9789401492454

‘De tang in verband met de abortus-problematiek wordt dichtgeschroefd... Dat alles dwingt mij, mijn God, om alleen bij u toevlucht te zoeken. Leid mij, Heer (...). Geef mij de genade bereid te zijn om voor u te sterven. Meer en meer ben ik ervan overtuigd, dat welke houding U mij ook vraagt in te nemen, ze zal neerkomen op een vorm van sterven. Veronica heeft me nooit gezegd al dan niet te tekenen. Telkens wanneer ik er al die jaren over sprak heeft ze mij gezegd: “De Heer zal u te gepasten tijde het nodige Licht schenken.” Zonder meer. Indien ik het niet zou doen, zou ik er, mijn hele leven lang, ziek van zijn de Heer verraden te hebben. (...) Ik ben alleen onderweg, met mijn geweten en met God.’

Koning Boudewijn, december 19891

Inleiding

Dertig jaar geleden stierf Koning Boudewijn. Door zijn koningschap van meer dan veertig jaar groeide hij uit tot hét symbool van de natie: een vorst die het politieke reilen en zeilen van het land en het lief en leed van de bevolking deelde. Boudewijn ging ook de geschiedenis in als de Koning die op 30 maart 1990, vanwege gewetensbezwaren, weigerde de abortuswet te ondertekenen.

De politieke en constitutionele crisis die daardoor ontstond, is vaak als een ‘mini-koningskwestie’ omschreven. Van een echte ‘koningskwestie’, vergelijkbaar met deze die Leopold III tussen 1940 tot 1950 meemaakte, was er evenwel geen sprake. De ‘mini-koningskwestie’ duurde geen tien jaar, maar amper zeven dagen. Ze leidde niet tot de troonsafstand van de Koning, integendeel: de ministers spanden zich in om hem op de troon te houden door een oplossing te vinden voor het gewetensconflict waarmee hij worstelde. Net als Leopold werd ook Boudewijn weliswaar in ‘de onmogelijkheid om te regeren’ verklaard, met dit verschil echter dat hij er zelf mee instemde en dat er reeds na 36 uur een einde aan kwam, nadat de ministers de abortuswet in zijn plaats hadden bekrachtigd.

Over die mini-koningskwestie is al heel wat inkt gevloeid. In de eerste dagen, weken en maanden na de gebeurtenissen bracht de pers er uitgebreid verslag over uit. Precies omdat de crisis zo snel was beslecht, ging die mediastorm echter vlug weer liggen. Hij bleef enkel nog een tijdje nazinderen in de juridische vaktijdschriften en later uiteraard ook in de biografieën over Boudewijn, die in de loop van de tijd verschenen.2

Belangrijk voor de geschiedschrijving was vooral dat ook de politieke protagonisten – eerste minister Martens, de vicepremiers Moureaux, Claes, Dehaene, Wathelet en Schiltz en de voorzitters van Kamer en Senaat, Nothomb en Swaelen – hun licht lieten schijnen over de crisis. Al na enkele weken verscheen in het weekblad Knack het artikel Sire, geef me twee nachten, geschreven door Marc Reynebeau.3 In zijn tekst schetste de auteur de gebeurtenissen aan de hand van anonieme verklaringen, vermoedelijk van een of meer vicepremiers. Later, in 2006, namen de premier, de vicepremiers, de voorzitters van Kamer en Senaat en ook de toenmalige secretaris van de ministerraad, André Alen, deel aan een uitzending in de reeks Histories van Canvas,4 die de ontknoping van de crisis reconstrueerde. In 2013 was ook de Canvas-uitzending Naar het hart van de Koning deels aan de mini-koningskwestie gewijd.5 Ten slotte stelde een aantal protagonisten hun herinneringen ook te boek: eerste minister Martens in zijn memoires uit 2006,6 Kamervoorzitter Nothomb in zijn boek Au fond des choses uit 2009,7 vicepremier Dehaene in zijn memoires uit 20128 en vicepremier Moureaux in zijn boek Portraits. Souvenirs uit 20169. De gewezen vicepremiers Willy Claes10 en Melchior Wathelet11 stonden ons in 2022 een interview toe waarin ze op de gebeurtenissen ingaan. We kregen ook toegang tot het archief van Wilfried Martens in het Algemeen Rijksarchief en tot de archieven van Jean-Luc Dehaene en Hugo De Ridder in het KADOC te Leuven12. Mevrouw Suzanne SchiltzOlieux, weduwe van vicepremier Hugo Schiltz, gaf ons toelating zijn archief in het ADVN alsook zijn dagboek in het privaatarchief te raadplegen. We zijn hen allen veel dank verschuldigd.

Het boek Land zonder Koning is niet alleen op al die bronnen gebaseerd, maar ook op twee belangrijke ooggetuigenverslagen uit mei 1990: enerzijds op een interview dat André Alen destijds toestond aan mezelf en mijn collega en huidig rector van de Universiteit Antwerpen, Herman Van Goethem,13 en anderzijds op een interview met toenmalig CVPvoorzitter Herman Van Rompuy.14 Zowel Alen als Van Rompuy speelde een hoofdrol in de afwikkeling van de mini-koningskwestie. André Alen woonde als secretaris van de ministerraad de cruciale vergaderingen van het kernkabinet en de ministerraden bij en was de hoofdverantwoordelijke voor de wijze waarop de crisis op constitutioneel vlak haar beslag

kreeg. Herman Van Rompuy had zich als voorzitter van de grootste regeringspartij sterk tegen de abortuswet verzet. Hij had er weliswaar geen regeringscrisis over uitgelokt, maar moest later wel aanvaarden dat de CVPministers de abortuswet ondertekenden, zodat de Koning dat niet moest doen.

Met beiden stond ik destijds in nauw contact. Meteen na de ontknoping van de crisis vroeg ik hun of ze notities hadden bijgehouden over deze toch wel uitermate boeiende bladzijde uit de Belgische geschiedenis. Voor beiden waren de voorbije dagen echter dermate intens geweest dat ze niet aan het neerschrijven van een relaas waren toegekomen. Ze waren wel bereid om, nu alles nog vers in hun geheugen lag, een interview toe te staan, waarover ik dan een verslag zou opstellen. Dat diende vooralsnog geheim te blijven, maar het zou in de archieven terechtkomen, zodat toekomstige generaties er kennis van konden nemen. En zo geschiedde.

Vandaag, meer dan 33 jaar na de gebeurtenissen, achtte André Alen het ogenblik gekomen om het verslag aan de openbaarheid prijs te geven. ‘Ieder volk heeft immers het recht zijn geschiedenis te kennen’, schrijft hij in zijn ‘Persoonlijk getuigenis’, dat in het begin van dit boek is opgenomen.15 Ook Herman Van Rompuy stemde ermee in het verslag over het gesprek met hem te pubiceren. Alen verzocht me om het hele verhaal over de mini-koningskwestie te schrijven en in een ruimere context te plaatsen. Ik ben er graag op ingegaan en ben hem dankbaar om het hele project met raad en daad te hebben begeleid.

In het eerste hoofdstuk van dit boek schetsen we de lange voorgeschiedenis van de abortuswet. Van het eerste wetsvoorstel in 1971 tot de wet-Herman-Michielsens-Lallemand van 3 april 1990 verliepen niet minder dan twintig jaar van harde parlementaire strijd. Hierbij liet ook Koning Boudewijn, vooral in de laatste fase, zich niet onbetuigd door zijn gewetensbezwaren tegen de wet bekend te maken en een herziening van de grondwet te bepleiten, zodat hij ze niet zou hoeven te ondertekenen. In het tweede hoofdstuk brengen we een gedetailleerd relaas, van dag tot dag, soms van uur tot uur, van wat zich voordeed tussen 30 maart 1990, toen Koning Boudewijn aan eerste minister Martens schreef dat hij weigerde de abortuswet te ondertekenen, en 5 april 1990, toen de Verenigde Kamers het einde van de crisis vaststelden. In hoofdstuk 3 gaan we in op de

vergeefse zoektocht naar zogenaamde structurele maatregelen die een herhaling van de gebeurtenissen moesten voorkomen. Ten slotte staan we in het vierde hoofdstuk stil bij een aantal fundamentele vragen over de verhouding tussen recht en moraal; over de plaats van gewetensbezwaren in het recht; over de verhouding tussen de Koning als persoon en de Koning als instelling; en ten slotte, last but not least, over de oplossing van de ‘morele onmogelijkheid van de Koning om te regeren’ en de grenzen van de constitutionele creativiteit.

Als bijlage bij dit boek zal de lezer, naast de reeds vermelde twee ooggetuigenverslagen, ook alle officiële documenten – brieven, besluiten en verslagen – vinden die op de mini-koningskwestie betrekking hebben.

Tot op heden ontbreekt uiteraard nog één uitermate belangrijke bron: de stem van Koning Boudewijn zelf. Die komt in dit boek weliswaar al enigszins aan bod in een aangrijpend fragment uit zijn geestelijk dagboek dat kardinaal Suenens publiceerde. We horen ze ook in de getuigenissen van andere protagonisten die hebben verteld wat de Koning hun in gesprekken over de abortuskwestie had gezegd. Ooit zullen echter ook de archieven van het Paleis voor de regeerperiode van Koning Boudewijn opengaan. Dan zal blijken of zij het verhaal dat we hierna vertellen, bevestigen of tegenspreken.

Nog twee laatste bemerkingen. We hebben de anderstalige citaten in dit boek steeds naar het Nederlands vertaald. We verwijzen daarenboven herhaaldelijk naar artikels van de grondwet. Het betreft dan de grondwet van 1831, zoals die in 1990 van kracht was, met de destijds geldende nummering van de artikels. Bij de coördinatie van de grondwet in 1994 werd die nummering aangepast. Zo werd artikel 82, over de ‘onmogelijkheid van de Koning om te regeren’, artikel 93. Achteraan in dit boek, na de bibliografie, vindt de lezer een concordantietabel. Last but not least bedank ik van harte Uitgeverij Lannoo voor het voortreffelijk werk dat ze andermaal hebben geleverd.

Persoonlijk getuigenis

De mini-koningskwestie in het collectieve geheugen

3 april 1990: de ministerraad verklaart Koning Boudewijn in de onmogelijkheid om te regeren en de in raad verenigde ministers ondertekenen de abortuswet in de plaats van de door gewetensnood gekwelde vorst. Die gebeurtenissen, ook bekend als de ‘mini-koningskwestie’, staan in het collectieve geheugen gegrift. Vanuit constitutioneel en politiek oogpunt blijven ze tot op de dag van vandaag tot de verbeelding spreken. Ook op mijn persoonlijke en professionele leven hebben ze een diepe indruk nagelaten. Als secretaris van de ministerraad woonde ik als enige buitenstaander en niet-politicus alle vergaderingen van de regeringstop bij. Het was een enorme intellectuele uitdaging om een oplossing te vinden voor het probleem dat de Koning niet betrokken wenste te worden bij de abortuswet. Ze stelde onze inventiviteit sterk op de proef. Mijn andere functie van hoogleraar staatsrecht aan de Katholieke Universiteit Leuven en de Rijksuniversiteit Gent heeft me daarbij zeker geholpen. In dit persoonlijk getuigenis kijk ik terug op deze gebeurtenissen en hoop ik de lezer een voldoende inkijk in deze unieke ervaring te geven.

Het wetsvoorstel-Herman-Michielsens-Lallemand om de bepalingen van het Strafwetboek te wijzigen over de zwangerschapsafbreking (hierna ook: abortus) werd goedgekeurd door de Senaat op 6 november 1989 en door de Kamer van Volksvertegenwoordigers op 29 maart 1990.16 Daarna

moet de Koning, als derde tak van de wetgevende macht, de tekst bekrachtigen die de wetgevende kamers aangenomen hadden. Met die handeling verklaart de Koning zich akkoord met de tekst. Zoals bij alle koninklijke bevoegdheden gebeurt dat onder de politieke verantwoordelijkheid van de regering tegenover het parlement. Voor geschreven akten, zoals besluiten en wetten, legt de grondwet de ministeriële medeondertekening op.17 Gewoonlijk is de koninklijke bekrachtiging een formaliteit,18 maar bij dit wetsvoorstel was dat geenszins het geval. In een brief van 30 maart 199019 deelde Koning Boudewijn aan eerste minister Wilfried Martens mee dat het wetsontwerp20 hem voor een ernstig gewetensprobleem stelde. Daarom wenste hij niet betrokken te worden bij de totstandkoming van de wet. Hij vroeg ‘aan de Regering en het Parlement, een juridische oplossing te vinden die zowel het recht van de Koning om niet verplicht te zijn tegen zijn geweten te handelen als de goede werking van de parlementaire democratie waarborgt’.

De zoektocht naar een oplossing kon beginnen, of beter, worden voortgezet. De zoektocht was namelijk al vroeger aangevat, nadat de Senaat op 6 november 1989 het wetsvoorstel goedgekeurd had. Het Paleis had toen al een grondwetsherziening gewenst die de tussenkomst van de Koning bij de bekrachtiging van wetten opheft, een bijna onmogelijke piste, die verder nog ter sprake komt (zie pp. 22-25). De uiteindelijk bewandelde weg was die van ‘de onmogelijkheid van de Koning om te regeren’, zoals vervat in artikel 82 van de grondwet. Het was nog maar de tweede keer dat deze grondwetsbepaling werd toegepast, vandaar het grote belang ervan voor onze geschiedenis en ons staatsrecht. De vorige keer dat op artikel 82 een beroep werd gedaan, was bij de ‘grote koningskwestie’ tijdens en na de Tweede Wereldoorlog (hierna: WO II). Die toepassing heeft overigens model gestaan voor de oplossing van de mini-koningskwestie.

Het onderhoud met Velaers en Van Goethem

Zoals al vermeld, was ik als secretaris van de ministerraad een bevoorrechte getuige van de mini-koningskwestie (30 maart-5 april 1990). Zo woonde ik de vier vergaderingen van het kernkabinet21 en de drie ministerraden22 bij. Jan Velaers en Herman Van Goethem bereidden hun stan-

daardwerk over Koning Leopold III voor, dat in 1994 verscheen.23 Deze collega’s, die ik zeer goed kende en in wie ik het volste vertrouwen stelde, nodigden me uit om op 14 mei 1990 met hen te praten over de mini-koningskwestie. De voorwaarde was vanzelfsprekend dat ons gesprek strikt vertrouwelijk zou zijn. Ik ben hen er dankbaar voor dat ze zich steeds daaraan hebben gehouden. Het verslag van Jan Velaers over dat onderhoud is in dit boek in Bijlage I opgenomen.

Het grote voordeel van dat vertrouwelijke gesprek was dat het plaatshad minder dan anderhalve maand na de feiten, toen alles nog fris in het geheugen lag. Bovendien werd het gevoerd op basis van een nauwkeurig bijgehouden ambtelijk dossier. Dat is anders met memoires, die vele jaren later worden geschreven, soms louter op basis van wat iemand zich nog meent te kunnen herinneren.* Die vaststelling heeft me doen nadenken over memoires. Ook ik had de ambitie om de voornaamste gebeurtenissen en anekdoten tijdens mijn beroepsloopbaan in drie uiteenlopende gebieden (universiteit, politiek en hoge rechtscolleges) te verhalen en vooral toe te lichten. Maar dat lijkt me alleen doenbaar wanneer met het oog daarop nauwgezet en systematisch notities zijn bijgehouden. Wanneer zoiets slechts occasioneel is gebeurd, zoals in mijn geval, is het resultaat onvoldoende accuraat en volledig om waarheidsgetrouwe memoires te kunnen schrijven. Ik heb dan ook besloten ervan af te zien. Ik heb tot nu toe al op zes verschillende tijdstippen documenten overgedragen aan het Algemeen Rijksarchief. Er zullen nog overdrachten volgen, met inbegrip van mijn ambtelijk dossier over de mini-koningskwestie.

Mijn beslissing geen persoonlijke memoires te schrijven, is een belangrijke reden dat ik het ogenblik geschikt acht om de tekst van mijn onderhoud te publiceren. Jan Velaers heeft de tekst geredigeerd, waarvoor ik hem zeer erkentelijk ben.

Er zijn natuurlijk nog andere redenen, in het bijzonder het grote maatschappelijke belang van deze unieke gebeurtenis voor de geschiedenis,

* In dit boek zal op meerdere plaatsen blijken dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen het relaas dat Wilfried Martens in 2006 in De memoires. Luctor et emergo (Lannoo) heeft opgenomen en het verslag dat Jan Velaers in mei 1990 opstelde van het gesprek dat ik toen met hem heb gevoerd en waarvan ik nog steeds de waarheidsgetrouwheid bevestig. Zie naast dat verslag in Bijlage I, nog pp. 29-30 van dit persoonlijk getuigenis en hoofdstuk 2, pp. 95-96.

het staatsrecht en de wetenschap in het algemeen. Ieder volk heeft immers het recht zijn geschiedenis te kennen. Ten slotte en niet in het minst is er ook geen enkel probleem van geheimhouding meer. In het verslag van mijn vertrouwelijk gesprek staat dat de tekst pas na de termijn die de archiefwet voorziet, openbaar zal worden gemaakt. De termijn van nietraadpleegbaarheid is bij de wet van 6 mei 2009 teruggebracht tot dertig jaar. Hoewel het niet zeker en zelfs eerder betwijfelbaar is of die tekst beschouwd kan worden als een publiek archiefstuk waarop die wet van toepassing is, is die termijn dus in 2020 verstreken. Om dezelfde reden zijn de drie Beknopte Verslagen nrs. 98, 99 en 100 van de ministerraden van 3, 4 en 5 april 1990 over de mini-koningskwestie nu geheel vrij raadpleegbaar in het Algemeen Rijksarchief.24 Vermeldenswaard is ook nog de Canvas-uitzending van 24 juli 2006, die de mini-koningskwestie volgens mij zeer waarheidsgetrouw reconstrueert.25 Meerdere politieke protagonisten komen erin aan het woord. Ze spreken vrijuit, ook over hun gesprekken met de Koning. Dat laatste was ook het geval in memoires, boeken en interviews.

De publicatie van mijn vertrouwelijk gesprek als Bijlage I in dit boek verzekert volgens mij de juiste chronologie van de gebeurtenissen. Deze persoonlijke getuigenis laat me bovendien toe om in een begrijpelijke taal, die ook voor niet-juristen toegankelijk is, dieper in te gaan op interessante staatsrechtelijke vragen en vooral op de ‘noodoplossing’ die artikel 82 van de grondwet was. Al het overige is in goede handen van Jan Velaers, die meer dan wie ook de gave en de ervaring van de staatsrechtshistorische verteller heeft. Daarom zijn de teksten van zijn hand niet minder wetenschappelijk, integendeel. Overigens, ‘goede wijn behoeft geen krans’: zijn artikelsgewijze commentaar op de grondwet,26 een opus magnum van drie delen en meer dan 2250 bladzijden, is volgens mij de volledigste en beste commentaar van het Belgische staatsrecht. Het standaardwerk over Leopold III, dat hij met Herman Van Goethem schreef, was een meerwaarde bij het schrijven van dit boek over de mini-koningskwestie.

Geen koninklijk veto

Sedert 1831 bepaalt artikel 69 van de grondwet: ‘De Koning bekrachtigt de wetten en kondigt ze af.’ De weigering van de Koning om, onder politieke ministeriële verantwoordelijkheid, een tekst te bekrachtigen die de wetgevende kamers goedgekeurd hebben, wordt het ‘koninklijk vetorecht’ genoemd. Dat vetorecht komt neer op een conflict tussen enerzijds de Koning en zijn ministers, en anderzijds het parlement. Daarom is de toepassing van het vetorecht uiterst zeldzaam geweest. Enkel in de 19de eeuw was er een beperkt aantal gevallen.27

In het latere parlementaire stelsel is het koninklijk vetorecht in onbruik geraakt. Dat is logisch, omdat het tot de essentie van een dergelijk stelsel behoort dat de regering steunt op een parlementaire meerderheid en beide normaliter niet tegen elkaar ingaan. Toch hebben bij de parlementaire bespreking van de mini-koningskwestie sommige parlementsleden gevraagd of er een koninklijk besluit bestond over de weigering om de abortuswet te bekrachtigen dat door een minister werd medeondertekend.28 Maar die vraag was zonder voorwerp, want er was geen sprake van een koninklijk veto. In zijn al vermelde brief van 30 maart 1990 aan eerste minister Wilfried Martens vraagt Koning Boudewijn niet om een veto te stellen tegen de door de wetgevende kamers aangenomen tekst. Hij schrijft: ‘Ik besef (…) zeer duidelijk dat het onaanvaardbaar zou zijn dat ik door mijn beslissing de goede werking van onze democratische instellingen zou belemmeren. Daarom vraag ik aan de Regering en het Parlement, een juridische oplossing te vinden die zowel het recht van de Koning om niet verplicht te zijn tegen zijn geweten te handelen als de goede werking van de parlementaire democratie waarborgt.’ De eerste minister antwoordt op 3 april 1990 aan de Koning: ‘Na vastgesteld te hebben dat de Koning bij Zijn overtuiging blijft, heb ik samen met de Vice-Eerste Ministers een oplossing gezocht die de goede werking van de instellingen niet belemmert hetgeen inhoudt dat een door de beide Kamers aangenomen wetsontwerp moet worden bekrachtigd, afgekondigd, bekendgemaakt en in werking moet treden.’29 De tekst vanaf ‘hetgeen inhoudt’ is toegevoegd op expliciet verzoek van de vicepremiers Moureaux en Dehaene in het ontwerp van antwoord aan de Koning en in het perscommuniqué van 4 april 1990.30 Het bevestigt de constitutionele geplogenheid dat het vetorecht niet meer kan

worden uitgeoefend. Jean Stengers schrijft hierover:31 ‘Een zeer belangrijke tekst: aangezien de regeringsbeslissing het resultaat is van overleg met de Koning, mogen we stellen dat de regering en de Koning (…) verklaren dat bij normaal functioneren van de instellingen, de bekrachtiging van de Koning een automatisme moet zijn. Sinds 3 april 1990 is het dus voorgoed uit met elke mogelijkheid tot veto.’32

Geen conflict tussen Koning en regering

Tijdens WO II lag een conflict tussen de Koning en de regering ten grondslag aan de ‘grote koningskwestie’. Koning Leopold III wilde in het land bij zijn soldaten blijven en werd zo een Duitse krijgsgevangene. De regering-Pierlot, daarentegen, wenste in het buitenland de oorlog aan de zijde van de geallieerden voort te zetten. Een dergelijk conflict was er niet tijdens de mini-koningskwestie. Koning Boudewijn en de regering wensten allebei een juridische oplossing voor het gewetensprobleem van de Koning. Die oplossing – de onmogelijkheid van de Koning om te regeren –kwam in wederzijds akkoord tot stand. Ook heeft de regering expliciet de politieke verantwoordelijkheid op zich genomen voor alle handelingen van de Koning tijdens de mini-koningskwestie, met inbegrip van de nietbekrachtiging.33

De eerste minister en de vicepremiers konden begrip opbrengen voor de gewetensnood van de Koning ‘als persoon’. Ze hebben niettemin steeds benadrukt dat de Koning ‘als instelling’ staatsrechtelijk verplicht was de abortustekst te bekrachtigen die de wetgevende kamers hadden aangenomen.34 Parlementsleden35 citeerden in dat verband André Molitor, die van 1961 tot 1977 kabinetschef van Koning Boudewijn was geweest: ‘De Koning moet zijn ministers volgen zolang zij het vertrouwen van de Kamers hebben, zelfs wanneer de maatregelen die zij hem voorstellen hem niet bevallen.’36 37

De premier en de vicepremiers hebben al het mogelijke gedaan om de Koning ertoe te bewegen de abortustekst te bekrachtigen. De vicepremiers stuurden de premier regelmatig terug op koninklijke audiëntie. Namen van prominente figuren werden genoemd om de Koning te overtuigen… totdat de Koning zei dat ze zelfs niet met de kardinaal moesten af-