Issuu

Садржај

Први део Увод у јавне финансије 1. Увод .......................................................................................................................................10 1.1. Појам јавних финансија као самосталне научне дисциплине.........................................10 1.2. Предмет јавних финансија ................................................................................................12 1.3. Јавне финансије и друге научне дисциплине ...................................................................14 1.4. Савремене јавне финансије и активности државе ..........................................................16 1.5. Институције јавних финансија ..........................................................................................19 1.6. Фискална политика – појам, циљеви, инструменти и ефекти ........................................20 Други део Јавни расходи 2. Увод .......................................................................................................................................26 2.1. Појам јавних расхода.........................................................................................................26 2.2. Јавни расходи, јавни сектор и јавна добра.......................................................................28 2.3. Појам и врсте добара.........................................................................................................29 2.4. Карактеристике јавних добара .........................................................................................31 2.5. Ефикасно обезбеђивање јавних добара ...........................................................................35 2.6. Начела јавних расхода.......................................................................................................36 2.7. Структура јавних расхода ..................................................................................................37 2.8. Ефекти јавних расхода .......................................................................................................39 2.9. Теоријске и практичне поделе јавних расхода .................................................................39 2.10. Облици државне интервенције преко јавних расхода .....................................................44 2.11. Јавни расходи за образовање ...........................................................................................46 2.12. Јавни расходи за здравствену заштиту.............................................................................50 2.13. Системи финансирања пензија .........................................................................................56 2.14. Пензијски систем у Републици Србији...............................................................................61 2.15. Јавни расходи за социјалну заштиту у Републици Србији ................................................64

Садржај

Трећи део Јавни приходи 3. Увод .......................................................................................................................................71 3.1. Појам и суштина јавних прихода ......................................................................................71 3.2. Класификације јавних прихода .........................................................................................73 3.3. Појам и карактеристике пореза........................................................................................76 3.4. Законска и економска расподела пореског терета ..........................................................79 3.5. Ефикасно и правично опорезивање .................................................................................82 3.6. Елементи пореза – пореска терминологија.....................................................................83 3.7. Циљеви опорезивања .......................................................................................................85 3.8. Врсте пореза ......................................................................................................................86 3.9. Опорезивање дохотка .......................................................................................................89 3.10. Порез на добит предузећа ...............................................................................................100 3.11. Порези на потрошњу........................................................................................................107 3.12. Порези на имовину ..........................................................................................................119 3.13. Царине, таксе, накнаде и доприноси ..............................................................................128 3.14. Јавни зајам .......................................................................................................................143 3.15. Остали облици јавних прихода ........................................................................................149 Четврти део Буџет 4. Увод .....................................................................................................................................162 4.1. Буџет као институција јавних финансија ........................................................................162 4.2. Функције буџета и буџетска начела ................................................................................164 4.3. Буџетски систем у Републици Србији ..............................................................................167 4.4. Трезор – појам и функције ..............................................................................................167 4.5. Поступак доношења и извршења буџета.......................................................................170 4.6. Привремено финансирање ............................................................................................172 4.7. Завршни рачун буџета и буџетска контрола ..................................................................172 4.8. Структура буџета Републике Србије ................................................................................174 Пети део Фискални федерализам и фискална децентрализација 5. Увод .....................................................................................................................................180 5.1. Фискални федерализам ..................................................................................................180 5.2. Фискална децентрализација ...........................................................................................186 Речник појмова .........................................................................................................................191 Литература.................................................................................................................................199 Индекс........................................................................................................................................201 7

Први део

Увод у јавне финансије Кратак садржај Јавне финансије као самостална научна дисциплина Предмет јавних финансија Јавне финансије и друге економске дисциплине Активности државе Институције јавних финансија Фискална политика

По завршетку овог дела ученик ће бити у стању да: • дефинише појам јавних финансија, • објасни настанак јавних финансија као самосталне научне дисциплине, • наведе предмет анализе јавних финансија у савременој држави, • разликује специфичне институције јавних финансија, • дефинише фискалну политику, • разликује циљеве и инструменте фискалне политике, • наведе ефекте фискалне политике.

Увод

Економска улога државе је изузетно важна. Различити ставови у вези са наведеном улогом државе постоје у бројним анализама многих аутора. Економисти су кроз дугу историју економске науке различитим неслагањима и полемикама уз истицање многих правилности и важних чинилаца анализирали јавне финансије. У овом уводном поглављу говорићемо о јавним финансијама као самосталној научној дисциплини, предмету проучавања јавних финансија, као и повезаности јавних финансија са другим дисциплинама, економским посебно. Када објаснимо наглашене основне појмове везане за јавне финансије, даље ћемо у Уџбенику проширити уводну анализу разматрањем везе савремених јавних финансија и активности државе. Научено ће нам пружити могућност да разумемо основне институције јавних финансија које ће бити кратко приказане с обзиром на то да су оне појединачно заправо предмет разматрања свих наших наредних поглавља. Последњи део првог поглавља посвећен је проучавању и разумевању појма фискалне политике, као и кратком истицању циљева, инструмената и ефеката фискалне политике.

1.1. ПОЈАМ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА КАО САМОСТАЛНЕ НАУЧНЕ ДИСЦИПЛИНЕ Да ли сте размишљали која то наука анализира економско деловање државе? У сваком предмету који сте до сада учили, као и у онима које учите објашњени су одређени појмови адекватним језиком и изразима. Најједноставније, али најопштије и најшире, за јавне финансије можемо рећи да проучавају улогу државе у економији. Јавне финансије као део финансија представљају превасходно економску дисциплину која изучава финансијску делатност државе и других правних лица јавног права – јавноправних колективитета којима је законом поверено да врше такву делатност.1

Вид. Поповић, Д. (1997).

саобраћајнице

здравство

аеродроми

образовање

Илустрација 1.1. – Јавне финансије као научна дисциплина

Јавне финансије се као научна област усредсређују на активности државе у вези с опорезивањем и потрошњом, као и утицајем тих активности на алокацију ресурса и расподелу дохотка. Сам назив финансије потиче од латинске речи finatio и значење се најчешће односило на плаћање. Финансије у данашњем облику и савременом значењу потичу из француског језика од речи finances de roi, односно les finances, које означавају прикупљање новца ради неког финансирања, односно државни приход. Слично значење речи финансије имају и у другим језицима. Издвајамо речи које се користе у енглеском, немачком и руском језику Finance, Finanzen и Финансы. Први део синтагме јавне финансије (јавне) значи заправо државне финансије. Формулација која је прихваћена и која се користи у српском језику данас јесте термин јавне финансије. У англосаксонској литератури и у енглеском језику користи се појам Public Finance, у француском језику Finances Publiques, а у руском Государственные финансы.

Занимљивост Јавне финансије дају одговор на четири питања: Када држава треба да интервенише у привреди? На који начин држава може да интервенише? Какав је ефекат тих интервенција на економске исходе (резултате)? Зашто се државе одлучују да интервенишу на начин(е) како то раде? Према Gruber, J. (2011)

Неретко се у литератури у свету за јавне финансије користе појмови економија јавног сектора (енглески Economics of Public Sector) и јавна економија (енглески Public Economics). Јавне финансије као научна област јесу област економије која је дуго предмет разматрања различитих аутора и школа економске мисли. Бројни економски мислиоци су у различитим временским периодима за предмет свог истраживања имали јавне финансије. Кључне доприносе области јавних финансија дали су велики економски теоретичари. А. Смит (A. Smith), један од родоначелника економске мисли, дао је фундаментални приказ јавних финансија у чувеном делу Истраживања о природи и узрoцима богатства народа 1776. године. Даље, са протоком времена различите идеје настављају да се развијају у оквиру економске науке па свакако и у оквиру јавних финансија као једног од сегмената економске науке. Од бројних научника у чијем су фокусу анализе биле јавне финансије крајем 19. и почетком 20. века издвајају се A. Маршал (A. Marshall), A. Пигу (A. Pigou), Џ. М. Кејнс (J. M. Keynes) и Ф. Ремзи (F. Ramsey). Значајан допринос развоју јавних финансија током друге половине 20. века дао је и амерички економиста Р. Масгрејв (R. Musgrave). Данас међу водећим и најутицајнијим економистима који се баве јавним финансијама издвајају се Џ. Е. Стиглиц (J. E. Stiglitz), В. Танзи (V. Tanzi) и Х. С. Розен (H. S. Rosen). Проверите своје знање 1. Наведите речи од којих потиче појам финансије. 2. Доведите у везу значење речи финансије са појмом јавне финансије. 3. Направите преглед појмова који се у свету користе за јавне финансије. 4. Наведите пример(е) активности које проучавају јавне финансије.

1.2. ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Предмет проучавања јавних финансија су финансије јавног сектора. Наглашена дефиниција је сувише општа па често може бити нејасна. Ради прецизнијег дефинисања, битно је навести да се ради о економској анализи деловања државе где је у фокусу анализа прикупљања средстава (јавних прихода) и њихова употреба/трошење (јавних расхода). Предмет изучавања јавних финансија су и микроекономске функције државе, тј. утицај пореза и јавне потрошње на алокацију ресурса и прера12

споделу дохотка.2 Још два важна питања су предмет проучавања јавних финансија. Наиме, јавне финансије се баве проучавањем буџета и других институција за финансирање јавних расхода (посебно фондова обавезног социјалног осигурања).3 У оквиру предмета проучавања јавних финансија издваја се још један специфичан предмет проучавања, фискални федерализам који је значајније заступљен у федералним и конфедералним државама, а у нешто мањој мери и у унитарним државама у форми децентрализације и регионализма.4 Изучавајући у претходним разредима економске предмете, имали сте прилику да упознате шта су то позитивна и нормативна анализа у економији. Као кратко подсећање ваља нагласити да се позитивна економија бави описом чињеница у економији, док нормативна економија укључује и у анализи користи и вредносне судове, етичка правила, правила правичности и сл. Позитивна економија покушава да објасни оно шта се догодило, шта се догађа и да предвиди шта ће се догодити. Одговоре пружа на начин да изучава међусобну повезаност економских појава, односно како промене једне економске варијабле утичу на промене осталих варијабли. Предмет анализе нормативне економије је оно што би требало бити и у складу с тим се одређују критеријуми и правила заснована на вредносним судовима. Занимљивост Двоје људи разговара о законима о минималној надници. Херијет: Закони о минималној надници изазивају незапосленост; Софи: Држава треба да повећа минималну надницу. Шта је позитивна, а шта нормативна изјава? Херијет износи мишљење како свет функционише – позитивна изјава. Софи говори о начину на који би желела да промени свет – нормативна изјава. Према Манкју, Г., Тејлор, М. (2008).

После кратког разматрања основних економских питања на која економисти дају одговоре, вратимо се питањима и одговорима које дају и пружају јавне финансије у предмету проучавања. Питања јавних финансија која се сврставају у позитивну економију су, на пример, какве ефекте изазивају промене структуре пореских прихода (већи порези на потрошњу, мањи порези на доходак), или какви су ефекти повећања јавних расхода за образовање и сл. 2

Вид. Розен, Х., Гејер, T. (2009). Вид. Раичевић, Б. (2008). 4 Вид. Раичевић, Б. (2008). 3

Одговарајући на питања како, колико и од кога треба прикупити средства и како их оптимално трошити, јавне финансије као посебно подручје економске науке користе и метод нормативне анализе. Проверите своје знање 1. Наведите предмете проучавања јавних финансија. 2. Опишите разлике између позитивне и нормативне економије. 3. Наведите примере питања јавних финансија која припадају позитивној економији. 4. Наведите примере питања јавних финансија која припадају нормативној економији.

1.3. ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И ДРУГЕ НАУЧНЕ ДИСЦИПЛИНЕ Јавне финансије су на различите начине повезане са многим економским, али и другим научним дисциплинама, посебно друштвеним. Повезаност је, природно, најзначајнија са економским наукама, с обзиром на то да и саме јавне финансије припадају групи економских дисциплина. Финансије као самостална научна дисциплина настале су издвајањем из политичке економије, те су се тако, раслојавањем научних дисциплина у оквиру финансија, формирале и јавне финансије као самостална научна дисциплина.5 Функције државе изучавају се и у оквиру других економских дисциплина, као што су макроекономија, монетарна и фискална политика. Јавне финансије су блиско повезане са наведеним дисциплинама, али посебно са фискалном

Монетарна политика

Фискална политика

Макроекономија

Jавнe финансије

Економска историја

Статистика Илустрација 1.2. – Јавне финансије и друге економске дисциплине 5

Вид. Раичевић, Б. (2008).

политиком. Наиме, предмет проучавања фискалне политике је између осталог утицај пореза, јавне потрошње, фискалног дефицита и јавног дуга на макроекономске циљеве, што даје чврсту везу фискалне политике и јавних финансија. Имајући у виду неколико пута наглашаване предмете проучавања јавних финансија, неопходно је указати и на везу јавних финансија са економским доктринама (економском историјом) и статистиком. Разматрање феномена и различитих питања у оквиру јавних финансија није могуће без помоћи и ослањања и на друге друштвене науке. Посебно и свакако на првом месту је право са бројним општим и посебним правним дисциплинама, те социологија, а у новије време и психологија, посебно финансијска психологија.6 Из претходно наведених друштвених наука потребно је дати краћи осврт на повезаност јавних финансија и права. Упечатљива је повезаност финансијског права и јавних финансија. Финансијско право подразумева скуп правних прописа којима се регулише сфера финансијско-правних односа до којих се долази приликом прикупљања, расподеле и трошења средстава којима се подмирују јавни расходи. 7 Пример повезаности јавних финансија са другим гранама права налазимо и у вези јавних финансија са уставним, управним, привредним, грађанским и кривичним правом. Разматрање повезаности јавних финансија и других научних дисциплина завршавамо истицањем повезаности јавних финансија са математиком, која се користи као добар инструмент, а и основ за бројне анализе у оквиру јавних финансија. Финансијско право Уставно право

Грађанско право Jавнe финансије

Управно право

Кривично право Привредно право Илустрација 1.3. – Јавне финансије и право

6 7

Вид. Раичевић, Б. (2008). Вид. Раичевић, Б. (2008).

Проверите своје знање 1. Укажите на начин настајања финансија и јавних финансија као самосталне научне дисциплине. 2. Направите преглед научних дисциплина са којима су повезане јавне финансије. 3. Наведите примере повезаности јавних финансија са правом. 4. Користећи знања из економских предмета, идентификујте повезаност јавних финансија са другим економским дисциплинама.

1.4. САВРЕМЕНЕ ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ И АКТИВНОСТИ ДРЖАВЕ У тексту на почетку Уџбеника било је речи о томе, уз дефинисање јавних финансија као научне дисциплине, шта је предмет проучавања јавних финансија. У средишту свих истакнутих разматрања уочљиво је помињање улоге државе. Каква је веза између савремених јавних финансија и активности државе, питање је на које је нужно дати одговор. Сви ми смо сваког дана на много начина ослоњени на државу, односно активности државе. Велика већина грађана рађа се у државним болницама. То је први контакт једног појединца с активностима државе и траје све док човек живи и борави у оквиру граница државе. Ако неко мења државу и изабере неко ново место становања, опет га „сачекају” правила и процедуре и помоћ државе кроз различите активности. Дугачак је списак активности које обавља држава и од којих зависе начини живота њених грађана. Свакако, поменуте активности се у мањој или већој мери разликују од државе до државе. Утврдимо неке правилности које битно утичу на животе нас као грађана. Утицај државе у сфери образовања је значајан, већина основних и средњих школа, као и универзитета у нашој земљи су државни. Услуге здравствене заштите код нас у великој мери обезбеђује држава. Велики број радно способног становништва запослено је у државном сектору. Путеви, пруге, аеродроми, бројне комуналне услуге, све то и још много тога обезбеђује држава. Као што видимо, улога државе је значајна и све наведене акЗанимљивост Јака држава за Русе не представља аномалију, нити нешто против чега се треба борити, већ насупрот томе... иницијатора и покретачку снагу свих промена. Владимир Путин, председник Руске Федерације (према Розен, Х., Гејер, T., 2009)

тивности изискују одређене немале трошкове. Како држава финансира набројане услуге које обезбеђује својим грађанима? Јасно је да плаћамо бројне и различите врсте пореза, такса, накнада и осталих фискалних и нефискалних јавних прихода и тиме сви заједно пружамо прилику држави да обавља активности које смо навели. За допуну одговора на постављено питање битно је још поменути правни оквир којим је дефинисана улога државе. Наиме, сви ми имамо представу да држава укључује одређене институције, као што су скупштина, председник, влада, судови, градоначелници и др. За улогу државе у економији од посебне важности је правни оквир који је дефинисан уставом као највишим правним актом једне државе, као и законима и другим правним актима. Поменути оквир разликује се од државе до државе. Уставом Републике Србије, Србија је дефинисана као унитарна држава уз постојање аутономије на нивоу покрајина и локалне самоуправе (града Београда, градова и општина). Уставом Србије дефинисане су класичне функције државе, као што су спољашња и унутрашња безбедност, здравство и др. Финансирање наведених функција подразумева одређена трошења (јавне расходе). Исто тако Уставом су, између осталих, гарантована права на бесплатно основно и средње образовање, право на социјалну заштиту, право на равномеран економски развој и друго, што се опет потпуно или делом финансира из буџета државе. Држава има и нека права, надасве специфична и различита од права појединаца или приватних институција. Издвајамо за овај део анализе битно право принуде. Наиме, држава све нас приморава да платимо порезе како би финансирала претходно наведене расходе. Исто тако, држави на располагању стоји и могућност задуживања за финансирање својих потреба. Економска улога државе је ипак оно што у највећој мери припада предмету разматрања овог дела, али и уопште, предмету разматрања јавних финансија или економије јавног сектора, о чему је већ било речи. Наиме, савремене јавне финансије дају одговоре на многа питања од којих се издваја неколико основних:8 1) Зашто се држава укључује у неке привредне активности, а зашто пак у друге не? 2) Зашто постоји тенденција раста величине државног сектора још од 19. века? 3) Да ли је добро то што држава ради? 4) Колико је економска улога државе ефикасна, правична, једноставна или пак сложена? 5) Да ли у свим земљама држава има исте или значајно различите улоге? 8

Попис и шире разматрање сличних питања видети у Стиглиц, Џ. (2008).

На сва ова питања јавне финансије дају одговоре. Неке ћемо размотрити кратко у наставку, а до одговора на одређени број питања доћи ћемо заједно кроз детаљнију анализу појединих питања у Уџбенику. Како би се токови у привреди регулисали, велики број економиста сматра да је набољи и најмоћнији механизам за ефикасну и рационалну алокацију ресурса тржиште. Међутим, до истакнуте алокације, рационалне и ефикасне, тржиште као механизам ће довести само у условима савршене конкуренције који, као што сте много пута до сада учили, подразумевају одређене ригорозне претпоставке. Прва и најважнија претпоставка за тржишну ефикасност је савршена конкуренција, што у стварности и није баш тако. Наиме, бројне су ситуације где на појединим тржиштима постоје монополи који својим деловањем користећи тржишну моћ изазивају/доводе до неефикасности тржишта. Друга ситуација када тржишта нису у могућности да „успешно делују”, је постојање јавних добара. Јавна добра су добра/услуге које користи већи број корисника. Искључивост неког од корисника јавног добра није могућа, о чему ће више бити речи у једном од делова другог поглавља. Треће, претпоставка да је исход на тржишту битан само учесницима на тржишту неретко није важећа. Наиме постоје ситуације где активности и одлуке купаца и продаваца утичу на људе који уопште нису учесници на том тржишту. Загађење представља класичан пример тржишног исхода где деловање једног субјекта утиче на друге субјекте који су ван тог тржишта. Наведени пример представља споредне ефекте који се у економији називају екстерналије и реч је о још једном облику несавршености тржишта.9 Ипак, без обзира на ригорозност претпоставки које треба да буду испуњене и на присутност феномена несавршености тржишта, постоје бројна тржишта где се директно може применити закључак о ефикасности деловања тржишта. Тржишни механизам као начин алокације ресурса прихваћен је у већини држава света. Колико год била бројна тржишта где важи закључак да је тржишно регулисање најефикасније, данашње привреде већине земаља у свету су ипак мешовите привреде. Мешовите привреде су тип привреда где многе привредне активности обављају приватне фирме, али велики број привредних активности обавља и држава. Применом различитих прописа, пореза и субвенција држава утиче и мења понашање приватног сектора.

О савршеној конкуренцији, неуспесима тржишта и доказима о ефикасности деловања тржишта видети Манкју, Г., Тејлор, М. (2008).

Као што смо истакли, несавршености тржишта довеле су до тога да се држава „умеша” у бројне привредне активности. Растом улоге државе економисти су анализирали успешност, функционалност и ефикасност државних активности. Издвајају се четири главна разлога за систематске неуспехе државе у остваривању њених прокламованих циљева: 10 ограничене информације; ограничена контрола над реакцијама приватног сектора на њене мере; ограничена контрола бирократије и ограничења која намећу политички процеси. Проверите своје знање 1. За које активности је држава задужена? 2. Кратко опишите законски оквир којим се дефинише улога државе у економији. 3. Доведите у везу економску улогу државе и савремене јавне финансије. 4. Дефинишите мешовите привреде. 5. Који су главни разлози за системске неуспехе државе?

1.5. ИНСТИТУЦИЈЕ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Средства, прикупљена на различите начине, држава троши на основу одређеног плана за остваривање јавних функција. Начини прикупљања и трошења финансијских средстава, као и адекватно планирање и усклађивање јавних прихода и јавних расхода, како на централном, тако и на нижим нивоима власти, засновано је на специфичним институцијама јавних финансија. Институције јавних финансија чине јавни расходи, јавни приходи, буџет и њему сличне и сродне институције, као и фискални федерализам. Поменуте институције јавних финансија дате су на илустрацији 1.4. У следећим поглављима детаљно су обрађене институције јавних финансија и оне су заправо предмет анализе овог уџбеника. Проверите своје знање 1. Које су институције јавних финансија? 2. Направите преглед институција јавних финансија навођењем конкретних примера за сваку институцију.

Вид. Стиглиц, Џ. (2008).

Институције јавних финансија

Јавни расходи

Јавни приходи

Буџет

Расходи за запослене у јавном сектору

Порези

Прикупљање јавних прихода и финансирање јавних расхода

Доприноси Расходи за одређена добра и услуге

Расходи по основу субвенција, трансфера, камата

Таксе

Фискални федерализам Расподела јавних функција између различитих нивоа власти уз истовремену расподелу јавних прихода који се користе за њихово финансирање

Накнаде Јавни зајам

Расходи за социјално осигурање

Остали приходи

Илустрација 1.4. – Институције јавних финансија

1.6. ФИСКАЛНА ПОЛИТИКА – ПОЈАМ, ЦИЉЕВИ, ИНСТРУМЕНТИ И ЕФЕКТИ Висока је стопа незапослености. Економија је у рецесији. Куповна моћ грађана се нагло смањује. Наведене тврдње су присутне сваки дан на различите начине у нашем окружењу. То су најчешће нека од кључних економских питања која су предмет анализе макроекономије. Одговоре на истакнута економска питања пружа макроекономија као део економске науке која проучава привреду као целину. Даљом анализом долазимо до неизбежне улоге државе која применом различитих инструмената економске политике остварује одговарајуће циљеве економске политике. Фискална политика која је у фокусу анализе овог дела једна је од најбитнијих компоненти економске политике, те као таква се мора анализирати у контексту укупне економске политике. Економска политика представља скуп мера и инструмената државе којима се усмеравају привредни субјекти ради остваривања одређених еко20

номских циљева.11 Исто тако за економску политику се може рећи да је то економска дисциплина у чијој основи је проучавање јавног економског деловања. Она истражује процес у којем се формирају друштвене преференције (друштвени избор), остварује избор инструмената, доносе владине одлуке и предузимају текуће мере.12 Битно је навести и носиоце економске политике, а то су најчешће владе различитих нивоа власти и централне банке. Када се говори о циљевима економске политике, а уопште и о мерењу економског успеха, могу се издвојити следећи економски циљеви: висок ниво запослености уз низак ниво невољне незапослености; висок ниво привредног раста; стабилност цена (ниска и стабилна инфлација) и одржива платнобилансна позиција. Како би остварила наведене економске циљеве, држава користи одређене инструменте. Инструменти економске политике заправо представљају одређене варијабле које су под надзором владе и/или централне банке а које могу утицати на један или више макроекономских циљева. Основни инструменти економске политике су фискална политика, монетарна политика, спољнотрговинска политика и политика доходака. Фискална политика је део економске политике која коришћењем јавних прихода и јавних расхода омогућава остваривања фискалних циљева. Циљеви фискалне политике се поклапају са основним економским циљевима, о којима је већ било речи. Поред истакнутих општих економских циљева, фискална политика може имати и друге циљеве, као што су финансирање јавних добара и услуга, равномернија социјална расподела јавне потрошње, смањење регионалних разлика, смањење економске неједнакости и сл. Циљеве фискалне политике држава остварује преко јавних расхода, јавних прихода, фискалног дефицита и јавног дуга. Држава може да троши на разне начине, рецимо, издвајањем средстава за јавне набавке, за запослене у јавном сектору итд. Исто тако у трошења државе сврставамо и различита трансферна давања, на пример, за незапослене, одређене субвенције, дотације и др. Из наведеног се јасно види да државна потрошња утиче на величину јавног сектора, а самим тим и на општи ниво потрошње а индиректно и на бруто домаћи производ (БДП). Утицај фискалне политике на привреду пописаним активностима државе није завршен. Наиме, порези, као и други јавни приходи подједнако битно утичу на економију једне државе. Порези утичу на дохотке грађана, на различите начине на привредне активности предузећа, на цене фактора производње, на штедњу итд. 11 12

Вид. Економски речник (2010). О економској политици, фискалној политици и њиховој повезаности са јавним финансијама и уопште, са активностима државе на занимљив начин се разматра у Brümmerhoff, D. (2000).

Раст запослености

Привредни раст

Јавни приходи

Јавни расходи

Стабилност цена

Одржива платнобилансна позиција Илустрација 1.5. – Фискална политика

Наведена разматрања фискалне политике неопходно је допунити навођењем најважнијих функција ове политике. Као функције фискалне политике у литератури се најчешће наводе: алокативна, редистрибутивна и стабилизациона. Поменуту поделу функција установио је још 1959. године чувени амерички економиста и један од најпознатијих аутора из области јавних финансија Р. Масгрјeв (R. Musgrave).13 Алокативна функција је врста државне интервенције која је мотивисана већом економском ефикасношћу. Наиме, држава утиче на улагање и употребу привредних ресурса са циљем повећања друштвеног благостања. Алокативна функција фискалне политике спроводи се преко јавних прихода и јавних расхода. Редистрибутивна функција фискалне политике састоји се од промена резултата који произлазе из тржишне расподеле. Ради се о утицају на расподелу дохотка, имовине, као и о утицајима на потрошњу. Стабилизациона функција фискалне политике подразумева коришћење политике државних прихода и расхода ради отклањања одређених проблема који настају у привреди. Најчешћи навођени задаци стабилизационе 13 Вид.

Musgrave, R. A. (1959).

фискалне политике су ефикасно коришћење постојећих потенцијала привреде, као и стабилност цена и равнотежа у платном билансу. Фискална политика, као што је већ истицано, има и своје инструменте. Типични инструменти фискалне политике су различити облици јавних прихода и јавних расхода. Инструменти фискалне политике су уско повезани са другим инструментима економске политике. Проверите своје знање 1. Која су кључна економска питања предмет анализе макроекономије? 2. Дефинишите економску политику. 3. Направите преглед инструмената економске политике. 4. Дефинишите фискалну политику. 5. Објасните три најзначајније функције фискалне политике. Резиме поглавља • Разматрањем јавних прихода и јавних расхода баве се јавне финансије као посебна научна дисциплина из корпуса економских дисциплина. Исто тако, јавне финансије се усредсређују на активности државе у вези с опорезивањем и потрошњом, као и утицајем тих активности на алокацију ресурса и расподелу дохотка. • Кроз предмет проучавања јавних финансија можемо уочити да јавне финансије дају увиде и приказују налазе везане како за финансије јавног сектора, тако и за микроекономске функције државе. То значи да порези и јавна потрошња утичу на алокацију ресурса и прерасподелу дохотка. • Значајно је и то да су јавне финансије на различите начине повезане са многим економским, али и другим научним дисциплинама. Упечатљива је повезаност јавних финансија и права, и то преко финансијског права и других грана права. • Списак активности које обавља држава и од којих зависе начини живота њених грађана је дугачак. Издвајају се утицаји државе

у сфери образовања, социјалне и здравствене заштите, у обезбеђивању различитих објеката инфраструктуре, као и на тржиште рада пошто је велики број радно способног становништва запослен у државном сектору. • Предмет анализе свих уџбеника јавних финансија су институције јавних финансија. • Фискална политика је део економске политике, која коришћењем јавних прихода и јавних расхода омогућава остваривања економских циљева. Циљеви фискалне политике поклапају се са основним економским циљевима. То су висок ниво запослености уз низак ниво невољне незапослености; висок ниво привредног раста; стабилност цена (ниска и стабилна инфлација) и одржива платнобилансна позиција. • Функције фискалне политике су: алокативна, редистрибутивна и стабилизациона. • Инструменти фискалне политике су различити облици јавних прихода и јавних расхода.

Кључне речи: jавне финансије, институције јавних финансија, економска политика, фискална политика, инструменти фискалне политике

Питања за понављање градива 1. Дефинишите појам јавних финансија. 2. Објасните настанак јавних финансија као самосталне научне дисциплине. 3. Опишите предмет анализе јавних финансија у савременој држави.

4. Опишите специфичне институције јавних финансија. 5. Дефинишите фискалну политику. 6. Наведите циљеве и инструменте фискалне политике.

Питања за дискусију 1. Анализирајте разлоге који су довели до настанка јавних финансија. 2. Одредите да ли је нека од наведених тврдњи у складу са позитивном или нормативном економијом: (а) У првој половини 2014. године значајно су порасли јавни расходи у Републици Србији у односу на буџетом планиране; (б) Да су спроведене реформе јавних предузећа у нашој земљи, јавни расходи би били значајно мањи у односу на планиране у првој половини 2014. године; (в) Већа издвајања државе за образовање у нашој земљи утицала би на боље услове рада у школама.

3. Доведите у везу савремене јавне финансије и активности државе. Одаберите неколико примера повезаности савремених јавних финансија и активности државе. Процените утицај државе на економију у нашој земљи. Кратко објасните поменути утицај. 4. У нашој земљи је висока стопа незапослености. Истражите како је наведена висока незапосленост повезана са куповном моћи грађана. Објаснити улогу фискалне политике у решавању проблема високе незапослености.

Додатни извори Уводна додатна разматрања основних појмова везаних за јавне финансије могу се наћи у Раичевић, Б., Јавне финансије, друго измењено и допуњено издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2008. и Розен, Х., Гејер, T., Јавне финансије, осмо издање, Београд, ЦИД, Економски факултет, Београд, 2009. О активностима државе више видети у Стиглиц, Џ., Економија јавно секора, друго издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2008. Добар преглед и одређена почетна разматрања везана за фискалну политику пронаћи

ћете у једном од најпознатијих и најчешће коришћеном уџбенику приниципа економије у свету и код нас Манкју, Г., Тејлор, М., Економија, евроско изање, Дата Статус, Београд, 2008. Фундаментална дефинисања за теме од интереса у овом поглављу, као и кратка и прецизна објашњења сваке теме можете погледати у Јакшић, М., ред. [et al.], Економски речник, треће измењено и допуњено издање, ЦИД Економски факултет, Београд, 2010.

Други део

Јавни расходи Кратак садржај Појам јавних расхода Јавни расходи, јавни сектор и јавна добра Врсте добара Структура јавних расхода Ефекти јавних расхода Теоријске класификација јавних расхода Облици државне интервенције преко јавних расхода Јавни расходи за образовање и социјално осигурање

По завршетку овог дела ученик ће бити у стању да: • дефинише јавне расходе, • наведе разлоге државне интервенције и присуства јавног сектора, • дефинише добра, • разликује добра, • наведе структуру и ефекте јавних расхода, • наведе начела јавних расхода, • класификује јавне расходе, • објасни облике државне интервенције преко јавних расхода, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области образовања, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области здравства, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области пензијског осигурања, • објасни разлоге улагања и ефекте јавних расхода у области социјалне заштите.

Увод

Јавни расходи су једна од институција јавних финансија и један од најважнијих предмета анализе у оквиру јавних финансија. У разматрању јавних расхода користе се одговарајуће теорије и емпиријска искуства, посебно искуства у нашој земљи. Анализу започињемо дефинисањем јавних расхода. Поглавље се наставља прегледом и разматрањем јавног сектора и јавних добара и њихове повезаности како међусобне, тако и оне важније, са јавним расходима. Даље се разматра структура јавних расхода и указује се на билансни значај појединих категорија. Предмет анализе је теоријска класификација јавних расхода. Разматрање се наставља облицима државне интервенције преко јавних расхода. Наредна анализа усмерена је на улогу државе (с фокусом на улогу преко јавних расхода) у областима образовања и здравства. Нужни делови у оквиру разматрања јавних расхода су и питање пензијског и инвалидског осигурања, као и питање социјалне заштите. Зашто држава интервенише у области пензијског осигурања? Који системи финансирања пензија постоје? Колико су велики јавни расходи за пензије у нашој земљи? Са којом намером држава учествује у финансирању социјалне заштите? Одговарајуће одговоре на наведена питања, између осталог, наћи ћете у овом делу.

2.1. ПОЈАМ ЈАВНИХ РАСХОДА Иако је од почетка неколико пута помињан појам јавних расхода, неопходно је њихово потпуније дефинисање и разматрање. Да би држава могла да обавља уставом и законима дефинисане функције, мора да има одређена средства. Према једној од погодних дефиниција, јавни расходи представљају трошкове (расходе) државе који су неопходни за обављање одређених функција. Кроз различите временске периоде релевантни научни истраживачи су анализирали јавне расходе истичући у први план величину јавних расхода. Питања која су постављана односила су се на могућности одређеног друштва (државе) да обезбеди средстава за бројне функције које су с временом поста26

Образовање

Пензије Полиција Илустрација 2.1. – Јавни расходи

јале све бројније. Могућности државе су првенствено повезане са висином јавних прихода које може да прикупи. Главни кораци у анализи односа величине јавних расхода давно су направљени, а правци се разликују у зависности од доминантности неког од теоријских праваца у оквиру јавних финансија. Без обзира на различите погледе на висину јавних расхода у различитим периодима, заједничко свим теоријама је то да је битно и важно дефинисање горње и доње границе јавних расхода, и то на начин да буду у складу са потребама и могућностима друштва (државе). Величина јавне потрошње (јавних расхода) умногоме зависи до величине и типа државе, степена развијености, утицаја одређене политичке идеологије итд. Основна карактеристика јавних расхода је да се извршавају у новцу. То је и теоријски општеприхваћено, а и у пракси у савременим условима присутно у свим државама.1 За мерење величине и динамике јавних расхода користи се неколико показатеља. За потребе одговарајуће анализе у наредним деловима употребљени су удео јавних расхода у бруто домаћем производу (БДП) и учешће одређене категорије јавних расхода у укупним јавним расходима као одговарајући најчешће коришћени показатељи величине јавних расхода. Проверите своје знање 1. Наведите од чега зависи величина јавне потрошње у једној држави. 2. Укажите на основну карактеристику јавних расхода у савременим условима. 3. Наведите показатеље који се најчешће користе за мерење величине јавних расхода. 1

О наведеном детаљније видети у Раичевић, Б. (2008).

2.2. ЈАВНИ РАСХОДИ, ЈАВНИ СЕКТОР И ЈАВНА ДОБРА Посматрајући јавну потрошњу кроз историју, јасно се могу уочити тенденције раста величине државног (јавног) сектора и следствено и јавне потрошње. Државе су од средине 19. века повећавале величину државног сектора. Уз основне функције државе (одбрана, безбедност, различити видови администрације и сл.) с временом су настајале нове, а до тада постојеће су опстајале и додатно се увећавале. Тако су настале улога и интервенција државе у области социјалног осигурања и бројних субвенција. Данас су под окриљем државе и нова и све већа издвајања за пензије и здравство, што додатно повећава јавну потрошњу. Важни и значајни индикатори настанка нових категорија расхода су и расходи који „прелазе границе једне државе”. Наведене категорије расхода често се називају наднационалним или међународним јавним расходом. Ради се о расходима за различите облике заштите животне средине (расходи за екологију), различита наднационална истраживања, на пример космичка истраживања и сл.2 Битно је напоменути да већина функција (расхода) државе опстаје кроз време, уз одређена трансформисања. Скоро је непознато да је неки облик јавног расхода који је једном уведен нестао. Јавни сектор обухвата све државне јединице које су неопходне за извршавање државних функција. Државне јединице се састоје од институција на нивоу централне државе, али и институција на нижим нивоима власти. Исто тако, део јавног сектора су и различити ванбуџетски фондови и одређене непрофитне установе које финансира и контролише држава. У објашњавању и дефинисању јавног сектора неретко се користи појам сектор опште државе или само општа држава. На илустрацији 2.2 приказан је јавни сектор са јединицама које га чине. Jавни сектор

Општа држава

Јавна предузећа

Покрајинске (регионалне), градске и локалне власти

Предузећа која финансира и/или контролише држава

Илустрација 2.2. – Јединице јавног сектора 2

Вид. Раичевић, Б. (2008).

Централна банка

У основним разматрањима теорије јавних расхода битна је анализа везана за обезбеђивања јавних добара. На овом месту важно је најавити детаљније објашњење јавних добара кроз одређене примере. Јавна добра су појам који смо већ дефинисали и који ће наћи одговарајуће место у деловима који следе. Ослонац на који се у литератури наслања анализа јавних добара јесте могућност њиховог бесплатног коришћења. Вероватно да је одговор на необично питање, да ли постоји разлика између овог уџбеника који читате или мобилног телефона који користите и, на пример, парка у којем волите да шетате, једноставан и лак. Да одговоримо интуитивно. И уџбеник и мобилни телефон користи једна особа док је парк доступан свима, и то бесплатно, за разлику од уџбеника и мобилног телефона који су вам доступни зато што сте за њих платили одговарајућу суму новца. Истакнуто питање и наведени одговор дају добар и адекватан оквир за економску анализу различитих врста добара. Проверите своје знање 1. Дефинишите јавни сектор. 2. Доведите у везу јавне расходе и јавни сектор. 3. Које јединице обухвата јавни сектор?

2.3. ПОЈАМ И ВРСТЕ ДОБАРА Ради бољег и јаснијег представљања јавних добра као тема од посебно важног интереса, неопходан је кратак приказ и опште подсећање на врсте добара која постоје. У литератури се често у сличним анализама ради почетног разумевања наводи да су најбоља добра она која су бесплатна. Нека од тих добара обезбеђује природа, као што су реке, планине и језера, док друга обезбеђује држава (нпр. паркови, игралишта, осветљење и сл.). Да ли је већина добара бесплатна? Одговор није тежак, свакако не. Већина добара се купује издвајањем новца (цена коју плаћамо за коришћење неког добра). Поменута добра су алоцирана на тржиштима. Проблем настаје код добара која су бесплатна и за која тржиште не врши алокацију. Добра се најчешће разврставају на основу две карактеристике: 1) Да ли у потрошњи датог добра нема искључивости? Могу ли се људи спречити да користе то добро? 2) Да ли у потрошњи тог добра нема ривалитета? Да ли то добро има својство по којем његово коришћење од једне особе смањује коришћење тог добра другим људима? 29

Искључивост

Ривалитет

Приватна добра • Корнети сладоледа • Одећа • Закрчене саобраћајнице са друмарином

Природни монополи • Ватрогасна служба • Кабловска телевизија • Незакрчене саобраћајнице са друмарином

Заједнички ресурси • Рибе у океану • Животна средина • Закрчене саобраћајнице без друмарине

Јавна добра • Бране за одбрану од поплава • Национална одбрана • Незакрчене саобраћајнице без друмарине

Извор: Манкју, Г., Тејлор, М. (2008).

Илустрација 2.3. – Класификација добара

На основу истакнутих карактеристика, могућа је класификација добара у четири категорије (илустрација 2.3). Наведена слика веродостојно представља различите врсте добара. Анализирајмо укратко њен садржај. 3 Приватна добра су добра за која истовремено важе својства искључивости и ривалитета. Наглашени примери за приватна добра то јасно показују. Ако једна особа воли корнет сладоледа и ако у њему ужива, корнет сладоледа карактерише искључивост (особа која једе корнет сладоледа спречава неког другог да то исто уради) и ривалитет (ниједна друга особа не може да једе исти тај корнет). Јавна добра одликује и неискључивост и неривалитет, о чему ће бити више речи. Заједнички ресурси су ривалски, али нису искључиви. Илустративан и у многим уџбеницима навођен пример којим се објашњавају наведена својства заједничких ресурса је пример лова рибе у океану. Ако једна особа улови рибу у океану, осталима преостаје мање рибе за лов (својство рива3

Представљена класификација добара уз основна дефинисања урађена је према Манкјуу, Г., Тејлор, М. (2008).

литета). Тешко је искључити друге рибаре да лове рибу с обзиром на величину океана и количину рибе (својство неискључивости). Добра која карактерише искључивост, али не и ривалитет сврставају се у природни монопол. На конкретном примеру, на пример, ватрогасне службе могу се објаснити својства искључивости и неривалитета поменутих добара. Наиме, ватрогасци на једноставан начин могу искључити појединца из коришћења тог добра (пуштањем да изгори кућа коју је захватио пожар). Друга особина, неривалитет објашњава се на начин да додатно ангажовање већ плаћене ватрогасне службе за заштиту једне куће не изазива додатни трошак. Проверите своје знање 1. Направите разлику између бесплатних добара и добара која се плаћају. 2. Које су карактеристике кључне за разврставања добара? 3. Кратко опишите карактеристике различитих категорија добара. 4. Наведите примере различитих типова добара.

2.4. КАРАКТЕРИСТИКЕ ЈАВНИХ ДОБАРА За разумевање савремених јавних финансија посебно су значајни анализа и разумевање јавних добара с обзиром на њихову важност за функционисање привреде и, уопште, функционисање државе. Ради прецизности у даљим разматрањима, овде је пожељно нагласити да се употребљава појам јавно добро као општеприхваћен израз у теорији јавних финансија и уопште у економској теорији, а да се под тим термином свакако подразумевају и добра и услуге. Како одредити да ли ће неко добро имати карактер јавног или приватног? Познате су нам већ истицане карактеристике јавних добара, да не постоје искључивост и ривалитет у потрошњи. Друкчије речено, корисници јавног добра не надмећу се у погледу потрошње истог јавног добра. Да би се уочила разлика између јавних и других добара, неопходна је кратка анализа кроз пример. Издвојимо, за ову прилику, националну одбрану као јавно добро. Постоје многа јавна добра којима се сви свакодневно служимо. Национална одбрана је типично јавно добро са свим својствима. Наиме, ако је појединцу омогућена заштита оружаних снага земље (у теорији јавних финансија најчешће се користи израз да потрошач ужива корисност од јавног добра), то истовремено не лишава заштите и друге становнике исте државе. Појавом новог корисника ниво корисности од јавног добра постојећих корисника се не умањује. Национална одбрана је пример чистог јавног добра, добра које када се једном обезбеди, додатни трошкови 31

због тога што га још једна особа користи равни су нули – потрошња је неривална (неконкурентна). Спречавање било кога да користи чисто јавно добро је или веома скупо или немогуће – из потрошње не може нико да се искључи. Обезбеђивање јавних добара с обзиром на њихову наглашену специфичност имплицира и одређене проблеме о којима ће бити више речи у делу 2.5.

Илустрација 2.4. – Национална одбрана као чисто јавно добро

Производња јавних добара, како би се задовољиле потребе грађана, изискује одређене трошкове – јавне расходе за које је неопходно обезбедити средства – јавне приходе. Указано је већ на неколико начина да приватна добра карактерише индивидуална тражња, а самим тим и потрошња. Наведено не важи за јавна добра. Наиме, код јавних добара и тражња и потрошња су заједничке, односно одвијају се на основу преференција свих или великог броја грађана једне заједнице. 32

Бројне су класификације јавних добара. С аспекта нашег интересовања издвајамо следеће.4 Чиста јавна добра су добра чија је основна карактеристика неривалитет и неискључивост у потрошњи. Сви чланови једне заједнице могу употребљавати ову врсту јавних добара и уживати корисност у истој количини и без обзира на број корисника. Важно је истаћи и то да се неће смањити корисност појавом нових корисника нити ће се јавити додатни трошкови (гранични трошкови су једнаки нули). Пример овакве врсте добара су национална одбрана, полиција, природна добра итд. Имају најчешће национални карактер. Нечиста јавна добра, по дефиницији, јесу добра из чије потрошње је могуће искључити поједине потрошаче. Наведена добра би се могла обезбеђивати и на тржишној основи као и приватна. Међутим, од општег значаја и друштвеног интереса је да их користе сви грађани једне државе или ниже административно-територијалне заједнице. У ова добра најчешће се убрајају образовање, здравствена заштита и поједина локална јавна добра, што им даје, уз национални, и локални или регионални карактер. Мешовита добра су таква добра која истовремено имају особину и јавних и приватних, а карактерише их искључивост или конкурентност. Најчешће се, обезбеђују на локалном нивоу. Неки примери мешовитих добара су противпожарна заштита, пут одређене категорије и сл. Мериторна добра су добра која се углавном заснивају на преференцијама потрошача, као и на питању: Знају ли грађани шта је за њих стварно добро/најбоље? Уз истакнуто, ради лакшег разумевања, битно је нагласити да држава исправља (коригује) преференције потрошача ради њихове заштите од погрешног избора. У теорији јавних финансија као пример мериторних јавних добара наводе се различите активности државе за добробит и заштиту корисника (нпр. преко обавезног основног образовања и обавезног везивања појаса). Пошто је обезбеђивање јавних добара засновано на нетржишним принципима и с обзиром на њихову различитост и специфичност, при производњи (и испоруци) јавних добара јављају се одређени већ назначени проблеми. Овде истичемо неколико основних проблема и наводимо њихове одговарајуће дефинције. Пажњу посвећујемо проблемима бесплатног јахача, мобилности потрошача и пренасељености. Појава бесплатног јахача у економској теорији је позната још као бесплатан корисник или слепи путник (енгл. free rider). Реч је о томе да трошкове одређених јавних добара „желе” и спремни су да плате појединци. 4

Вид. нпр. Раичевић, Б. (2008). и Розен, Х., Гејер, T. (2009).

Други избегавају да сносе трошкове потрошње тог добра јер сматрају да њихов допринос финансирању оваквог јавног добра није битан. Наведени појединци нису мотивисани да учествују у финансирању зато што знају да их нико не може искључити из потрошње овог добра. Због немогућности искључења нема подстицаја да се искажу стварне преференције. То значи да се појединци руководе стратегијом да плате што мање, а да уживају што већу корисност коју им омогућавају други. Неретко се јављају проблеми у прибављању датих добара и тада је најчешће реч о чистим јавним добрима.

Занимљивост Стихови једне старе песме гласе: „најбоље ствари у животу су бесплатне”. према Манкјуу, Г., Тејлор, М., (2008).

При обезбеђивању нечистих (локалних) јавних добара наилази се на проблем мобилности потрошача, пренасељености и трошкова пренасељености. Наиме, ради се о ситуацији када нечиста јавна добра (јавна добра која имају локални карактер) производе две или више јурисдикција (нпр. ниво федерације, републике чланице, покрајине, локалне заједнице), и то по различитим ценама под којима се у овом случају подразумевају висине пореза који грађани одређене територијално-политичке заједнице плаћају. Класификација јавних добара дата је на илустрацији 2.5.

Јавна добра

Чиста јавна добра • Национална одбрана • Полиција • Нове идеје, информације и иновације

Нечиста јавна добра • Образовање • Здравствена заштита

Мешовита добра

Мериторна добра

• Противпожарна заштита • Пут

• Обавезно основно образовање • Обавезно везивање појаса

Илустрација 2.5. – Класификација јавних добара

Проверите своје знање 1. Које су карактеристике јавних добара? 2. Упоредите кроз примере приватна и јавна добра. 3. Направите преглед различитих врста јавних добара. 4. Наведите примере за различита јавна добра.

2.5. ЕФИКАСНО ОБЕЗБЕЂИВАЊЕ ЈАВНИХ ДОБАРА У свакој држави у сваком тренутку поставља се питање ефикасности обезбеђивања јавних добара. Слично, и у теорији јавних финансија стално се сагледавају услови за ефикасно обезбеђивање јавног добра, као и мањкавости и недостаци неког од важећих решења. Поменута теоријска анализа и креирање „замишљених” и „идеалних” решења су сувише сложени и прелазе потребан оквир овог нашег разматрања. Кратко и значајно поједностављено приказујемо правац на којем се заснива ефикасно обезбеђивање јавних добара. Огромна су искушења пред креаторима економске политике. Која добра су јавна добра? Како одлучити да ли обезбеђивање јавних добара треба препустити само држави? Дилеме са наведеним питањима овде се не завршавају. Наредна фаза у одлучивањима о јавним добрима односи се на њихову количину. Колико износи ефикасна количина „одбране” или било ког другог јавног добра? Да ли градити паркове или јавна игралишта? Ако се донесе одлука о изградњи и једног и другог, да ли да парк буде већи на уштрб игралишта или пак обрнуто? Бројна су питања као и одговори на њих са много алтерантивних решења. Ваља се подсетити да се истакнути проблеми код приватних добара једноставно решавају – ценама којим се вреднује неко добро.

Илустрација 2.6. – Коју количину којих јавних добара обезбедити?

Многи актери своје преференције за јавним добрима уместо новцем исказују гласањем на различитим демократски организованим изборима. На тај начин држава открива преференције својих грађана. Наведено решење свакако није идеално, али је такво да добрим делом омогућава ефикасно обезбеђивање јавних добара. Проверите своје знање 1. Које су разлике у одређивању ефикасности при обезбеђивању приватних и јавних добара? 2. Кратко опишите начин на који држава открива преференције грађана.

2.6. НАЧЕЛА ЈАВНИХ РАСХОДА У једном од претходних одељака дефинисали смо јавне расходе и размотрили друге појмове који су повезани са јавним расходима. За јавне расходе битно је да се уклапају у одређена начела, односно да су испуњени одређени принципи јавних расхода. Испуњеност и поштовање начела (принципа) јавних расхода изузетно је важно с обзиром на значај јавних расхода као институције јавних финансија. У теорији јавних финансија дефинисан је корпус начела која треба поштовати приликом трошења јавних средстава. Примена начела јавних расхода треба да допринесе адекватном коришћењу јавних прихода приликом различитих видова финансирања које обавља држава. Многи релевантни истраживачи јавних финансија кроз различите временске периоде издвајали су и анализирали бројна начела јавних расхода. За потребе нашег разматрања издвајамо три велика, тзв. класична начела јавних расхода: начело општег интереса, начело штедње и начело умерености и пропорционалности.5 Опишимо кратко три наведена начела јавних расхода. Прво, начело општег интереса у најопштијом дефинисању објашњава се потребом да јавни расходи треба да служе за покривање трошкова (потреба) од јавног интереса (интереса за друштво у целини). Друго, начело штедње је давно и фундаментално одређено као основно начело јавних финансија уопште. Не треба ићи далеко у теоријску анализу да би се разумела потреба за поштовањем начела штедње. Јасно је да је важно да трошење јавних расхода буде у складу са могућностима државе. На ово 5

О различитим начелима јавних расхода детаљније видети у Радичић М., Раичевић, Б. (2011). Фундаментална дефинисања начела јавних расхода дата су и у Лексикону јавних финансија, вид. Попов-Илић, Г., Павловић, Ђ. (2003).

разјашњење начела штедње неопходно је додати да се приликом примене наглашеног начела јавних расхода мора водити рачуна да „штедња” никако не сме да буде на уштрб адекватног обављања стандардних и савремених функција државе. Треће, последње одабрано начело јавних расхода је начело умерености и пропорционалности. У основи наведеног начела је то да јавни расходи треба да буду у висини јавних прихода, односно да држава не треба да финансира своје трошкове на рачун будућих генерација (задуживањем) и из имовине (продајом). Проверите своје знање 1. Укажите на разлоге за постојање и поштовање одређених начела јавних расхода. 2. Која су основна начела јавних расхода?

2.7. СТРУКТУРА ЈАВНИХ РАСХОДА Како би се целовито сагледао и утврдио значај одређених категорија јавних расхода, често се даје њихова структура. Исто тако мери се и учешће појединих расхода у бруто домаћем производу (БДП). Увидом у структуру јавних расхода пружа се могућност за њихову прецизнију и адекватнију анализу. Конкретни подаци о структури ових расхода у различитим земљама дају се на сличан начин применом одређене једнообразне методологије, што омогућава поређење јавних расхода између различитих држава. Занимљивост Највећу пажњу треба обратити на војску, друго на финансије, треће на суд, четврто на цркву, пето на школство. Доситеј Обрадовић (1742–1811), српски књижевник (према Раичевић, Б., 2008)

Постоје бројне категорије јавних расхода. Њихово теоријско разврставање и анализа различитих облика зависе од економских карактеристика јавних расхода. Трошењем јавних расхода остварују се различити циљеви. На основу утицаја јавних расхода на тржиште роба и услуга и на прерасподелу бруто домаћег производа (БДП), може се сачинити следећа структура јавних расхода:6 (1) расходи државне управе; (2) расходи унутрашње безбед6

Структура јавних расхода наведена према Радичић, М., Раичевић, Б. (2011).

ности (расходи за полицију); (3) расходи за националну одбрану (расходи за војску); (4) расходи судства, тужилаштва и правобранилаштва; (5) расходи за образовање; (6) расходи за културу, физичку културу, спорт и сл.; (7) расходи за научноистраживачки рад; (8) расходи намењени за еколошке сврхе; (9) расходи за економске интервенције и инвестиције; (10) расходи социјалне сигурности становништва и (11) разни и непоменути јавни расходи. Размотримо неке од наведених група јавних расхода. Расходи државне управе су категорија јавних расхода којима се финансирају делатност и рад државног апарата. Најзначајни расходи у оквиру ове групе су расходи за законодавну и извршну власт. Ови расходи у највећем броју држава нису билансно значајни. Расходи унутрашње безбедности (расходи за полицију) изискују значајна трошења средстава државе. Ради се о расходима чији је значај далекосежан из различитих разлога. Расходи унутрашње безбедности најчешће настају због потребе борбе против криминала, корупције, различитих облика тероризма и разних других активности. Расходи за националну одбрану (расходи за војску) садрже бројне категорије трошкова, како оне које су познате, тако и оне које су мање познате и јавно доступне. У већини држава ово је билансно значајна група јавних расхода. У једном броју теоријских анализа ставља се нагласак на битан утицај расхода за војску на привредни раст. Расходи за образовање изискују значајна трошења у савременим државама. Ова категорија расхода посебно је детаљније анализирана. Расходи намењени за еколошке сврхе обухватају расходе за заштиту животне средине и категорија су расхода која у новије време бележи најбржи раст. Исто тако одлика ових расхода је да су наднационалног карактера. Расходи намењени социјалној сигурности становништва су категорија јавних расхода чије је учешће у укупним јавним расходима у већини држава једно од најзначајних. Ова група јавних расхода укључује расходе за социјално осигурање и расходе за различите облике социјалне заштите. Наглашене категорије расхода са групама које их чине тема су ширег разматрања у једном од наредних делова текста. Занимљивост Данас је свет значајно измењен јер човек у својим смртним рукама држи моћ којом може да укине све облике сиромаштва и све облике живота човека... и тако, моји суграђани Американци, не питајте шта ваша земља може да учини за вас, већ питајте шта ви можете да учините за вашу земљу. Џон Фицџералд Кенеди (John Fitzgerald Kennedy, 1917-1963), амерички председник (према Раичевић, Б., 2008)

Проверите своје знање 1. Направите преглед различитих категорија јавних расхода. 2. Кратко опишите одабране категорије јавних расхода. 3. Наведите пример(е) јавних расхода који бележе најбржи раст.

2.8. ЕФЕКТИ ЈАВНИХ РАСХОДА Приликом анализе јавних расхода у теорији јавних финансија одређена пажња се посвећује ефектима (учинцима) јавних расхода. Предмет анализе су учинци јавних расхода на економски и социјални живот. Упутно је додати да је ова врста анализе, иако комплексна и делом и аналитички ограничена, вишеструко релевантна, с обзиром на висину и динамику јавних расхода. Већина наглашених теоријских анализа ефеката јавних расхода не спори постојање ефеката које проузрокују јавни расходи, али изостаје одређена једнообразност када је реч о могућим утицајима јавних расхода. Заобилазећи детаљнију теоријску анализу истакнутог проблема разликовања појединих теоретичара јавних финансија, овде је значајно издвојити две основне концепције које говоре о учинцима јавних расхода. Прва, јавни расходи су неутрални и као такви не утичу на привредна и социјална кретања и, друга, јавни расходи су активни преко активне улоге државе у разним сферама. Занимљивост Више вреди једно „на”, него све „даћу”. Мигел де Сервантес Сааведра (Migel de Cervantes Saavedra, 1547–1616), шпански књижевник (према Раичевић, Б., 2008)

Проверите своје знање 1. Које су основне концепције учинака јавних расхода? 2. Наведите неколико примера учинака јавних расхода.

2.9. ТЕОРИЈСКЕ И ПРАКТИЧНЕ ПОДЕЛЕ ЈАВНИХ РАСХОДА Значај јавних расхода у савременим условима наметнуо је потребу за њихова одређена разврставања. Поделе јавних расхода су бројне. Тешко је пронаћи и одредити класификацију јавних расхода која је једнообразна. Различити аутори на различите начине кроз своје радове дају „сопствену” класифи39

кацију јавних расхода. Важеће класификације данас се заснивају на форми јавних расхода, месту, времену или њиховом субјекту или објекту. 7 Несумњиво добро постављена и адекватна и у пракси многих држава посебно присутна класификација јавних расхода је она коју прописује Међународни монетарни фонд (ММФ) и коју одликује свеприхваћеност и свеприсутност. Детаљна поменута класификација је позната као GFS класификација, односно државна финансијска статистика (енгл. Government Finance Statistics – GFS). Пошто се наведена класификација користи у буџетском систему Републике Србије, о њој ће бити нешто више речи. Пре преласка на најављену анализу расхода са становишта GFS класификације, неопходан је приказ једне од многих теоријских класификација јавних расхода уз кратка образложења одређених категорија јавних расхода. На илустрацији 2.7 приказана је одабрана теоријска класификација јавних расхода. Теоријска класификација јавних расхода

Према редовности јављања

Према објекту трошења

Према субјекту трошења

Према утицају на привреду

Према ефикасности улагања

Према ефикасности

Редовни

Лични

Производни

Рентабилни

Продуктивни

Нередовни

Материјални

Расходи централног нивоа власти

Трансферни

Нерентабилни

Непродуктивни

Расходи нижих нивоа власти Илустрација 2.7. – Теоријска класификација јавних расхода

Одговарајућа трајна и универзална подела јавних расхода је подела на редовне и нередовне јавне расходе. Редовни јавни расходи, као што им и сам назив говори, редовно се јављају, могу се углавном предвидети и по висини су релативно стабилни. Нередовни јавни расходи јављају се само у одређеним околностима и њихова висина није предвидива. Као група нередовних 7

Вид. Раичевић, Б. (2008).

јавних расхода постоје ванредни јавни расходи који настају код неких ванредних околности, као што су ратови, елементарне непогоде и сл. Према објекту трошења, јавни расходи се деле на личне јавне расходе (нпр. плате за јавну управу, војску, полицију, исплате пензија итд.) и материјалне расходе, који си користе за обављање послова јавних служби (средства за војску, полицију, различита материјална средстава за државну управу и сл.). Према субјекту трошења, јавни расходи се деле на расходе које врши држава (централни ниво власти) и на расходе које врше неки нижи нивои власти (покрајине, региони, градови, општине). Овде је неопходно кратко појашњење. Наиме, одређене јавне функције обезбеђује централна држава, а неке друге нижи ниво власти. Ова подела јавних расхода уско је повезана са фискалним федерализмом који ће бити предмет разматрања у петом делу уџбеника. Јавни расходи (функције) према нивоима државе су приказани на илустрацији 2.8. Структура јавних расхода према нивоима државе

Централни ниво власти

Локални ниво власти

• Полиција • Социјално осигурање • Одбрана • Здравствена заштита • Националнa инфраструктура

• Заштита сиромашних • Локална комунална полиција • Комунална инфраструктура • Предшколске установе

Заједничке функције • Образовање • Одређени видови социјалне заштите

Илустрација 2.8. – Јавни расходи према нивоима државе

Наводимо још неколико класификација. Прва за коју смо се определили је подела јавних расхода на производне и трансферне. Производне расходе чине реални и инвестициони (капитални) расходи. Наиме, реч је о расходима државе за плате службеника, набавку материјалних добара и услуга (реални расходи) и инвестицијама државе у добра која ће допринети расту бруто домаћег производа (капитални расходи). 41

Трансферне јавне расходе чине традиционални јавни расходи државе за војску, полицију, администрацију, али и сва социјална давања (пензије, инвалиднине, помоћ незапосленим и сл.), као и отплате камата за јавни дуг. Овде ваља поменути још једну класификацију јавних расхода која се темељи на значајним улагањима државе у привреду. Реч је о рентабилним и нерентабилним расходима. Рентабилним расходима сматрају се јавни расходи за државна предузећа која послују са профитом и део средстава уплаћују у буџет државе. Нерентабилни расходи су јавни расходи државе којима она субвенционише нека државна предузећа која не остварују профит, односно послују са губитком. Често се у одређеном броју држава чија привреда није била тржишна, седамдесетих и осамдесетих година прошлог века, користила подела јавних расхода према ефективности, на продуктивне и непродуктивне. Продуктивни јавни расходи су улагања државе у инфраструктуру, субвенције одређених предузећа у државном власништву и др. У непродуктивне јавне расходе убрајају се они расходи који представљају „чисту потрошњу”. Типичан пример за ову категорију јавних расхода је државна администрација. Ова подела јавних расхода данас се углавном користи у веома малом броју земаља. Имајући у виду ове различите категорије јавних расхода, даље је дат кратак приказ већ помињане GFS класификације јавних расхода коју прописује ММФ и која је објављена у Приручнику за статистику државних финансија. У нашој земљи GFS класификација се примењује од 2002. године, што је уређено Законом о буџетском систему. Пре садржинске анализе категорија јавних расхода које су одређене GFS класификацијом, битно је напоменути да је за потребе евиденције јавних прихода и јавних расхода прихваћен принцип фактурисане реализације (књижи се у тренутку доспелости). Према критеријуму фактурисане реализације, јединствена буџетска класификација јавних прихода и јавних расхода обухвата: економску клаЕкономска класификација јавних расхода

Текући јавни расходи

Издаци за нефинансијску имовину

Издаци за отплату главнице и набавку финансијске имовине

Илустрација 2.9. – Економска класификација јавних расхода

сификацију прихода и примања; економску класификацију расхода и издатака; организациону класификацију; функционалну класификацију и класификацију према рачуноводственим фондовима. Од свих поменутих категорија, за наше разматрање важне су две – економска и функционална класификација јавних расхода. На одабир наглашених категорија јавних расхода утицало је њихово често коришћење у емпиријским налазима. Економска класификација расхода пружа увид у природу расхода. Распоред расхода је дат на основу утицаја појединих категорија расхода на тржиште роба и услуга и на прерасподелу дохотка. У оквиру ове класификације јавни расходи су приказани у три класе, и то: (1) текући јавни расходи; (2) издаци за нефинансијску имовину и (3) издаци за отплату главнице и набавку финансијске имовине. Наведену класификацију јавних расхода ваља допунити детаљнијим приказом класе текућих јавних расхода. Ова категорија јавних расхода важна је с обзиром на њихов билансни значај. Текуће јавне расходе чине следеће категорије: расходи за запослене, коришћење роба и услуга, употреба основних средстава, отплата камата, субвенције, донације и трансфери, права из социјалног осигурања, остали расходи и административни трансфери из буџета. Познато је и већ неколико пута наглашено да државе обављају бројне функције. С тим у вези настала је функционална класификација јавних расхода. Већина држава је заинтересована и истражује колико средстава се издваја за њене одређене функције, традиционалне и новије. На основу функционалне класификације јавних расхода, разликују се следеће категорије расхода: опште јавне услуге, одбрана, јавни ред и безбедност, економски послови, заштита животне средине, становање и развој заједнице, здравство, рекреација, спорт, култура и вере, образовање и социјална заштита. Функционална класификација јавних расхода

Расходи за опште јавне услуге

Расходи за одбрану, јавни ред и безбедност

Економски послови, заштита животне средине, становање и развој заједнице

Здравство, рекреација, спорт, култура и вере

Образовање и социјална заштита

Илустрација 2.10. – Функционална класификација јавних расхода

Проверите своје знање 1. Направите преглед одређене теоријске класификације јавних расхода. 2. Кратко опишите одабране теоријске категорије јавних расхода. 3. Укажите на карактеристике GFS класификације јавних расхода. 4. Које су класе јавних расхода одређене GFS класификацијом? 5. Наведите примере економске класификације јавних расхода. 6. Набројте категорије текућих јавних расхода. 7. Наведите примере функционалне класификације јавних расхода.

2.10. ОБЛИЦИ ДРЖАВНЕ ИНТЕРВЕНЦИЈЕ ПРЕКО ЈАВНИХ РАСХОДА Постоје бројне интервенције државе преко јавних расхода. Корисно је поновити да држава интервенише због неуспеха тржишта и настојања да изврши правичну и ефикасну расподелу дохотка. Исто тако, многе државе интервенишу и са циљем подстицања привредне активности. Овај вид интервенције је све чешћи у последњих неколико година. У претходним разматрањима у оквиру дела о теоријским класификацијама јавних расхода анализирали смо одговарајуће категорије јавних расхода преко којих држава интервенише у економији. Користећи стечена знања, размотрићемо кратко облике интервенције државе преко јавних расхода којим се подржавају нека привредна друштва, као и субвенције које су исто тако облик државних подстицаја. Оно што ваља истаћи је да држава интервенише преко јавних расхода и на друге начине. Анализираћемо ангажовање државе у области образовања и социјалног осигурања (билансно најзначајнија категорија јавних расхода) тако што ћемо се посветити различитим специфичним решењима у поменутим областима. Држава се ангажује тако што пружа подршку различитим типовима привредних друштава. Подршка државе привредним друштвима испољава се на много начина. Битно је јасно истаћи да држава подржава средствима из буџета поједина привредна друштва (интервенција преко јавних расхода), као и преко давања одређених пореских олакшица са циљем покретања привредне активности. Држава прави избор и бира једно привредно друштво или групу привредних друштава које ће подржати са циљем покретања неког привредног сектора, привредног друштва које запошљава велики број радника или како би се развио одређени регион и др. Описани могући начини подршке државе привредним друштвима, као и сами методи одабира и начини подршке изазивају бројне теоријске кри44

Илустрација 2.11. – Подршка државе преко јавних расхода

тике, а и емпиријски резултати у многим случајевима су показали да наведене интервенције државе прате различити проблеми. Оформило се уверење да интервенције државе преко јавних расхода озбиљно доводе у питање деловање тржишног механизма јер се примењују дискреционе одлуке државе. Критикују се начини избора привредних друштава која добијају помоћ државе, као и начини одабира делова државе у којима ће привредна друштва имати подршку из буџета. Други, а за овај сегмент анализе одабрани вид државне интервенције преко јавних расхода су субвенције. Субвенције се најчешће дефинишу као помоћи државе одређеним привредним друштвима и/или одређеним групама потрошача који су као „одабрани победници” обавезни да испуњавају одређене услове које је држава одредила. Субвенције се могу дефинисати и као негативни порези који се зарачунавају на одређену потрошњу/активност, односно порези утичу на смањивање активности које су подложне опорезивању, а субвенције их повећавају.8 Држава даје наглашене субвенције са циљем покретања/убрзања привредне активности. Циљеви субвенција државе преко јавних расхода углавном се поклапају са традиционалним циљевима економске политике. Иако се видови субвенција разликују од земље до земље, може се одабрати неколико који су углавном свеприсутни. Издвајамо државну подршку у новцу одређеним привредним друштвима или потрошачима, субвенционисање кредита преко субвенционисања тржишних каматних стопа, обезбеђивање одређених производа и услуга по ценама које су испод тржишних итд.

Илустрација 2.12. – Субвенције државе преко јавних расхода 8

Вид. Економски речник (2010).

Заједнички и истоветни закључци теоријских и емпиријских анализа разлога због који држава даје субвенције групишу се у два општа: први, због бројних тржишних неуспеха и, други, због неопходне прерасподеле дохотка. Јавни расходи за субвенције су значајна категорија у многим земљама. У ЕУ категорија расхода за субвенције чини око 9% укупних расхода у последње три године, 2017, 2018 и 2019. У нашој земљи расходи за субвенције износе око 7,65% укупних расхода у последње три године, 2017, 2018 и 2019. Проверите своје знање 1. Због чега држава интервенише преко јавних расхода? 2. Укажите на могуће видове државне интервенције преко јавних расхода. 3. Направите преглед државних интервенција за привредна друштва. 4. Дефинишите субвенције. 5. Који су видови субвенција државе? 6. Укажите на висину јавних расхода за субвенције.

2.11. ЈАВНИ РАСХОДИ ЗА ОБРАЗОВАЊЕ За сваку земљу сектор образовања је изузетно важан. У теоријским анализама неопходности и оправданости државне интервенције у тржишној економији често се аргументовано користи као пример област образовања. Висина јавних расхода за образовање, као и општи теоријски разлози за државну интервенцију у образовању разматрани су даље у Уџбенику. Биће истакнути и начини утицаја државе на образовање, а размотриће се и висина расхода за јавни образовни систем у Републици Србији.

2.11.1. Билансни значај јавних расхода за образовање У различитим земљама у свету присутни су различити системи образовања. Оно што је заједничко за све и што је битно нагласити је да државе интервенишу у сфери предшколског, основног, средњег и високог образовања на разне начине. Ангажовања државе у сфери образовања у земљама Европске Уније (ЕУ) су таква да је држава значајно ангажована у основном и средњем образовању, а нешто мање, али и даље битно и доминантно и у високом образовању. У високом образовању држава учествује поред обезбеђивања високог образовања у институцијама у државном власништву и преко финансирања студента и на приватним факултетима. Важно је знати да системе образовања и у земљама чланицама (ЕУ) одликују одређене специфичности, а неретко и битна разликовања. 46