el Estado asume los riesgos de tipo normativo o social. Cada parte debe asumir aquellos riesgos que puede gestionar de manera más eficiente.

• Con la Ley 1508 de 2012 se introdujeron pagos condicionados a la disponibilidad del servicio, en lugar de sólo a la ejecución física, buscando alinear los incentivos entre las partes y asegurar que la operación y el mantenimiento de los proyectos se mantenga en el largo plazo.

• La consolidación de la presencia institucional encabezada por la ANI ha contribuido a una buena estructuración técnica de los proyectos mejorando la interacción con el sector privado.

La experiencia también ha dejado importantes lecciones aprendidas para el diseño y ejecución futura de proyectos APP:

• La experiencia de algunas concesiones 4G ha mostrado que, si la estructuración previa no es lo suficientemente robusta, los contratos terminan enfrentando modificaciones y retrasos. De allí que la estructuración rigurosa en la etapa de planeación es crucial para no impactar la certeza de las inversiones.

• Es importante fortalecer las capacidades de seguimiento y evaluación expost, tal como lo recomiendan los resultados de índices como el Infrascopio para asegurar

que los proyectos no solo cumplan con los criterios contractuales, sino que generen impactos sostenibles en competitividad y desarrollo territorial.

• Si bien el esquema de APP ha sido fundamental para atraer inversión privada y mitigar la prociclicidad de la inversión pública, la experiencia ha mostrado que el desarrollo de un marco normativo solido es sólo el primer paso hacia la materialización plena de los beneficios del modelo. Los desafíos encontrados en la ejecución de proyectos han evidenciado la importancia de fortalecer aspectos como la coordinación institucional, los procesos de estructuración y los mecanismos de seguimiento Estos elementos complementan el marco normativo con el fin de asegurar resultados óptimos en términos de plazos, costos y calidad de la infraestructura entregada.

II. Necesidades de inversión

Como se mencionó, si bien la inversión en infraestructura ha experimentado un cambio estructural con la entrada en vigencia de las APP, todavía persisten necesidades que no han sido atendidas y que resultan fundamentales para garantizar la conectividad del país. Estas necesidades son de carácter estructural, y su atención es indispensable para satisfacer la demanda creciente de servicios de infraestructura, así como para fortalecer la competitividad y el crecimiento económico de Colombia.

Según la teoría económica, la estimación de necesidades de infraestructura se ha abordado principalmente desde dos métodos: el descendente (top-down) y el ascendente (bottom-up). El primero, más común en la literatura, recurre a modelos econométricos para proyectar la capacidad requerida por sector, dada una senda de crecimiento económico. El segundo, en cambio, parte de la identificación de proyectos específicos para estimar los costos de inversión de forma agregada (Ruiz-Núñez y Wei, 2015).

El enfoque top-down, desarrollado inicialmente por Fay y Yepes (2003), se basa en un modelo macroeconómico que estima la demanda futura de infraestructura considerando variables como el PIB per cápita, la composición sectorial del producto, la urbanización y la densidad poblacional. La estimación se realiza sobre el stock físico de infraestructura, al que posteriormente se le aplican costos unitarios para proyectar la inversión requerida tanto en ampliación como en mantenimiento. A lo largo del tiempo, esta metodología ha sido refinada por Yepes (2008), quien incorporó nuevos sectores, como puertos y tratamiento de aguas residuales, y mejoró las estimaciones de depreciación y mantenimiento.

En el caso colombiano, este enfoque ha sido clave para aproximar las brechas de infraestructura. Desde 2003, Yepes ha desarrollado distintas versiones del modelo,

siendo las más recientes las presentadas en 2013 y 2014 en el estudio Infraestructurade TransporteenColombia, de Fedesarrollo. Este documento aplica al contexto nacional la metodología planteada por Yepes (2008) para estimar las necesidades de inversión en carreteras, ferrocarriles y puertos, combinando proyecciones de demanda con un marco de referencia internacional que permite identificar la brecha con respecto a estándares óptimos.

A partir de ese análisis, los autores estiman que para cerrar la brecha se requieren poco menos de 45.000km de malla vial, distribuidos en un 9% de red primaria, 22% secundaria y 69% terciaria. En los demás modos, se calcula un déficit de 1.100km férreos y una subutilización de la red fluvial. Para atender estas brechas, se estimó una necesidad de inversión anual cercana al 3,55% del PIB entre 2010 y 2020, es decir, 1,85 puntos porcentuales por encima del promedio observado durante ese periodo (1,7% del PIB anual) (Yepes etal., 2013; Yepes, 2014).

En respuesta a esto, desde la práctica se ha buscado una aproximación basada en el enfoque bottom-up, centrado en la identificación de proyectos estratégicos de infraestructura de transporte que impulsen el crecimiento y mejoren la integración territorial. Este enfoque se concreta en el Plan Maestro de Transporte Intermodal 2021–2051 (PMTI), que identifica proyectos de distintos modos estructurados desde una visión de integración y complementariedad.

El plan propone dos periodos de inversión. El primero, con una ventana de doce años (2023-2035), estima una inversión de $146,4 billones de pesos constantes de 2022 (equivalentes a $165,9 billones a precios de 2024). Este periodo contempla 4 proyectos fluviales, 3 férreos, 4 marítimos, 34 viales y 13 intervenciones aeroportuarias. El énfasis está en las fases de construcción y rehabilitación de infraestructura, sin dejar de lado el mantenimiento y operación esenciales, con el objetivo de optimizar la red existente y resolver los principales cuellos de botella. La meta es mejorar la conectividad completando los corredores clave del país y conectando eficientemente los nodos de intercambio.

Por su parte, el segundo periodo (2036–2045)contempla una inversión de $93,45 billones a precios de 2022 ($105,9 billones a precios de 2024), destinada principalmente al mantenimiento de la red, la construcción de nuevos corredores estratégicos y la expansión o rehabilitación de la infraestructura existente. Esta fase incluye 34 intervenciones en todos los modos de transporte, con un predominio del modo carretero, que agrupa 24 proyectos nuevos y contempla el mantenimiento de tramos no concesionados o priorizados, así como la inversión en vías terciarias.

Teniendo en cuenta que la ejecución del PMTI depende en su totalidad de una inversión efectiva, resulta fundamental contar con una aproximación del monto anual que debe destinarse para cumplir con las metas trazadas allí. Dada la disponibilidad de información para acercarse a este monto, se optó por estimar la inversión anual requerida para el modo carretero, que, dada su participación dentro de los proyectos estipulados, actúa como referencia representativa del esfuerzo financiero necesario para poner en marcha

el plan. Esta estimación se construyó a partir de la desagregación por periodo y del cálculo del costo unitario de los proyectos viales identificados9, lo cual permite proyectar los recursos que deben asignarse anualmente a este modo. Se asumió, además, que durante los dos primeros años del plan (2023–2024) no se han ejecutado inversiones destinadas a su puesta en marcha.

En el caso del modo carretero, la inversión requerida para el primer periodo asciende a $70,9 billones (a precios de 2024), destinados a la intervención de 6.375km de obras priorizadas y/o concesionadas y no priorizadas y/o no concesionadas, y $11,8 billones para la intervención de 52.271km de vías terciarias. Para calcular el costo promedio por kilómetro, se estimó el costo unitario de cada proyecto, discriminando entre las vías terciarias y el resto de las obras viales. A partir de ese valor, se estimó que para completar el plan carretero del primer periodo se requiere una inversión anual promedio de $19 billones (equivalentes al 1,1 % del PIB de 2024) para cumplir con la meta de los proyectos priorizados y no priorizados, y de $5,6 billones (0,3 % del PIB) para la rehabilitación y mantenimiento de la malla vial terciaria. Aplicando la misma metodología para el segundo periodo, será necesaria una inversión anual promedio de $11,9 billones (0,7 % del PIB) para la construcción, rehabilitación, mejoramiento, mantenimiento y operación de 5.535km de malla vial primaria y secundaria, y de $6,7 billones (0,4 % del PIB) para la intervención de 62.887km de vías terciarias.

Para contrastar estos resultados, se aplicó adicionalmente el enfoque top-down siguiendo lo desarrollado por Yepes (2008), que utiliza la relación econométrica entre crecimiento económico y demanda de infraestructura vial. Este modelo establece que por cada 1% de incremento en el PIB per cápita, la demanda de kilómetros de carreteras per cápita aumenta en 0,44%. En otras palabras, el coeficiente captura la elasticidad o sensibilidad de la demanda de infraestructura vial ante cambios en el nivel de riqueza de la población.

En 2024 el país contaba con 18.160km de vías primarias. Como ya se mencionó, se requiere la construcción de 6.375km de vías adicionales de acuerdo con el PMTI entre 2025 y 2035, con lo cual el país alcanzaría 24.355km en 2035. Así, a partir de las proyecciones de crecimiento del PIB per cápita colombiano para el período 2025-2035, se aplicó dicha elasticidad (0,44%) para obtener el crecimiento anual de kilómetros per cápita consistente con el crecimiento del PIB. Los resultados sugieren que se construirían en promedio cerca de 650km por año durante este período bajo un escenario de crecimiento promedio del PIB real de 3% anual en dicho período (equivalente a un crecimiento promedio de 5,9% en el PIB nominal per cápita)

9 Este costo unitario fue calculado como el costo promedio por kilómetro según lo dispuesto en el PMTI. Si bien es cierto que el costo unitario varía significativamente según las especificaciones de la vía y el terreno por donde pase, ésta es la mejor aproximación que ANIF puede hacer para estimar la necesidad de inversión total.

El análisis revela que la construcción de los más de 6.000km requeridos se alcanzaría en 2034 siguiendo el ritmo de crecimiento económico pronosticado. Adicionalmente, al considerar el costo anual por kilómetro obtenido en la metodología anterior bajo el análisis del PMTI, la inversión promedio anual necesaria para alcanzar la meta de 24.535km de infraestructura vial primaria sería de $18,8 billones, equivalente al 1,1% del PIB de 2024. En un escenario más optimista, con crecimiento del PIB real de 4% anual, la meta se alcanzaría anticipadamente en 2033, con una inversión promedio anual de 1,2% del PIB de 2024

Siguiendo la misma metodología para el período 2036-2045, en donde se requieren 5.535km adicionales, es necesaria una inversión anual de $13,0 billones a 2042 para lograrlo, equivalentes a 0,8% del PIB En un escenario con crecimiento del PIB de 4% anual, la meta se alcanzaría en 2040.

Esta convergencia de resultados con ambas metodologías valida la robustez de las estimaciones y fortalece el argumento de que las necesidades de infraestructura vial identificadas en el Plan Maestro responden a la demanda de infraestructura vial que se espera con el crecimiento económico proyectado.

De este ejercicio de aproximación queda claro que las necesidades de inversión en infraestructura de transporte en Colombia son altas y demandan esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo. Si bien el modelo APP ha permitido movilizar recursos privados y avanzar en la ejecución de grandes proyectos, los mecanismos de financiamiento utilizados en la actualidad (vigencias futuras, peajes, vallas publicitarias y establecimientos comerciales en las carreteras, entre otros) no resultan suficientes para cerrar las brechas existentes y atender la demanda creciente del servicio de infraestructura. En ese sentido, se hace indispensable identificar y facilitar fuentes de financiamiento complementarias, que amplíen la capacidad del Estado y del sector privado para atender las metas trazadas. La siguiente sección se enfoca precisamente en analizar dichas fuentes, sus características y las limitaciones que enfrentan para cumplir con este propósito.

III. Mecanismos de financiación

Si bien el modelo de Asociaciones Público-Privadas ha demostrado ser un instrumento efectivo para movilizar inversión privada y acelerar el desarrollo de infraestructura en Colombia, la experiencia ha evidenciado la necesidad de diversificar las fuentes de financiamiento para atender la totalidad de necesidades del país. Si bien el cupo de las APP cuenta con espacio disponible en el corto plazo enfrenta limitaciones estructurales que lo hacen insuficiente para atender las necesidades de infraestructura identificadas del país Estas limitaciones provienen de autorizaciones de vigencias futuras otorgadas por administraciones anteriores. El cupo máximo aprobado para los últimos años del período autorizado de vigencias futuras corresponde a 0,8% del PIB, recursos que

además no son exclusivos para infraestructura, sino que deben atender múltiples sectores de inversión pública. Esta capacidad fiscal resulta claramente insuficiente frente a las necesidades estimadas, pues como se mencionó en la sección anterior, tan solo para el modo carretero, el PMTI requiere una inversión anual del 1,1% del PIB durante el primer período (2025-2035).

En este contexto, emergen desafíos específicos que requieren mecanismos complementarios de financiación. Por un lado, existe un segmento importante de proyectos de menor escala, particularmente en infraestructura rural y de conectividad local, que no resultan atractivos para los grandes operadores de concesiones debido a su limitada rentabilidad o altos costos de transacción. Por otro lado, las fuentes tradicionales como los peajes tienen un crecimiento limitado y no se pueden instalar muchas más estaciones ni aumentar tarifas significativamente.

En respuesta a estos desafíos, Colombia ha desarrollado e implementado mecanismos innovadores de financiamiento que aprovechan diferentes fuentes de recursos y capacidades del sector privado Esta sección analiza cuatro instrumentos complementarios que han surgido como alternativas viables para diversificar las fuentes de financiación de infraestructura: Obras por Impuestos, Obras por Regalías, el uso estratégico de recursos de regalías, y la valorización.

Cada uno de estos mecanismos presenta características particulares, ventajas y desafíos específicos, pero todos comparten el objetivo común de ampliar las opciones de financiamiento disponibles para cerrar las brechas de infraestructura del país.

1. Obras por impuestos

El mecanismo de Obras por Impuestos en Colombia fue establecido en el marco del proceso de construcción de paz, a través del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. Esta política permite a los contribuyentes destinar directamente una parte del pago del impuesto sobre la renta a la financiación de proyectos de inversión pública. Está dirigida a las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC) y a los municipios incluidos en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que se encuentren dentro de las ZOMAC. El objetivo es agilizar la llegada de recursos a estos territorios que históricamente han sido golpeados por el conflicto y la violencia

A través de este mecanismo se busca incentivar la participación del sector empresarial en los entes territoriales y promover el desarrollo económico y social con el objetivo de mejorar la provisión de bienes y servicios públicos (FIP, 2022). Esto se realiza mediante el aprovechamiento de las capacidades del sector privado para una mayor agilidad en la ejecución de obras.

Esta iniciativa fue inspirada en el modelo peruano Allí, Obras por Impuestos permite que empresas privadas participen en la ejecución o financiación de proyectos de inversión en infraestructura pública desde la construcción, la rehabilitación o el mantenimiento. De esta manera, la empresa no sólo adelanta el pago de su impuesto de renta de tercera

categoría, sino que también fortalece su imagen al financiar y ejecutar proyectos de alto impacto social (Proinversión, 2021)

Generalidades del mecanismo en Colombia

A través de la Ley 1819 de 2016 se fijaron los lineamientos generales para que las empresas participen en este mecanismo, permitiéndoles destinar hasta el 50% del valor de su impuesto de renta al financiamiento directo de proyectos que hayan sido priorizados y considerados viables por su impacto social. Estos proyectos deben contar con la aprobación de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), entidad encargada de la actualización del Banco de Proyectos, en donde se registran las iniciativas a financiar que cuenten con viabilidad técnica y presupuestal con el aval previo del Departamento Nacional de Planeación (DNP). No obstante, el contribuyente está en la libertad de proponer proyectos distintos a los consignados en el Banco de Proyectos, los cuales deberán someterse a la aprobación de la ART.

Además, en su rol como entidad rectora del mecanismo, la ART tiene a su cargo la definición del manual operativo, el acompañamiento y participación en la estructuración de proyectos, así como la orientación a los contribuyentes durante el proceso de vinculación (FIP & ProAntioquia, 2023).

En cuanto al alcance sectorial de las inversiones, la Ley 1819 de 2016 contempló proyectos de inversión en áreas como: suministro de agua potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública y la construcción y/o reparación de infraestructura vial Posteriormente, bajo la Ley 2019 de 2019, se incluyeron sectores adicionales: bienes públicos rurales, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo, pagos por servicios ambientales, tecnologías de la información y comunicaciones, así como infraestructura de transporte, productiva, cultural y deportiva.

Adicionalmente, en la Ley 1819 de 2016 se determinó que las empresas que se quieran acoger al mecanismo deben percibir ingresos superiores a 33.610 Unidades de Valor Tributario (UVT) en el periodo gravable anterior al de la solicitud, lo que a 2025 corresponde a cerca de $1.674 millones. Según información de la Superintendencia de Sociedades, en 2024 un 12,0% de las mil empresas más grandes del país contaba con ingresos superiores a dicho monto. 40% de esas empresas pertenece a los sectores servicios y minero (Supersociedades, 2024).

El funcionamiento de este mecanismo está sujeto al cupo CONFIS10 Este cupo establece el monto máximo de tributación destinado a ser pagado por este mecanismo, es decir, el límite total de recursos aprobados para financiar proyectos. En caso de que el valor total de las solicitudes de vinculación del impuesto presentadas por los contribuyentes sea

10 Consejo Superior de Política Fiscal.

mayor al cupo máximo aprobado por el CONFIS, corresponde a la ART y al DNP definir cómo se va a distribuir el cupo entre los proyectos a financiar

El mecanismo define dos opciones para la ejecución de las obras, la opción fiducia y la opción convenio. A continuación, se explican ambas modalidades.

Modalidad fiducia:

En esta opción, los contribuyentes pueden cubrir hasta el 50% de su impuesto de renta mediante la ejecución directa de un proyecto de importancia económica y social en los sectores. Para ello deben depositar el valor correspondiente a la obra, sin superar ese 50%, en una fiducia destinada exclusivamente a su ejecución. Una vez finalizada y en pleno funcionamiento, el impuesto se considera pagado, por lo que la entidad del Gobierno nacional que reciba la obra emitirá una certificación a la DIAN para que a la empresa se le descuente ese valor del impuesto. El monto restante del impuesto deberá pagarse directamente a la DIAN.

Modalidad convenio:

En esta modalidad, la empresa firma un convenio con el ministerio competente según el sector del proyecto, comprometiéndose a ejecutar la obra con sus propios recursos. Tras la entrega, el Estado le reconocerá esa inversión mediante Títulos de Renovación del Territorio. Estos títulos podrán ser utilizados posteriormente para pagar una parte del impuesto de renta o negociarse en el mercado de valores. Dentro de los requisitos para acceder a esta modalidad, a diferencia de la modalidad de fiducia, se estableció que se puede utilizar para ejecutar proyectos cuyo compromiso de inversión no supere el treinta por ciento (30%) del patrimonio contable del contribuyente del año anterior. Esta modalidad fue creada bajo el artículo 79 de la Ley 2010 de 2019.

Además de estas dos modalidades existe una especial para proyectos en ZOMAC que permite a las empresas invertir más del 50% de su impuesto de renta. Según el Parágrafo 2 de la Ley 1819 de 2016, los contribuyentes pueden financiar proyectos por montos mayores al límite tradicional del 50%, aunque el reconocimiento tributario directo se mantiene limitado al 50% distribuido en diez años Bajo esta disposición las empresas pueden realizar inversiones de mayor escala combinando beneficio tributario con responsabilidad social empresarial. El tratamiento tributario del monto que excede este límite no está claramente especificado en la norma, lo que representa un área que requiere mayor precisión reglamentaria para incentivar su utilización efectiva.

La Tabla 1 resume los principales aspectos de las dos principales modalidades arriba mencionadas.

Tabla 1. Modalidades de pago Obras por Impuestos

Criterio Fiducia Convenio

Base legal Artículo 238 Ley 1819 de 2016

Participantes

Forma de participación

Límite de participación

Forma de reconocimiento

Uso del beneficio recibido

Personas jurídicas con ingresos mayores o iguales a 33.610 UVT en el periodo gravable

El contribuyente deposita hasta el 50% del impuesto de renta en una fiducia para financiar directamente una obra.

Hasta el 50% del valor del impuesto de renta a pagar.

Certificación emitida por la entidad nacional receptora a la DIAN para descontar el valor del impuesto.

Se descuenta directamente del impuesto a pagar en el mismo año gravable.

Artículo 79 de la Ley 2010 de 2019

Personas naturales o jurídicas con ingresos mayores o iguales a 33.610 UVT en el periodo gravable

La empresa firma un convenio con el ministerio del sector correspondiente y ejecuta la obra con sus propios recursos.

Hasta el 50% del valor del impuesto de renta a pagar siempre y cuando la obra no supere el 30% del patrimonio contable del año anterior del contribuyente.

El Gobierno entrega Títulos de Renovación del Territorio como contraprestación.

Los títulos pueden usarse para pagar impuesto de renta en años posteriores o venderse en el mercado de valores.

Los sectores de fiducia, además de:

Sectores

Agua potable y alcantarillado, salud pública, educación pública, infraestructura vial, energía y vivienda de interés social y prioritaria rural

Bienes públicos rurales e infraestructura productiva, infraestructura cultural, infraestructura deportiva, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo, pago por servicios ambientales, tecnologías de la información y comunicaciones, seguridad alimentaria y nutrición negocios verdes, negocios vivienda de interés social rural, pasivos ambientales

Fuente: elaboración ANIF con base en Artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 y Artículo 79 de la Ley 2010 de 2019.

Resultados del mecanismo

Según información de la ART, de 2018 a 2024, alrededor de 210 empresas se han unido al mecanismo, logrando la ejecución de 409 proyectos. De estos, 233 corresponden a proyectos desarrollados en municipios PDET, con una inversión de $2,03 billones, y 176 se desarrollaron en municipios ZOMAC con $931.034 millones. Así, con una inversión total de $2,9 billones, lo que representa, en promedio, 0,4% del PIB por año se han beneficiado 264 municipios, en sectores como transporte, educación, vivienda, salud y energía (Gráfico 1).

Gráfico 1. Monto de proyectos realizados con Obras por Impuestos en Colombia (2018-2024)

Millones de pesos

Monto proyectos % del PIB

Fuente: elaboración ANIF con base en Banco de proyectos ART 2024

En esta línea, y de acuerdo con los datos recopilados de la base de proyectos de Obras por Impuestos de la ART, de 2018 a 2024, se observó una concentración de proyectos en los sectores de educación, transporte11 y vivienda, ciudad y territorio12. La focalización en estos sectores cobra relevancia al considerar que, en conjunto, estos tuvieron una participación de aproximadamente 10,8% dentro del PIB de 2024, lo que evidencia la

11 De acuerdo con el banco de proyectos de la ART, los proyectos de transporte abarcan el mejoramiento, rehabilitación y construcción de infraestructura vial

12 De acuerdo con el banco de proyectos de la ART, los proyectos de vivienda, ciudad y territorio abarcan lo relacionado con la construcción y optimización de sistemas de acueducto, alcantarillado, y proyectos de saneamiento básico.

importancia económica de las áreas donde se están focalizando los recursos del mecanismo

La distribución de la inversión por sector deja ver que, durante los últimos siete años, el sector de transporte ha acumulado 92 proyectos por un valor de $1.129.494 millones, seguido del sector educación con 217 proyectos que ascendieron a $1.110.107 millones. Los 38 proyectos de vivienda, ciudad y territorio sumaron $244.796 millones, y en el sector energía se observan 21 proyectos en el 2024 con una inversión de $181.404 millones (Gráficos 2 y 3).

Gráfico 2. Monto invertido por sector económico

($millones)

Educación Energía Gestión del riesgo

Minas y energìa Pago por servicios ambientales Salud

Tecnologías de la información Transporte Vivienda, ciudad y territorio

Fuente: elaboración ANIF con base en Banco de proyectos ART 2024.

Gráfico 3. Número de proyectos realizados por sector económico

Educación

Energía Gestión del riesgo

Minas y energía Pago por servicios ambientales Salud Tecnologías de la informaciòn Transporte Vivienda, ciudad y territorio

Fuente: elaboración ANIF con base en Banco de proyectos ART 2024.

Durante las seis vigencias implementadas, se ha observado un crecimiento en el valor del monto y en el número de proyectos. Entre los años 2018 y 2021, el Confis aprobó un cupo para cada año de $250.000 millones de pesos. Luego, en 2022, el cupo se duplicó frente a la vigencia anterior y en 2023 el crecimiento fue de 60%, pasando de $500.000 a $800.000 millones. En 2024 el cupo subió a un billón de pesos, alcanzando el máximo histórico (Gráfico 4). A su vez, a lo largo de las vigencias las empresas han aprovechado entre el 83% y 97% del cupo disponible.

Mientras tanto, en 2025, el CONFIS aprobó un cupo récord de $1,1 billones para financiar proyectos, de los cuales $900.000 millones se asignaron mediante la modalidad fiducia y el restante bajo la opción convenio. Éste ha sido el mayor cupo en los ocho años de existencia del mecanismo de Obras por Impuestos.

Los resultados de este mecanismo dejan ver su potencial como fuente complementaria de financiación en proyectos de infraestructura. Se ha demostrado una notable capacidad para movilizar recursos del sector privado, al utilizar los impuestos que las empresas ya están obligadas a pagar para acelerar la ejecución de proyectos específicos Esto ocurre particularmente en el sector de transporte, que concentra el mayor volumen de inversión bajo este mecanismo.

Millones de pesos

Gráfico 4. Asignación del cupo CONFIS por vigencia

Cupo utilizado Cupo sobrante

Cupo total % del cupo utilizado (eje derecho)

Fuente: elaboración ANIF con base en Banco de proyectos ART 2024.

Además, el mecanismo aprovecha las capacidades técnicas y operativas del sector privado para acelerar la ejecución de proyectos, ofreciendo eficiencias en la ejecución de recursos públicos al acortar los ciclos de inversión. El aumento en el número de empresas participantes, que a 2024 ascendió a 210, demuestra su atractivo para el sector empresarial, sumado a que la ampliación del cupo ha contribuido a que empresas de nuevos sectores participen en el mecanismo (FIP & Proantioquia, 2023).

Además, la orientación específica hacia territorios PDET y ZOMAC convierte a Obras por Impuestos en un instrumento estratégico para el desarrollo de infraestructura en estas zonas, donde existe una mayor dificultad de acceso a financiación por ser percibidas como áreas de riesgo o baja rentabilidad.

Desafíos del mecanismo

A pesar del éxito demostrado del mecanismo en términos de participación empresarial y recursos movilizados, necesita fortalecer algunos aspectos para maximizar su potencial como fuente complementaria de financiamiento de infraestructura

Costos no previstos: Una de las principales limitaciones del mecanismo actual radica en la gestión de costos no previstos durante la ejecución de proyectos. Bajo el esquema vigente, cualquier sobrecosto que supere el valor del rubro de contingencia incluido en el proyecto debe ser asumido completamente por el contribuyente. Una modificación en este frente podría volver atractivo el mecanismo para más empresas.

Estructuración de proyectos: Si bien tanto las entidades territoriales como las empresas contribuyentes pueden postular proyectos a ser incluidos en el banco de proyectos, cuando las entidades territoriales son las proponentes se presenta un riesgo significativo en la estructuración En muchos casos éstas no cuentan con las capacidades técnicas especializadas para lograr una correcta formulación en todas las etapas de los proyectos, por lo que las empresas contribuyentes pueden encontrarse con dificultades al momento de su ejecución. Ahora bien, es valioso que las entidades territoriales postulen sus proyectos, pues los que se presenten responden a sus necesidades. Entonces, para evitar los problemas arriba mencionados, un buen acompañamiento durante el proceso de estructuración sería muy útil. Igualmente, es clave que la empresa que se vaya a encargar de la ejecución del proyecto haga una revisión exhaustiva antes de comprometerse para evitar sobrecostos que afectarían sus finanzas.

Mantenimiento de las obras: Si bien dentro del mecanismo está contemplada la ejecución de proyectos de construcción o mantenimiento de infraestructura vial, una vez la obra es entregada la responsabilidad del mantenimiento pasa a ser del Estado o entidad territorial. Esta transición genera un desafío estructural que se intensifica a medida que el mecanismo madura y acumula un mayor número de obras ejecutadas. Para abordar este desafío, se requiere el desarrollo de esquemas innovadores que involucren al sector privado en el mantenimiento posterior a la entrega del proyecto

El caso de la Plataforma Obras por Impuestos ProAntioquia

La experiencia de la Plataforma Obras por Impuestos impulsada por ProAntioquia resalta cómo una adecuada estructuración institucional puede potenciar el impacto de este mecanismo. La plataforma ha permitido una mejor distribución de riesgos y mayor eficiencia en la ejecución de proyectos gracias a tres elementos clave:

• Involucramiento temprano del contribuyente: Cuando las empresas participan desde la fase de estructuración pueden prever y mitigar riesgos específicos ajustando los diseños según su experiencia técnica y sectorial.

• Alianzas empresariales para distribución de riesgos: La conformación de consorcios permite repartir tanto la inversión como los riesgos entre varios contribuyentes, haciendo viables proyectos de mayor envergadura.

• Estructuración técnica colaborativa: El trabajo conjunto entre la Gobernación de Antioquia, la ART y las empresas contribuyentes ha resultado en 41 proyectos aprobados desde la creación de la Plataforma de ProAntioquia en 2021. Esto representa el 74% de los 58 proyectos aprobados para Antioquia desde que entró en vigor el mecanismo en 2018, equivalentes a una inversión superior a los 500.000 mil millones (Fundación Proantioquia, 2024).

Esta experiencia muestra cómo los cuellos de botella del mecanismo (como la débil estructuración de proyectos o la gestión de sobrecostos) pueden abordarse con modelos de gobernanza público-privada más robustos, y con un rol más activo de las empresas desde etapas tempranas.

Otro caso de éxito corresponde a la experiencia de Argos quien bajo la iniciativa de la Mesa de Obras por Impuestos, liderada por Grupo Argos, Bancolombia y Proantioquia, en 2024, movilizó $245.731 millones bajo el mecanismo. De estos, $83.000 millones corresponden a aportes de las empresas del Grupo, mientras que los $162.000 millones restantes fueron aportados por 21 grupos empresariales que representan 32 empresas13 . Gracias a esta gestión conjunta, Grupo Argos contribuyó con la movilización de cerca del 25% del cupo total aprobado por el CONFIS a nivel nacional, siendo el principal dinamizador del mecanismo en 2024.

Desde la conformación de la Mesa en 2021, más del 57% de los recursos se han destinado a proyectos de infraestructura vial terciaria, mientras que un 22% y 19% lo ha destinado a temas de educación y saneamiento básico, con un total de 38 proyectos incidiendo en más de 55 municipios.

Así, el mecanismo de Obras por Impuestos presenta un potencial significativo para diversificar las fuentes de financiación de infraestructura al representar una vía innovadora para canalizar recursos privados hacia proyectos de alto impacto, especialmente en regiones con menor dinamismo económico. Su diseño lo hace particularmente útil para cubrir segmentos desatendidos por las APP, particularmente en regiones con menor dinamismo económico y proyectos de menor escala que tradicionalmente no resultan atractivos para los grandes operadores de concesiones por la rentabilidad o los costos

Por ejemplo, proyectos como placa huellas y mejoramiento de vías rurales son fundamentales para la conectividad rural, pero son de montos insuficientes para esquemas tradicionales de APP. Por ello encuentran en Obras por Impuestos una alternativa viable para su ejecución. Igualmente, este mecanismo puede ser útil para la construcción de proyectos viales por tramos, a través de la unión de diferentes contribuyentes, logrando así cubrir el monto total del proyecto cumpliendo con el límite establecido del 50% del valor total del impuesto a pagar. Así, fortalecer y escalar este mecanismo puede contribuir significativamente a mejorar la conectividad rural, cerrar brechas territoriales y dinamizar el desarrollo económico local.

2. Obras por Regalías

El mecanismo de Obras por Regalías surge como una innovación reciente en el panorama de financiamiento de infraestructura vial, así como para proyectos de energía, gas, acueducto y alcantarillado y educación en Colombia, establecido inicialmente en el artículo 51 de la Ley 1942 de 2018, reglamentado mediante el Decreto 98 de 2020, y

13 Entre esas se encuentra Banafrut, Greenland, Microplast-Coldeplast, Uniban, Grupo Bios, Smartfit, Clínica Zona Franca Urabá, Grupo Cibest, Grupo EPM

posteriormente con la Resolución 40207 de 2021 en la cual se desarrollan los aspectos técnicos y operativos necesarios para implementar el mecanismo

A diferencia de Obras por Impuestos, este mecanismo permite a las empresas extractivas realizar el pago de sus obligaciones por concepto de regalías directamente mediante la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión, financiados con cargo a las Asignaciones Directas, con el fin de promover la inversión y el desarrollo de las entidades territoriales productoras, fortaleciendo así el vínculo entre la actividad extractiva y el desarrollo local.

Al igual que en el caso de Obras por Impuestos, este esquema permite aprovechar la capacidad técnica del sector privado para ejecutar proyectos de manera ágil y que contribuyan al desarrollo sostenible de los territorios, en beneficio tanto de las entidades territoriales como de sus comunidades.

Generalidades del mecanismo

Requisitos para acceder al mecanismo

Para acceder al mecanismo, las empresas participantes deben realizar actividades de explotación de recursos naturales no renovables, y haber obtenido ingresos brutos superiores a 33.610 UVT en la vigencia fiscal anterior.

Tipos de proyectos elegibles y restricciones

Los proyectos por realizar bajo Obras por Regalías pueden pertenecer a cualquier sector. No obstante, la normativa prioriza iniciativas de infraestructura en servicios públicos, vías terciarias, proyectos agrícolas y proyectos productivos. Según el manual operativo de Obras por Regalías (2024), no se podrán financiar proyectos que impliquen gastos recurrentes14 Adicionalmente, los proyectos a seleccionar deben estar incluidos en los Planes de Desarrollo Municipal o Departamental, en el capítulo de inversiones con cargo al Sistema General de Regalías.

Además, el manual especifica que no podrán ser objeto del mecanismo: i) proyectos que las empresas estén legal o judicialmente obligadas a ejecutar; ii) proyectos relacionados con obligaciones contractuales, compensaciones, requerimientos ambientales, consultas previas o programas de responsabilidad social; y iii) proyectos exclusivamente vinculados a la actividad generadora de la renta.

14 Se refieren a desembolsos constantes para funcionamiento, no para inversión.

Registro y selección de proyectos

Para ser considerados, estos proyectos deben estar previamente registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión y contar con la aprobación del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) correspondiente al territorio. Las entidades territoriales que cuentan con Asignaciones Directas para el bienio publican en sus sitios web una lista de proyectos elegibles. Las empresas interesadas pueden escoger una de estas iniciativas o, en caso de contar con una propuesta propia, presentarla ante las autoridades locales o departamentales para su evaluación.

Validación y ejecución del proyecto

Una vez la empresa y la entidad territorial acuerdan el proyecto a ejecutar, el Ministerio de Minas y Energía verifica el cumplimiento de los requisitos legales para autorizar su ejecución. El mecanismo funciona bajo un esquema de fiducia mercantil, donde la empresa participante selecciona la fiduciaria que será responsable de contratar y ejecutar la obra. En la fiducia se deben consignar los recursos completos del proyecto, junto con los lineamientos para la selección del contratista.

Mientras se ejecuta el proyecto, la empresa continuará efectuando los pagos de sus regalías. Sólo hasta que se haga la entrega efectiva de la obra y sea recibida a satisfacción por parte de la entidad territorial, ésta emite un certificado que le permite a la empresa descontar el valor correspondiente del pago de regalías

Para definir el valor máximo para financiar un proyecto bajo este mecanismo, las empresas participantes deben basarse en la estimación de los pagos de regalías y en la Asignación Directa correspondiente al territorio en el que operan. Esta información debe ser solicitada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la Agencia Nacional de Minería o la entidad competente. La proyección debe tener en cuenta el Plan de Recursos del Sistema General de Regalías (SGR) y el presupuesto15 del bienio correspondiente. Es importante precisar que los proyectos no pueden ser cofinanciados con otros recursos públicos ni con otras fuentes del SGR

Si el valor total del proyecto de inversión supera la proyección de las Asignaciones Directas para las entidades territoriales las empresas podrán complementar con recursos propios, ya sea en dinero o en especie. Estos aportes no serán considerados como pago de regalías y deberán quedar explícitamente consignados en un Documento de Acuerdo.

15 Para el bienio 2025-2026, el presupuesto del Sistema General de Regalías asciende a $33,04 billones De los recursos de inversión, el 74,5% será administrado por las entidades territoriales. Dentro de este monto, el 25% corresponde a asignaciones directas

Resultados del mecanismo

El primer proyecto realizado bajo el mecanismo de obras por regalías fue la construcción de una vía rural de placa huella de aproximadamente 3,8km en el municipio de San Benito Abad (Sucre). Este tuvo un costo de $2.407 millones y la construcción duró 7 meses. La ejecución de la obra fue resultado del acuerdo entre Canacol Energy y la Gobernación de Sucre, convirtiéndose en un caso de estudio y un referente exitoso para el mecanismo en el país.

Sin embargo, de acuerdo con la experiencia de Canacol, el proyecto se vio permeado por desconocimiento desde las partes frente a cómo funciona el mecanismo, sumado a una serie de desafíos burocráticos y de falta de coordinación interinstitucional, entre ellos, procesos de aprobación extensos por parte del DNP, así como discusiones con la Gobernación sobre la supervisión de la obra. Estas situaciones generaron incrementos en los tiempos, costos administrativos y mayor complejidad del proyecto.

Este tipo de descoordinación institucional puede disuadir a las empresas de participar en futuros proyectos. La claridad en la definición de roles y responsabilidades, junto con una planificación temprana acompañada de una selección estratégica del proyecto son factores clave para lograr el éxito del mecanismo Es esencial generar confianza entre el sector privado y los gobiernos municipales o departamentales. En el caso de este primer proyecto exitoso en Sucre, Canacol Energy había construido lazos de confianza previos con la gobernación, lo que facilitó la materialización de la iniciativa.

Desafíos

Restricción a territorios productores: A diferencia de Obras por Impuestos que puede ejecutar proyectos en cualquier territorio PDET o ZOMAC, Obras por Regalías está limitado exclusivamente a las entidades territoriales que reciben asignaciones directas por ser productoras de recursos naturales Así, los recursos se focalizan en más de 700 municipios productores. Esto limita, naturalmente, el número de municipios en los cuales podrían realizarse diferentes obras de infraestructura.

Dependencia de la actividad extractiva: El mecanismo está directamente ligado al desempeño del sector extractivo, que está sujeto a las fluctuaciones en los precios internacionales del petróleo y minerales, afectando directamente tanto la disponibilidad de recursos como la predictibilidad de los ingresos por regalías.

A lo anterior se suma que el sistema de liquidación de regalías genera distorsiones financieras, pues las empresas realizan el pago de las regalías bajo presunciones sobre cómo se comportarán las exportaciones de hidrocarburos, es decir, asumiendo que van a vender todo lo que producen. Si la producción es superior a la venta, como es usual, el pago de las regalías está sobreestimado, llevando a que las empresas terminen pagando regalías sobre valores superiores a lo que realmente reciben por sus ventas. En el caso de Obras por Regalías, esta situación se agrava porque cuando una empresa ejecuta un proyecto, este se financia con recursos propios y sólo se descuenta de regalías futuras

una vez se entrega la obra. Si las regalías futuras están sobrestimadas respecto a los ingresos reales, la empresa puede estar "prepagando" más de lo que realmente debe (FIP, 2023).

Falta de claridad del mecanismo y baja ejecución de proyectos: En el estudio de la Fundación Ideas para la Paz (2023) se entrevistó a una serie de empresas y actores del sector de minas e hidrocarburos. Estas manifestaron que, si bien existe un conocimiento general del mecanismo, aún falta claridad frente a ciertos aspectos de su funcionamiento y operatividad Todavía hay mucho desconocimiento frente a la aplicación del mecanismo, lo que limita sus posibilidades de ser utilizado.

Asunción total de riesgos por parte de las empresas: Al igual que en Obras por Impuestos, las empresas asumen la totalidad de los riesgos. Por ejemplo, los riesgos de ejecución (como problemas climáticos, de orden público o dificultades técnicas), así como los riesgos regulatorios (como cambios en normativas ambientales, laborales o técnicas) durante la ejecución son asumidos completamente por la empresa ejecutora. Además, en caso de que se presenten sobrecostos durante la ejecución del proyecto es también la empresa quien los asume completamente. Hace falta un mecanismo de distribución de los riesgos o de compensación por los sobrecostos que se puedan presentar. Esto podría aumentar el interés de las empresas en el mecanismo.

Complejidad financiera: Durante la ejecución del proyecto las empresas deben continuar pagando las regalías, lo que genera una presión adicional sobre su flujo de caja. Además, requieren financiar completamente el proyecto antes de recibir el reconocimiento como pago de regalías Esto puede resultar complejo para muchas empresas que no cuentan con los recursos disponibles para participar en el mecanismo.

En suma, el mecanismo de Obras por Regalías también podría ser usado para complementar las fuentes de financiamiento de proyectos de infraestructura en el país. Ahora bien, enfrenta unos desafíos que, aunque pueden limitar su impacto, no invalidan el potencial del mecanismo. Implementar medidas que permitan superar los obstáculos o flexibilizar algunas reglas para el uso de las regalías en infraestructura podría mejorar el potencial del mecanismo y contribuir efectivamente como fuente complementaria de financiamiento de infraestructura en Colombia.

Complejidad de coordinación interinstitucional: El mecanismo requiere la articulación simultánea de múltiples niveles de gobierno y actores privados, lo que genera desafíos significativos de coordinación. Un proyecto típico involucra al menos cuatro tipos de actores: la empresa extractiva (que debe cumplir obligaciones regulatorias y financieras), el nivel central el Ministerio de Minas (que verifica requisitos legales y autoriza la ejecución), el DNP (que administra el registro de proyectos y participa en evaluaciones técnicas), el nivel regional (gobernaciones y municipios que priorizan y reciben las obras), y las entidades ejecutoras (contratistas seleccionados por la fiduciaria). Esta multiplicidad de actores con diferentes procedimientos y cronogramas puede generar demoras y costos de transacción elevados, como evidenció el caso de Sucre con procesos de aprobación extensos y descoordinación en roles y responsabilidades.

3. Contribución Nacional de Valorización

La Contribución Nacional de Valorización es un mecanismo tributario mediante el cual los propietarios de bienes inmuebles que se benefician de obras públicas o proyectos de infraestructura deben asumir parte del costo de estas intervenciones. Su lógica descansa en que dichas obras incrementan el valor de los predios y, por tanto, sus propietarios deben participar proporcionalmente en la financiación. Aunque su aplicación ha sido limitada y enfrenta múltiples desafíos institucionales y operativos, la valorización sigue siendo una fuente potencialmente poderosa de financiamiento para infraestructura.

Generalidades del mecanismo

La reglamentación de este mecanismo encuentra sus orígenes en

Este mecanismo fue reglamentado mediante el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que define su estructura y condiciones de aplicación. El sujeto activo es la Nación, representada por la entidad pública nacional responsable del proyecto de infraestructura o aquella a la que se le delegue esta función. A lo largo del tiempo, los recursos recaudados por valorización han sido gestionados por el Fondo de Inversión de Proyectos de Infraestructura (FIP), inicialmente bajo la administración de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) y, más recientemente, por la Fiduciaria La Previsora.

El sujeto pasivo corresponde al propietario o poseedor del predio beneficiado, con responsabilidad solidaria entre ambos. En el caso de predios en comunidad o patrimonios autónomos, la obligación se distribuye de manera proporcional. El hecho generador se configura con la ejecución de un proyecto de infraestructura que produzca un beneficio económico cuantificable para el inmueble, lo que constituye también la base gravable del tributo. Esta base incluye todos los costos asociados al proyecto como obras civiles, estudios, adquisición de predios, compensaciones, impuestos y otros gastos hasta su liquidación definitiva.

La tarifa individual es determinada por la autoridad competente, y se calcula con base en la participación del sujeto pasivo en el beneficio generado, así como en su capacidad de pago. Como referencia, se han considerado tarifas aproximadas del 3% del beneficio generado al valor del inmueble para segundas viviendas, 2% para propiedades urbanas y 1,5% para rurales16

La reglamentación de este mecanismo tiene su origen en la Ley 105 de 1993, en la que se estipulan los recursos disponibles para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte. En su artículo 23 se establece la valorización como una de las fuentes de financiamiento total o parcial de estas obras. Posteriormente, la Ley 1819

16 Cifras reportadas en conversaciones con expertos en el sector de infraestructura vial

de 2016 precisó la naturaleza jurídica del mecanismo (artículo 239) y definió su estructura y condiciones de aplicación (artículos 239 a 254).

En este marco, el sujeto activo es la Nación, representada por la entidad pública nacional responsable del proyecto de infraestructura o por aquella a la que se le delegue dicha función. El sujeto pasivo corresponde al propietario o poseedor del predio beneficiado, con responsabilidad solidaria entre ambos. En los casos de predios en comunidad o patrimonios autónomos, la obligación se distribuye de manera proporcional.

El hecho generador se configura con la ejecución de un proyecto de infraestructura que produzca un beneficio económico cuantificable para el inmueble, el cual constituye también la base gravable del tributo. Esta base incluye todos los costos asociados al proyecto como obras civiles, estudios, adquisición de predios, compensaciones, impuestos y otros gastos hasta su liquidación definitiva.

La tarifa individual es determinada por la autoridad competente y se calcula con base en la participación del sujeto pasivo en el beneficio generado, así como en su capacidad de pago. Como referencia, se han considerado tarifas aproximadas del 3% del beneficio para segundas viviendas, 2% para propiedades urbanas y 1,5% para predios rurales17 .

En cuanto al uso de los recursos, el artículo 4.1.1.26 del Decreto 1625 de 2016 creó el Comité de Calificación, encargado de priorizar su destinación. Este comité está integrado por los titulares de los Ministerios de Transporte y Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Aeronáutica Civil y la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte (UPIT). La relevancia de este comité radica en que, como lo señala IVOTO Consultores, la valorización en el caso de las concesiones se constituye como un recurso libre, al no estar contemplado desde el inicio en los contratos. Esto la convierte en una fuente adicional, lo que permite destinarla a financiar nuevas inversiones en infraestructura. Por ello, la priorización que realiza el comité resulta fundamental (IVOTO Consultores en Infraestructura, 2025).

Para la administración y gestión de los recursos se constituyó, mediante el artículo 149 de la Ley 2010 de 2019, un patrimonio autónomo denominado Fondo de Fuentes Alternativas de Pago para el Desarrollo de Infraestructura (FIP). Con el Decreto 223 de 2021 se asignó la administración del Fondo a la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), en reconocimiento a sus altos estándares de gobierno corporativo derivados de la participación en su capital del IFC, CAF y el Sumitomo Mitsui Banking Corporation. No obstante, esta responsabilidad fue posteriormente retirada y otorgada a la Fiduciaria La Previsora, entidad vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que ha sido objeto de presuntas irregularidades. Por último, cabe señalar que en 2022 el artículo 4.1.1.1.3 del Decreto 1255 designó al INVIAS como la entidad responsable del cobro de

17 Cifras reportadas en conversaciones con expertos en el sector de infraestructura vial

la valorización, incluyendo su liquidación, aplicación, distribución, fiscalización y devolución.

Métodos de cálculo y distribución

El cálculo del beneficio generado por la obra se basa en comparar el valor del inmueble con y sin el proyecto, aplicando diferentes metodologías reconocidas por la normatividad. Entre ellas se encuentran el método del doble avalúo, el de rentabilidad y el de áreas y frentes, así como combinaciones entre estos. También se emplean enfoques basados en zonas de influencia, factores de beneficio o ponderaciones por distancia. El objetivo es determinar de forma objetiva y equitativa el valor agregado que la infraestructura genera sobre los predios circundantes.

Temporalidad y formas de pago

Según la ley vigente, la valorización solo puede aplicarse antes o durante la ejecución del proyecto. Una modificación reciente, introducida en el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, buscaba ampliar este periodo hasta cinco años después de la fase constructiva; sin embargo, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. Esta decisión restauró el texto original de la Ley 1819 de 2016, manteniendo los límites temporales de aplicación y reafirmando principios como la irretroactividad tributaria y la confianza legítima de los contribuyentes.

El pago puede realizarse en dinero o en especie (predios de interés nacional). En el caso del pago en dinero, este puede diferirse hasta por 20 años, con cuotas periódicas sujetas a intereses de financiación y posibles descuentos por pronto pago.

Resultados del Mecanismo

Pese a su potencial, la valorización ha tenido una implementación limitada. En 2023, el Comité de Clasificación y Priorización autorizó al INVIAS el cobro de valorización para financiar el proyecto vial Cartagena–Barranquilla–Circunvalar de la Prosperidad. Ese mismo año, mediante la Resolución 1729, se fijaron los parámetros esenciales para la aplicación de este tributo, en línea con el marco jurídico de la contribución. Sin embargo, pocos meses después, la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026) modificó el artículo 249 de la Ley 1819, estableciendo que el CNV podría aprobarse y aplicarse antes, durante y hasta cinco años después del inicio de operación de los proyectos. Posteriormente, la Resolución 3856 de 2024 introdujo cambios sustanciales, ampliando la delimitación de la zona de influencia, la metodología de identificación de sujetos pasivos, el cálculo de la base gravable y la forma de distribuir el beneficio.

A partir de estas modificaciones surgió una fuerte incertidumbre sobre la consistencia del procedimiento y, en consecuencia, sobre la seguridad jurídica de los contribuyentes. Dicha incertidumbre se originó en dos factores principales: por un lado, la meta de recaudo cercana a $1,2 billones superaba de manera significativa la capacidad de

pago previamente estimada para los beneficiarios, calculada en alrededor de $700 mil millones; y, por otro, la amplitud de la zona de cobro, que incluía predios ubicados a gran distancia de las obras, generaba dudas respecto a la existencia de un beneficio económico directo para dichos inmuebles.

La falta de una delimitación técnica clara del beneficio, junto con las percepciones de cobros desproporcionados y la extensión del plazo de aplicación, provocó un fuerte rechazo social y dio lugar a una demanda de inconstitucionalidad. Como resultado, mediante la Sentencia C-244 de 2025, la Corte Constitucional declaró inexequible, por incumplimiento del principio de unidad de materia, el artículo 280 de la Ley 2294 de 2023, que modificaba la temporalidad de la contribución nacional de valorización.

Tras la decisión de la Corte Constitucional, el Ministerio de Transporte y el INVIAS aclararon que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 no afecta la aplicación de la contribución nacional de valorización (CNV) en el proyecto Cartagena–Barranquilla. Esto se debe a que su fundamento jurídico permanece en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016. Las entidades también explicaron que el fallo respondió a un vicio formal por violación del principio de unidad de materia, sin pronunciarse sobre la validez del cobro. En este sentido, reafirmaron que la valorización continúa siendo legal y exigible.

Pese a eso, la situación refleja la tensión existente entre la vigencia legal del mecanismo y la necesidad de mayor rigor jurídico e institucional. Este fortalecimiento resulta clave para garantizar seguridad a los contribuyentes y coherencia con los principios constitucionales. En última instancia, el caso puso en evidencia las debilidades operativas e institucionales de la CNV, así como la urgencia de robustecer su estructuración técnica, en especial en lo relativo a la identificación precisa de los beneficiarios y su capacidad de pago.

Si bien el caso de Cartagena–Barranquilla evidenció las debilidades del mecanismo de la contribución nacional de valorización (CNV) y los retos en materia jurídica que aún enfrenta, en Bogotá se consolidó un ejemplo positivo de su utilización dentro del marco regulatorio vigente. El Acuerdo 724 de 2018, aprobado por el Concejo Distrital, autorizó el cobro de la contribución de valorización para financiar 15 proyectos de infraestructura, entre los que se cuentan cinco intervenciones viales y diez obras de aceras, ciclorrutas y espacio público en localidades como Usaquén, Suba y Puente Aranda. El recaudo estimado ascendía a $906.579 millones, distribuidos entre aproximadamente 382.000 predios, con exenciones para los estratos 1, 2 y 3.

De acuerdo con las proyecciones iniciales del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), más de 1,1 millones de personas se verían beneficiadas con estas obras, que incluían mejoras en corredores estratégicos, ampliación de infraestructura peatonal y ciclista, y adecuaciones en la zona industrial de Puente Aranda. Estas estimaciones han sido reiteradas en reportes posteriores, en los que también se informó un alto nivel de cumplimiento en el pago de las contribuciones por parte de los predios sujetos a cobro.

No obstante, la implementación del Acuerdo 724 enfrentó retos significativos. Entidades de control como la Procuraduría General de la Nación y el Concejo de Bogotá señalaron demoras en la ejecución de las obras, sobrecostos y, en algunos casos, la necesidad de revisar la destinación de los recursos recaudados. Estas dificultades operativas pusieron de relieve que, aunque la valorización puede enmarcarse de manera adecuada dentro del ordenamiento legal y avanzar en términos de recaudo, su éxito depende también de la capacidad institucional para garantizar una ejecución oportuna y transparente. En contraste con las dificultades normativas observadas en Cartagena–Barranquilla, el ejemplo de Bogotá muestra que, bajo una estructuración técnica y una gestión administrativa alineada con el marco regulatorio, la valorización puede operar como una fuente efectiva y viable de financiamiento para el desarrollo de infraestructura urbana.

Desafíos del Mecanismo

La aplicación de la Contribución Nacional de Valorización enfrenta múltiples obstáculos que han limitado su implementación a nivel nacional. Estos desafíos no solo se relacionan con aspectos normativos o de diseño técnico como los mencionados previamente, sino también con limitaciones estructurales en la calidad de la información, la institucionalidad territorial y la percepción ciudadana sobre el mecanismo. A continuación, se presentan los principales retos que explican su bajo desempeño y que deben ser abordados para que la valorización pueda consolidarse como una herramienta viable dentro del portafolio de fuentes de financiación.

1. Definición y justificación del beneficio

Uno de los principales desafíos del mecanismo radica en la dificultad para determinar con precisión el incremento en el valor que genera un proyecto de infraestructura sobre los predios aledaños. La cuantificación del beneficio esperado, especialmente cuando la obra aún no se ha concluido, introduce un alto grado de incertidumbre tanto para la autoridad administrativa como para los contribuyentes. La ausencia de una metodología homogénea y validada para estimar ese beneficio complica la justificación técnica de la tarifa asignada a cada predio y puede dar lugar a cuestionamientos sobre la proporcionalidad y equidad del cobro.

2. Calidad de la información catastral

La efectividad del mecanismo depende en gran medida de la calidad y precisión de la información catastral disponible. En varias regiones del país, especialmente en departamentos como Putumayo, Huila o Nariño, los catastros no cuentan con información actualizada ni detallada sobre características físicas, jurídicas y/o económicas de los predios. Esta debilidad dificulta la estimación adecuada del valor del beneficio recibido, así como la distribución justa de la contribución entre los sujetos pasivos. La implementación del catastro multipropósito se presenta como una condición necesaria para superar este obstáculo y dotar al mecanismo de mayor solidez técnica.

3. Debilidad institucional

Más allá del marco legal que habilita su uso, la valorización exige capacidades institucionales sólidas para su diseño, ejecución y seguimiento. Si bien algunas ciudades como Bogotá o Medellín cuentan con estructuras relativamente robustas en materia catastral y de gestión tributaria, muchas otras entidades territoriales no disponen del capital humano, los sistemas de información ni los procesos administrativos necesarios para aplicar el mecanismo de forma rigurosa. Esta brecha institucional genera rezagos en la implementación, afecta la confianza ciudadana y limita el alcance real de la herramienta.

4. Administración de los fondos

La confianza en el uso de los recursos recaudados por valorización depende en gran medida de la entidad encargada de su administración. Para garantizar la transparencia, eficiencia y trazabilidad del manejo financiero, se requiere una institución con capacidades técnicas sólidas, estructuras de control robustas y un gobierno corporativo que asegure la supervisión independiente deluso de los recursos. La percepción negativa sobre la entidad responsable del manejo de los recursos puede desincentivar su uso y restar legitimidad al mecanismo.

5. Descontento público

La valorización enfrenta un rechazo social significativo, especialmente cuando los contribuyentes no perciben un beneficio directo o tangible asociado al cobro. Casos como el del proyecto Cartagena–Barranquilla, donde se pretendía aplicar la contribución a predios ubicados a varios kilómetros del trazado de la obra, han contribuido a la deslegitimación del mecanismo. La falta de claridad en la delimitación del área de influencia y la percepción de arbitrariedad en la distribución del tributo refuerzan el escepticismo ciudadano y hacen políticamente costosa su implementación.

IV. Recomendaciones para el fortalecimiento de los mecanismos de financiación de infraestructura

A lo largo de este documento se ha realizado un análisis profundo sobre el sector de infraestructura en el país. Han sido evidentes los retos que enfrenta el sector en términos de financiamiento hacia futuro. Por ello, en esta sección se presentan unas recomendaciones que buscan diversificar y optimizar las fuentes de financiamiento disponibles, aprovechando tanto la evolución de mecanismos existentes como el potencial de recursos subutilizados. Las propuestas se estructuran en torno a cuatro ejes estratégicos: i) la extensión innovadora de Obras por Impuestos, ii) el aprovechamiento integral de los recursos de regalías, iii) la optimización de esquemas de cofinanciación

APP, y iv) la implementación de estrategias de concurrencia de fuentes que maximicen la viabilidad financiera de proyectos estratégicos

Estas recomendaciones se basan en el análisis técnico desarrollado en colaboración con la consultora IVOTO, incorporando tanto los hallazgos de sus estudios especializados sobre mecanismos complementarios de financiamiento como los aportes derivados de las conversaciones técnicas sostenidas con el equipo durante el proceso de investigación

1. Extensión del mecanismo de Obras por Impuestos: compromiso de impuestos futuros

Una alternativa innovadora para superar las limitaciones tanto de las vigencias futuras tradicionales como del actual esquema de Obras por Impuestos consiste en desarrollar la posibilidad de comprometer impuestos futuros de renta para el financiamiento de proyectos de infraestructura estratégica que requieren más recursos para su ejecución. Esta propuesta representaría una evolución del mecanismo existente, que actualmente se limita al 50% del impuesto de renta del año gravable. Además, valdría la pena ampliar las zonas geográficas en las cuales se pueden ejecutar obras a través de este mecanismo, pues actualmente está restringido geográficamente a zonas afectadas por el conflicto (ZOMAC y PDET).

El concepto de "Obras por Impuestos Futuros" permitiría a las empresas comprometer una porción de sus obligaciones tributarias proyectadas para varios años, siguiendo una lógica similar a las vigencias futuras, pero utilizando los impuestos empresariales como fuente de financiamiento en lugar del Presupuesto General de la Nación.

Si bien esta propuesta requeriría un cuidadoso diseño normativo para superar las previsibles objeciones del Ministerio de Hacienda relacionadas con el compromiso de ingresos tributarios futuros, su implementación podría representar una fuente significativa para dinamizar la inversión en infraestructura sin presionar el ya limitado espacio de las vigencias futuras tradicionales. La clave estaría en diseñar un marco normativo que establezca: i) criterios claros de elegibilidad de los proyectos basados en su impacto estratégico nacional y su contribución a la competitividad económica y conectividad del país, y ii) una metodología confiable para la estimación de las obligaciones tributarias futuras de las empresas interesadas y rutas de acción claras para los momentos en que los datos observados difieran de las proyecciones.

Adicionalmente, resulta fundamental que la regulación y la gestión del mecanismo reconozcan y promuevan la posibilidad de que varias empresas se articulen para financiar de manera conjunta proyectos de alto impacto estratégico. Si bien la normativa actual no prohíbe este tipo de esquemas colaborativos, tampoco los incentiva, lo que limita su alcance. Incorporar explícitamente esta opción dentro del diseño de Obras por Impuestos permitiría robustecer el mecanismo, ampliar la escala de las intervenciones financiadas y garantizar un desarrollo más sostenible de las obras, alineado con las necesidades estratégicas del país.

2. Las regalías como fuente directa de financiamiento

Más allá del mecanismo de Obras por Regalías, existe un potencial significativo para utilizar los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) como fuente directa de financiamiento de infraestructura estratégica. Para el bienio 2025-2026, los recursos del SGR se proyectan en $33 billones, distribuidos de la siguiente manera: $13,1 billones para convocatorias del Gobierno Nacional, $18,7 billones para entidades territoriales, $1,2 billones para instancias étnicas y $58,8 mil millones destinados a Cormagdalena. 18

Ventaja clave frente a Obras por Regalías

El uso directo de recursos del SGR presenta una ventaja importante frente al mecanismo de Obras por Regalías: no está restringido geográficamente al territorio productor. Mientras que Obras por Regalías exige que el proyecto se ejecute en el municipio o departamento donde se extraen los recursos naturales, el financiamiento directo con regalías permite mayor flexibilidad territorial según el tipo de asignación utilizada. Esta flexibilidad es fundamental para evitar la atomización de recursos en múltiples proyectos pequeños y desarticulados. En lugar de que cada territorio productor ejecute su propia obra local, los recursos pueden concentrarse en proyectos de impacto regional o nacional como corredores logísticos o troncales estratégicas, que generan mayor valor agregado y benefician a múltiples territorios.

Marco normativo y distribución

El marco normativo del SGR, establecido en la Ley 2056 de 2020, define una distribución específica de los recursos: 92,5% se destina a inversión, 4,5% a ahorro y estabilización, y 3% a administración del sistema. Los recursos se aprueban a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), responsables de viabilizar, aprobar y priorizar los proyectos de inversión que se financiarán con recursos del SGR, previa verificación de disponibilidad certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El proceso de aprobación inicia cuando las entidades territoriales o personas jurídicas presentan proyectos que deben estar incluidos en los planes de desarrollo territoriales. Posteriormente, la entidad competente (DNP, ministerios o secretarías de planeación territoriales) verifica el cumplimiento de requisitos técnicos y presupuestales, seguido de un concepto de viabilidad emitido por la Secretaría Técnica del OCAD. Finalmente, los miembros del OCAD toman la decisión de aprobación por votación, y los proyectos aprobados se registran en el sistema19 para su ejecución. Este proceso institucional busca garantizar que los recursos se destinen a proyectos técnicamente sólidos y alineados con las prioridades territoriales.

Dentro del componente de inversión, la distribución establece múltiples vías para canalizar recursos hacia proyectos de infraestructura, cada una con características y

18 Ley 1530 del 17 de mayo de 2012

19 Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas (SUIFP)

alcances diferenciados. La Asignación para la Inversión Regional concentra el mayor porcentaje (34%), seguida por las Asignaciones Directas (25%), la Asignación para la Inversión Local (15%), y asignaciones especializadas para ciencia, tecnología e innovación (10%), Paz (7%), Ambiental (1%) y Cormagdalena (0,5%). Estas asignaciones ofrecen oportunidades específicas para el financiamiento de infraestructura:

• Asignaciones Directas (25% del total de ingresos del SGR): Estos recursos corresponden a municipios productores o por donde transita infraestructura relacionada con la extracción de recursos naturales (oleoductos, poliductos). Son recursos de libre disposición, lo que permite mayor flexibilidad en su utilización, y la posibilidad de que puedan dirigirse directamente a proyectos de infraestructura local y regional según las prioridades específicas de cada territorio.

• Asignación para Inversión Regional (34% del total): La suma de las asignaciones departamentales (13,6%) y regionales (20,4%) representa el 34% del total de los recursos del SGR, representando una fuente especialmente importante para financiar megaproyectos de infraestructura que conecten múltiples departamentos o regiones, como corredores del Eje Cafetero o la región Suroccidente. Además, los departamentos cuentan con mayor robustez institucional que la mayoría de los municipios, lo que facilita la planeación y articulación territorial en el largo plazo.

• Asignación para inversión local (15% del total): Los municipios categoría 4, 5 y 6 con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) reciben esta asignación (12,68% del total), junto con los grupos étnicos (2,32%). Por medio de esta fuente se pueden financiar proyectos de infraestructura básica en esos municipios con mayores carencias, complementando las asignaciones directas y contribuyendo al cierre de brechas territoriales.

4.1. Vigencias futuras como mecanismo de inversión con regalías

Para potenciar el uso estratégico de los recursos de regalías en el financiamiento de infraestructura, y teniendo en cuenta que las obras pueden extenderse por más de cuatro años y requieren amortización de la inversión a lo largo de varias vigencias fiscales, se requiere una planeación adecuada. Para eso, Colombia cuenta con un mecanismo específico que permite ampliar el horizonte temporal de estos recursos.

Las vigencias futuras de regalías permiten comprometer desde el presente una parte de los recursos que se proyectan a futuro, garantizando así el flujo de inversión a lo largo de varios bienios para financiar proyectos de infraestructura de gran envergadura A diferencia de las vigencias futuras tradicionales del Presupuesto General de la Nación, que como se mencionó están altamente comprometidas, las vigencias futuras de regalías

ofrecen un espacio fiscal complementario que puede aprovecharse para proyectos estratégicos

De acuerdo con los artículos 94 y 97 de la Ley 1530 de 2012, es posible comprometer hasta el 50% de la proyección de regalías futuras por un período de hasta 8 años. Esas vigencias futuras pueden extenderse hasta cuatro bienios consecutivos (ocho años), siempre que el proyecto esté debidamente aprobado por el OCAD y cumpla con los requisitos establecidos20 . Este mecanismo tiene ventajas operativas, ya que garantiza un flujo de recursos sostenido durante la ejecución del proyecto, reduciendo la incertidumbre para inversionistas y contratistas. Además, los recursos de regalías pueden transferirse a patrimonios autónomos (fiducias), lo que proporciona mayor transparencia y eficiencia en la ejecución, dado que los desembolsos solo se realizan cuando la obra cumple con los avances verificados por la ANI.

4.2. Regalías como fuente de cofinanciación de APPs

Las regalías también pueden actuar como un instrumento para complementar esquemas de APP de iniciativa pública en los que el Estado lidera la estructuración y financiación del proyecto. En estos casos las regalías pueden actuar como fuente estratégica de cofinanciación para viabilizar obras de alto impacto que requieren recursos adicionales. Al tratarse de iniciativas públicas, no existe restricción normativa para incorporar fuentes complementarias de financiamiento, lo que permite reducir la dependencia de mecanismos tradicionales como los peajes o las vigencias futuras del presupuesto general.

En síntesis, las regalías ofrecen una oportunidad significativa para financiar proyectos de infraestructura robustos y estratégicos en Colombia. Al canalizarse a través de las asignaciones regionales y departamentales del SGR hacia patrimonios autónomos, y al integrarse con mecanismos como las vigencias futuras y la cofinanciación de APPs de iniciativa pública, los recursos pueden orientarse a megaproyectos de alcance regional y nacional, garantizando la ejecución de obras prioritarias para el desarrollo del país y promoviendo mayor transparencia y eficiencia en el gasto público.

3. Concurrencia de fuentes: una herramienta para viabilizar grandes proyectos

La concurrencia de fuentes no constituye una fuente de financiamiento nueva, sino un enfoque estratégico orientado a combinar distintos mecanismos para asegurar la ejecución de proyectos de infraestructura estratégicos que, por su magnitud, no pueden ser cubiertos con recursos de un solo instrumento. En un contexto de restricciones fiscales y creciente demanda de inversión, la concurrencia permite articular fuentes

20 Como requisito, el monto comprometido en el primer bienio debe ser mayor al 15% del total de acuerdo con Artículo 10 de la Ley 819 de 2003, de manera que, el 85% restante se puede distribuir en los tres bienios siguientes

tradicionales con mecanismos alternativos como la valorización, las regalías y las Obras por Impuestos, optimizando así la disponibilidad de recursos y acelerando la materialización de las obras. Este planteamiento se deriva de las discusiones sostenidas con IVOTO Consultores, en las cuales se destacó la necesidad de superar las limitaciones legales y operativas que actualmente restringen el uso combinado de estos mecanismos.

Para hacer viable esta concurrencia se plantean tres líneas de acción principales. En primer lugar, se propone la posibilidad de dividir proyectos por hitos o tramos, lo que permite asignar una fuente de financiamiento distinta a cada segmento de una obra, evitando la mezcla de fondos en un mismo contrato. De esta manera, en un corredor vial, un tramo podría financiarse con regalías, otro mediante Obras por Impuestos y un puente específico a través de valorización, asegurando la integridad del proyecto completo. En segundo lugar, se plantea otorgar mayor preponderancia a las asociaciones público–privadas (APP) de obra pública, ya que estas pueden recibir aportes de recursos públicos como regalías sin restricciones significativas. En el caso de las iniciativas privadas (IP), se abre la posibilidad de desafectar temporalmente segmentos específicos de los proyectos para que sean ejecutados con recursos públicos, lo que permitiría avanzar en obras estratégicas que hoy dependen de incrementos en tarifas de peaje. Una vez finalizadas, estas partes serían posteriormente reintegradas al contrato de concesión para su operación y mantenimiento. Finalmente, se requiere avanzar en ajustes normativos y voluntad política que habiliten de manera explícita la concurrencia, permitiendo comprometer recursos de Obras por Impuestos a varios años, flexibilizar la destinación de regalías para proyectos estratégicos nacionales y generar un marco regulatorio que otorgue seguridad jurídica a la combinación de fuentes (IVOTO Consultores en Infraestructura, 2025)

La concurrencia de fuentes, en suma, constituye un paso necesario para transformar la planeación y el financiamiento de la infraestructura en Colombia. Su éxito depende de una adecuada coordinación entre niveles de gobierno, de la definición clara de reglas para asignar responsabilidades y riesgos, y de la disposición institucional para adaptar el marco normativo. De lograrse, este mecanismo podría convertirse en un catalizador clave para cerrar brechas históricas de conectividad y garantizar la ejecución oportuna de proyectos de alto impacto.

4. Contribución Nacional de Valorización (CNV)

Superar los desafíos identificados requiere una acción decidida desde el Gobierno Nacional. Es prioritario actualizar y armonizar el marco legal de la contribución de valorización, definiendo con claridad los elementos esenciales de la obligación tributaria, los métodos para cuantificar el beneficio y las reglas de liquidación y discusión del tributo. Este ajuste normativo debe complementarse con la expedición de lineamientos técnicos homogéneos que permitan estimar de manera rigurosa el beneficio esperado, articulando dichos procedimientos con los avances en el catastro multipropósito. De igual forma, se requiere fortalecer las instituciones encargadas de administrar y supervisar los recursos,

dotándolas de capacidades técnicas, esquemas de control y prácticas de gobierno corporativo que garanticen transparencia y confianza pública. Finalmente, el nivel central debe brindar apoyo a las entidades territoriales en la modernización de su información predial, habilitándolas como gestores catastrales y asegurando el acceso masivo a bases de datos confiables que permitan aplicar el mecanismo con criterios de equidad yi proporcionalidad (Cámara Colombiana de la Infraestructura, 2020)

Desde el ámbito territorial, la incorporación de la valorización como fuente de financiamiento exige avanzar en tres frentes principales. En primer lugar, integrar este instrumento a la planificación urbana y fiscal, asegurando que los Planes de Ordenamiento Territorial y los planes de desarrollo contemplen la contribución como parte del portafolio de fuentes de financiación. En segundo lugar, mejorar la gestión del recaudo mediante la definición de plazos de pago acordes con la capacidad contributiva de los hogares y con el flujo de inversión de las obras, utilizando el impuesto predial como referencia para medir capacidad de pago y explorando incentivos como descuentos por pago anticipado. Finalmente, es fundamental fortalecer la gestión catastral y la trazabilidad de los recursos, apoyándose en el modelo de servicio público catastral y en reportes periódicos de gestión que permitan al ciudadano conocer cómo se recaudan, administran y ejecutan los recursos. Estos elementos contribuirán a cerrar las brechas institucionales, mejorar la confianza ciudadana y consolidar la valorización como un mecanismo viable y sostenible de financiación de infraestructura local (Cámara Colombiana de la Infraestructura, 2020)

En síntesis, la valorización enfrenta desafíos de implementación significativamente más complejos que otros mecanismos de financiamiento. Mientras que Obras por Impuestos u Obras por Regalías pueden apoyarse en las capacidades existentes del sector privado, la valorización exige el desarrollo simultáneo de marcos normativos, sistemas de información y capacidades técnicas en los territorios. Por ello, su implementación requiere un enfoque más cuidadoso y gradual, que permita superar estas limitaciones estructurales y consolidarla como una herramienta efectiva de financiación de infraestructura.

5. Síntesis

En conjunto, los mecanismos analizados (extensión del esquema de Obras por Impuestos, uso estratégico de regalías, concurrencia de fuentes, cofinanciación de APP y fortalecimiento de la contribución de valorización) ofrecen un portafolio robusto para diversificar el financiamiento de la infraestructura en Colombia. Su aprovechamiento efectivo exige acciones concretas: ajustes normativos que den seguridad jurídica, fortalecimiento de la capacidad institucional y catastral en los territorios, definición de criterios técnicos homogéneos para la aplicación de cada instrumento y un esfuerzo coordinado entre el nivel nacional y los entes territoriales. Solo bajo estas condiciones estos mecanismos podrán consolidarse como fuentes complementarias reales y sostenibles, capaces de aliviar la presión sobre las vigencias futuras y ampliar el espacio fiscal para proyectos estratégicos.

Adicionalmente, cabe señalar que existen otros esquemas de financiamiento en exploración, como el nuevo modelo de Obras por Impuestos para proyectos estratégicos y los Bonos de Actividad Privada (PAB). Estos mecanismoshan venido siendo estudiados y estructurados por IVOTO Consultores, y constituyen opciones que merecen un análisis más profundo. En ese sentido, se recomienda que la Cámara Colombiana de Infraestructura se acerque a esta consultora para profundizar no solo en estas alternativas, sino también en otros desarrollos que puedan enriquecer el debate sobre la sostenibilidad financiera de la infraestructura en el país.

Referencias

ANI (2020). Gobierno Nacional entrega primera autopista 4G: Girardot-Honda-Puerto Salgar. Obtenido de https://www.ani.gov.co/gobierno-nacional-entrega-primeraautopista-4g-girardot-honda-puertosalgar#:~:text=El%20corredor%20Girardot%2DHonda%2DPuerto,con%20el%20norte% 20del%20pa%C3%ADs.

ANI (2025). LaANIrecorriólosproyectosMar1y2clavesparaconectaraMedellíncon el Urabá antioqueño. Obtenido de https://www.ani.gov.co/la-ani-recorrio-los-proyectosmar-1-y-2-claves-para-conectar-medellin-con-el-urabaantioqueno#:~:text=Con%20sus%20obras%20se%20ver%C3%A1n,Turbo%20y%20Ne cocl%C3%AD%2C%20en%20Antioquia.

ART (2023). Están disponibles en el Banco de Proyectos de Obras por Impuestos 108 proyectos por $872 mil millones. Obtenido de https://www.renovacionterritorio.gov.co/#/es/noticia/4348/estan-disponibles-en-el-bancode-proyectos-de-obras-por-impuestos-108-proyectos-por-872-mil-millones

Cámara Colombiana de la Infraestructura (2020). Recomendaciones para la implementación de instrumentos de gestión de suelo y financiación urbana en Colombia (LVC). Dirección de Asuntos Económicos – DAE. Documento de insumos internos.

Congreso de Colombia. (2012) Ley 1508 de 2012: Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público-Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones

Departamento Nacional de Planeación (s.f.). Capacitación: Asociaciones PúblicoPrivadas (APP) en Infraestructura. Programa de Participación Privada en Infraestructura.https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Participacin%20privada%20en%20 proyectos%20de%20infraestructu/Presentaci%C3%B3n%20Capacitaci%C3%B3n.pdf

Departamento Nacional de Planeación (2001). Política de Manejo de Riesgo Contractual del Estado para Procesos de Participación Privada en Infraestructura (Documento CONPES 3107). República de Colombia

Departamento Nacional de Planeación (2020). Asociaciones Público-Privadas APP– en InfraestructuraenColombia

Departamento Nacional de Planeación (2023). Encuesta Nacional Logística 2022 Observatorio Nacional de Logística.

Departamento Nacional de Planeación (2023). Política de riesgo contractual del Estado paraproyectosdeinfraestructuraconparticipaciónprivada (Documento CONPES 4117). Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Colombia.

Economist Impact (2024). Infrascopio 2023/24: Evaluación del entorno para las Alianzas Público-Privadas en América Latina y el Caribe.

Fundación Ideas para la Paz & Proantioquia (2023). Obrasporimpuestosoportunidades demejoraparaunmecanismoconpropósito.

Fundación Ideas para la Paz (2022). Obras por impuestos, ¿estrátegico para la paz? Evoluciónyfuturodelmecanismo.

Fundación Ideas para la Paz (2023). Obras por Regalías: recomendaciones y oportunidadesparaelsectorempresarialenlatransformacióndel.

Fioravanti, R. D., Lembo, C., & Queiroz, C. (2016). AsignacióndeRiesgosenContratos deAsociacionesPúblico-Privadas(APPs)enInfraestructuradeTransporte: ConsideracionessobreAméricaLatinayelCaribe. Banco Interamericano de Desarrollo.

IVOTO (2025). NecesidadesdeInfraestructuradeTransporteenColombia: Fuentesde financiaciónyproyectosprioritarios. [Manuscrito no publicado, documento de circulación restringida]

Ley 819 de 2016. Art 238 (s.f.). Ley 819 de 2016. Obtenido de https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=79140

Ministerio de Transporte (2023). Transporte en Cifras 2022. https://mintransporte.gov.co/documentos/buscar/?q=Transporte+en+Cifras+Esa-

Ministerio de Transporte (2024). Transporte en Cifras 2023. https://mintransporte.gov.co/publicaciones/9443/transporte-en-cifras/

Proinversión (2021). ¿Qué es obras por impuestos? Obtenido de https://info.investinperu.pe/defineoxi/

Ramírez-Giraldo, M. T., Collazos-Gaitán, M. M., García-García, J., Hahn-De Castro, L., Melo-Becerra, L. A., Montenegro-Trujillo, A., Montes-Uribe, E., Lancheros-Ramírez, P., Toro-Córdoba, J., & Zárate-Solano, H. (2021). La inversión en infraestructura de transporte y la economía colombiana. Banco de la República, Ensayos sobre Política Económica, (99). https://investiga.banrep.gov.co/es/espe99

Supersociedades (2025). Supersociedades presenta el informe de las 1.000 empresas más grandes del país. Obtenido de https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https://www.supersociedades.gov.co/ documents/20122/460525/Base%201000_empresas_2025.xlsx

World Bank (2023). ConnectingtoCompete2023:TradeLogisticsinanUncertainGlobal Economy. Washington, DC: World Bank.

World Bank (2024). Benchmarking Infrastructure Development: PPP Regulatory Landscape – AssessingQualityandExploringReform Washington, DC: World Bank.

Anexos

Anexo 1. Paso a paso de una APP

a. Iniciativa pública

b. Iniciativa privada

Anexo 2. Tabla comparativa mecanismos de financiación

Mecanismo

Obras por Impuestos

• Participación empresarial consolidada: 210 empresas, 409 proyectos ejecutados

• Recursos significativos: $2,9 billones movilizados (2018-2024)

• Aprovechamiento de capacidades: utiliza expertise técnico del sector privado

• Agilidad de ejecución: acelera ciclos de inversión versus esquemas tradicionales

• Crecimiento sostenido: cupo CONFIS aumentó de $250 mil millones (2018) a $1,1 billones (2025)

• Vinculación sector extractivo: conecta actividad productiva con desarrollo territorial

• Gestión de sobrecostos: empresa asume completamente costos adicionales

• Debilidad en estructuración de proyectos: capacidades técnicas limitadas en entidades territoriales

• Responsabilidad de mantenimiento: obras pasan al Estado tras entrega

• Limitación geográfica: restringido a territorios ZOMAC y PDET

• Límite de participación: máximo 50% del impuesto de renta

• Dependencia del cupo CONFIS: recursos limitados por techo anual aprobado

• Restricción geográfica: limitado exclusivamente a territorios productores

• Dependencia actividad extractiva: sujeto a volatilidad de precios internacionales

Obras por Regalías

Contribución

Nacional de

Valorización

• Aprovechamiento de experiencia: utiliza capacidades técnicas empresariales

• Enfoque territorial productor: concentra beneficios en territorios extractivos

• Flexibilidad sectorial: puede aplicarse a cualquier sector de inversión

• Principio de beneficiario pagador: quienes se benefician del proyecto contribuyen al costo

• Potencial de recursos: capacidad teórica para financiar grandes proyectos

• Coordinación compleja: múltiples actores (empresa, nivel central, regional)

• Asunción total de riesgos: empresa asume completamente riesgos de ejecución

• Complejidad financiera: continúa pagando regalías durante ejecución

• Definición compleja del beneficio: dificultad para cuantificar incremento de valor que genera un proyecto de infraestructura

• Calidad información catastral: Debilidades en registros territoriales

• Limitaciones temporales: Solo aplicable antes o durante ejecución del proyecto

Fuente: elaboración ANIF.