Др СЛАВОЉУБ ПОПОВИЋ • Др СТЕВАН ЛИЛИЋ
ОСНОВИ ПРAВНИХ ПОСТУПАКА
бе н
ик е
– УПРАВНИ ПОСТУПАК
За
во
д
за
уџ
Уџбеник за II и III разре� �равне и биро�ехничке школе
ЗАВОД ЗА УЏБЕНИКЕ Београд
Р Е ЦЕНЗЕНТИ
др Бранислав МАРКОВИЋ, редовни професор Правног факултета у Крагујевцу Милан ЖУГИЋ, педагошки саветник у Министарству просвете Републике Србије Љиљана РАДОЈИЧИЋ, професор Правне и биротехничке школе „9. мај” у Београду УР ЕДНИК
Мирјана МИСАИЛОВИЋ ОДГОВО РНИ УРЕД Н И К
Татјана КОСТИЋ ГЛ АВНИ УРЕДНИК
Драгољуб КОЈЧИЋ З А ИЗД АВАЧА
За
во
д
за
уџ
Министарство просвете Републике Србије, решењем број 650-02-026/95-03 од 24. априла 1995. године, одобрило је овај уџбеник за издавање и употребу у II и III разреду правне и биротехничке школе.
бе н
ик е
Драгољуб КОЈЧИЋ, директор
CIP – Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд 37.016:35.077.3(075.3) ПОПОВИЋ, Славољуб, 1912-2006 Основи правних поступака – управни поступак : за II и III разред правне и биротехничке школе / Славољуб Поповић, Стеван Лилић. – 8., прерађено изд. – Београд : Завод за уџбенике, 2015 (Београд : Планета принт). – 199 стр. ; обрасци : 24 cm Тираж 600. – Библиографија: стр. [200]. ISBN 978-86-17-18915-8 1. Лилић, Стеван, 1948– [аутор] COBISS.SR-ID 216892684 © Завод за уџбенике, Београд (1995–2015) Ово дело не сме се умножавати и на било који начин репродуковати, у целини нити у деловима, без писменог одобрења издавача.
САДРЖАЈ
Предговор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Увод – ПРАВНИ ПОСТУПЦИ, ПОЈАМ, ЗНАЧАЈ И ВРСТЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. Појам поступка (процесног права) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2. Значај поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3. Врсте поступка (гране процесног права) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
бе н
ик е
I. ОСНОВИ УПРАВНОГ ПОСТУПКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1. Управни поступак и судски поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2. Појам, значај и врсте управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3. Настанак и развој прописа о управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4. Обавезност примене ЗУП-а . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 5. Појам управне ствари . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
За
во
д
за
уџ
II. ОСНОВНА НАЧЕЛА УПРАВНОГ ПОСТУПКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1. Појам и значај основних начела . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2. Начело законитости . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3. Начело истине . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4. Заштита права грађана и заштита јавног интереса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 5. Начело двостепености . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 6. Начело саслушања странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 7. Начело оцене доказа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 8. Начело самосталности органа у решавању . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 9. Начело правноснажности решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 10. Начело пружања помоћи странци. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 11. Начело економичности поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 12. Употреба језика и писма у поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 III. НАДЛЕЖНОСТ ЗА ВОЂЕЊЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1. Појам и значај надлежности у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2. Врсте надлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3. Сукоб надлежности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4. Правна помоћ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 IV. СЛУЖБЕНО ЛИЦЕ ОВЛАШЋЕНО ЗА ВОЂЕЊЕ ПОСТУПКА И РЕШАВАЊЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1. Појам службеног лица и облици . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2. Изузеће службеног лица . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3
V. СТРАНКЕ И ЊИХОВО ЗАСТУПАЊЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1. Појам странке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. Врсте странака и њихов међусобни однос у поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3. Страначка способност, процесна способност и страначка легитимација . . 42 4. Странке са дипломатским имунитетом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 5. Заступници странака. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 VI. ОПШТЕЊЕ ОРГАНА И СТРАНАКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Поднесци . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Позивање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Записници и забелешке на спису. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4. Разгледање списа и обавештавање у току поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5. Достављање. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
ик е
VII. РОКОВИ И ПОВРАЋАЈ У ПРЕЂАШЊЕ СТАЊЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1. Појам, врсте и рачунање рокова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2. Повраћај у пређашње стање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
бе н
VIII. ОДРЖАВАЊЕ РЕДА И ТРОШКОВИ УПРАВНОГ ПОСТУПКА. . . . . . . . . 66 1. Одржавање реда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2. Трошкови поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
д
за
уџ
IX. ПОКРЕТАЊЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА И ЗАХТЕВИ СТРАНАКА . . . . . . . . 69 1. Фазе редовног тока управног поступка. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2. Покретање поступка; службена (официјелна) и страначка (приватна) максима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3. Промене у покренутом поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
За
во
X. ПОСТУПАК ДО ДОНОШЕЊА РЕШЕЊА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1. Појам и задаци поступка до доношења решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2. Овлашћења и дужности службеног лица, права и дужности странке у поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3. Скраћени поступак и посебан испитни поступак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4. Претходно (прејудиционо) питање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5. Усмена расправа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 XI. ДОКАЗИВАЊЕ И ДОКАЗНА СРЕДСТВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 1. Предмет доказивања: спорне и неспорне чињенице . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2. Појам и врсте законских претпоставки и неспорне чињенице. . . . . . . . . . . . 91 3. Терет и поступак доказивања . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 4. Појам и врсте доказних средстава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 XII. РЕШАВАЊЕ И РЕШЕЊЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 1. Појам, значај и форма решења. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2. Рок за доношење решења и „ћутање управе” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3. Врсте решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4. Закључак . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4
XIII. ПРАВНА СРЕДСТВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 1. Појам и врсте правних средстава у управном поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 2. Жалба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 3. Органи надлежни за решавање по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4. Дејство жалбе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5. Рад првостепеног органа по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 6. Решавање другостепеног органа по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 7. Рок за доношење решења и жалба у случају „ћутања управе” . . . . . . . . . . . 124 8. Рок за доношење решења по жалби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
уџ
бе н
ик е
XIV. ВАНРЕДНА ПРАВНА СРЕДСТВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 1. Појам и врсте ванредних правних средстава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2. Понављање управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3. Мењање и поништавање решења у вези с управним спором . . . . . . . . . . 130 4. Поништавање и укидање решења донетих у управном поступку по основу службеног надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 5. Укидање и мењање правноснажних решења донетих у управном поступку уз пристанак или по захтеву странке . . . . . . . . . . . . . . . . 132 6. Ванредно укидање извршног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 7. Оглашавање решења ништавим . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 8. Правне последице поништавања и укидања решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
во
д
за
XV. ИЗВРШЕЊЕ У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 1. Појам и врсте извршења. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2. Обустављање и одлагање извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3. Административно извршење ради испуњења обавеза . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4. Административно извршење ради обезбеђења извршења обавеза . . . . 142
За
XVI. ПРЕКРШАЈНИ ПОСТУПАК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 1. Појам, врсте прекршаја и разликовање прекршаја од других деликата . . 145 2. Надлежност за прописивање прекршаја . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 3. Начела прекршајног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4. Прекршајне санкције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 5. Услови и посебни случајеви одговорности за прекршаје . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6. Застарелост гоњења и извршења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 XVII. УПРАВНИ СПОР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 1. Појам и врсте судске контроле рада управе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 2. Појам, врсте и предмет управног спора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3. Странке у управном спору и надлежност за решавање . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 4. Тужба у управном спору и поступак по тужби . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 5. Правна средства у управном спору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 6. Извршење пресуда донетих у управним споровима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 5
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
ВЕЖБЕ 1. Захтев за покретање управног поступка. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 2. Позиви странкама и другим учесницима у поступку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3. Пример закључка о изузећу службеног лица . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 4. Пример закључка о спајању више управних ствари у један поступак . . 178 5. Пример записника о усменој расправи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 6. Пример решења са свим саставним деловима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 7. Пример обрасца делимичног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 8. Пример обрасца допунског решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 9. Пример обрасца негативног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 10. Пример обрасца позитивног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 11. Пример обрасца позитивног – оптерећујућег решења . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 12. Пример жалбе против првостепеног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 13. Пример жалбе због „ћутања управе” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 14. Пример обрасца другостепеног решења о поништавању првостепеног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 15. Пример обрасца другостепеног решења о одбијању жалбе на првостепено решење. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 16. Пример предлога којим се тражи понављање управног поступка . . . . . 192 17. Пример обрасца решења по предлогу за понављање поступка . . . . . . . . 193 18. Пример тужбе за покретање управног поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 19. Пример пресуде о уважавању тужбе и поништавању оспореног решења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 20. Пример замолнице за правну помоћ по ЗУП-у . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 21. Пример закључка о накнади трошкова поступка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 22. Пример закључка о покретању управног поступка по службеној дужности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 23. Пример решења другостепеног органа – одбацивање неблаговремено изјављене жалбе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Литература и правни извори . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
6
ПРЕДГОВОР 8. ИЗДАЊУ
П
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
ри обради материје из предмета Основи �равних �ос�у�ака аутори су се, као и до сада придржавали Наставног програма за овај предмет који је објављен у „Просветном гласнику РС”, уз одговарајућа усклађивања која су проистекла из промена у важећем законодавству. Уџбеник Основи �равних �ос�у�ака – у�равни �ос�у�ак намењен је ученицима II и III разреда правне школе. У овом уџбенику обрађена је у целини материја основи у�равно� �ос�у�ка, као и материја основи �рекршајно� �ос�у�ка и материја основи у�равно� с�ора (у�равно-су�ско� �ос�у�ка). У вези са материјом основи у�равно� �ос�у�ка обрађене су следеће тематске целине: 1) појам, значај и врсте управног поступка; настанак и развој прописа о управном поступку, појам управне ствари; 2) основна начела у управном поступку; 3) надлежност за вођење управног поступка; 4) службено лице овлашћено за вођење поступка и његово решавање; 5) странке и њихово заступање; 6) општење органа и странака; 7) рокови и повраћај у пређашње стање; 8) одржавање реда и трошкови управног поступка; 9) покретање упрaвног поступка и захтеви странке; 10) поступак доношења решења; 11) доказивање и доказна средства; 12) решавање и решење; 13) правна средства; 14) ванредна правна средства; 15) извршење у управном поступку. У вези са материјом основи �рекршајно� �ос�у�ка, обрађене су следеће тематске целине: 1) појам и врсте прекршаја и разликовање прекршаја од других деликата; 2) надлежност за прописивање прекршаја; 3) начела прекршајног поступка; 4) прекршајне казне и заштитне мере; 5) услови и посебни случајеви одговорности за прекршаје; 6) застарелост гоњења и извршење. У овој области, међутим, дошло је до одређених новина, посебно у смислу да су почели са радом прекршајни судови и апелациони прекршајни судови, као и да прекршајни поступак сада поприма карактеристике судског, а управног поступка. У вези с материјом основи у�равно� с�ора (у�равно-су�ско� �ос�у�ка) обрађене су следеће тематске целине: 1) појам и врсте судске контроле управе; 2) појам, врсте и предмет управног спора; 3) странке у управном спору и надлежност за решавање; 4) тужба и поступак по тужби; 5) правна средства у управном спору; 6) обавезност пресуда донетих у управним споровима. Ова материја обрађена је у складу са Законом о управним споровима који је усвојен крајем 2009. године, а од јануара 2010. године надлежност за решавање управних спорова у потпуности прелази на Управни суд. Из разлога педагошке методике, након излагања појединих тематских целина дато је више контролних питања, на основу којих се може извршити рекапитулација обрађених тема. После контролних питања дати су задаци и 7
вежбе, при чему се указује на одговарајуће одредбе законских текстова које треба прочитати и проучити. У овом, осмом измењеном и допуњеном издању Основа �равних �ос�у�ака – Управни поступак за II и III разред правне и биротехничке школе регистроване су одговарајуће промене (тј. које су уведене, односно које су престале да важе) у законским текстовима, као и у стручној литератури до 31. октобра 2014. године, када је рукопис предат у штампу. Приликом припремања рукописа извршене су и одговарајуће адаптације и техничке исправке текста.
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
АУТОРИ
8
УВОД ПРАВНИ ПОСТУПЦИ. ПОЈАМ, ЗНАЧАЈ И ВРСТЕ
Израз �ос�у�ак може се користити у ширем и у ужем смислу. У ширем смислу израз поступак означава одређени унапред прописан процес, или начин рада у некој друштвеној области ради постизања одређеног циља (нпр., процес производње, процес образовања, процес приватизације и сл.). У ужем смислу, међутим, израз поступак користи се у области права и означава скуп правних правила која се морају поштовати да би се донела нека правна одлука. Пошто у праву поступак представља скуп процесних правила која су прописана законом, то се и ова област права назива процесно право. Поступци у праву могу бити различити. Тако разликујемо поступак доношења закона (тзв. законодавни поступак који спроводи парламент), затим поступак који спроводе судови када доносе судске пресуде (тзв. судски поступак), као и поступак који спроводе органи управе када доносе управна решења (тзв. управни поступак). Осим ових општих, постоје и бројни специфични правни поступци који се односе на разне специфичне ситуације и који су регулисани посебним прописима (нпр., поступак доношења уредбе од стране владе, поступак стављања под старатељство, поступак утврђивања очинства, прекршајни поступак и др.). У оквиру предмета „Основи правних поступака”, међутим, не проучавају се сви правни поступци, већ пре свега основи оних правних поступака које спроводе судови (судски поступци), затим поступак који спроводи управа (управни поступак), као и прекршајни поступак. Сваки правни систем садржи две врсте закона: законе материјално-правног карактера (материјални закони) и законе процесно-правног карактера (процесни закони). Материјални закони утврђују права, односно обавезе за грађане и правна лица, док процесни закони прописују поступак и начин на који се признају нека права или утврђују неке обавезе у конкретном случају. У том смислу, материјални закони и прописи чине тзв. материјално право, док процесни закони и прописи чине тзв. процесно право. Некада је ово врло лако разликовати јер постоје два одвојена закона (нпр. Кривични законик спада у материјално право, док Закон о кривичном поступку спада у процесно право), а некада један закон у себи има и елементе материјалног права и елементе процесног права (нпр. Закон о прекршајима садржи материјалне одредбе
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
1 ПОЈАМ ПОСТУПКА И ПРОЦЕСНОГ ПРАВА
9
за
уџ
бе н
ик е
о одговорности и санкцијама за прекршаје, али и одредбе о прекршајном поступку). Као примере процесних закона који у целини регулишу одређени поступак можемо да наведемо Закон о парничном поступку (2011), Закон и извршном поступку (2004), Законик о кривичном поступку (2011), Закон о општем управном поступку (1997, 2010) и Закон о управним споровима (2009), док као примере закона који имају и елементе материјалног права и елементе процесног права наводимо Закон о прекршајима (2013). Да би се прописи материјалног права могли правилно применити од стране надлежних органа (нпр. судова, органа управе, као и других органа и организација), потребно је прописати и процесна правила за те органе и организације када у конкретном случају одлучују о правима или обавезама неког физичког или правног лица. Дакле, �ос�у�ак, као део процесног права, представља скуп правних правила о процедури по којој су обавезани да поступају учесници у поступку (нпр. суд, орган управе, странка, тужилац и др.) када се у конкретном случају, на основу материјалног права, одлучује о правима или обавезама неког лица. Правила поступка, међутим, осим што се увек односе на правни процес доношења одлуке (нпр. судска пресуда, управно решење) и процесне активности учесника у поступку, примењују се и на тзв. материјалне акте, тј. на конкретне радње које неко лице мора да изврши на основу одлуке суда или управе (нпр. да врати неку ствар, да уклони незаконито подигнут објекат итд.).
За
во
д
Значај процесног права је у томе што оно омогућава јединствену примену материјалног права, као и то што омогућава правну заштиту странака и других учесника у поступку од незаконитог и неправилног поступања надлежних органа који воде поступак. Иако правила о поступку спадају у процесно, а не материјално право, њихова повреда повлачи озбиљне последице. Тако je тзв. битна повреда правила поступка (нпр. странци није омогућено да учествује у поступку) разлог због којег донета одлука надлежног органа (пресуда или решење) неће бити законита. Оваква незаконита одлука мора се уклонити из правног поретка (тако што ће, у зависности од случаја, бити поништена, укинута, измењена или оглашена да је ништава). Опште је правило да поштовање правила поступка значи и да ће материјално право бити правилно примењено. Због тога се поставља и захтев да неки правни поступак мора бити тако уређен да је потпуно у складу с материјалним правом. Није добро ако у једној земљи дође до ситуације у којој по материјалним законима грађани имају одређена права, али их због несклада са процесним законима те исте земље не могу конкретно остварити. 2 ЗНАЧАЈ ПОСТУПКА
10
Правни ПОстуПци. ПОјам, значај и врсте
Процесно право, односно правни поступак, има функцију да се материјално право примењује једнообразно на читавом подручју на коме оно важи. На тај начин процесно право обезбеђује објективну примену материјалног права. Поред тога, процесно право врши и заштитну улогу странака и других учесника у поступку, јер се процесним правом утврђују границе овлашћења појединих органа који воде поступак. Те границе се морају поштовати, јер уколико неки надлежни државни орган који води поступак прекорачи своја овлашћења и учини битну повреду поступка, таква одлука биће незаконита. Видели смо да процесно право обухвата законе и прописе који прописују одговарајуће правне поступке доношења закона и других општих правних аката и конкретних правних одлука. Међутим, пошто поступци доношења закона (тзв. законодавни поступак) и других општих правних аката (нпр. поступак доношења уредбe владе) не улазе у оквире овог предмета, то ћемо као гране процесног права означити два основна поступка доношења конкретних правних одлука (аката): судски и управни. Међутим, посебно треба издвојити и прекршајни поступак. Врсте судских поступака. Основне врсте судских поступака су кривични, парнични, извршни, ванпарнични и управно-судски. zz Кривични поступак. Регулисан је Закоником о кривичном поступку (2011) који садржи правила о начину поступања судова, јавног, односно приватног тужиoцa, оптуженог, оштећеног и истражних органа у кривичним предметима и одређују њихова права и дужности, као и кривична дела и казне. zz Парнични поступак. Регулисан је Законом о парничном поступку (2011) који садржи правила о поступку на основу којих суд опште надлежности расправља и одлучује о имовинско-правним споровима и другим грађанским споровима. zz Извршни поступак. Регулисан је Законом о извршном поступку (2004) који садржи правила о поступку принудног судског извршења правоснажне судске одлуке. zz Ванпарнични поступак. Регулисан је Законом о ванпарничном поступку (1982, 1995, 2014) који садржи специфична правила грађанског судског поступка који не улази у пранични поступак (нпр. проглашење несталог лица за умрло, одузимање пословне способности итд.). zz Управно-судски поступак. Регулисан је Законом о управним споровима (2009) који садржи правила о специфичном судском поступку у којем суд оцењује законитост управних аката донетих у управном поступку од стране органа управе. Врсте управног поступка. Управни поступак може бити општи управни поступак, али се могу предвидети и бројни посебни управни поступци.
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
3 ВРСТЕ ПОСТУПАКА (ГРАНЕ ПРОЦЕСНОГ ПРАВА)
11
zz Управни поступак. Регулисан је Законом о општем управном по-
ик е
ступку (1997, 2010) који садржи општа правила о поступку решавања управних ствари и доношењу управних аката од стране органа управе и других овлашћених организација. zz Посебни управни поступци. Осим општег управног поступка, постоје и бројни посебни управни поступци који су регулисани одговарајућим законима. Карактеристично за посебне управне поступке јесте да правила неког посебног управног поступка искључују примену правила општег управног поступка. Посебан управни поступак није регулисан једним посебним процесним законом, већ су правила о посебном поступку садржана у одговарајућим законима који регулишу неку специфичну област. На пример, порески поступак као посебан управни поступак предвиђен је Законом о пореском поступку и пореској администрацији (2002, 2014). Или, заснивање усвојења као посебан управни поступак предвиђен је Породичним законом (2005). zz Прекршајни поступак. Прекршајни поступак је специфичан поступак
За
во
д
за
уџ
бе н
који има елементе и судског (кривичног) и управног поступка. Закон о прекршајима (2013) садржи и материјалне одредбе о одговорности и казне за прекршај, али и одредбе о прекршајном поступку. То је пример закона који има и елементе материјалног права и елементе процесног права. Осим тога, област прекршаја представља специфичну граничну област између кривичног и управног права, тако да има елемената и судског и управног поступка. На пример, иако о прекршајима одлучују прекршајни судови и Виши прекршајни суд, поступак није чисто судски јер се не покреће тужбом, већ захтевом овлашћеног органа или оштећеног, односно прекршајним налогом. Такође, о прекршајима могу одлучивати и овлашћени органи управе.
Kонтролна питања
1� Шта је правни поступак? 2� У чему је значај поступка? 3� Које су основне врсте правних поступака?
12
Правни ПОстуПци. ПОјам, значај и врсте
?
I. ОСНОВИ УПРАВНОГ ПОСТУПКА 1. 2. 3. 4. 5.
Управни поступак и судски поступак Појам, значај и врсте управног поступка Настанак и развој прописа о управном поступку Обавезност примене ЗУП-а Појам управне ствари
1. УПРАВНИ ПОСТУПАК И СУДСКИ ПОСТУПАК
За
во
д
за
уџ
бе н
ик е
Поред управног постоје и судски поступци (нпр. парнични, кривични, извршни), као и други поступци (нпр. прекршајни). Иако је судском и управном поступку заједничко то што спадају у процесно право и што представљају правно регулисане процедуре доношења једне конкретне правне одлуке, између њих постоје и битне разлике. Основне разлике између судског и управог поступка су следеће: Орган који води поступак: zz Судски поступак води (надлежни) суд, док управни поступак води (надлежни) орган управе или организација која има управна јавна овлашћења. Предмет поступка: zz Предмет судског поступка је тзв. судска ствар, док је предмет управног поступка тзв. управна ствар. zz Судска ствар по својој правној природи увек представља спор између две странке са противречним интересима. Пошто странке у спору не могу саме да реше своја спорна питања, обраћају се суду који након што саслуша једну, па другу страну, доноси одлуку (пресуђује) о спорној ствари. zz Управна ствар по својој правној природи не представља спор између две странке. Напротив, то је једностраначка ситуација у којој орган управе доноси одлуку (решава) о признавању неког права или утврђивању неке обавезе било тако што му се странка обрати са захтевом да јој се призна неко право, било тако што орган управе по службеној дужности покреће поступак ради утврђивања неке обевезе за странку. Покретање поступка: zz Судски поступак увек покреће овлашћени тужилац када поднесе тужбу, док управни поступак увек покреће орган управе било по захтеву странке (када странка тражи признавање неког права), било по службеној дужности (када за странку треба утврдити обавезу). уПравни ПОстуПак и суДски ПОстуПак
13
Странке у поступку: zz У судском поступку увек постоје две странке (тужилац и тужени),
док у управном поступку постоји само једна странка (странка у управном поступку). Окончање поступка и форма акта: zz Судски поступак окончава се одлуком суда о спорној судској ствари у форми (судске) пресуде, док се управни поступак окончава одлуком органа управе о управној ствари у форми (управног) решења. zz У одређеним случајевима, судски поступак може се обуставити на основу (судског) решења, док се управни поступак може обуставити на основу (управног) закључка.
уџ
бе н
ик е
Управни поступак и парнични поступак. Општи управни поступак се, пре свега, разликује од парничног поступка. Парнични поступак воде судови опште надлежности, док управни поступак воде надлежни органи управе и друге организације којима су поверена управна јавна овлашћења. Парнични поступак се покреће тужбом, а управни поступак захтевом странке. Управни поступак се може покренути и по службеној дужности надлежног органа управе, док се парнични поступак не покреће по службеној дужности суда. У парничном поступку суд доноси пресуду, а у управном орган доноси решење. Постоје и друге разлике између парничног и управног поступка.
За
во
д
за
Управни поступак и кривични поступак. Кривични поступак воде судови опште надлежности, док управни поступак воде надлежни органи управе и друге организације којима су поверена управна јавна овлашћења. У кривичном поступку прописана су правила о оштећеном лицу, приватном и јавном тужиоцу и о браниоцу, док таквих правила нема у управном поступку. Затим, постоје разлике у роковима, трошковима поступка, имовинско-правним захтевима (чега нема у управном поступку), доношењу и саопштавању одлуке, току поступка (нпр. у кривичном поступку постоје одредбе о кривичној пријави и истрази, о мерама за обезбеђење окривљеног, притвору, поступку са притвореницима, истражним радњама, главном претресу и доношењу пресуде). Постоје и друге разлике између кривичног и управног поступка. Kонтролна питања
1� Да ли постоји сличност између закона којима се прописују поједине врсте поступака (управни, кривични, парнични)? 2� Наведи неке од разлика између управног и парничног поступка. 3� Каква је разлика између управног и кривичног поступка?
14
ОснОви уПравнОг ПОстуПка
2. ПОЈАМ, ЗНАЧАЈ И ВРСТЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА Под у�равним �ос�у�ком подразумева се правно регулисан поступак у којем се одлучује о управној ствари тако што се доноси управи акт (решење). Општи управни поступак регулисан је Законом о општем управном поступку (1997, 2010), док су посебни управни поступци регулисани посебним прописима. Прописивање правила управног поступка нужно је због тога да би се унапред одредио који је орган управе надлежан да спроведе прописане радње и да донесе управни акт у вези са применом управног материјалног правног прописа на конкретан случај. 1 ПОЈАМ УПРАВНОГ ПОСТУПКА
Органи управе и друге организације које примењују управне прописе на конкретне случајеве и који решавају о правима или обавезама странке везани су не само одговарајућим управним материјалним прописима већ и управним процесним прописима, тј. правилима управног поступка. Правила управног поступка су когентног, тј. обавезног карактера, тако да органима који примењују материјалне управне прописе није остављено да бирају радње које ће обављати, већ се морају придржавати свих оних обавезних правила која чине управни поступак. Свака битна повреда правила управног поступка повлачи поништавање решења било по жалби у другом степену у управном поступку, било по тужби у управном спору. Правила о управном поступку омогућавају јединствену примену материјалног права, односно остваривање заштитне функције у односу на странку о чијим се правима или обавезама одлучује у управном поступку.
во
д
за
уџ
бе н
ик е
2 ЗНАЧАЈ УПРАВНОГ ПОСТУПКА
У материји управног поступка разликују се: 1) општи управни поступак и 2) посебни управни поступци. 1) Под о�ш�им у�равним �ос�у�ком подразумевају се општа правила која се имају примењивати када се решавају управне ствари и када се доноси управни акт. Правила о општем управном поступку која важе у Србији садржана су у Закону о општем управном поступку (1997, 2010). Закон о општем управном поступку (ЗУП) садржи одредбе које омогућавају да се у свим управним стварима, када надлежни органи управе примењују материјалне управне прописе на конкретне случајеве (нпр. у области грађевинарства, социјалне заштите, држављанства итд.), рационално и објективно утврди релевантно чињенично стање и на основу тога донесе законита и правилна одлука (решење). 2) Међутим, има управних ствари код којих треба прописати извесна посебна правила вођења поступка и доношења одлука. Због тога се поједина питања поступка за одређену управну област могу �осебним законом уредити другачије него што су уређена Законом о општем
За
3 ВРСТЕ УПРАВНОГ ПОСТУПКА
ПОјам, значај и врсте уПравнОг ПОстуПка
15
уџ
бе н
ик е
управном поступку. За овакве случајеве каже се да постоје �осебни у�равни �ос�у�ци. Посебни управни поступци исто тако регулишу надлежност органа и организација, форме радњи и управних аката, али увек само одређених врста органа у одређеним управним областима. Због тога, као што смо рекли, посебан управни поступак није регулисан једним посебним процесним законом, већ су правила о посебном поступку садржана у одговарајућем закону који регулише неку специфичну област, као што су, рецимо, порески поступак као посебан управни поступак који предвиђа Закон о пореском поступку и пореској администрацији (2002, 2014), или заснивање усвојења као посебан управни поступак који предвиђа Породични закон (2005). 3) О�нос о�ш�е� у�равно� �ос�у�ка и �осебних у�равних �ос�у�ака. – У односима између општег и посебних управних поступака примењује се максима римског права lex specialis derogat legi generali (постојање посебног закона искључује примену општег закона). То значи да се у управним областима за које је законом прописан посебан управни поступак поступа по одредбама тог посебног закона. Међутим, ако нешто није прописано посебним законом поступа се по одредбама Закона о општем управном поступку, што значи да општи управни поступак у односу на посебне има допунски (супсидијарни) карактер.
за
Kонтролна питања
?
За
во
д
1� Шта се подразумева под управним поступком? 2� У чему је значај управног поступка? 3� Које су врсте управног поступка? 4� Шта је општи управни поступак? 5� Шта се подразумева под посебним управним поступком? 6� Какав је однос општег управног поступка и посебних управних поступака?
3. НАСТАНАК И РАЗВОЈ ПРОПИСА О УПРАВНОМ ПОСТУПКУ
Први закон о општем управном поступку донет је 1925. године у Аустрији. Након Аустрије, посебне законе о управном поступку донеле су Чехословачка (1928) и Пољска (1928), док је Краљевина Југославија донела Закон о општем управном поступку 1930. године (који је ступио на снагу 1931). Стварањем југословенске државе након Другог светског рата, на посредан начин укинут је и Закон о управном поступку из 1930. године. Он 16
ОснОви уПравнОг ПОстуПка
уџ
бе н
ик е
је престао да важи 1946. године на основу Закона о неважности правних прописа донетих пре 6. априла 1941. године и за време непријатељске окупације. Правна празнина која је настала укидањем ЗУП-а из 1930. године попуњавана је појединим посебним законима донетим у то време, а посебно Законом о народним одборима (1952) који је прописивао и одређена правила управног поступка. Други југословенски Закон о општем управном поступку донет је 1956. године и у основи је преузео све битне одредбе првог ЗУП-а, али су додате и многе друге одредбе (нпр. посебне одредбе о начелима општег управног поступка). Са своја 303. члана наш ЗУП из 1956. године постао је најобимнији закон те врсте у свету, и може се рећи да је био кодекс (законик). Закон о општем управном поступку из 1956. године мењан је и допуњаван у више наврата, посебно 1965. и 1977. године ради усклађивања са уставним променама. Пречишћен текст ЗУП-а израђен је 1986. године. Трећи Закон о општем управном поступку ступио је на снагу 1997. године. Након стицања независности 2006. године, тадашњи југословенски Закон о општем управном поступку преузет је у правни поредак Србије. Сада је у Србији на снази ЗУП из 1995. године, са измена и допунама из 2010. године.
за
Kонтролна питања
?
д
1� Када и где је усвојен први Закон о општем управном поступку? 2� Какве су одредбе у управном поступку постојале у Југославији до до-
во
ношења Закона о општем управном поступку 1956. године?
За
3� Када је донет сада важећи Закон о општем управном поступку у Србији?
4. ОБАВЕЗНОСТ ПРИМЕНЕ ЗУП-А
1. Према ЗУП-у постоје две категорије органа и организација који су дужни да поступају по одредбама овог Закона. То су: а) органи државне управе и други државни органи, и б) предузећа и друге организације којима је законом поверено вршење управних јавних овлашћења. 2. По ЗУП-у органи државне управе и други државни органи дужни су да поступају по ЗУП-у у следећим случајевима: а) када у управним стварима решавају о правима, обавезама или правним интересима физичког лица, правног лица или друге странке, и ОбавезнОст Примене зуП-а
17
б) када при том решавању непосредно примењују управне прописе. Наведени услови су кумулативни, тј. морају бити испуњени у сваком конкретном случају.
за
уџ
бе н
ик е
3. По ЗУП-у су дужна да поступају и предузећа и друге организације, када у вршењу јавних овлашћења решавају у управним стварима о правима, обавезама и правним интересима појединца, правних лица и других странака. Према Уставу Србије, предузећу или другој организацији могу се законом поверити одређена јавна овлашћења. У оквиру поверених јавних овлашћења, могу бити поверена и тзв. управна јавна овлашћења, тј. овлашћења да недржавне организације одлучују о управним стварима, да решавају у управном поступку и да доносе управна решења у областима своје делатности (нпр. о пензијско-инвалидским стварима). Из наведеног следи да су предузећа и организације обавезни да поступају по ЗУП-у у следећим случајевима: а) када им је законом поверено вршење управних јавних овлашћења, б) када у вршењу јавних овлашћења решавају у управним стварима о правима, обавезама и правним интересима физичких лица, правних лица и других странака и в) када при решавању конкретних случајева примењују управно-правне прописе.
5. ПОЈАМ УПРАВНЕ СТВАРИ
За
во
д
У нашем праву, на основу уставних и законских текстова (посебно неких одредаба Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима), управна ствар се може одредити на посредан начин. Тако, управну ствaр можемо одредити као ону правну „ствар”, тј. правну ситуацију у којој се на основу управних прописа „решава о правима, обавезама или правним интересима појединца или правног лица у појединачном случају”. Према нашим законима (и судској пракси) за управну ствар је битно да се ради о правном и конкретном одлучивању надлежног органа у појединачном случају. Према томе, у ужем смислу, управну ствар можемо одредити као конкретну правну ситуацију у којој се, на основу правних прописа, решава о: а) признавању неког права, или б) утврђивању неке обавезе, или в) остваривању неког правног интереса у појединачном случају. Међутим, у ширем смислу, управна ствар се односи на свако управно одлучивање у појединачном случају, дакле, не само о правима, обавезама или правном интересу, већ и на ситуације које су, рецимо, 18
ОснОви уПравнОг ПОстуПка
везане за тзв. лична стања грађана (нпр. вођење службених евиденција о пребивалишту и боравишту грађана, издавање потврда и уверења за остваривање неког права и сл.). Овде је важно истаћи да је за управни поступак битно да се ради о једном несудском поступку који се примењује увек када се има решавати каква управна ствар, тј. када се у конкретном појединачном случају одлучује о признавању неког права или се одлучује о утврђивању неке обавезе. Другим речима, када год постоји управна ствар (тј. када се одлучује о признавању неког права или о утврђивању неке обавезе, а не ради се о судском спору), има се применити управни поступак.
Kонтролна питања
?
ик е
1� Како се одређује појам управне ствари? 2� О чему се решава када се одлучује о управној ствари? 3� Како се путем управне ствари одређује када се имају применити про-
За
во
д
за
уџ
бе н
писи о управном поступку?
ПОјам уПравне ствари
19