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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe Objetivos, respuestas conductuales y avances tecnológicos

TRIBUTACIÓN

Guillermo Vuletin

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe

Este libro, junto con sus contenidos asociados o actualizaciones posteriores, puede consultarse en https://hdl.handle.net/10986/43647.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe Objetivos, respuestas conductuales y avances tecnológicos

Guillermo Vuletin

© 2025 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org Algunos derechos reservados 1 2 3 4 28 27 26 25 La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en 2025, con el título Rethinking Taxation for Growth in Latin America and the Caribbean: Objectives, Behavioral Responses, and Technological Advances. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. El presente documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial, con contribuciones externas. Las observaciones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud, la exhaustividad ni la vigencia de los datos incluidos en este trabajo. Tampoco asume la responsabilidad por los errores, omisiones o discrepancias en la información aquí contenida ni otro tipo de obligación con respecto al uso o a la falta de uso de los datos, los métodos, los procesos o las conclusiones aquí presentados. Las fronteras, los colores, las denominaciones, los enlaces, las notas al pie y demás datos que aparecen en este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ningún territorio, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. La cita de trabajos de otros autores no significa que el Banco Mundial adhiera a las opiniones allí expresadas ni al contenido de dichas obras. Nada de lo que figura en el presente documento constituirá ni podrá considerarse una limitación ni renuncia a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales quedan reservados específicamente. Derechos y autorizaciones

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Índice Prólogo Agradecimientos Acerca del autor Resumen Siglas y abreviaturas

xiii xv xvii xix xxix

1 Política fiscal: Bases, puntos de vista tradicionales y estrategias en evolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Introducción Importancia de los impuestos esenciales para los ingresos públicos Visión tradicional de los impuestos esenciales Tensiones entre objetivos Repensar la tributación en América Latina y el Caribe Reconfigurar el crecimiento: Más allá de los paradigmas estáticos Bibliografía

1 2 4 7 7 27 27

2 Transferencias monetarias focalizadas: El “nuevo” instrumento para abordar los objetivos de equidad . . . . . . . . . 31

Introducción Una larga trayectoria de apoyo a los pobres Desarrollo de las transferencias focalizadas en América Latina y el Caribe Impacto de las TMF en la tributación Mejora de la focalización a través de los sistemas de información geográfica y los datos administrativos El efecto mariposa de las TMF en la tributación Conclusión Bibliografía

31 31 32 33 35 37 38 39

3 Impuesto al valor agregado: Desmitificación de la regresividad e inconvenientes de las tasas estándar elevadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Introducción Desmitificación de la regresividad del IVA

41 43 v

Índice

Inconvenientes de las tasas estándar elevadas del IVA Economía política de la reforma del IVA: Transferencias focalizadas y estrategias de políticas Conclusión Bibliografía

52 62 66 68

4 Impuesto sobre la renta de las sociedades: De perseguir mariposas a atraer abejas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Introducción El recaudador golpea la puerta: Reacciones de las empresas Factores que contribuyen a una mayor reacción en los MEED Alianzas para lograr el cumplimiento: ¿Cuanto más cerca, mejor? Respuestas conductuales más allá de la evasión y la elusión fiscales Conclusión Notas Bibliografía

69 72 74 81 88 94 95 95

5 Impuesto sobre la renta de las personas físicas: Más allá del aumento de las tasas máximas . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Introducción Bajas tasas marginales promedio del IRPF: Base imponible reducida y marcada progresividad Respuestas de los generadores de ingresos ante cambios en el IRPF Ampliación de la base: Una evolución tributaria conocida Conclusión Notas Bibliografía

97 99 103 111 114 115 115

6 Impuesto a la riqueza: Hacia la implementación de un impuesto práctico en América Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . 117

Introducción ¿Qué riqueza gravar? Historia de dos modelos: Los impuestos a la riqueza en las economías avanzadas Ingresos provenientes del impuesto a la riqueza Desafíos administrativos de los impuestos a la riqueza: En busca de los escurridizos activos líquidos Centrarse en lo tangible: Los bienes inmuebles como posible punto de anclaje del impuesto a la riqueza en América Latina y el Caribe La paradoja del impuesto a la propiedad en América Latina y el Caribe Anatomía del impuesto inmobiliario en América Latina y el Caribe: Un mosaico de sistemas con un grave problema en la valuación

117 118 120 122 125 129 137 142

Índice

Las nuevas tecnologías como herramientas para lograr una valuación más adecuada Cómo pueden ayudar los impuestos a la propiedad a reducir el desequilibrio fiscal vertical Cómo puede ayudar el impuesto a la tierra rural a proteger el medio ambiente La pregunta de los mil millones: ¿Gravar a los ultrarricos es la solución al déficit fiscal de América Latina y el Caribe? Conclusión Notas Bibliografía

155 160 164 169 176 177 177

7 Conclusión: Una nueva hoja de ruta para la tributación en América Latina y el Caribe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Resumen Bibliografía

181 183

Recuadros

1.1 1.2 3.1 3.2 4.1 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

De rebeldes fiscales a contribuyentes responsables: La transformación tributaria española de la década de 1980 Singapur: Estudio de caso sobre el equilibrio entre las tasas impositivas y la atracción de inversiones El paso de México de los subsidios generalizados a las transferencias focalizadas Un cambio hacia las transferencias focalizadas después de la pandemia Las empresas engañan al recaudador de impuestos La gran reorganización del impuesto a la riqueza en Francia Desglose del impuesto presuntivo ¿El aumento de los impuestos a la propiedad eleva los alquileres? Evidencias recogidas en Buenos Aires (Argentina) Casos exitosos de modernización de los registros de propiedades: Enseñanzas extraídas de Bogotá y Barranquilla (Colombia) El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación ¿Por qué los empresarios argentinos podrían mudarse a Uruguay? Análisis detallado de las diferencias en los impuestos a la riqueza

11 17 63 65 75 127 146 152 157 165

170

vii

viii

Índice

Gráficos

1.1

Composición de los ingresos tributarios en las distintas regiones y en los países de ALC 1.2 Estimaciones de la economía informal como porcentaje del PIB, promedio del período 2010-15 1.3 Tasas del impuesto a las sociedades establecido por ley en los países de ALC comparadas con el promedio de los países de Asia y de la OCDE 1.4 Clasificación de ALC en los indicadores del entorno empresarial de la Encuesta a Empresas 3.1 Proporción de la recaudación correspondiente al IVA 3.2 Presión impositiva relativa derivada del IVA, por decil 3.3 Índice de Kakwani del IVA, ordenado por deciles de ingreso disponible y consumo 3.4 Curvas de Engel de informalidad en Rwanda y México 3.5 Proporción del presupuesto gravada, promedio entre todos los países 3.6 Estimación de la variación en el coeficiente de Gini derivado de políticas alternativas, en porcentajes 3.7 Multiplicador tributario, no lineal y acumulado, del IVA después de dos años: Función del nivel de la tasa impositiva inicial 3.8 Relación entre el PIB per cápita y la proporción del gasto público en relación con el PIB 3.9 Relación entre el exceso de gasto y la tasa del IVA 3.10 Relación entre el PIB de los productos básicos (como porcentaje del PIB) y la recaudación derivada de estos productos (como porcentaje de la recaudación tributaria total) 3.11 Relación entre el exceso de dependencia de la recaudación por productos básicos y la tasa del IVA 3.12 Relación entre la tasa del IVA inicial y la variación en la recaudación como porcentaje del PIB en respuesta a un aumento en la tasa del IVA a partir de noviembre de 2017 3.13 Tasas estándar de IVA en el mundo 4.1 Proporción de la recaudación correspondiente al impuesto a las sociedades 4.2 Evolución de la tasa del IRS, por región B4.1.1 Distribución de los márgenes de utilidad de las empresas en Honduras

2 10

22 23 42 45 47 49 50 52 54 56 57

58 59

60 61 70 72 76

Índice

B4.1.2 Distribución de los ingresos brutos declarados en Honduras 78 4.3 Evasión estimada del impuesto a las sociedades en Honduras, por sector 79 4.4 Evasión del impuesto a las sociedades y proporción de ingresos informados por terceros en Honduras, por sector 80 4.5 Número de empresas que actúan como agentes de retención en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina) 82 4.6 Diferencia porcentual en los ingresos fiscales entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires (Argentina) con respecto a octubre de 2016 83 4.7 Desempeño de los agentes de retención recientemente designados y de las empresas no elegibles teniendo en cuenta el umbral de 2015 85 4.8 Ventas autodeclaradas y obligaciones tributarias de empresas vinculadas a los agentes de retención recientemente designados 86 4.9 Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda laboral 90 4.10 Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda de capital 90 4.11 Distribución del ingreso imponible para las empresas 92 4.12 Respuesta del margen extensivo, por sector 93 5.1 Proporción de la recaudación correspondiente al impuesto sobre la renta de las personas físicas 98 5.2 Elasticidad acumulada del ingreso imponible, un año después de la crisis 106 5.3 Pagos por debajo de la mesa como porcentaje del salario total 109 5.4 Respuesta de los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta de las personas físicas a cambios exógenos imprevistos en la tasa marginal promedio del IRPF, efectos a nivel país 110 5.5 Historia del IRPF en Estados Unidos, antes y después de la Segunda Guerra Mundial 113 6.1 Volumen de los ingresos provenientes de los impuestos a la riqueza, por región y país 122 6.2 Composición de la riqueza bruta de los hogares de ALC, Europa oriental, EGIP y el resto de la OCDE 130 6.3 Composición de la riqueza bruta de los hogares del 10 % superior de la distribución del ingreso en ALC 131 6.4 Composición de la riqueza bruta de los hogares en los países de ALC, España, Canadá y Estados Unidos, por percentil de ingresos 133 6.5 Riqueza total y desarrollo económico, países de ALC y de la OCDE 135

Índice

6.6

Recaudación del impuesto a la propiedad en todas las regiones y en los países de ALC 138 6.7 Estimaciones de la sobretributación o la subtributación de los bienes inmuebles, por región y por país 139 6.8 Ingresos fiscales reales y potenciales provenientes de los impuestos a la propiedad en ALC: Simulaciones para 2014, como porcentaje del PIB 141 6.9 Tasa promedio del impuesto a la propiedad residencial en los países de ALC, y Estados Unidos 143 6.10 Estimación de la valuación fiscal como porcentaje del valor de mercado en Buenos Aires, por barrio, 2018-21 144 B6.3.1 Evolución de los precios de los alquileres por metro cuadrado en Buenos Aires 154 6.11 Porcentaje del gasto público realizado por los Gobiernos subnacionales en los países de ALC y en otras economías avanzadas 161 6.12 Desequilibrio fiscal vertical en los países de ALC en comparación con las economías avanzadas 162 6.13 Aumento del número de multimillonarios en el mundo, 2001-23 172 6.14 Número de multimillonarios en ALC, por país 173 6.15 Número de multimillonarios por millón de habitantes, por región 174 6.16 Riqueza total de los multimillonarios por región, expresada como porcentaje del PIB regional, y número de multimillonarios por región 175 6.17 Posibles ingresos adicionales derivados de un impuesto del 2 % a la riqueza de los multimillonarios, por región 176

Mapas

2.1 3.1 5.1 6.1

Posibles errores de inclusión en la distribución de los beneficiarios, Costa Rica, 2022 Multiplicador fiscal del IVA después de dos años, por país Proporción de unidades tributarias del 10 % superior, por región en cada país Número total de multimillonarios, por país

36 55 104 172

Índice

Cuadros

PG.1 Visión tradicional de los impuestos esenciales PG.2 Nuevas perspectivas sobre los impuestos esenciales 1.1 Principales conclusiones de la visión tradicional de los impuestos esenciales 5.1 Estadísticas básicas de la tasa marginal promedio del IRPF a partir de una muestra regional agrupada por año para cada país B6.2.1 Elementos del diseño del impuesto inmobiliario en ALC y en otros países

xx xxvi 4 100 147

Prólogo En América Latina y el Caribe (ALC), tres desafíos constantes —la falta de espacio fiscal, la persistente desigualdad y el bajo nivel de crecimiento y creación de empleo— confluyen en el tema aparentemente poco atractivo de la política tributaria. La observación del juez de la Corte Suprema de Estados Unidos, Oliver Wendell Holmes, de que “los impuestos son el precio que pagamos por una sociedad civilizada” resulta totalmente aplicable a ALC: los ingresos destinados a subsanar las deficiencias de la región en educación, infraestructura, innovación y transferencias son fundamentales para promover el desarrollo y el bienestar de los ciudadanos. Sin embargo, la forma en que los Estados recaudan ingresos es fundamental, y en el mundo en desarrollo ha aumentado el interés por determinar cuál es la combinación óptima de instrumentos para lograr los objetivos sociales. Hasta la fecha, gran parte del debate se ha centrado estrictamente en las tensiones que se generan entre la eficiencia de la recaudación y la equidad de los diversos instrumentos tributarios. El informe titulado Repensar la tributación para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe: Objetivos, respuestas conductuales y avances tecnológicos es una invitación a revisar estas tensiones a la luz de las nuevas tecnologías disponibles y los nuevos mecanismos de redistribución y, en términos más generales, a adoptar una visión más holística de toda la cartera de instrumentos tributarios y otros mecanismos de transferencia disponibles. Por ejemplo, la mejora de las tecnologías de seguimiento y un historial comprobado de transferencias tributarias condicionadas alivian las preocupaciones relacionadas con la equidad de la política tributaria en sí misma. Lo que es quizá más importante, en el informe se coloca el decepcionante crecimiento de ALC en el centro del debate sobre las tensiones observadas y se ponen de relieve los posibles desincentivos que generan los sistemas actuales a la hora de lograr un mayor dinamismo. Con ese fin, se aportan nuevos datos, pruebas empíricas y marcos conceptuales. Se establecen los hechos estilizados en torno a la combinación de instrumentos tributarios utilizados en la región, su incidencia entre los distintos grupos de ingresos y, lo que resulta sumamente novedoso, las respuestas conductuales de los contribuyentes y sus impactos en la recaudación y el crecimiento. Esta cuestión, a menudo pasada por alto, ocupó un lugar central en los debates sobre la propuesta del presidente de Brasil, Lula da Silva, de aplicar impuestos a la xiii

xiv

Prólogo

riqueza. Dada la fluidez con la que los agentes pueden mover fondos a través de las fronteras, resulta imprescindible analizar cuidadosamente qué formas de riqueza son menos propensas a la evasión. De manera más sutil, se muestra que el actual impuesto sobre la renta de las personas físicas, extraordinariamente progresivo, tiene impactos negativos en la actividad empresarial y la inversión, y que, en consecuencia, la recaudación efectiva (y el probable crecimiento) es sustancialmente inferior a lo previsto. Del mismo modo, si bien las perspectivas de la deslocalización son más inciertas que hace varios años, los responsables de la formulación de políticas regionales deben considerar los efectos desincentivadores que generan algunas de las tasas del impuesto a las sociedades más altas del mundo sobre la inversión nacional y extranjera. Asimismo, se vuelve a analizar el papel que cumple el impuesto al valor agregado (IVA), argumentando que se ha exagerado su carácter regresivo y que, por lo tanto, puede desempeñar un papel más destacado y eficiente como base de la recaudación fiscal en la región. La región, al igual que la mayoría de los países en desarrollo, tiene por delante una agenda paralela urgente: lograr que el Gobierno funcione con mayor eficiencia y responda mejor a la ciudadanía. En este sentido, la labor del Banco Mundial relacionada con el análisis e informes gubernamentales, como Data for Better Governance: Building Government Analytics Ecosystems in Latin America and the Caribbean (Datos para una mejor gobernanza: Construyendo ecosistemas analíticos gubernamentales en América Latina y el Caribe), y el reciente informe titulado Public Spending Policies in Latin America and the Caribbean: When Cyclicality Meets Rigidities (Políticas de gasto público en América Latina y el Caribe: Cuando la ciclicidad se encuentra con las rigideces), son complementos vitales de este trabajo. De hecho, en el presente documento no se hace hincapié necesariamente en aumentar los ingresos —aunque ello resulta apropiado en varios países de la región—, sino más bien en cómo reajustar la cartera para optimizar la recaudación al nivel que se considere óptimo en función de los tres objetivos. En Repensar la tributación se busca tender un puente entre hallazgos de investigación novedosos y orientaciones prácticas y aplicables para los responsables de las políticas. Los debates que se promueven serán relevantes no solo en ALC, sino también en cualquier lugar donde la movilización de ingresos constituya un objetivo central de dichas políticas. William F. Maloney Economista jefe América Latina y el Caribe Banco Mundial

Agradecimientos El presente estudio fue dirigido y elaborado por Guillermo Vuletin, economista sénior del Banco Mundial, con la orientación general de William F. Maloney, economista jefe para la región de América Latina y el Caribe. Asimismo, se benefició de los aportes de un equipo constituido específicamente que incluye a Pablo Garriga (economista, Banco Mundial), Daniel Riera-Crichton (profesor, Bates College) y Lucila Venturi (investigadora, Laboratorio de Crecimiento, Universidad de Harvard), así como del siguiente equipo de consultores e investigadores: Ivana Benzaquen (Banco Mundial), Jessica Bracco (Banco Mundial), José Andrée Camarena Fonseca (Banco Mundial), Fernando Castaño (Banco Mundial), Matías Ciaschi (Universidad Nacional de La Plata), Guillermo Falcone (Banco Mundial), Isidro Guardarucci (Universidad Nacional de La Plata), Gastón Marinelli (Banco Mundial) y Pilar Ruiz Orrico (Banco Mundial). Agradecemos a los distinguidos expertos evaluadores cuyas observaciones enriquecieron enormemente el informe. Carlos Castelán, Doerte Doemeland, Ayhan Kose y Thiago Scot, del Banco Mundial, brindaron orientaciones y comentarios detallados sobre la nota conceptual y los borradores de decisión. También nos beneficiamos de los conocimientos especializados y el apoyo de muchos colegas y colaboradores, entre ellos, Anne Brockmeyer (Banco Mundial), Hugo Ñopo (Banco Mundial), Carola Pessino (Banco Interamericano de Desarrollo), Darío Tortarolo (Banco Mundial) y Oscar Valencia (Banco Interamericano de Desarrollo), así como de varios editores y árbitros anónimos que revisaron los documentos de antecedentes enviados a revistas académicas. Deseamos agradecer asimismo a Guillermo Beylis, Vicenzo Di Maro, Nathalie González-Prieto, Marcela Meléndez Arjona, Valeria Anne Mercer Blackman, Daniel Navia y Ayat Soliman, quienes aportaron valiosos comentarios y perspectivas a lo largo del proceso. Durante las etapas finales del estudio, recibimos comentarios enriquecedores de los participantes del evento de lanzamiento celebrado durante la conferencia de la Asociación Económica de América Latina y el Caribe de 2024 en Montevideo (Uruguay), así como de otras conferencias internacionales y regionales. El informe también se benefició de las valiosas observaciones compartidas por los responsables de formular políticas y los participantes de varias reuniones sobre políticas regionales, incluido el XXVII Taller de Economía y Finanzas xv

xvi

Agradecimientos

Internacionales celebrado en Paraguay del 28 al 30 de mayo de 2025, así como presentaciones realizadas en el Banco de España, la Universidad de San Andrés, la Universidad Católica y la Universidad de Belgrano en Argentina. Cindy Fisher, Patricia Katayama y Mark McClure, del programa de publicaciones del Banco Mundial, supervisaron la publicación del informe. Bill Pragluski diseñó la portada del libro, y la Unidad de Cartografía del Banco Mundial preparó las versiones finales de varios mapas que aparecen en el informe. También agradecemos a Jacqueline Larrabure Rivero por su excelente apoyo administrativo. Aunque los revisores, asesores y colaboradores proporcionaron información valiosa, cualquier error u omisión es responsabilidad exclusiva del autor.

Acerca del autor Guillermo Vuletin es economista sénior de la Oficina del Economista Jefe para la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, y editor asociado de Economía LACEA Journal. Anteriormente fue economista principal del Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, investigador asociado de la Brookings Institution, y docente de la Universidad Johns Hopkins y Colby College (Estados Unidos). Su investigación se centra en las políticas fiscales y monetarias, con especial interés en la política macroeconómica de los países emergentes y en desarrollo. Su trabajo ha sido publicado en American Economic Journal: Economic Policy, Journal of Development Economics, Journal of International Economics y Journal of Monetary Economics, así como en otras revistas especializadas. Sus investigaciones han aparecido en destacados medios de comunicación, como The Economist, The Financial Times, The Wall Street Journal y The Washington Post, y otros periódicos internacionales y regionales. Tiene un doctorado en Economía de la Universidad de Maryland y una licenciatura y una maestría en Economía de la Universidad Nacional de La Plata (Buenos Aires, Argentina).

xvii

Resumen

Introducción Los Gobiernos aplican impuestos para recaudar ingresos que permitan financiar el gasto público y la prestación de servicios sociales a la ciudadanía. Al seleccionar el conjunto más adecuado de instrumentos tributarios para lograr este objetivo, se suele poner el acento en la disyuntiva que se plantea entre la eficiencia recaudatoria y la búsqueda de la equidad. Este informe tiene por objeto enriquecer el debate de dos maneras principales. En primer lugar, se examina cómo las respuestas conductuales de los contribuyentes y los avances tecnológicos recientes pueden incidir en esta disyuntiva. En segundo lugar, se presenta una relación conflictiva, antes subestimada, con un tercer objetivo crítico: el crecimiento económico, un aspecto en el que la región de América Latina y el Caribe (ALC) sigue mostrando un desempeño insatisfactorio. La importancia de los impuestos esenciales para los ingresos públicos. Los Gobiernos utilizan un conjunto diverso de instrumentos tributarios; el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el impuesto sobre la renta de las sociedades (IRS) y el impuesto a la riqueza suelen constituir entre el 70 % y el 80 % del total de los ingresos públicos. El IVA y el IRS son fuentes de ingresos particularmente significativas para la mayoría de los mercados emergentes y economías en desarrollo (MEED), como las de ALC, a diferencia de lo que ocurre en las economías avanzadas, que tienden a depender en mayor medida del IRPF y el impuesto a la riqueza. Visión tradicional de los impuestos esenciales: Principales objetivos e instrumentos. Al evaluar las principales ventajas y desventajas de cada tipo de instrumento tributario, la literatura sobre política tributaria se centra tradicionalmente en dos objetivos clave: la eficiencia recaudatoria y la incidencia redistributiva. Cada uno de los impuestos esenciales presenta fortalezas y debilidades en estas dimensiones (véase el cuadro PG.1). Por un lado, se suele considerar que el IVA y el IRS (sobre todo el IVA) son más fáciles de recaudar que el IRPF y el impuesto a la riqueza, principalmente debido a los mayores niveles de evasión y elusión relacionados con este último tributo. Por otro lado, el IRPF y el impuesto a la riqueza suelen considerarse instrumentos clave para lograr la

xix

Resumen

Cuadro PG.1 Visión tradicional de los impuestos esenciales Impuesto

Eficiencia recaudatoria

Incidencia redistributiva

Impuesto al valor agregado

Alta

Regresivo

Impuesto sobre la renta de las sociedades

Moderada

Moderadamente progresivo

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

Baja

Progresivo

Impuesto a la riqueza

Extremadamente baja

Sumamente progresivo

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación.

progresividad tributaria, a diferencia del IVA, que por lo general se considera regresivo. Esto se debe a que las personas de bajos ingresos suelen consumir una mayor parte de sus ingresos, mientras que las de altos ingresos tienden a ahorrar más, lo que reduce su exposición al IVA. Precisamente por esta razón, la mayoría de los países del mundo aplican tasas reducidas del IVA a bienes y servicios esenciales, como alimentos y artículos de primera necesidad, para mitigar su impacto regresivo. Esta tensión objetiva resulta considerable en los MEED. La aplicación deficiente de las leyes, el gran tamaño del sector informal y las limitaciones de recursos dificultan la recaudación eficaz de impuestos. En consecuencia, los MEED a menudo priorizan la generación de ingresos, apoyándose en gran medida en el IVA y el IRS, incluso si ello significa permitir una mayor regresividad. Este equilibrio de segundo orden resulta especialmente problemático, dados los altos niveles de pobreza y desigualdad que prevalecen en estas regiones. Repensar la tributación en ALC: Objetivos, respuestas conductuales y avances tecnológicos. En este informe se reevalúa la visión tradicional de la política tributaria examinando cómo el impacto poco estudiado de las respuestas conductuales y la aparición de avances tecnológicos recientes afectan los objetivos de eficiencia y equidad de la recaudación, así como las tensiones que esta genera. Asimismo, se llama la atención sobre una situación de conflicto que se pasaba por alto, vinculada a un tercer objetivo vital: el crecimiento económico, un aspecto en el que la región de ALC sigue mostrando un desempeño insatisfactorio. Las respuestas conductuales de los contribuyentes nos llevan a considerar la evasión y la elusión fiscales en un entorno fiscal caracterizado por una aplicación deficiente de la ley, agravada por la erosión de la moral tributaria debido a la corrupción y las ineficiencias. También debemos considerar la movilidad de la base imponible en una economía mundial cada vez más interconectada, y las respuestas de los trabajadores y los inversionistas a los impuestos en el contexto

Resumen

del entorno empresarial generalmente poco favorable de ALC. Esto pone de relieve la idea clave de que las políticas o reformas tributarias teóricamente acertadas pueden resultar menos atractivas en la práctica si surgen respuestas conductuales significativas y heterogéneas en varias dimensiones. Los avances tecnológicos están transformando el panorama fiscal. En el informe analizamos la aparición de nuevos instrumentos fiscales, como las transferencias monetarias focalizadas (TMF), que modifican el panorama de la redistribución, y la manera en que las herramientas digitales modernas y la mayor interconectividad entre empresas pueden ayudar a los Gobiernos a fortalecer la administración y el cumplimiento tributarios (por ejemplo, mediante una mejor valuación de las propiedades y la participación de empresas como recaudadoras de impuestos), al tiempo que plantean nuevos desafíos (por ejemplo, al facilitar el ocultamiento de activos financieros). En consecuencia, el impacto inherente de estos cambios tecnológicos en los instrumentos fiscales reconfigura sustancialmente sus costos y beneficios, definiendo en última instancia el nuevo abanico de oportunidades y desafíos para las autoridades fiscales. Un elemento central de este informe es la integración explícita del crecimiento económico como objetivo principal en el diseño de la política tributaria para ALC, una dimensión tradicionalmente subestimada en debates que suelen priorizar los ingresos y la equidad. Este análisis va más allá del enfoque estático convencional y profundiza en las respuestas conductuales dinámicas de los agentes económicos frente a la tributación, particularmente en el contexto del singular entorno empresarial de ALC. En el informe se analiza cómo los diferentes instrumentos tributarios inciden en la inversión, la actividad empresarial, la oferta de mano de obra y los flujos de capital. A partir de este análisis, se presentan ideas innovadoras para el diseño de sistemas tributarios que reduzcan los obstáculos al crecimiento y, en lugar de ello, fomenten una economía regional más dinámica y competitiva. Esta perspectiva subraya la necesidad crítica de evaluar las políticas tributarias no solo en función de sus efectos inmediatos en los ingresos y la distribución, sino también de sus implicaciones a largo plazo para la expansión económica sostenible de ALC. Dada la extensa bibliografía existente sobre tributación, este informe no tiene como principal objetivo analizar en detalle cada tipo de impuesto, sino más bien aportar perspectivas novedosas sobre los principales impuestos considerando aspectos relevantes como las respuestas conductuales, la evolución de los instrumentos fiscales, los avances tecnológicos y las implicaciones para el crecimiento. A continuación se presenta una sinopsis de los contenidos tratados en cada capítulo. Transferencias monetarias focalizadas: El “nuevo” instrumento para abordar los objetivos de equidad. En este capítulo se examina el impacto

xxi

xxii

Resumen

transformador de las TMF en la redistribución del ingreso, un objetivo que tradicionalmente se busca lograr a través de la tributación progresiva. Aunque los impuestos progresivos sobre la riqueza, los ingresos y las empresas han sido tradicionalmente considerados instrumentos clave para promover la equidad, las TMF constituyen un mecanismo preciso y bien focalizado para lograr ese objetivo. Los pagos directos a personas elegibles, basados en criterios como los ingresos, garantizan que los recursos lleguen a quienes más los necesitan, como lo demuestran programas como Bolsa Família de Brasil. La creciente prevalencia de los programas de TMF modifica de manera sustancial las consideraciones de política, reduciendo potencialmente el énfasis exclusivo en los sistemas tributarios altamente progresivos. Este cambio permite a los responsables de la formulación de políticas priorizar la maximización de los ingresos públicos generales, incluso a través de impuestos más neutros, ya que los objetivos redistributivos pueden abordarse eficazmente a través de las TMF. Por ejemplo, la eliminación de las tasas reducidas del IVA podría aumentar los ingresos para financiar TMF más generosas, con lo que incluso los impuestos aparentemente regresivos podrían contribuir a generar resultados progresivos. Además de las transferencias monetarias condicionadas tradicionales, instrumentos como los impuestos negativos sobre la renta pueden ampliar aún más el alcance de la asistencia social para las personas de ingreso bajo a moderado. A su vez, las TMF pueden ofrecer una forma de mitigar las respuestas conductuales relacionadas con la tributación progresiva agresiva, como la evasión y la elusión fiscales, y los desincentivos para trabajar o invertir. Si bien los impuestos progresivos siguen siendo importantes, las TMF bien diseñadas reducen la necesidad de depender únicamente de una mayor progresividad tributaria, sobre todo cuando existen respuestas conductuales significativas. La aparición de TMF a gran escala, particularmente en ALC desde mediados de la década de 1990, proporciona a los responsables de la formulación de políticas una herramienta más precisa para abordar la desigualdad de ingresos y potencialmente reequilibrar las tensiones tradicionales en materia de política tributaria. Esta evolución exige mejorar los mecanismos de focalización, como la integración de sistemas de información geográfica y datos administrativos, para minimizar los errores de inclusión y exclusión y mejorar la eficiencia de los programas. Desmitificación de la regresividad del IVA e inconvenientes de las tasas estándar elevadas. En este capítulo se replantea el debate sobre el IVA, una fuente de ingresos crucial en ALC, cuestionando la visión convencional de su regresividad intrínseca. Se ponen de relieve las limitaciones de los análisis tradicionales basados en los ingresos, sobre todo en las economías informales, donde el consumo ofrece una medida más estable del bienestar a largo plazo. Al analizar la incidencia del IVA a través del consumo, se observa que dicho

Resumen

impuesto es menos regresivo o incluso puede llegar a ser progresivo. Como demuestran Bachas, Gadenne y Jensen (2020), el elevado consumo informal exento de IVA entre los hogares de menores ingresos lleva a que en los análisis estándar se sobrestime la carga tributaria sobre los pobres. Sin embargo, en este capítulo se subraya un dilema clave en materia de políticas: el equilibrio entre equidad y crecimiento. Si bien la reducción de las tasas del IVA sobre productos esenciales tiene como objetivo lograr equidad, es posible que se requieran tasas estándar más elevadas, lo cual, como muestran Gunter et al. (2021), puede acarrear efectos no lineales y adversos en el crecimiento, sobre todo cuando se supera el umbral del 16 %. Para conciliar estos objetivos contrapuestos, se sugiere un posible cambio de política: reevaluar las tasas reducidas del IVA (que pueden beneficiar desproporcionadamente a los ricos) y reducir la dependencia respecto de las tasas estándar elevadas. Esto podría crear espacio para una estructura fiscal general más progresiva, minimizar las distorsiones y promover el crecimiento. Para abordar los desafíos políticos de la reforma del IVA, en el capítulo se hace hincapié en la gestión estratégica: comunicación clara, implementación gradual y fortalecimiento de la capacidad institucional, en particular para las TMF. Dado que muchos países de ALC ya cuentan con sistemas de transferencias sociales bien desarrollados, como lo demuestra la exitosa transición de México de los subsidios generalizados a las transferencias focalizadas, esto representa una ventaja significativa. Experiencias como el giro mundial hacia las transferencias focalizadas después de la epidemia de COVID-19 ponen aún más de relieve la adaptabilidad y la posibilidad de ampliación de estas intervenciones. Impuesto sobre la renta de las sociedades: De perseguir mariposas a atraer abejas. Actualmente, ALC presenta algunas de las tasas del IRS más elevadas del mundo, debido a que, desde la década de 1980, estas tasas no han experimentado reducciones significativas, a diferencia de la tendencia observada en otras regiones. Esta elevada carga tributaria exacerba un entorno empresarial ya complejo, caracterizado por una regulación excesiva, una mano de obra poco calificada, infraestructura inadecuada e importantes rigideces institucionales. En consonancia con las tendencias de otros MEED, las empresas de ALC muestran una mayor sensibilidad a los cambios del IRS que sus contrapartes de las naciones avanzadas. Esta mayor capacidad de respuesta obedece tanto a la aplicación deficiente de la ley —que facilita la evasión fiscal estratégica y la manipulación de utilidades— como a las respuestas concretas de las empresas, entre ellas, mudarse a jurisdicciones más favorables, migrar al sector informal y reducir la contratación de mano de obra para ahorrar costos (dada la mayor movilidad del capital y las presiones del costo laboral), lo que desalienta la inversión y pone freno a la innovación.

xxiii

xxiv

Resumen

En lugar de perseguir de manera ineficaz “mariposas” difíciles de atrapar con altas tasas del IRS que obstaculizan el crecimiento, los responsables de la formulación de políticas deberían reducir estratégicamente dichas tasas para mejorar la competitividad frente a otros MEED. Esto debería combinarse con una mayor aplicación de impuestos menos distorsivos y más fáciles de recaudar. En el marco del IRS, resulta esencial fortalecer la aplicación de la ley y promover asociaciones público-privadas innovadoras, por ejemplo, valerse de empresas para la recaudación de impuestos. Este enfoque integral apunta a consolidar un entorno propicio para los negocios, estimular el crecimiento económico y, en última instancia, atraer “abejas” productivas que generen empleos y prosperen en una economía regional pujante y dinámica. Impuesto sobre la renta de las personas físicas: Más allá del aumento de las tasas máximas. En la región de ALC, aunque las tasas marginales máximas del IRPF son considerablemente altas, el verdadero desafío es que la base imponible es demasiado limitada, lo que reduce la capacidad fiscal y podría obstaculizar el crecimiento económico. Nuevas evidencias indican que en ALC los contribuyentes de mayores ingresos muestran una mayor sensibilidad a los cambios tributarios que los de ingresos medianos altos, quienes muestran escasa respuesta conductual, un hallazgo que coincide con estudios realizados en Estados Unidos. Esta mayor respuesta conductual en el segmento superior está impulsada por el aumento de la evasión y la elusión fiscales, así como por los ajustes en la oferta de mano de obra. En particular, el hecho de que la mayoría de los emprendedores y propietarios de empresas se concentren en el segmento de la distribución con mayor carga impositiva sugiere que la estructura actual del IRPF penaliza a los emprendedores que impulsarían un crecimiento más rápido. En consecuencia, en el capítulo se aboga por una ampliación moderada de la base imponible, en lugar de seguir aumentando las tasas que se aplican a los contribuyentes de mayores ingresos, quienes, en algunos casos, ya se sitúan en niveles comparables a los de Estados Unidos. Este enfoque, respaldado por precedentes históricos de Estados Unidos, ofrece una manera más adecuada de fortalecer la capacidad fiscal de ALC manteniendo al mismo tiempo la progresividad. Hasta mediados del siglo xx, Estados Unidos aplicaba tasas impositivas máximas elevadas sobre una base reducida, lo que se traducía en tasas promedio relativamente bajas. La Segunda Guerra Mundial exigió un giro hacia una base más amplia, lo que aumentó significativamente los ingresos públicos. La expansión moderada de la base imponible en ALC, excluyendo a las poblaciones vulnerables y del sector informal, ofrece una estrategia más eficaz para aumentar la eficiencia recaudatoria sin afectar la actividad económica ni el crecimiento. Gravar la riqueza tangible e inmóvil. En este capítulo se sostiene que, si bien el impuesto a la riqueza, sobre todo cuando recae sobre los multimillonarios, está

Resumen

generando atención a nivel mundial, las políticas deben adaptarse a los diferentes tipos de riqueza para ser eficaces. Los activos financieros, intrínsecamente fáciles de ocultar y mover, enfrentan aún menos limitaciones en un mundo cada vez más digital y tecnológicamente avanzado. Sin embargo, en ALC, la mayor parte de la riqueza, incluso entre las personas de mayores ingresos, se concentra en bienes inmuebles, de modo que los impuestos a la propiedad pueden constituir una importante fuente de recaudación. Además, los bienes inmuebles son mucho más fáciles de identificar y menos móviles, y probablemente generan menos distorsiones que desincentivan el crecimiento. A menudo funcionan más como reserva de valor que como activo productivo; por lo tanto, abandonar el IRS o el IRPF podría generar menos efectos adversos en el crecimiento a través de compensaciones relacionadas con la inversión o el emprendimiento. Dadas estas características atractivas, resulta un tanto paradójico que hoy en día los impuestos a la propiedad tengan tan poco protagonismo en la región. A diferencia de los impuestos a la riqueza aplicados a multimillonarios, que pueden ser difíciles de implementar y hacer cumplir debido a la cantidad limitada de personas ultrarricas, su gran movilidad y los importantes desafíos de gravar los activos financieros (lo que exigiría una coordinación mundial casi perfecta), los impuestos a la propiedad ofrecen una solución práctica y eficaz, reforzada por el hecho de que las plataformas digitales, como los portales inmobiliarios Zillow y Trulia, están contribuyendo rápidamente a que la valuación de propiedades sea precisa y de bajo costo, convirtiéndola en un objetivo cada vez más alcanzable. Repensar la tributación en ALC: Resumen de las nuevas perspectivas. En este informe se ha efectuado una reevaluación crítica de la tributación en ALC, y se ha ido más allá de los marcos convencionales incorporando explícitamente la influencia significativa de las respuestas conductuales, el potencial transformador de los avances tecnológicos y el imperativo de fomentar el crecimiento económico sostenido. Este análisis de los instrumentos tributarios básicos revela varias ideas clave que cuestiona las visiones tradicionales, como se resume brevemente en el cuadro PG.2. Las TMF se presentan como una herramienta poderosa para lograr la equidad, ofreciendo nuevas posibilidades para diseñar un sistema tributario más amplio. Su inclusión como una nueva herramienta fiscal desafía la visión tradicional al atenuar la disyuntiva entre eficiencia recaudatoria y redistribución. De este modo, desplaza el enfoque de la política tributaria hacia una recaudación de ingresos más eficaz que no se centre exclusivamente en la progresividad. La percepción de la regresividad del IVA en ALC se pone en tela de juicio a partir de nuevas evidencias que sugieren vías para la movilización de ingresos con menos efectos distributivos adversos. Asimismo, los nuevos datos sobre el crecimiento indican que la reducción de las altas tasas estándar del IVA puede impulsar el crecimiento económico. Esta posible disminución de los ingresos podría compensarse eliminando las tasas reducidas

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Resumen

Cuadro PG.2 Nuevas perspectivas sobre los impuestos esenciales Incidencia redistributiva Teniendo en cuenta las TMF

Eficiencia Impuesto recaudatoria

Sin tener en cuenta las TMF

IVA

Alta

Sumamente Neutral si se aplica Neutral o moderadamente progresivo moderadamente, negativo si se progresivo aplica en gran medida

Ampliar la base imponible (eliminando las tasas reducidas) y evitar tasas del IVA elevadas

IRS

Moderada

Moderadamente Sumamente Negativo progresivo progresivo

Reducir las tasas del IRS elevadas (en consonancia con otros MEED), mejorar el entorno para los negocios y recurrir a las empresas como recaudadoras de impuestos

IRPF

Baja para los contribuyentes de ingresos más altos, pero moderada (o alta) para los de ingreso mediano alto

Progresivo

Sumamente Neutral para los progresivo contribuyentes de ingreso mediano alto, pero negativo para los de mayores ingresos

Ampliar la base imponible, evitando al mismo tiempo afectar a los contribuyentes de ingreso mediano y bajo

Sumamente baja en Sumamente progresivo el caso de los activos financieros, pero alta en el de los bienes inmuebles

Sumamente Ligeramente progresivo negativo, sobre todo cuando se aplica a bienes inmuebles

Gravar la propiedad en lugar de activos financieros

Crecimiento

Principales implicaciones

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación. Nota: IR = impuesto a la riqueza; IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas; IRS = impuesto sobre la renta de las sociedades; IVA = impuesto al valor agregado; MEED = mercados emergentes y economías en desarrollo; TMF = transferencias monetarias focalizadas.

del IVA y ampliando la base imponible, lo que también aumentaría la recaudación proveniente de los contribuyentes de mayores ingresos. La experiencia del IRS subraya la necesidad imperiosa de contar con tasas de impuestos competitivas para evitar la fuga de capitales y fomentar la inversión. El IRPF, que se caracteriza por tasas máximas elevadas y una base reducida, pone

Resumen

de relieve la importancia de ampliar la participación para aumentar los ingresos y minimizar la evasión y los desincentivos para el emprendimiento. Por último, si bien la idea de gravar a los multimillonarios y los activos financieros puede resultar atractiva para la opinión pública, su puesta en práctica enfrenta importantes obstáculos debido a la gran movilidad de estas bases imponibles, lo que podría exigir una coordinación impositiva internacional casi perfecta. La concentración de la riqueza en activos tangibles dentro de la región posiciona al impuesto a la propiedad como un mecanismo práctico e infrautilizado para gravar la riqueza, en particular, a medida que las soluciones tecnológicas de valuación se vuelven cada vez más accesibles. Las ideas presentadas en este informe sugieren una reconfiguración prometedora de los sistemas tributarios de ALC. En lugar de depender exclusivamente de tasas elevadas y potencialmente distorsivas, aplicadas a bases reducidas o activos difíciles de gravar, se propone una combinación más estratégica de medidas para, al mismo tiempo, aumentar la recaudación, promover la equidad y fomentar el crecimiento: aprovechar la amplia base del IVA y reducir las tasas estándar de dicho impuesto, siempre que su nivel actual sea excesivamente alto; ampliar de forma moderada el alcance del IRPF; aplicar un sistema inteligente de impuestos a la propiedad (en lugar de gravar activos financieros); fomentar el dinamismo empresarial mediante un régimen de IRS más competitivo, e implementar estratégicamente las TMF para abordar las preocupaciones de equidad con mayor eficacia. En conjunto, estas nuevas perspectivas sugieren que la política tributaria de ALC requiere un enfoque minucioso y adaptado al contexto específico. Más allá de las disyuntivas tradicionales entre la eficiencia de la recaudación y la equidad, los responsables de la formulación de políticas deben adoptar una perspectiva más dinámica que tenga en cuenta tanto la forma en que las personas y las empresas responden a los impuestos como el mundo cada vez más interconectado y digital en el que vivimos. La aplicación estratégica de nuevos instrumentos fiscales, como las TMF, reconfigura de manera significativa la visión tradicional de la disyuntiva entre eficiencia y equidad. Esto, sumado a la voluntad de reexaminar creencias arraigadas acerca de la incidencia y el impacto de los impuestos esenciales, ofrece una vía para crear sistemas tributarios más eficaces, equitativos y favorables al crecimiento en la región de ALC, así como en otros MEED. En última instancia, al comprender y asumir estas realidades cambiantes, los países de ALC pueden avanzar en sus esfuerzos por aprovechar el poder de la tributación para promover el desarrollo sostenible y la mejora de las condiciones de vida, y este informe aporta perspectivas valiosas para ese complejo desafío.

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Resumen

Bibliografía Bachas, P., L. Gadenne, and A. Jensen. 2020. “Informality, Consumption Taxes, and Redistribution.” Policy Research Working Paper 9267, World Bank, Washington, DC. Gunter, S., D. Riera-Crichton, C. A. Vegh, and G. Vuletin. 2021. “Non-Linear Effects of Tax Changes on Output: The Role of the Initial Level of Taxation.” Journal of International Economics 131: 103450.

Siglas y abreviaturas Abreviaturas

Siglas

ALC

América Latina y el Caribe

ByS

bienes y servicios

CABA

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CBO

Oficina de Presupuesto del Congreso

CEQ

Instituto Compromiso con la Equidad

CONASUPO

Compañía Nacional de Subsistencias Populares

diferencia en diferencias

EBI

elasticidad de la base imponible

EDB

Junta de Desarrollo Económico

EII

elasticidad del ingreso imponible

EGIP

España, Grecia, Italia y Portugal

impuestos sobre el comercio

IFI

impôt sur la fortune immobilière

impuesto a la riqueza

IRPF

impuesto sobre la renta de las personas físicas

IRS

impuesto sobre la renta de las sociedades

ISF

impôt de solidarité sur la fortune

ITR

imposto sobre a propriedade territorial rural

IVA

impuesto al valor agregado

IVA+

impuesto al valor agregado más otros impuestos al consumo

MEED

mercados emergentes y economías en desarrollo

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PBA

provincia de Buenos Aires

PIB

producto interno bruto

PPA

paridad del poder adquisitivo

PROGRESA

Programa de Educación, Salud y Alimentación

RAE

Región Administrativa Especial xxix

xxx

Siglas y abreviaturas Abreviaturas

Siglas

SIG

sistemas de información geográfica

SINIRUBE

Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado

TMC

transferencias monetarias condicionadas

TMF

transferencias monetarias focalizadas

UNCTAD

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

Política fiscal: Bases, puntos de vista tradicionales y estrategias en evolución Introducción Los impuestos proporcionan a los Gobiernos los ingresos necesarios para financiar el gasto público, como la defensa nacional, los departamentos de policía y de bomberos, el sistema judicial, la infraestructura de transporte (por ejemplo, caminos y puentes), la educación, la atención médica, y las transferencias a las personas mediante diversos programas sociales y de asistencia social. Una proporción sorprendentemente grande de los ingresos tributarios, aproximadamente el 20 %, se destina al pago de intereses de la deuda nacional y, ocasionalmente, a su reducción. Determinar cuánto deberían gastar los Gobiernos excede el alcance de este informe: no existe una fórmula mágica ni una respuesta única. Se trata de una cuestión compleja en la que influyen múltiples factores. El desarrollo económico desempeña un papel crucial, como lo evidencia la ley de Wagner, que sugiere que el gasto público tiende a aumentar como proporción del producto interno bruto (PIB) a medida que las economías se desarrollan y crece la demanda de servicios públicos como la educación, la atención médica y las redes de protección social. Además, las preferencias sociales influyen considerablemente en la medida en que los ciudadanos desean la participación del Gobierno. Por ejemplo, los ciudadanos de sociedades con un mayor grado de aversión al riesgo normalmente prefieren una mayor participación del Gobierno en esferas como la seguridad social y el seguro de desempleo, mientras que los ciudadanos de sociedades donde se pone mayor énfasis en la responsabilidad individual suelen preferir una menor participación. El uso eficiente de los fondos públicos es igualmente importante para equilibrar las cuentas fiscales. Los estudios realizados por Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018) indican que, si se evitaran las fugas de transferencias y se eliminaran los gastos

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

innecesarios, se podría ahorrar aproximadamente el 4 % del PIB o el 12 % del gasto total. Por lo tanto, junto con los esfuerzos por recaudar ingresos de manera eficiente, debe hacerse hincapié en mejorar la eficiencia operativa del Estado, un punto que se destaca en Rogger y Schuster (2023). Esta mayor eficiencia también puede influir positivamente en la moral impositiva, es decir, en la disposición de las personas a pagar impuestos. Cuando los ciudadanos confían en que los ingresos que tanto les costó ganar se utilizan de manera eficaz y esta opinión es ampliamente compartida, la evasión fiscal tiende a disminuir y la eficiencia de la recaudación tributaria mejora.

Importancia de los impuestos esenciales para los ingresos públicos Los Gobiernos aplican una combinación de impuestos para recaudar ingresos, de los cuales solo uno pocos suelen representar el grueso de la recaudación en la mayoría de los países. El impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), el impuesto sobre la renta de las sociedades (IRS) y el impuesto a la riqueza son los impuestos esenciales y algunos de los más importantes para la recaudación de ingresos públicos (véase el gráfico 1.1, panel a). Por ejemplo, en el caso de ALC, el IVA, el IRPF, el IRS y el impuesto a la riqueza representan alrededor del 70 % de los ingresos tributarios totales (véase el gráfico 1.1, paneles b y c). En términos de estructura tributaria, los mercados emergentes y las economías en desarrollo (MEED) como ALC dependen en mayor medida del IVA y el IRS que los países avanzados, que tienden a recurrir más al IRPF y, en algunos casos, al impuesto a la riqueza. Gráfico 1.1 Composición de los ingresos tributarios en las distintas regiones y en los países de ALC a. Como porcentaje del PIB, por región Porcentaje 30 25 20 15 10 5 0 Asia oriental y el Pacífico

Europa y Asia central

IVA+ Imp. selectivos

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de África

IRS Otros impuestos sobre ByS

IR IC

América del Norte

África subsahariana

IRPF Otros impuestos

(El gráfico continúa en la próxima página)

Política fiscal

Gráfico 1.1 Composición de los ingresos tributarios en las distintas regiones y en los países de ALC (continuación) Porcentaje 100

b. Como porcentaje de los ingresos tributarios totales, por región

80 60 40 20 0 Asia oriental y el Pacífico

Europa y Asia central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de África

América del Norte

África subsahariana

c. Como porcentaje de los ingresos tributarios totales, por país de ALC Porcentaje 100 80 60 40 20

An Ba tigu rb a y Ar uda ge n Ba tina ha Ba ma rb s ad o Be s lic Bo e liv i Br a as il Co Chile lo Co mb sta ia R Ec ica El uad Sa or Gu lvad ate or m Gu ala Ho yan nd a u Ja ras ma i M ca Ni éxic ca ra o g Pa ua na Pa m ra á gu Re ay p. Do Pe mi rú n Tr ini San ican da ta a d y Lu To cía b Ur ago ug ua y

IVA+ Imp. selectivos

IRS Otros impuestos sobre ByS

IR IC

IRPF Otros impuestos

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de la base de datos global de estadísticas tributarias (https://www.oecd.org/en/data/datasets/global-revenue-statistics -database.html) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y datos del Banco Mundial. Nota: Estadísticas gubernamentales consolidadas. ALC = América Latina y el Caribe; ByS = bienes y servicios; IC = impuestos sobre el comercio; IR = impuesto a la riqueza; IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas; IRS = impuesto sobre la renta de las sociedades; IVA+ = impuesto al valor agregado más otros impuestos al consumo (por ejemplo, impuesto sobre las ventas); PIB = producto interno bruto.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Visión tradicional de los impuestos esenciales Cuando se evalúan las principales ventajas y desventajas de cada tipo de impuesto esencial, la literatura sobre política fiscal se centra tradicionalmente en dos dimensiones clave: la eficiencia recaudatoria y la incidencia redistributiva. La eficiencia recaudatoria se refiere a la capacidad de un sistema tributario para maximizar los ingresos fiscales y, al mismo tiempo, minimizar la evasión y elusión fiscales. Implica una administración tributaria eficiente y eficaz, lo que incluye mecanismos de cumplimiento sólidos para disuadir y detectar prácticas tributarias ilegales. La incidencia redistributiva se refiere a cómo se distribuyen los pagos de impuestos entre los diferentes grupos de ingresos. Puede ser regresiva, cuando las personas de menores ingresos soportan una carga tributaria desproporcionadamente mayor, o progresiva, cuando las personas de mayores ingresos destinan una mayor proporción de sus ingresos al pago de impuestos. En el cuadro 1.1 se resumen las principales conclusiones de la visión tradicional de los impuestos esenciales, y a continuación se analizan los principales argumentos a favor de cada tipo de impuesto.

IVA: Fácil de recaudar, pero regresivo La aplicación del IVA en varias etapas está diseñada para mejorar la eficiencia recaudatoria. A diferencia de los impuestos sobre las ventas, que se cobran únicamente en el punto final de compra, el IVA se recauda en cada etapa de producción y distribución. Las empresas agregan el impuesto al valor que

Cuadro 1.1 Principales conclusiones de la visión tradicional de los impuestos esenciales Tipo de impuesto

Eficiencia recaudatoria

Incidencia redistributiva

IVA

Alta

Regresivo

IRS

Moderada

Moderadamente progresivo

IRPF

Baja

Progresivo

Extremadamente baja

Sumamente progresivo

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación a partir de una revisión bibliográfica. Notas: IR = impuesto a la riqueza; IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas; IRS = impuesto sobre la renta de las sociedades; IVA = impuesto al valor agregado.

Política fiscal

generan y pueden recuperar el IVA pagado en la adquisición de sus propios insumos. Este mecanismo de autocontrol, en el que las empresas tienen incentivos para monitorear y declarar el IVA con el fin de solicitar reembolsos, minimiza la evasión. Además, dado que el impuesto se distribuye entre numerosas transacciones, se reduce el riesgo de que un punto único de fallo genere una pérdida de ingresos a gran escala. Esta estructura, junto con tasas estandarizadas y requisitos claros en materia de documentación, simplifica la administración y garantiza a los Gobiernos un flujo de ingresos relativamente constante. Sin embargo, dado que el IVA se aplica al precio final, puede tener un impacto desproporcionado en las personas de bajos ingresos, que destinan una mayor parte de estos a productos esenciales gravados con dicho tributo. Las personas de altos ingresos cuentan con más ingresos disponibles (por ejemplo, para ahorro e inversiones) y se ven menos afectadas por el IVA. En consecuencia, el IVA suele considerarse un impuesto regresivo, lo que significa que la tasa efectiva de impuestos (es decir, la proporción de los ingresos que se paga en impuestos) disminuye a medida que aumentan los ingresos. Por esta razón, la mayoría de los países utilizan una tasa uniforme del IVA junto con tasas reducidas o incluso exenciones para bienes y servicios esenciales, sobre todo alimentos y medicamentos básicos. La reducción de las tasas del IVA sobre productos de primera necesidad, que constituyen una gran proporción del presupuesto de las personas de bajos ingresos, tiene como objetivo aliviar la carga tributaria total de estos grupos en relación con las personas de altos ingresos. En esencia, las tasas reducidas tienen por objeto mitigar la regresividad inherente al IVA. Sin embargo, se trata de un ajuste imperfecto, por lo que siempre persiste cierto grado de regresividad.

IRS: Perseguir mariposas El IRS, si bien es un impuesto directo sobre las utilidades, tiene una eficiencia recaudatoria moderada debido a sus complejidades inherentes. Las empresas suelen llevar registros contables detallados, lo que facilita algunos aspectos de la declaración de impuestos, pero también cuentan con numerosas vías para reducir sus obligaciones fiscales. Por lo general, utilizan deducciones y créditos fiscales legítimos, pero también pueden incurrir en prácticas más cuestionables, como inflar costos o subdeclarar ingresos, ocultando así su verdadera renta imponible (OCDE, 2021a). Debido a estas prácticas, a las autoridades tributarias les resulta difícil determinar y recaudar con precisión los impuestos adeudados. Las empresas multinacionales agravan aún más estas dificultades. Su intrincada estructura global y sus transacciones transfronterizas constituyen un terreno fértil para la evasión fiscal mediante el traslado de beneficios, la manipulación de los precios de transferencia y el aprovechamiento de vacíos tributarios

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

internacionales, lo que complica significativamente los esfuerzos recaudatorios y reduce su tasa impositiva efectiva (Oficina de Presupuesto del Congreso [CBO], 2023). La mayoría de los países aplican una tasa fija del IRS sobre las ganancias de las empresas, lo que significa que la carga tributaria no depende del tamaño de dichas ganancias. A pesar de las dificultades asociadas a la recaudación, el IRS aumenta la progresividad, ya que las ganancias corporativas son una fuente importante de ingresos para los accionistas más ricos. Gravar estas ganancias a una tasa más alta que la del IRPF aplicado a los dividendos aumenta la progresividad del sistema tributario (Marr et al., 2021).

IRPF: Diseñado para gravar a las personas de altos ingresos El IRPF, un impuesto directo que grava la renta imponible de una persona (por ejemplo, sueldos, salarios, intereses y dvidendos), suele considerarse el mejor ejemplo de impuesto progresivo dirigido a las personas de altos ingresos. Su estructura progresiva inherente aumenta la tasa impositiva a medida que aumenta el ingreso imponible. Sin embargo, como resultado de la elaboración progresiva de leyes a lo largo del tiempo, el IRPF se ha vuelto complejo (Guenther, 2024), con numerosas normas intrincadas, vacíos legales y excepciones (Ferriere et al., 2022; Wamhoff, 2024). De hecho, esta complejidad, sumada a los altos costos de aplicación, generalmente conduce a una menor eficiencia en la recaudación fiscal.

Impuesto a la riqueza: En teoría, la progresividad en su mayor expresión Por lo general, el impuesto a la riqueza se aplica sobre el patrimonio neto (activos menos pasivos) de una persona. Los activos típicos incluyen bienes inmuebles (por ejemplo, casas, apartamentos y terrenos), inversiones financieras (por ejemplo, acciones, bonos y fondos mutuos), propiedad de empresas, dinero en bancos o efectivo, y bienes de lujo (por ejemplo, yates, colecciones de arte y joyas). En teoría, el impuesto a la riqueza suele ser más transparente que el IRPF, sobre todo cuando se combina con métodos sólidos de valuación de activos. No obstante, puede ser complejo de administrar, ya que requiere valuaciones precisas de activos que suelen ser poco líquidos, como bienes inmuebles o empresas privadas. Por otra parte, la facilidad con que las personas de altos ingresos pueden trasladar activos líquidos a través de las fronteras hacia jurisdicciones con tasas impositivas más bajas socava aún más su eficacia. Esta complejidad puede generar ineficiencia en la recaudación y, potencialmente, mayores costos administrativos (Sáez y Zucman, 2019). Los defensores del

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impuesto sostienen que este es más progresivo que el IRPF, dado que las personas con mayores recursos suelen tener una proporción significativa de su riqueza en activos que generan ingresos imponibles bajos o nulos.

Tensiones entre objetivos Según la visión tradicional, existe una clara disyuntiva entre la facilidad recaudatoria (en este sentido, el IVA y el IRS aventajan al IRPF y al impuesto a la riqueza, que a menudo se caracterizan por altos niveles de evasión y elusión) y el impacto redistributivo (en este caso, el IRPF y el impuesto a la riqueza presentan claras ventajas al favorecer una elevada progresividad tributaria). Este dilema se agrava en los MEED, ya que sus sistemas de control fiscal suelen ser débiles, como resultado de limitaciones de recursos tales como la escasez de personal en las autoridades tributarias, la falta de infraestructura y la corrupción generalizada. Asimismo, la aplicación y recaudación de impuestos en estos países se ve aún más dificultada por la existencia de una economía informal o paralela generalizada que depende del dinero en efectivo, carece de registros formales y opera al margen del sistema tributario (es decir, permanece oculta para las autoridades debido a la evasión, las regulaciones o factores institucionales). En consecuencia, los MEED dependen principalmente del IVA y el IRS para generar ingresos, aceptando un mayor grado de regresividad para garantizar ingresos fiscales suficientes. Por desgracia, este equilibrio de segundo orden, en el que se prioriza la facilidad de cobro por sobre las consideraciones de equidad, resulta especialmente problemático en los MEED, donde los mayores niveles de pobreza y desigualdad son más elevados.

Repensar la tributación en América Latina y el Caribe En este informe se reevalúan las perspectivas tradicionales de política tributaria y se profundiza en la influencia de las respuestas conductuales, que a menudo se pasa por alto. Específicamente, se examina cómo la evasión y la elusión fiscales, prevalentes en entornos fiscales marcados por una aplicación deficiente de las normas y la mayor movilidad de las bases tributarias debido a una mayor interconexión en la economía global, así como la sensibilidad de la mano de obra y la inversión a los impuestos en medio de un clima empresarial desafiante, como el que presenta la región de ALC, afectan considerablemente los resultados de las políticas fiscales. Además, se analiza el potencial transformador de los últimos avances tecnológicos, como las TMF, para reconfigurar las estrategias de redistribución. También se investiga cómo las innovaciones digitales pueden empoderar a los Gobiernos para abordar las deficiencias en

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

materia de cumplimiento y mejorar la administración tributaria. De manera crítica, el análisis revela una disyuntiva previamente subestimada con el crecimiento económico, un área crucial en la que la región de ALC enfrenta dificultades constantes, lo que subraya la necesidad de aplicar un enfoque más holístico para diseñar la política tributaria.

Respuestas conductuales de los contribuyentes La realidad del comportamiento de los contribuyentes obliga a los Gobiernos a enfrentar los desafíos que plantean la evasión y la elusión fiscales, así como el problema crítico de la disminución de la moral tributaria derivada de la corrupción y la ineficiencia de sistemas fiscales débiles. A su vez, el creciente dinamismo de las bases tributarias en una economía globalizada, sumado a la sensibilidad, tanto de la mano de obra como de la inversión, a los impuestos en el panorama empresarial a menudo adverso de la región de ALC, agrega una complejidad significativa. Esto pone de relieve una preocupación fundamental: incluso las políticas y reformas tributarias bien diseñadas pueden no alcanzar los resultados previstos si no se tienen en cuenta debidamente las diversas y considerables adaptaciones de comportamiento que surgen en la práctica. Evasión y elusión fiscales Como se señaló anteriormente, la visión tradicional hace hincapié en los problemas de evasión y elusión fiscales, que son aún más apremiantes en los MEED. Si bien el aumento de los impuestos puede incrementar los ingresos tributarios, también puede incentivar la evasión y elusión. Cuando los impuestos aumentan, algunas personas podrían sentirse tentadas a evadirlos trasladando sus actividades gravables hacia áreas en las que es más difícil exigir el cumplimiento. Por ejemplo, un trabajador de mantenimiento con un empleo a tiempo completo podría considerar la posibilidad de aceptar más trabajos remunerados únicamente en efectivo para evitar pagar impuestos sobre esos ingresos. A fin de reducir su carga fiscal, también se podría echar mano de los vacíos legales y las deducciones. Por ejemplo, una persona de altos ingresos podría aprovechar las lagunas del código tributario donando una gran suma de dinero a una fundación benéfica a la que controla, reduciendo de ese modo su ingreso imponible, al tiempo que mantiene el control de los fondos. La debilidad de las instituciones tributarias y la limitada capacidad de fiscalización crean un terreno fértil tanto para la evasión como para la

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elusión fiscal. Cuando las posibilidades de ser descubierto por evasión y elusión son mínimas, debido a una aplicación laxa o insuficiente de las leyes, o a un sistema tributario opaco, la tentación de hacer trampa se intensifica. Además, quienes cumplen con sus obligaciones fiscales de manera honesta pueden llegar a pensar que su esfuerzo no vale la pena, lo que debilita su confianza en el sistema y hace que menos personas quieran cumplir con sus responsabilidades tributarias. La percepción que tienen los ciudadanos de la corrupción en el Gobierno, y del gasto público excesivo e ineficiente, puede afectar significativamente la moral tributaria. A su vez, esta erosión de la confianza debilita el contrato social en virtud del cual los ciudadanos pagan impuestos al Gobierno a cambio de la provisión de bienes y servicios públicos. Desafortunadamente, estos problemas tienden a ser más frecuentes en los MEED, lo que crea un claro desafío para los responsables de formular políticas. En el gráfico 1.2, panel a, se muestra que las estimaciones de la economía informal, expresadas como porcentaje del PIB, son más altas en los MEED que en los países desarrollados. Dentro de ALC, Guatemala y Bolivia cuentan con las economías informales más grandes de la región, que llegan a representar hasta el 50 % del PIB (véase el gráfico 1.2, panel b). Por el contrario, la economía informal de Chile es la más pequeña, ya que representa alrededor del 13 % del PIB, en línea con los niveles de las economías avanzadas. Una larga tarea Los responsables de la formulación de políticas pueden evitar que la evasión y la elusión fiscales sigan en aumento implementando diversas estrategias. Además de promover una mayor transparencia, para que los ciudadanos comprendan mejor cómo se utiliza el dinero de sus impuestos, deben centrarse en mejorar la eficacia y la eficiencia del gasto público, sobre todo en los programas sociales y de infraestructura. También es fundamental fortalecer las medidas anticorrupción. Por ejemplo, en el recuadro 1.1 se presenta la experiencia de España en la década de 1980 y se demuestra la importancia de la transparencia para elevar la moral tributaria. Sin embargo, como se ilustra en el recuadro 1.1, alcanzar estos objetivos —aumentar la transparencia y optimizar el gasto público en particular— puede ser un proceso largo y complejo. La transformación fiscal de España demuestra que las mejoras significativas en la moral tributaria a menudo requieren esfuerzos sostenidos durante un período prolongado, que puede abarcar varias décadas. Por lo tanto, aunque estas estrategias son sin duda necesarias, lamentablemente conllevan un compromiso a largo plazo con las reformas y requieren paciencia en su implementación.

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Gráfico 1.2 Estimaciones de la economía informal como porcentaje del PIB, promedio del período 2010-15 a. Por región Porcentaje del PIB 40 28,4

30 25 20

33,9

33,2

35 21,8

19,7

9,1

10 5 0 Asia oriental y Europa y el Pacífico Asia central

América Oriente América del África Latina y el Medio y Norte Norte subsahariana Caribe de África b. Por país de ALC

Porcentaje del PIB 60 49,6 50 50 44,6 42,6 41,4 40,7 38,5 40,1 40 33,5 29,4 31,4 29,7 31,1 29,7 29,6 27,3 30 26,8 23,3 23,3 22,1 20 13,1 10

ge n Ba tin ha a m a Be s lic Bo e liv i Br a as il Co Chi l le Co om st bia a Ec Ric El ua a Sa do Gu lva r at do em r Gu ala Ho yan nd a u Ja ras m a M ica é Ni xic ca o r Pa agu ra a Re gu p ay Tr . D in om Pe id ad ini rú y can To a b Ur ago ug ua y

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de datos de Medina y Schneider (2019). Nota: ALC = América Latina y el Caribe; PIB = producto interno bruto.

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Recuadro 1.1

De rebeldes fiscales a contribuyentes responsables: La transformación tributaria española de la década de 1980 La relación de España con la fiscalidad ha tenido altibajos a lo largo del tiempo. La era anterior a la década de 1980 fue particularmente inestable y estuvo marcada por un próspero mercado negro y una evasión fiscal generalizada. Según estimaciones, más del 40 % de los impuestos no se pagaban, lo que limitaba seriamente la capacidad del Gobierno para financiar servicios esenciales. Esta cultura de incumplimiento tiene profundas raíces históricas. Sin embargo, el Gobierno español logró revertir la situación. Su éxito ofrece información valiosa sobre los tipos de reformas que aumentan la moral tributaria. Un legado de desconfianza La larga historia de gobierno autoritario en España generó una profunda desconfianza hacia las autoridades del Gobierno central. Durante el opresivo régimen franquista (1939-75), los impuestos fueron vistos como una herramienta de represión y no como un medio para mejorar los servicios públicos. Además, el complejo y burocrático sistema tributario estaba plagado de vacíos legales, lo que creaba un terreno fértil para la evasión. Los ciudadanos comunes sentían que sus contribuciones fiscales estaban mal administradas, lo que erosionó aún más la moral tributaria. Un mercado negro en auge Las presiones económicas de la década de 1970 también fomentaron la evasión fiscal. El alto nivel de inflación y desempleo empujaron a muchos españoles hacia la economía informal. La combinación de dificultades económicas y la falta de fe en el uso que el Gobierno hacía de los fondos tributarios llevaron a muchas personas y empresas a operar fuera de la economía formal, evitando por completo la tributación en un intento por sobrevivir o maximizar sus ganancias. Esto dio lugar a un próspero mercado negro que ofrecía bienes y servicios a precios más bajos, pero privaba al Gobierno de los ingresos que tanto necesitaba. La falta de una aplicación eficaz de la ley también permitió que dicho mercado creciera sin control. Este ciclo de evasión fiscal y retraso del crecimiento económico amenazaba el futuro de España.

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Recuadro 1.1

De rebeldes fiscales a contribuyentes responsables: La transformación tributaria española de la década de 1980 (continuación) Los vientos de cambio La muerte de Francisco Franco en 1975 marcó el comienzo de un período de transición democrática. El Gobierno recién formado reconoció la necesidad urgente de abordar los problemas fiscales de la nación. En la década de 1980 se implementó una serie de reformas audaces destinadas a abordar la evasión fiscal y promover una cultura de ciudadanía responsable. Varias reformas específicas elevaron la moral tributaria: • Enfocarse en la evasión, no en los evasores. En lugar de realizar auditorías masivas que podrían considerarse como una forma de hostigamiento, España se centró en fortalecer la capacidad para aplicar la ley. Esto incluyó un mejor análisis de datos para identificar a posibles evasores y una mayor colaboración con las autoridades tributarias internacionales. El mensaje era claro: no se toleraría la evasión de impuestos, pero el objetivo no era castigar al pequeño contribuyente. • La simplificación es clave. El código tributario, notoriamente complejo, fue sometido a una importante revisión. Se subsanaron los vacíos legales y se simplificaron los procedimientos. El Gobierno también invirtió en campañas de educación pública, en las que se explicaba el sistema tributario con un lenguaje claro y conciso. Los ciudadanos podían entender más fácilmente cómo se utilizaban sus impuestos, lo que generaba una sensación de control y un sentimiento de propósito. • Mejoras visibles. El Gobierno priorizó la eficiencia en el uso de los ingresos tributarios. Los servicios públicos, como la atención de la salud, la educación y la infraestructura, mejoraron significativamente. Los ciudadanos fueron testigos de una correlación directa entre sus contribuciones fiscales y una mejor calidad de vida. Esta transparencia y la inversión visible en los bienes públicos reforzaron la confianza y alentaron el cumplimiento. Aumento de la moral tributaria Estas reformas, aplicadas a lo largo de las décadas de 1980 y 1990, dieron resultados notables. Los estudios documentaron un aumento significativo

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Recuadro 1.1

De rebeldes fiscales a contribuyentes responsables: La transformación tributaria española de la década de 1980 (continuación) del cumplimiento voluntario de la legislación fiscal (Martínez-Vázquez y Torgler, 2009). Fundamentalmente, las autoridades tributarias persiguieron con decisión los casos de evasión de alto perfil, demostrando que nadie estaba por encima de la ley y reforzando el mensaje de que las normas se aplicaban a todos. Esta aplicación inquebrantable, combinada con mejoras sistémicas y una mayor transparencia, fomentó una percepción generalizada de justicia. Los ciudadanos españoles, ahora seguros de que sus contribuciones se utilizaban de manera eficaz y justa, asumieron con entusiasmo su deber cívico de pagar impuestos. En consecuencia, el mercado negro se redujo a medida que florecía la economía formal, lo que reflejó un cambio fundamental en la cultura nacional. Lecciones aprendidas La experiencia española ofrece información valiosa para otras naciones que luchan contra la evasión fiscal: • Generar confianza es primordial. Centrarse en el cumplimiento focalizado, la comunicación clara y el uso eficiente de los ingresos tributarios puede restablecer la confianza pública en el Gobierno. Cuando todos sienten que están jugando con las mismas reglas, el grado de cumplimiento aumenta. • La transparencia es importante. Un sistema tributario complejo y opaco genera sospechas. La simplificación de los procedimientos, la facilitación del acceso a la información tributaria y la inversión en educación pública contribuyen a un sistema más transparente que fomenta el comportamiento responsable. • El crecimiento es un poderoso aliado. Contar con una economía sólida contribuye a que el pago de impuestos sea una carga menor y empodera a los ciudadanos para invertir en el futuro de su nación. El énfasis del Gobierno español en las estrategias de crecimiento económico desempeñó un papel crucial en la mejora de la moral tributaria.

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Recuadro 1.1

De rebeldes fiscales a contribuyentes responsables: La transformación tributaria española de la década de 1980 (continuación) Conclusión La transformación de España, que pasó de ser una nación marcada por la evasión fiscal a contar con una mayor conciencia tributaria, demuestra el impacto que pueden tener las reformas bien diseñadas. Al abordar la desconfianza histórica, simplificar el sistema, fomentar el crecimiento económico e implementar una estructura tributaria justa, España creó un sistema tributario sostenible basado en la responsabilidad cívica. Este estudio de caso ofrece valiosas lecciones para los responsables de la formulación de políticas de todo el mundo, demostrando que un sistema tributario eficaz no se limita a la mera recaudación de ingresos, sino que también contribuye a fortalecer el sentimiento de propósito compartido y el progreso nacional.

Movilidad de la base imponible La movilidad de las personas y las empresas, especialmente las multinacionales, representa un desafío para los Gobiernos. Los impuestos elevados pueden alentar a personas y empresas a trasladarse a otros países. Los trabajadores altamente calificados y las personas de altos ingresos tienen más opciones respecto a la elección de dónde vivir. Si en un país se aplica un IRPF elevado, las personas de altos ingresos podrían optar por mudarse a un país con una tasa impositiva más baja, lo que privaría al Gobierno de los ingresos provenientes de dicho segmento. Las empresas, en particular las multinacionales, también podrían trasladarse y reubicar sus operaciones en países con un IRS más bajo. Sin embargo, comparado con otros impuestos, el IVA ofrece un margen limitado para la reubicación, sobre todo porque en la mayoría de los sistemas pertinentes se aplica el principio de destino, según el cual los ingresos provenientes del tributo se recaudan en el país donde se realiza el consumo final del bien o servicio. Aunque el auge de las compras en línea ha desempeñado un papel importante en la erosión de algunas bases imponibles, el IVA se mantiene relativamente estable. A diferencia de lo que sucede con el IRS, que puede motivar a las empresas a reubicar sus operaciones para evitar tasas elevadas, trasladar las instalaciones de producción o centros de distribución únicamente

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para eludir el IVA es una tarea compleja y costosa para la mayoría de las empresas. Esta complejidad logística, sumada a la posible pérdida de mercados y cadenas de suministro establecidos, crea un importante factor disuasivo. En consecuencia, el IVA presenta una base imponible menos propensa a la movilidad que otros impuestos. Esta característica, junto con la capacidad de dicho impuesto para generar un flujo constante de ingresos, es una razón fundamental por la que los MEED y las economías avanzadas han recurrido en gran medida a él como fuente de tributación indirecta. El impuesto a la riqueza que grava activos financieros (como acciones, bonos y cuentas de inversión) genera un alto grado de movilidad de la base imponible, ya que estos activos existen en forma electrónica y pueden transferirse fácilmente a otros países. En cambio, el que se aplica específicamente a los bienes inmuebles es el que menos riesgo presenta de que la base imponible se desplace, y esto se debe principalmente a dos razones. En primer lugar, los bienes raíces son inherentemente inmóviles. A diferencia de los activos financieros o las empresas, los terrenos y los edificios no pueden reubicarse en jurisdicciones con tasas impositivas más bajas. En segundo lugar, los impuestos a la propiedad suelen financiar directamente servicios esenciales, como escuelas, hospitales, mantenimiento vial e iniciativas de seguridad pública, a nivel local, provincial o estatal, lo que crea una fuerte conexión entre los impuestos pagados y los beneficios que reciben los propietarios. La coordinación internacional puede desempeñar un papel crucial en la mitigación de este problema Las medidas típicas para abordar la posible movilidad de la base imponible incluyen, por ejemplo, las normas de asignación de beneficios, que determinan cómo se distribuyen los beneficios entre las distintas jurisdicciones. Esto, a su vez, puede disuadir a las empresas de incrementar artificialmente sus gastos en los países con impuestos elevados con el fin de reducir su base imponible. Otras medidas incluyen fijar una tasa mínima compartida del IRS, lo que reduce el atractivo para que las empresas transfieran sus beneficios a paraísos fiscales. Por ejemplo, el acuerdo alcanzado por la Unión Europea en 2021 para establecer una tasa mínima del 15 % al impuesto a las sociedades apunta a reducir el atractivo de los paraísos fiscales que ofrecen tasas inferiores a ese umbral (OCDE, 2021b). Esto disuade a las empresas de trasladar utilidades con el único objetivo de evadir impuestos. El acuerdo también incluye una cláusula sobre impuestos “complementarios”: si una empresa con sede en la Unión Europea tiene filiales en jurisdicciones de baja tributación, la empresa matriz podría verse obligada a pagar la diferencia entre la tasa impositiva local y el umbral mínimo del 15 %. De este modo, se garantiza un nivel mínimo de tributación dentro de la Unión Europea.

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El desafío de lograr un consenso mundial sobre los impuestos Para que la cooperación mundial en materia de tributación sea eficaz, se requiere una participación casi universal. Esto se debe a que la movilidad de capitales, bienes, personas y servicios permite a las personas y entidades aprovechar las diferencias impositivas que existen de una jurisdicción a otra. El problema denominado “N − 1” subraya este desafío: basta con que un país se aparte de las políticas tributarias acordadas para que se generen vacíos legales que pueden ser aprovechados por contribuyentes de todo el mundo. Estos desafíos son particularmente graves para las economías en desarrollo. La escasez de recursos, la falta de influencia en las negociaciones tributarias internacionales y la dependencia de economías más grandes pueden limitar significativamente su capacidad para participar de manera eficaz en la cooperación internacional en materia tributaria y beneficiarse de ella. Es posible que las economías en desarrollo no cuenten con la capacidad necesaria para supervisar y hacer cumplir eficazmente las leyes tributarias, abordar la evasión fiscal y contrarrestar las prácticas impositivas perjudiciales. Además, la complejidad de las normas fiscales internacionales y la sofisticación de los mecanismos de evasión tributaria representan un desafío considerable para que dichas economías puedan desenvolverse eficazmente en el entorno fiscal global y mantener sistemas tributarios competitivos y sostenibles. Algunas economías en desarrollo incluso podrían verse tentadas a apartarse de la cooperación internacional en temas tributarios, y buscar convertirse en paraísos fiscales, atrayendo flujos de capital con impuestos más bajas y regulaciones más flexibles. Esto puede generar una competencia a la baja en la tributación mundial, socavando aún más los esfuerzos de los países que buscan implementar sistemas tributarios justos y equitativos. El papel de una política de bajos impuestos como parte de una estrategia holística de desarrollo para los MEED Además de ser paraísos fiscales, algunos MEED han utilizado estratégicamente impuestos reducidos —por ejemplo, tasas bajas del impuesto a las sociedades— como una herramienta dentro de un conjunto de herramientas más amplio para políticas de desarrollo. En este enfoque se reconoce que atraer inversión extranjera directa puede ser un poderoso motor del crecimiento económico (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo [UNCTAD], 2023). Al ofrecer tasas impositivas competitivas, los MEED pueden incentivar a las multinacionales a establecer sedes regionales, plantas de manufactura u otras operaciones dentro de sus fronteras. Esta afluencia de inversiones no solo aporta capital, sino que también facilita valiosas transferencias de conocimientos, avances tecnológicos y acceso a los mercados internacionales (Maloney et al., 2023). Sin embargo, es crucial recordar que las tasas impositivas bajas son solo

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una pieza del rompecabezas. Por lo general, los MEED exitosos han combinado esta estrategia con inversiones en otras áreas, como desarrollo de infraestructura (por ejemplo, redes de transporte modernas y redes eléctricas confiables), educación, capacitación técnica (es decir, creación de una fuerza laboral que satisfaga las necesidades de las multinacionales) y fomento de un entorno favorable para los negocios (por ejemplo, con regulaciones simplificadas, estabilidad política y un sistema legal transparente). Este enfoque multidimensional crea un terreno fértil para la actividad económica, la innovación y, en última instancia, el desarrollo sostenible en los MEED. Un ejemplo concreto de cómo este enfoque de objetivos múltiples puede funcionar en la práctica es el caso de Singapur, que representa una muestra elocuente de la eficacia de este enfoque (véase el recuadro 1.2). Combinando un entorno propicio para los negocios, incluidas tasas impositivas competitivas, con inversiones sustanciales en educación, infraestructura y una fuerza laboral calificada, Singapur se ha transformado en una potencia económica mundial.

Recuadro 1.2

Singapur: Estudio de caso sobre el equilibrio entre las tasas impositivas y la atracción de inversiones El hecho de que Singapur aplique bajos impuestos a las sociedades para atraer inversión extranjera es un ejemplo ampliamente analizado que ofrece información valiosa sobre los posibles beneficios y desafíos de los MEED. En este recuadro se ofrece un análisis más profundo de la estrategia de Singapur. De comienzos humildes a convertirse en un centro global Tras su independencia en 1965, Singapur carecía de recursos naturales y de un mercado interno. La nación recién formada necesitaba un plan para impulsar su economía. Se creó entonces la Junta de Desarrollo Económico (EDB), encargada de atraer la inversión extranjera. Una de sus principales estrategias fue generar un entorno favorable para los negocios (EDB, 2023), que incluyó tasas de impuesto a las sociedades altamente competitivas. Al principio, se aplicó una tasa bajísima del 4 % en la década de 1960, que fue aumentando gradualmente hasta alcanzar el 17 % actual. Dicha tasa ponía de manifiesto la apertura del país a la inversión extranjera y ofrecía importantes ventajas en materia de costos a las empresas en comparación con jurisdicciones de altos impuestos (PwC Singapur, 2023). Además, se reconoció que las tasas impositivas por sí solas no

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Recuadro 1.2

Singapur: Estudio de caso sobre el equilibrio entre las tasas impositivas y la atracción de inversiones (continuación) serían suficientes. Se realizaron grandes inversiones en educación y capacitación, desarrollo de infraestructura, estabilidad política y fortalecimiento del Estado de derecho. Singapur priorizó la formación de una fuerza laboral calificada capaz de satisfacer las demandas de las empresas extranjeras. Esto incluyó la creación de universidades, escuelas técnicas y programas de formación profesional de nivel internacional (Birdsall et al., 1993). También se embarcó en ambiciosos proyectos de infraestructura, creando una red de transporte moderna y eficiente (aeropuertos, puertos marítimos, carreteras) y una sólida infraestructura de telecomunicaciones. De este modo, el país se convirtió en un lugar estratégico para el comercio y la logística internacionales (Maloney et al., 2023). Por último, se ganó la reputación de contar con estabilidad política, un sistema jurídico transparente y un entorno libre de corrupción, lo que infundió confianza a los inversionistas extranjeros y fomentó un clima de negocios predecible (Transparencia Internacional, 2023). Los frutos de un enfoque multisectorial Estos esfuerzos combinados produjeron resultados significativos. Hubo un aumento de la inversión extranjera directa. El bajo nivel de impuestos, sumado a la mano de obra calificada y la excelente infraestructura, hicieron de Singapur un país muy atractivo para las empresas multinacionales. Gigantes mundiales como Shell, ExxonMobil y Nestlé establecieron su sede regional en el país, lo que atrajo miles de millones de dólares en inversión extranjera directa (UNCTAD, 2023). La afluencia de empresas multinacionales impulsó un rápido crecimiento económico. Singapur dejó de ser una nación en desarrollo para convertirse en una economía de ingreso alto basada en el conocimiento. Los ingresos tributarios generados por las multinacionales, incluso con una tasa más baja, proporcionaron fondos para un mayor desarrollo de infraestructura, programas sociales e inversiones continuas en educación y capacitación (Yusuf, 2020). Singapur, consciente de la evolución del panorama mundial, no se dio por satisfecho. Fomentó un ecosistema sólido para la innovación y el emprendimiento. Iniciativas como la creación de parques científicos y tecnológicos y generosas subvenciones dirigidas a empresas emergentes atrajeron talentos y empresas innovadoras (A*STAR, 2023).

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Recuadro 1.2

Singapur: Estudio de caso sobre el equilibrio entre las tasas impositivas y la atracción de inversiones (continuación) Desafíos y el camino por recorrer Con el aumento de las iniciativas de tasas impositivas mínimas, Singapur enfrenta desafíos. Sin embargo, continúa adaptando su estrategia: • Cambio de enfoque. Aunque las tasas impositivas siguen siendo competitivas, Singapur está poniendo mayor énfasis en atraer industrias de alto valor, como las ciencias biomédicas, la inteligencia artificial y la tecnología financiera. Esta estrategia saca provecho de las fortalezas del país en investigación y desarrollo, y lo posiciona para el crecimiento futuro (EDB, 2023). • Adquisición de talento calificado. Para mantener una ventaja competitiva, Singapur busca y atrae activamente a los mejores talentos de todo el mundo. Esto incluye políticas de inmigración simplificadas y generosos paquetes de reubicación para profesionales calificados (Autoridad de Inmigración y Puestos de Control, 2023). Enseñanzas para otros MEED El éxito de Singapur ofrece valiosas conclusiones para otros MEED. Si bien las tasas de impuestos competitivas pueden ser un punto de partida, para lograr un crecimiento económico sostenible es fundamental adoptar un enfoque holístico que priorice el desarrollo de infraestructura, la educación y el fomento de la innovación (Maloney et al., 2023). Los MEED deben centrarse en las ventajas a largo plazo y aspirar a crear una fuerza laboral sólida y calificada y un entorno favorable para los negocios que vaya más allá de las exenciones fiscales, generando así ventajas a largo plazo que sean menos susceptibles a los cambios en las políticas fiscales mundiales. Dado que el panorama económico mundial evoluciona constantemente, deben ser capaces de adaptarse y estar dispuestos a ajustar sus estrategias para seguir siendo atractivos para la inversión extranjera. La experiencia de Singapur pone de relieve cómo las bajas tasas de impuestos pueden ser un punto de partida estratégico para atraer dicha inversión. Sin embargo, para lograr un crecimiento económico sostenible y convertirse en un actor mundial, es imprescindible fomentar un entorno empresarial integral e impulsado por la innovación. Este ecosistema más amplio debería abarcar otros factores además de los impuestos, como una infraestructura consolidada, una fuerza de trabajo calificada y marcos legales sólidos.

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Respuestas conductuales que van más allá de la evasión, la elusión y la movilidad La evasión y la elusión fiscales, así como la movilidad de la base imponible, son estrategias bien conocidas que utilizan las personas y las empresas para minimizar sus cargas tributarias (Zucman, 2015). Sin embargo, no son las únicas formas en que las personas y las empresas reaccionan a los aumentos de impuestos. Estos pueden desencadenar una serie de respuestas conductuales que pueden tener consecuencias económicas significativas. A continuación, analizaremos algunas de las respuestas más conocidas. Trabajar menos Los aumentos de impuestos pueden provocar diversas respuestas entre las personas, y su impacto en la oferta laboral constituye una preocupación importante para los responsables de formular políticas. Las reacciones de los individuos ante estos aumentos se pueden desglosar de la siguiente manera: • Recortes de horas extra. Cuando la remuneración neta —después de impuestos— por horas extra pierde atractivo debido a un aumento de la carga impositiva, los empleados suelen optar por trabajar menos horas extra. Esto puede llevar a que se reduzca la productividad de las empresas que dependen en gran medida de las horas extra para satisfacer las demandas de producción. • Jubilación anticipada. Las subas de impuestos pueden reducir el incentivo para que las personas próximas a la jubilación sigan trabajando. Si el salario neto se vuelve menos atractivo, podrían optar por la jubilación anticipada, lo que podría generar una escasez de trabajadores calificados en industrias específicas. • Cambio a trabajos de tiempo parcial. Las personas que cuentan con opciones laborales flexibles, como las que trabajan por cuenta propia o en economías de trabajo esporádico, pueden optar por puestos a tiempo parcial. Esto les permite seguir generando ingresos y, al mismo tiempo, reducir su ingreso imponible. • Abandono de la fuerza laboral. Cuando los impuestos aumentan, la cantidad neta de dinero que las personas perciben una vez deducidos los impuestos disminuye. Esto puede desincentivar el trabajo, sobre todo en el caso de quienes se encuentran en los márgenes de la fuerza laboral. Mientras que quienes viven al día suelen tener menos margen para reducir sus horas de trabajo incluso si aumentan los impuestos, las personas que se encuentran en la parte superior de la distribución del ingreso o las más vulnerables (es decir, las que hacen grandes esfuerzos para mantenerse empleadas) podrían responder con mayor contundencia. Por ejemplo, una persona soltera a cargo de un menor de edad, que trabaja a tiempo parcial para complementar los

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gastos de cuidado infantil, podría descubrir que un aumento de impuestos sobre sus ingresos reduce el beneficio financiero de trabajar las horas necesarias para cubrir dicho cuidado, lo que podría llevar a ese individuo a abandonar la fuerza laboral por completo. Además, las personas con mayores ingresos o más riqueza cuentan con mayor flexibilidad para ajustar sus horarios de trabajo. Emprendimiento y riesgo Los aumentos de impuestos pueden hacer que las personas se interesen menos en inversiones riesgosas o prefieran destinar más dinero a instrumentos con ventajas fiscales. • Desaliento a los emprendimientos riesgosos. Asimismo, las empresas pueden mostrarse menos dispuestas a invertir en iniciativas riesgosas, como empresas emergentes o proyectos de investigación y desarrollo con resultados inciertos. La aplicación de impuestos sobre las posibles ganancias de capital derivadas de emprendimientos exitosos puede representar un desincentivo. La posibilidad de que se apliquen impuestos más altos sobre las ganancias de capital podría hacer que estas opciones resulten menos atractivas, ya que reduciría el beneficio neto obtenido después de impuestos. Si las subas de impuestos desalientan significativamente la inversión y la investigación y el desarrollo, pueden ralentizar el crecimiento económico. Reducir la inversión en innovación y en nuevas empresas puede obstaculizar el aumento de la productividad a largo plazo. • Reorientación de las inversiones. Las empresas podrían responder a las subas de impuestos reorientando sus inversiones hacia activos o proyectos que reciban un tratamiento fiscal más favorable. • Mayor atención a la depreciación. Las empresas podrían invertir más en activos que permitan deducciones significativas por depreciación, lo que les permitiría reducir su ingreso imponible. Una comprensión más profunda de estas respuestas conductuales resulta indispensable para elaborar políticas eficaces. Estos conocimientos brindarán a los responsables de formular políticas la capacidad de diseñar estructuras tributarias que permitan alcanzar los objetivos de recaudación y, al mismo tiempo, minimizar las perturbaciones en los mercados laborales y la inversión.

El entorno empresarial poco favorable de ALC Una mejor comprensión de las dimensiones de comportamiento que influyen en la forma en que los trabajadores, las personas y las empresas responden a los impuestos es particularmente pertinente para una región como ALC. El bajo

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crecimiento, el escaso dinamismo del mercado laboral y la falta de inversión que persisten desde hace décadas reflejan un entorno empresarial poco favorable. Es crucial diseñar políticas tributarias que minimicen estas distorsiones y fomenten un entorno más propicio para el crecimiento y la inversión en ALC. Una preocupación especial en este momento es que las tasas efectivas promedio y marginales de impuestos sobre las ganancias empresariales en la región se encuentran entre las más altas del mundo. Esto se debe principalmente a que las tasas legales del IRS son relativamente altas y a que las disposiciones fiscales son menos generosas que en otras jurisdicciones, por ejemplo, en lo que respecta a deducciones por capital empresarial, convenciones de medio año y métodos de valuación de inventarios (Hanappi et al., 2023). De hecho, la tasa promedio regional del impuesto a las sociedades establecida por ley (25 %) es la más alta del mundo y se ubica por encima de la de los países de la OCDE (24 %) y muy por encima de la de Asia (19 %) (véase el gráfico 1.3). Incluso teniendo en cuenta las exenciones y otros ajustes, las tasas efectivas promedio de todas las empresas siguen siendo superiores a las de los países de la OCDE. Mientras ALC busca

Gráfico 1.3 Tasas del impuesto a las sociedades establecido por ley en los países de ALC comparadas con el promedio de los países de Asia y de la OCDE

m a B Ba el s rb ice Pa ad An ra os tig gu ua a y Aru y Ba b a Do rbu m da Ja inic m a Pa aic n a Sa Ur am Re n ug á Vi p. ua ce Do y nt C m e in hile y la G ica sG r n ra ena a na da di na Ar Pe s g Co en rú st tin a a Ri c Ho H a nd aití u Sa Tri S M ras n nid an éx Cr a ta ic ist d y L o ób T uc al ob ía y ag Ni o ev e B Co ra s lo sil m bi a

Porcentaje 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0 0

ALC

Promedio Asia

Promedio OCDE

Fuente: Estadísticas de la OCDE sobre el impuesto a las sociedades (https://doi.org /10.1787/0959240d-en). Nota: ALC = América Latina y el Caribe; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

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atraer eslabones en las cadenas de valor mundiales, aumentar la inversión destinada a la transición verde y elevar el crecimiento por encima de los niveles mediocres del pasado reciente, a menudo se señala que estas elevadas tasas impositivas neutralizan la ventaja que ha desarrollado la región en términos de salarios o cercanía con Estados Unidos. Estas tasas también agravan el entorno empresarial poco favorable de la región, caracterizado por una regulación excesiva, sistemas judiciales ineficientes, procedimientos complejos para el cumplimiento de normas comerciales y fiscales, y escasez de capital humano calificado (véase el gráfico 1.4), así como el aumento de la delincuencia y la violencia (Maloney et al., 2023).

Gráfico 1.4 Clasificación de ALC en los indicadores del entorno empresarial de la Encuesta a Empresas Tiempo dedicado a lidiar con las regulaciones gubernamentales La fuerza laboral con bajo nivel educativo considerada como una limitación importante

Los tribunales considerados como una limitación importante

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

Días necesarios para obtener el permiso de operación

Días necesarios para obtener el permiso de importación

Empresas que identifican las regulaciones laborales como una limitación importante

Tiempo dedicado al cumplimiento tributario Costos para cumplir con los requisitos de importación

Asia oriental y el Pacífico América Latina y el Caribe Asia meridional

Días necesarios para que las mercancías exportadas sean liberadas por los organismos de control fronterizo Europa y Asia central Oriente Medio y Norte de África África subsahariana

Fuente: Encuestas del Banco Mundial a empresas (www.enterprisesurveys.org). Nota: Los indicadores se normalizaron en una escala de 0 a 100, donde 0 representa el mejor desempeño y 100, el peor. ALC = América Latina y el Caribe.

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Aprovechar la innovación: Nuevas tecnologías e instrumentos fiscales Los avances tecnológicos están reconfigurando la política fiscal, en particular mediante las TMF y las herramientas digitales. Las TMF ofrecen un medio directo y eficiente para lograr la equidad, ya que podrían reducir la dependencia respecto de impuestos altamente progresivos y permitir la maximización de los ingresos a través de impuestos más neutrales. Mientras tanto, las herramientas digitales mejoran la administración tributaria, pero también generan nuevos retos, como el ocultamiento de activos. Estos cambios redefinen las disyuntivas tradicionales, haciendo hincapié en la generación de ingresos junto con TMF sólidas para lograr una redistribución efectiva. Transferencias monetarias focalizadas: El cambiante panorama de la redistribución Para abordar los distintos objetivos de políticas, los Gobiernos utilizan un conjunto de instrumentos fiscales, cada uno de los cuales genera distintos impactos y posibles tensiones. Históricamente, la lucha contra la desigualdad de ingresos ha dependido en gran medida de la aplicación del principio de progresividad fiscal (Pessino et al., 2023). De hecho, el discurso político actual a nivel mundial, e incluso en ALC, generalmente favorece al impuesto a la riqueza, el IRPF y el IRS por sobre el IVA para promover una agenda progresiva. Como se ha comentado anteriormente, en la mayoría de los sistemas de IVA del mundo se utilizan tasas reducidas para mitigar sus efectos regresivos inherentes. Sin embargo, los impuestos no son el único instrumento normativo para abordar la desigualdad de ingresos, y los instrumentos normativos disponibles no son estáticos. La introducción de las transferencias focalizadas a mediados de la década de 1990 impulsó considerablemente los esfuerzos en esta esfera. Las TMF son pagos directos del Gobierno a individuos o familias que cumplen con criterios específicos, generalmente relacionados con el nivel de ingresos. A través de ellas, se garantizan que los recursos lleguen directamente a quienes más los necesitan. Por ejemplo, el programa Bolsa Família de Brasil ofrece pagos mensuales a familias de bajos ingresos con hijos, a condición de que estos asistan a la escuela y se sometan a controles de salud. La revolución digital La región de ALC, que enfrenta el desafío histórico de la ineficiencia en la recaudación de impuestos debido, entre otras limitaciones estructurales, a la obsolescencia de sus sistemas, está preparada para una transformación. Comienza una nueva era, impulsada por el potencial transformador de la digitalización.

Política fiscal

El desarrollo de nuevas herramientas digitales puede revolucionar la recaudación de impuestos en ALC, aumentando la eficiencia, frenando la evasión y fomentando un sistema tributario más equitativo. Conscientes de estos desafíos, algunos países de ALC comenzaron a explorar soluciones digitales a fines del siglo xx. Estos esfuerzos incluyeron las primeras presentaciones electrónicas (en la década de 1990, países pioneros como Argentina y Chile introdujeron sistemas de presentación electrónica para determinados formularios de impuestos) y acuerdos de intercambio de datos entre las autoridades fiscales y las instituciones financieras para mejorar el intercambio de información. La revolución digital, que cobró gran impulso a fines del siglo xx y principios del xxi, ofrece a ALC una oportunidad única para transformar el entorno de la recaudación fiscal. Al adoptar la digitalización, los Gobiernos pueden abordar los desafíos de la era analógica y abrir las puertas a una nueva etapa en la administración tributaria. La facturación electrónica en alza Países como Brasil y México han implementado con éxito sistemas de facturación electrónica, exigiendo el uso de facturas electrónicas en todas las transacciones comerciales. Esto permite a las autoridades tributarias rastrear la actividad económica en tiempo real y reducir significativamente la evasión fiscal (Barreix y Zambrano, 2018). En 2008, Brasil introdujo un sistema obligatorio de facturación electrónica con firma digital única para cada factura. Además de reducir la evasión de impuestos, esto hizo que a las empresas les resultara más sencillo cumplir con sus obligaciones fiscales. El éxito de este programa se debe a la sólida colaboración entre los sectores público y privado, y al énfasis en tecnologías accesibles para los usuarios (Barreix y Zambrano, 2018). Simplificación de los códigos fiscales y presentación digital de declaraciones Varios países se están enfocando en simplificar los códigos tributarios y reducir los vacíos legales. Esta estrategia, combinada con un sistema de presentación digital, puede facilitar el cumplimiento y ahorrar tiempo a los contribuyentes (Schlotterbeck, 2017). Por ejemplo, en 2019, Colombia emprendió una reforma del código tributario, a través de la cual se simplificaron los procedimientos y se redujeron las tasas impositivas para algunas empresas. Esto, junto con la puesta en marcha de una plataforma tributaria digital para presentar declaraciones y realizar pagos, ha permitido incrementar el cumplimiento voluntario e impulsar la recaudación de ingresos (Reyes-Tagle, Dimitropoulou y Rodríguez Peña, 2023).

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Auditorías basadas en datos Los sistemas digitales permiten a las autoridades tributarias aprovechar el análisis de macrodatos para identificar anomalías y orientar las auditorías con mayor eficacia. Esto libera recursos para investigar esquemas complejos de evasión fiscal. Por ejemplo, el Servicio de Administración Tributaria de México implementó una sofisticada plataforma de análisis de datos que permite identificar declaraciones de impuestos sospechosas y patrones de evasión fiscal. Esto le permite focalizar las auditorías de manera más estratégica y disuadir a posibles evasores (OCDE, 2022). Automatización Los Gobiernos están desarrollando aplicaciones móviles que permiten a los contribuyentes presentar declaraciones de impuestos fácilmente, acceder a información y comunicarse con las autoridades tributarias. Esto promueve la inclusión, especialmente para quienes tienen un acceso limitado a una computadora tradicional. Por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria de Perú puso en marcha una aplicación móvil llamada “SUNAT [according to its official website] Operaciones en Línea”, que permite a los contribuyentes presentar declaraciones de impuestos, generar recibos y pagar impuestos electrónicamente (PwC Perú, 2023). Esta iniciativa ha beneficiado especialmente a las pequeñas empresas y las personas que viven en zonas remotas, ya que ha promovido la inclusión financiera y ha simplificado el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Aprovechar las plataformas digitales para bienes inmuebles Los métodos tradicionales de valuación de propiedades basados en sistemas catastrales presentan dificultades para adaptarse a la naturaleza dinámica de los mercados inmobiliarios. Afortunadamente, los avances tecnológicos ofrecen herramientas poderosas para abordar este desafío. Al utilizar las plataformas digitales, como los sitios web inmobiliarios Zillow y Trulia, y modernizar los sistemas catastrales, los Gobiernos pueden aprovechar el potencial no explotado de la valuación de propiedades. La revolución digital ofrece a ALC una oportunidad de oro para transformar su sistema de recaudación de impuestos. Al adoptar la digitalización, los Gobiernos pueden superar las limitaciones del pasado y crear un sistema más eficiente, justo y sostenible. Para maximizar los beneficios de esta transformación, es fundamental generar confianza, invertir en ciberseguridad e infraestructura, y garantizar la inclusión digital. La automatización puede liberar recursos de las autoridades tributarias, permitiéndoles centrarse en tareas más complejas, como la elaboración de políticas tributarias y actividades de fiscalización específicas.

Política fiscal

Reconfigurar el crecimiento: Más allá de los paradigmas estáticos Este informe modifica radicalmente el discurso sobre la política tributaria en ALC al incorporar explícitamente el crecimiento económico como objetivo principal, dejando atrás el enfoque tradicionalmente predominante centrado en los ingresos y la equidad. Cuestionamos el análisis estático convencional profundizando en las respuestas conductuales dinámicas de los agentes económicos frente a la tributación, sobre todo en el entorno empresarial único y, a menudo, desafiante de ALC. Reconociendo que las elevadas tasas del IRS prevalentes en la región pueden obstaculizar la inversión y la innovación —motores fundamentales del crecimiento—, abogamos por reducciones estratégicas para aumentar la competitividad, acompañadas de una mejor aplicación de las normas y asociaciones público-privadas. Del mismo modo, el IRPF, caracterizado por altas tasas máximas y una base reducida, exige una recalibración. Proponemos ampliar moderadamente la base imponible, excluyendo a las poblaciones vulnerables, para aumentar los ingresos fiscales sin desalentar la actividad empresarial. Además, analizamos las implicaciones del IVA en el crecimiento, y sugerimos abandonar las tasas estándar estrictas y las tasas reducidas sobre bienes específicos que, a menudo, benefician a las personas con mayores ingresos. Proponemos, en cambio, aprovechar la amplia base del IVA para financiar las TMF, y así lograr los objetivos de equidad de manera más eficiente. Este enfoque no solo mitiga los efectos regresivos del IVA, sino que también minimiza las distorsiones económicas. Reconociendo que en ALC la riqueza se concentra principalmente en activos tangibles, abogamos por el uso estratégico de los impuestos sobre la propiedad, que resultan menos distorsivos y más sencillos de administrar que los impuestos aplicados a activos financieros de alta movilidad. Teniendo en cuenta estas consideraciones dinámicas —el impacto de las políticas tributarias en la inversión, la actividad empresarial, la oferta de mano de obra y los flujos de capital—, ofrecemos ideas novedosas sobre el diseño de sistemas tributarios que fomenten una economía regional más competitiva y sostenible. De este modo, proponemos ir más allá de la obtención de ingresos a corto plazo y enfocarnos en la expansión económica a largo plazo.

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Política fiscal

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Transferencias monetarias focalizadas: El “nuevo” instrumento para abordar los objetivos de equidad Introducción La idea de brindar apoyo a las personas pobres tiene una historia larga y diversa, y las sociedades de todo el mundo han desarrollado mecanismos para ayudar a sus miembros más vulnerables. Estos esfuerzos, aunque diversos en forma y alcance, reflejan una preocupación social constante por abordar la indigencia y promover cierto grado de equidad. A lo largo de la historia, los sistemas de apoyo han evolucionado en respuesta a los cambios en las condiciones económicas, las estructuras sociales y las filosofías políticas. Desde los antiguos sistemas de caridad y limosnas religiosas hasta las intervenciones más formales promovidas por el Estado, la motivación subyacente ha sido, a menudo, redistribuir los recursos y proporcionar una red de protección para aquellos que no pueden mantenerse por sí mismos. Esta perspectiva histórica proporciona un marco esencial para entender el papel actual de las transferencias monetarias focalizadas (TMF) como una herramienta contemporánea en la búsqueda permanente de la equidad.

Una larga trayectoria de apoyo a los pobres Las primeras formas de asistencia a los pobres solían centrarse en la provisión de ayuda en especie. Un ejemplo notable es la Ley de Pobres Isabelina de 1601, que estableció un sistema de asistencia a los pobres en Inglaterra (Slack, 1995). Mediante este sistema, se suministraban bienes y servicios tangibles a quienes se consideraba que no estaban en condiciones de mantenerse a sí mismos. El apoyo incluía artículos esenciales como alimentos y ropa, materiales para el trabajo y 31

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alojamiento en asilos de ancianos u hogares de pobres. También se ofrecían programas de práctica profesional donde los participantes recibían capacitación y desarrollaban las competencias necesarias para ingresar en el mercado laboral. Estas formas de apoyo en especie tenían por objeto atender directamente las necesidades inmediatas de las personas pobres, proporcionándoles los elementos básicos para la subsistencia y, en algunos casos, los medios para lograr la autosuficiencia. La transición de la asistencia en especie a la asistencia en efectivo representa un acontecimiento significativo en la historia del alivio de la pobreza. En Estados Unidos, las pensiones para madres, que comenzaron alrededor de 1911, son uno de los primeros ejemplos de programas de transferencias monetarias (Aizer et al., 2024). A través de estos programas se realizaban pagos periódicos en efectivo a madres pobres con hijos a cargo que habían perdido al sostén de familia. La importancia de las pensiones para madres reside en que se otorgan en función de las necesidades específicas de las familias vulnerables y empoderan a quienes las reciben brindándoles dinero en efectivo. Los pagos, equivalentes a aproximadamente USD 500 mensuales en moneda actual, permitían a las madres tomar decisiones sobre la mejor manera de asignar los recursos para satisfacer las necesidades de su familia. Este enfoque contrasta con la asistencia en especie, que puede tener un alcance limitado y no siempre se ajusta a las prioridades específicas de los beneficiarios. Las pensiones para madres representan un primer paso hacia la concepción moderna de las transferencias monetarias como un instrumento para promover tanto la equidad como la capacidad de acción individual.

Desarrollo de las transferencias focalizadas en América Latina y el Caribe En consonancia con las tendencias observadas a nivel mundial, los esfuerzos iniciales orientados a brindar apoyo a las personas pobres en América Latina y el Caribe (ALC) a menudo consistieron en brindar asistencia en especie. Con estos programas se buscaba responder de manera directa a las necesidades urgentes, proporcionando bienes y servicios esenciales a las poblaciones más vulnerables. Aunque los ejemplos específicos varían de un país a otro, las formas más comunes de apoyo en especie incluían las raciones de alimentos, la distribución de ropa y la prestación de servicios básicos de salud (Mesa-Lago, 1980). Por ejemplo, la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO)

Transferencias monetarias focalizadas

de México, creada en 1961, tenía como objetivo estabilizar los precios y distribuir productos básicos. Si bien estas intervenciones proporcionaban un alivio crucial a corto plazo, con frecuencia enfrentaban desafíos como la ineficiencia logística, la falta de precisión al seleccionar los destinatarios y el riesgo de generar dependencia (McMichael, 1995). Alrededor de la década de 1990, muchos países de ALC comenzaron a popularizar las transferencias monetarias condicionadas (TMC) y otras formas de transferencias monetarias focalizadas (TMF). A través de estos programas, comenzó a prestarse asistencia financiera directa a personas y familias, haciendo hincapié en empoderar a los beneficiarios y promover el desarrollo del capital humano. En particular, las TMC están diseñadas para realizar pagos en efectivo a los beneficiarios, supeditados al cumplimiento de requisitos específicos. Por ejemplo, Bolsa Família (de Brasil), uno de los programas de TMC más destacados de ALC, ofrece pagos mensuales a familias de bajos ingresos con hijos, siempre y cuando estos asistan a la escuela y se sometan a controles de salud. Esta condicionalidad tiene por objeto abordar las causas fundamentales de la pobreza y promover la movilidad social a largo plazo. México también se apartó de los subsidios generalizados, como los que ofrecía CONASUPO, y a finales de la década de 1990 llevó a cabo intervenciones focalizadas a través de su Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). Las TMC y las TMF están orientadas a ofrecer una red de protección social y, al mismo tiempo, incentivar a las familias para que inviertan en educación, salud y nutrición. Al proporcionar efectivo de manera directa, estos programas brindan a los beneficiarios una mayor autonomía para administrar sus recursos y atender sus necesidades específicas. Entre los ejemplos de programas destacados de TMF en ALC cabe citar Bolsa Família de Brasil y PROGRESA de México. Estos programas demuestran el potencial de las TMC para abordar eficazmente la pobreza y la desigualdad en la región. Por ejemplo, las evaluaciones de PROGRESA han revelado reducciones significativas de la pobreza y avances en indicadores sociales clave, como el aumento de las tasas de matrícula escolar, la mejora de los resultados de salud y nutrición infantil, y el cambio positivo en los patrones de consumo de los hogares. El éxito del programa se debe a la aplicación de metodologías rigurosas para la selección de beneficiarios y a sus bajos costos administrativos.

Impacto de las TMF en la tributación La aparición de programas eficaces de TMF ha transformado considerablemente el enfoque tradicional que priorizaba la política tributaria como principal instrumento para alcanzar la equidad. Anteriormente, los sistemas de impuestos

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progresivos, con tasas impositivas más altas para las personas y empresas de mayores ingresos, se consideraban esenciales para redistribuir la riqueza y reducir la desigualdad de ingresos. Sin embargo, las TMF ofrecen un mecanismo directo y bien focalizado para transferir recursos a las poblaciones vulnerables. Esto reviste particular importancia en situaciones en que los impuestos progresivos son difíciles de implementar debido a la baja eficiencia en materia de recaudación o dan lugar a importantes respuestas conductuales que inciden negativamente en la actividad económica. Estas respuestas pueden incluir la evasión y elusión fiscales, y los desincentivos para trabajar o invertir. Al abordar la equidad mediante las TMF, los responsables de la formulación de políticas pueden reducir la necesidad de una progresividad fiscal agresiva. La visión tradicional de la política tributaria suele implicar una disyuntiva entre la eficiencia recaudatoria y la equidad. Los impuestos que son más fáciles de recaudar, como el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto sobre la renta de las sociedades (IRS), suelen ser menos progresivos. En cambio, los tributos más progresivos, como el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y los impuestos a la riqueza, pueden ser más difíciles de administrar y presentan mayores riesgos de evasión. Las TMF pueden ayudar a reducir esta disyuntiva. Al abordar la equidad de manera efectiva mediante transferencias directas, los responsables de formular políticas cuentan con mayor flexibilidad para priorizar la generación de ingresos a través de instrumentos fiscales eficientes, aunque dichos instrumentos no sean, por naturaleza, altamente progresivos. La aparición de programas eficaces de TMF reduce en gran medida la necesidad de contar con sistemas tributarios altamente progresivos. Las TMF que realmente benefician a los ciudadanos de bajos ingresos modifican el enfoque de las políticas. En lugar de priorizar la progresividad tributaria, se pone énfasis en maximizar los ingresos públicos generales, independientemente de si dicho objetivo se logra a través de impuestos progresivos o de un sistema tributario más neutral. Un ejemplo destacado de esta reevaluación es el debate en torno a la eliminación de las tasas reducidas del IVA. Sus defensores argumentan que, al eliminar estas tasas, el Gobierno podría aumentar los ingresos fiscales totales. Además, los ingresos adicionales generados provendrían principalmente de personas de mayores ingresos que consumen más debido a su mayor poder adquisitivo. Estos ingresos adicionales podrían luego utilizarse para financiar TMF más generosas, apoyando directamente a las personas de bajos ingresos. En otras palabras, incluso los impuestos regresivos como el IVA, cuando se combinan con programas de transferencias monetarias progresivos y altamente focalizados, pueden dar lugar a una política fiscal general progresiva.

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Mejora de la focalización a través de los sistemas de información geográfica y los datos administrativos Los programas de TMC, si bien son cruciales para aliviar la pobreza, a menudo presentan el desafío de seleccionar los beneficiarios de manera precisa. En tal sentido, existen dos errores frecuentes: los de inclusión, cuando los beneficios llegan a hogares que superan la línea de pobreza, y los de exclusión, cuando se deja afuera a hogares pobres elegibles. Estos errores pueden socavar la eficacia y la eficiencia de las TMC. Los errores de inclusión reducen la efectividad del programa al desviar recursos que deberían beneficiar a quienes más los necesitan, mientras que los errores de exclusión perpetúan la pobreza y la desigualdad al dejar sin apoyo a las poblaciones vulnerables. En ALC, los desafíos relacionados con la focalización son particularmente importantes. Los estudios han demostrado que una proporción significativa de los beneficiarios de TMF no son pobres, lo que refleja errores de inclusión. Por ejemplo, Robles, Rubio y Stampini (2015) concluyeron que, en promedio, el 39,2 % de los beneficiarios de TMC y el 48,6 % de los beneficiarios de pensiones no contributivas en ALC no eran pobres. Al mismo tiempo, muchos hogares pobres elegibles aún no están alcanzados por estos programas, lo que evidencia la existencia de errores de exclusión. Stampini, Medellín e Ibarrarán (2023) destacan que, en un país representativo de la región, apenas el 55 % de las personas en situación de pobreza vivía en hogares que recibían transferencias. Estos errores sugieren la necesidad de mejorar los mecanismos de focalización para aumentar el poder redistributivo de las TMF.

Mejorar la focalización de las TMC Una vía prometedora para reducir los errores de inclusión en las TMF consiste en combinar datos administrativos con sistemas de información geográfica (SIG). Los datos administrativos (como los registros fiscales, la información de la seguridad social y los registros de la propiedad) pueden brindar información detallada sobre los ingresos y activos de los hogares. La tecnología SIG permite la visualización y el análisis espacial de estos datos, a partir de lo cual los responsables de la formulación de políticas pueden identificar las zonas con una alta concentración de pobreza y establecer la distribución de los beneficiarios en función de los indicadores socioeconómicos. El Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) de Costa Rica ofrece un claro ejemplo de cómo se pueden integrar los datos administrativos y el SIG para mejorar la focalización. El SINIRUBE integra y

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almacena datos estandarizados de diversas fuentes, incluido un formulario de inclusión social, lo que permite identificar con mayor precisión a las poblaciones vulnerables. Monge y Tejerina (2023) destacan cómo el SINIRUBE facilita la elaboración de políticas sociales precisas. Al combinar los datos del SINIRUBE con el SIG, Costa Rica puede realizar análisis espaciales para identificar las zonas en las que prevalecen los errores de inclusión. Por ejemplo, en el mapa 2.1 se muestra cómo el mapeo del SIG puede revelar casos en los que los beneficiarios viven en zonas relativamente prósperas, lo que indica posibles errores de inclusión. Esta representación visual permite a los responsables de la formulación de políticas perfeccionar los criterios de focalización e implementar estrategias dirigidas a reducir las fugas. La integración del SIG y los datos administrativos ofrece varias ventajas. Permite seleccionar beneficiarios con mayor precisión y garantizar que los beneficios lleguen a los destinatarios previstos. También mejora la eficiencia de los programas de TMF al reducir las fugas y maximizar el impacto de los recursos públicos. A su vez, este enfoque permite fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia de los programas, ya que proporciona un marco sólido para el seguimiento y la evaluación.

Mapa 2.1

Posibles errores de inclusión en la distribución de los beneficiarios, Costa Rica, 2022

Fuente: Monge y Tejerina (2023). Nota: SINIRUBE = Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado.

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Focalización más allá de las TMC Aunque las TMC se centran en las poblaciones vulnerables, incluidas las que trabajan en el sector informal, el impuesto negativo sobre la renta —como el crédito fiscal por ingresos obtenidos, en Estados Unidos— puede complementar estos esfuerzos al enfocarse en personas y familias de ingresos bajos a moderados, incluidas aquellas que superan la línea de pobreza tradicional. El impuesto negativo sobre la renta opera mediante la realización de pagos en efectivo a individuos o familias cuyos ingresos se encuentran por debajo de un determinado umbral. A diferencia de los impuestos sobre la renta tradicionales, con los que se gravan los ingresos que superan un umbral, el impuesto negativo sobre la renta subsidia efectivamente los ingresos que se sitúan por debajo de ese umbral. A medida que aumentan los ingresos, el subsidio disminuye hasta desaparecer por completo. Este mecanismo apunta a incentivar el trabajo y complementar los ingresos, en particular para los trabajadores de bajos salarios. Los programas de impuesto negativo sobre la renta pueden extender la ayuda social más allá de quienes normalmente reciben TMC. Al incluir a personas y familias con ingresos ligeramente más altos, permiten abordar las necesidades de los trabajadores pobres y reducir la desigualdad de ingresos en un espectro más amplio de la sociedad. Esto reviste particular importancia en contextos en los que muchas personas y familias tienen dificultades para llegar a fin de mes pese a tener empleo. Además de brindar apoyo a los ingresos, los programas de impuesto negativo sobre la renta también pueden aumentar los incentivos para el empleo formal. Al recompensar la participación en el mercado laboral formal con complementos de ingreso, alientan a las personas a abandonar el sector informal. De este modo, se amplía la base imponible y se fortalecen los sistemas de seguridad social.

El efecto mariposa de las TMF en la tributación Resulta interesante especular sobre cómo podría haber evolucionado el panorama de la tributación si las TMF se hubieran implementado ampliamente en una etapa anterior del desarrollo de los sistemas tributarios modernos. La analogía del efecto mariposa resulta pertinente: una diferencia aparentemente pequeña en las condiciones iniciales —como la posibilidad de contar con las TMF en una etapa más temprana— podría haber dado lugar a resultados significativamente distintos en el diseño y la estructura de las políticas fiscales.

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Dado que las TMF se convirtieron en un instrumento normativo importante en la década de 1990, mucho después de que se instituyeron varios impuestos clave, incluido el IVA con sus tasas reducidas, es válido preguntarse si determinadas estructuras tributarias, como el uso generalizado de tasas reducidas del IVA, se han arraigado en igual medida. Es posible que el discurso sobre recaudación de ingresos y el referido a la progresividad hayan seguido trayectorias diferentes, y que se haga menos hincapié en lograr la equidad únicamente a través de impuestos progresivos. Con TMF eficaces, los responsables de la formulación de políticas podrían haberse inclinado más a priorizar los efectos económicos generales y la eficiencia en la tributación, favoreciendo potencialmente impuestos de base más amplia con menos exenciones y tasas especiales. Por ejemplo, este escenario contrafáctico se ve reflejado en el debate sobre la eliminación de las tasas reducidas del IVA para aumentar los ingresos destinados a financiar TMF más generosas. Los objetivos y medios de la política tributaria se encuentran en un constante estado de adaptación, y los responsables de formular políticas reevalúan continuamente las formas más eficaces de alcanzar sus objetivos a medida que surgen nuevas herramientas fiscales. Este proceso dinámico garantiza que los sistemas tributarios puedan adaptarse a las necesidades cambiantes de las sociedades y economías de manera justa y eficiente.

Conclusión Con el tiempo, las transferencias sociales han evolucionado de la asistencia en especie a las transferencias monetarias, y estas últimas han demostrado ser más eficientes para aliviar la pobreza y, además, servir como herramientas clave para promover la equidad. Su gran capacidad de focalización permite que los recursos públicos se dirijan de manera precisa a las poblaciones vulnerables, reduciendo así la tradicional disyuntiva entre progresividad y recaudación de ingresos. De este modo, impuestos como el IVA —que suelen considerarse regresivos— pueden pasar a formar parte de un sistema fiscal progresivo cuando la recaudación obtenida se redistribuye a través de TMF bien focalizadas. Por lo tanto, en lugar de enfocarse en diseñar impuestos puramente progresivos, se busca utilizar estratégicamente el gasto público para lograr la equidad. Sin embargo, la eficacia redistributiva de estas políticas depende en gran medida de la calidad de la focalización. Los errores de inclusión y exclusión siguen siendo un desafío importante, pero hoy en día existen herramientas para mejorar considerablemente la precisión. La combinación de datos administrativos

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integrales y tecnologías geoespaciales (como el SIG) ofrece una oportunidad concreta para perfeccionar los criterios de elegibilidad y mejorar la eficiencia del gasto social. Por último, para avanzar hacia un sistema más integrado y equitativo, las transferencias monetarias podrían complementarse con instrumentos como un impuesto negativo sobre la renta, especialmente dirigido a los trabajadores formales de bajos ingresos. De este modo, se ampliará el alcance redistributivo a grupos que, aunque no viven en la pobreza extrema, enfrentan importantes dificultades económicas. En conjunto, estos instrumentos conforman un nuevo paradigma de la política fiscal, más flexible, eficiente y capaz de adaptarse a las diversas formas de vulnerabilidad de las sociedades contemporáneas.

Bibliografía Aizer, A., S. Cho, S. Eli, and A. Lleras-Muney. 2024. “The Impact of Cash Transfers to Poor Mothers on Family Structure and Maternal Well-Being.” American Economic Journal: Applied Economics 16 (2): 492–529. McMichael, P. 1995. Food and Agrarian Orders in the World-Economy. Westport, CT: Praeger. Mesa-Lago, C. 1980. Social Security in Latin America: Pressure Groups, Stratification, and Inequality. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press Digital Editions. Monge, K. A., and L. Tejerina. 2023. EL SINIRUBE: habilitador de política social de precisión en Costa Rica. Washington, DC: Inter-American Development Bank. https://doi.org /10.18235/0004806. Robles, M., M. G. Rubio, and M. Stampini. 2015. “Have Cash Transfers Succeeded in Reaching the Poor in Latin America and the Caribbean?” Policy Brief 246, Inter-American Development Bank, Washington, DC. Slack, P. 1995. The English Poor Law, 1531–1782. Cambridge: Cambridge University Press. Stampini, M., N. Medellin, and P. Ibarraran. 2023. “Cash Transfers, Poverty, and Inequality in Latin America and the Caribbean.” Working Paper 01531, Inter-American Development Bank, Washington, DC.

Impuesto al valor agregado: Desmitificación de la regresividad e inconvenientes de las tasas estándar elevadas Introducción El impuesto al valor agregado (IVA) es un pilar de las finanzas públicas, especialmente en ALC, donde contribuye sustancialmente a los ingresos públicos. Alrededor de un tercio de los ingresos de los países de la región dependen en mayor o menor medida de él (véase el gráfico 3.1). Este impuesto al consumo, aplicado en cada etapa de la producción y distribución de bienes y servicios, presenta un mecanismo único: las empresas pagan el IVA solo por el valor que agregan, no por el costo total, debido a su capacidad para recuperar el impuesto pagado por las compras. Aunque este diseño hace del IVA una herramienta potente para generar ingresos, en general se percibe como regresivo, lo que a menudo lo convierte en una cuestión polémica para los responsables de formular políticas. El debate sobre la regresividad radica en la observación de que los hogares de bajos ingresos suelen destinar una mayor proporción de sus gastos a bienes y servicios esenciales que están gravados con el IVA. Por lo tanto, este impuesto consume un porcentaje mayor de sus ingresos en comparación con las personas de ingresos más altos. Esto puede crear la impresión de que el IVA recae desproporcionadamente sobre quienes tienen menos recursos. Para mitigar esta regresividad inherente, muchos países aplican una tasa estándar de IVA y una tasa reducida o una exención para bienes y servicios esenciales, en particular alimentos y medicamentos básicos. Al aplicar tasas de IVA más bajas o nulas a productos de primera necesidad que constituyen una mayor proporción de los presupuestos de los hogares de bajos ingresos, la carga tributaria general sobre estos hogares disminuye en relación con los de ingresos más altos. De esta forma, las tasas reducidas sirven como mecanismo clave para abordar la naturaleza regresiva del IVA. Sin embargo, esta opinión se ve cada vez más 41

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.1 Proporción de la recaudación correspondiente al IVA Porcentaje 8

a. Como porcentaje del PIB, por región

6 4 2 0

Asia oriental Europa y y el Pacífico Asia central

Porcentaje 40

América Oriente América Latina y el Medio y del Norte Caribe Norte de África

África subsahariana

b. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por región

30 20 10 0

Asia oriental Europa y y el Pacífico Asia central

América Oriente América Latina y el Medio y del Norte Caribe Norte de África

África subsahariana

c. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por país de ALC Porcentaje 60 50 40 30 20 10

An Ba tig r u Ar bud a y ge a Ba nti h n Ba am a rb as ad Be os Bo lice liv Br ia as Co Ch il Co lom ile st bi a a Ec Ric El ua a S d Gu alva or at do em r Gu ala Ho ya nd na Ja ura m s M aica Ni éx ca ic ra o Pa gu Pa na a Re ra má p. gu Do a m Pe y Tr i in Sa nic rú id n a ad ta na y Lu To cí b a Ur ag ug o ua y

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de la base de datos global de estadísticas tributarias (https://www.oecd.org/es/data/datasets/global-revenue -statistics-database.html) de la OCDE y datos del Banco Mundial. Nota: Estadísticas gubernamentales consolidadas. ALC = América Latina y el Caribe; PIB = producto interno bruto.

Impuesto al valor agregado

cuestionada en las investigaciones que indican que el uso del consumo como variable sustitutiva del ingreso y la consideración de la prevalencia de los mercados informales pueden alterar significativamente la comprensión del impacto distributivo del IVA. Además, la búsqueda de equilibrio entre las necesidades de obtener ingresos y las preocupaciones sobre equidad social suele dar lugar a estructuras del IVA complejas. Los responsables de formular políticas a menudo aplican tasas reducidas del IVA a bienes esenciales, como alimentos y medicinas, en un intento por aliviar la carga para los hogares de bajos ingresos, pero la necesidad de compensar la pérdida de ingresos resultante en ocasiones puede elevar las tasas estándar del IVA; como analizamos aquí, esto puede tener consecuencias negativas para el crecimiento económico. En este capítulo abordamos estas complejidades en profundidad con el objetivo de obtener un análisis matizado de la aplicación del IVA en ALC. Estudiamos la mecánica del impuesto, analizamos el debate sobre su regresividad y examinamos las posibles soluciones intermedias entre la generación de ingresos, la equidad distributiva y el crecimiento económico.

Desmitificación de la regresividad del IVA En esencia, dos mecanismos claves ayudan a aclarar el debate sobre la regresividad del IVA. Primero, el uso del consumo, en lugar de los ingresos corrientes, como variable sustitutiva del ingreso a largo plazo proporciona un panorama más estable y preciso del bienestar económico de un hogar. Esto es especialmente importante porque los ingresos corrientes pueden ser muy volátiles y es posible que no reflejen con exactitud la capacidad de un hogar para pagar impuestos a largo plazo. Segundo, la presencia de grandes mercados informales, en particular en las economías en desarrollo, significa que una parte considerable del consumo, especialmente el de los hogares de bajos ingresos, puede no estar sujeto a impuestos, lo que reduce la carga general del IVA sobre estos grupos.

Tesis de regresividad del IVA y medición del ingreso El IVA es un tema de debate frecuente, en particular en lo que respecta a su impacto en la distribución del ingreso. A menudo se argumenta que es un impuesto regresivo; este punto de vista deriva de los análisis tradicionales en los que se compara la carga tributaria con el ingreso antes de los impuestos o el ingreso disponible. Estos análisis indican que los hogares de menores recursos destinan una mayor proporción de sus ingresos al consumo y, por lo tanto, parecen soportar una parte desproporcionadamente grande de la carga del IVA.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Sin embargo, muchos economistas sostienen que el ingreso corriente declarado en las encuestas no es la medida más exacta del ingreso real. Señalan que podría ser útil considerar el consumo porque está más estrechamente alineado con los ingresos a largo plazo (Poterba, 1989). El argumento de que el consumo es un indicador más certero del bienestar económico se basa en la observación de que los individuos tienden a mantener un patrón de gasto relativamente estable a lo largo del tiempo. Aunque los ingresos pueden ser muy volátiles, especialmente en el caso de quienes tienen un empleo inestable, el consumo suele reflejar los recursos y las expectativas a largo plazo de un hogar. Por lo tanto, en las evaluaciones del impacto distributivo del IVA que se basan en los datos de consumo se puede llegar a conclusiones diferentes. Esta perspectiva es coherente con la idea económica de que el consumo está vinculado con el ingreso esperado a largo plazo —y no con el ingreso corriente— y con la opinión de que las personas planifican sus decisiones de gasto y ahorro a lo largo de toda su vida. Esto es especialmente importante en contextos en los que una parte considerable de los ingresos se obtiene a través de canales informales y, por lo tanto, no se mide de manera adecuada en las encuestas de ingresos tradicionales. Cuando los hogares se evalúan sobre la base de su consumo en lugar de sus ingresos, la aparente regresividad del IVA suele disminuir. En algunos casos, el impuesto incluso puede parecer progresivo. Esto se debe a que el consumo es menos susceptible a las fluctuaciones a corto plazo y ofrece un panorama más claro de la capacidad de un hogar para pagar impuestos durante un período prolongado. Específicamente, si bien los hogares de bajos ingresos gastan una mayor proporción de sus ingresos corrientes en consumo, estos pueden ser muy variables. Cuando se los mira desde el punto de vista del consumo, se observa que sus gastos están más alineados con sus recursos a largo plazo. Aunque los hogares de mayores ingresos gastan una proporción menor de sus ingresos corrientes en consumo, también tienen un nivel de consumo que se corresponde con sus recursos a largo plazo. Esta alineación del consumo con los recursos a largo plazo en todos los niveles de ingresos hace que el IVA resulte menos regresivo cuando se lo analiza a través del factor consumo. En algunas investigaciones, como el trabajo de Pessino et al. (2023), se respalda esta perspectiva. En los estudios realizados en países latinoamericanos se ha comparado la distribución de la carga del IVA entre los niveles de ingreso y de consumo. Estas comparaciones revelan una diferencia notable. Cuando los hogares se agrupan por ingresos, la carga tributaria tiende a disminuir a medida que aumenta el ingreso, lo que se alinea con la visión tradicional de que el IVA es regresivo. Sin embargo, cuando los hogares se agrupan por consumo, la carga tributaria se distribuye de manera más equitativa, lo que sugiere que el IVA no es necesariamente regresivo. Esto se debe a que, como se señaló anteriormente,

Impuesto al valor agregado

el consumo ofrece una medida más estable de la situación económica a largo plazo de un hogar, suavizando la volatilidad a corto plazo que puede hacer de los ingresos un indicador engañoso, especialmente en el caso de los hogares de bajos ingresos. Además, en los análisis de la progresividad tributaria en América Latina, presentados en Pessino et al. (2023), se indica un patrón similar (gráfico 3.2). Cuando se clasifican los hogares por ingresos, las medidas de progresividad tributaria suelen indicar que el IVA es regresivo. Sin embargo, cuando se clasifican los hogares por consumo, estas medidas tienden a mostrar un impacto más neutro del impuesto, o incluso progresivo (gráfico 3.3). Esto ocurre porque el análisis basado en el consumo registra la capacidad de un hogar para pagar impuestos a largo plazo, en lugar de estar sesgado por las fluctuaciones temporales de los ingresos.

Gráfico 3.2 Presión impositiva relativa derivada del IVA, por decil a. Argentina

Incidencia 3,5 3,0

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

5 6 Decil

c. Brasil

Incidencia 3,5

5 6 Decil

d. Chile

Incidencia 3,5 3,0

3,0 2,5

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

b. Bolivia

Incidencia 3,5

5 6 Decil

10 Ingreso

5 6 Decil

Consumo

(El gráfico continúa en la próxima página)

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.2 Presión impositiva relativa derivada del IVA, por decil (continuación) e. Colombia

Incidencia 3,5 3,0

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

5 6 Decil

g. México

Incidencia 3,5

5 6 Decil

h. Perú

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,5 1

Incidencia 3,5

5 6 Decil

i. República Dominicana

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,5 0 1

5 6 Decil

10 Ingreso

5 6 Decil j. Uruguay

Incidencia 3,5

3,0

Incidencia 3,5

3,0

f. Honduras

Incidencia 3,5

5 6 Decil

Consumo

Fuente: Pessino et al. (2023). Nota: La presión tributaria se mide como el coeficiente entre la proporción del total de IVA pagada por decil respecto de la tributación total y la proporción del ingreso o el consumo del decil respecto del ingreso o el consumo total. IVA = impuesto al valor agregado.

Impuesto al valor agregado

Gráfico 3.3 Índice de Kakwani del IVA, ordenado por deciles de ingreso disponible y consumo a. Ingreso

–0,019 –0,056

–0,149

Re p. D

ic in

ua y

a an

ú Pe r

co éx i

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ur as

–0,173

Co l

–0,100

–0,114

il Br as

ia liv Bo

Ar ge

nt in

Índice de Kakwani 0,02 0,005 0 –0,02 –0,019 –0,04 –0,06 –0,056 –0,08 –0,10 –0,12 –0,101 –0,14 –0,16 –0,18 –0,20

b. Consumo Índice de Kakwani 0,20 0,15

0,122

0,10 0,05 0

0,074 0,010

0,000 –0,016

–0,05

0,006

0,000

–0,011

–0,003 –0,036

–0,10 –0,15

Nota: IVA = impuesto al valor agregado.

ua y ug Ur

om Re p. D

Fuente: Pessino et al. (2023).

in ic a

ú Pe r

co éx i M

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Ho nd u

bi om Co l

Ch ile

il Br as

ia Bo liv

Ar ge

nt in

–0,20

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Estas observaciones indican que el método utilizado para medir el bienestar económico de los hogares influye significativamente en la comprensión de los efectos distributivos del IVA. La visión tradicional, que se basa en el ingreso, puede exagerar el grado de regresividad del IVA. Al utilizar el consumo como indicador del ingreso a largo plazo, los investigadores y los responsables de la formulación de políticas pueden tener una comprensión más matizada del impacto del impuesto y tomar decisiones más informadas sobre la política fiscal. Aunque la distinción entre ingreso y consumo es importante, también es crucial reconocer que el debate sobre la regresividad del IVA es complejo. Ciertos factores, como los bienes y servicios específicos que se gravan, y la presencia de exenciones o tasas reducidas también influyen en la determinación del impacto distributivo del IVA. En futuras investigaciones se podrían explorar más detalladamente estos factores y su interacción con las diferentes formas de medir el ingreso.

Tesis de regresividad del IVA e informalidad Por su parte, el impacto de la evasión fiscal, que suele ser más pronunciado en las economías en desarrollo, puede influir en la incidencia real del IVA. En contraste con la visión tradicional de la regresividad del IVA en los países de ingreso bajo, en un reciente estudio esclarecedor de Bachas, Gadenne y Jensen (2020) se sugiere un panorama más matizado. El análisis del papel significativo de las compras informales, particularmente prevalentes entre los hogares de bajos ingresos, indica que estas operaciones pueden alterar sustancialmente los efectos distributivos del impuesto. Los hogares pobres son más astutos que el recaudador de impuestos en la economía sumergida En el estudio de Bachas, Gadenne y Jensen (2020) se revela una nueva regularidad: una curva de Engel de informalidad descendente. Esta curva indica una disminución estadísticamente significativa en la proporción de gasto informal a medida que aumentan los ingresos de los hogares en todos los países estudiados. Para identificar las compras informales, estos autores utilizan los datos sobre los lugares de compra de los hogares extraídos de las encuestas de gastos, que abarcan puntos diversos (desde la producción en los hogares hasta los supermercados). Mediante el análisis de estas ubicaciones, estiman la proporción del consumo informal. En Bachas, Gadenne y Jensen (2020), se establece una microbase de datos de encuestas de gastos de 31 naciones en desarrollo. Estos datos incluyen el lugar de compra (por ejemplo, puesto callejero o supermercado) de cada transacción. Aprovechando los datos conocidos, se clasifica cada lugar de compra como

Impuesto al valor agregado

formal o informal partiendo del supuesto de que los minoristas más grandes y modernos tienen más probabilidades de remitir impuestos que los establecimientos más pequeños (Kleven, Kreiner y Sáez, 2016; Lagakos, 2016). Este enfoque innovador proporciona información novedosa sobre los patrones de consumo. En particular, en Bachas, Gadenne y Jensen (2020) se documenta una curva de Engel de informalidad con pendiente descendente constante. Esta curva indica que, en todos los países observados, la proporción del ingreso gastado en el sector informal disminuye significativamente a medida que aumentan los ingresos de los hogares. En el gráfico 3.4 se muestra esta tendencia en Rwanda y México, donde la proporción del presupuesto informal se desploma en los grupos de ingresos más altos. Los subsidios a los alimentos en los países de ingreso bajo pueden ser un desacierto En Bachas, Gadenne y Jensen (2020) también se muestra que los impuestos al consumo son progresivos porque el sector informal no está gravado (exención de facto). Esto significa que las personas de ingreso alto pagan más impuestos. De hecho, en promedio, el quintil más rico paga el doble en impuestos que el quintil más pobre (véase el gráfico 3.5, curva azul). Este efecto es más pronunciado en los países más pobres. Además, teniendo en cuenta el sector informal, eximir de impuestos a los alimentos no afecta significativamente la redistribución (véase el gráfico 3.5, curva naranja). Gráfico 3.4 Curvas de Engel de informalidad en Rwanda y México a. Rwanda Proporción del presupuesto informal 100

b. México Proporción del presupuesto informal 100

0 5,0

5,5 6,0 6,5

7,0

7,5

8,0 8,5

Gasto logarítmico por persona (en USD constantes)

0 6,5

7,0

7,5

8,0

8,5

9,0

Gasto logarítmico por persona (en USD constantes)

Fuente: Bachas, Gadenne y Jensen (2020). Nota: Estos gráficos representan el ajuste polinomial local de las curvas de Engel de informalidad en Rwanda y México. El área sombreada alrededor del ajuste polinomial corresponde al intervalo de confianza del 95 %. La línea continua corresponde a la mediana de la distribución del gasto de cada país, y las líneas de puntos, al percentil 5 y al percentil 95, respectivamente.

9,5

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.5 Proporción del presupuesto gravada, promedio entre todos los países Proporción del presupuesto gravada 0,16

0,14

0,12

0,10

0,08

0,06

0,04

5 6 Decil de ingresos

Tasa impositiva uniforme

Alimentos exentos

Fuente: Bachas, Gadenne y Jensen (2020). Nota: En este gráfico se muestra la proporción del gasto que se destina a impuestos (tasas impositivas efectivas), por decil, en cada escenario tributario. Ambos escenarios se simulan en los 31 países de la muestra; cada punto corresponde a las tasas impositivas efectivas promedio de cada decil en todos los países. La línea azul corresponde a un escenario tributario en el que se aplica un impuesto uniforme a todos los bienes, pero las compras en tiendas informales no están sujetas de facto a impuestos. La línea naranja corresponde a un escenario tributario en el que existe tanto una exención de facto de la informalidad como una exención de iure de los alimentos.

Los mercados informales, donde los bienes se compran y venden sin pagar impuestos, complican el diseño de los impuestos al consumo y reducen la eficiencia de la recaudación. Sin embargo, los impuestos al consumo pueden promover la equidad. Aplicar tasas más bajas a productos de primera necesidad, como los alimentos, beneficia a las personas pobres, que dependen en mayor medida de ellos, y conduce a una tributación progresiva. Sin embargo, este efecto se atenúa en los países muy pobres en los que los mercados informales están más extendidos. En el estudio de Bachas, Gadenne y Jensen (2020)

Impuesto al valor agregado

se destaca el desafío que plantean los mercados informales a la hora de elaborar políticas de impuestos sobre el consumo que equilibren la eficiencia y la equidad en la recaudación de ingresos.

Impacto del IVA en la desigualdad de ingresos: Una reevaluación En Bachas, Gadenne y Jensen (2020) se examina la influencia de las políticas de impuestos al consumo en la desigualdad de ingresos, utilizando datos de tasas impositivas e información de encuestas de hogares (véase el gráfico 3.6). Los autores utilizan el cambio porcentual en el coeficiente de Gini como parámetro clave para analizar la redistribución. Un cambio negativo significa una reducción de la desigualdad. El análisis revela que, cuando se tiene en cuenta el consumo informal, la aplicación de una tasa impositiva uniforme y óptima a todo el consumo registrado, es decir, por el canal formal, conduce a una disminución significativa de la desigualdad de ingresos (véase el gráfico 3.6, panel a, primera fila). Esta reducción es notablemente mayor que las estimaciones establecidas anteriormente de la reducción de la desigualdad lograda a través de políticas de impuestos al consumo en los países en desarrollo (véase el gráfico 3.6, panel b, primera fila). Con frecuencia, en estas estimaciones previas no se tiene en cuenta sistemáticamente la exención de impuestos para las actividades del sector informal. De hecho, en el estudio de Bachas, Gadenne y Jensen (2020) se sugiere que con una tasa impositiva uniforme sobre el consumo formal se puede lograr un nivel de disminución de la desigualdad comparable al de las actuales políticas de impuestos directos implementadas en los países en desarrollo (véase el gráfico 3.6, panel b, segunda fila). Además, cuando se considera el consumo informal, la aplicación de una tasa impositiva reducida a los alimentos esenciales muestra un impacto positivo en la desigualdad, aunque esta reducción marginal se ve empequeñecida por el efecto del sector informal (véase el gráfico 3.6, panel a, tercera fila). El estudio de Bachas, Gadenne y Jensen (2020) contradice el pensamiento convencional y revela que los impuestos al consumo son mucho más progresivos en las economías en desarrollo. El arma secreta son los grandes sectores informales, que constituyen un refugio para las personas pobres. Por el contrario, los esfuerzos por gravar los alimentos a una tasa más baja resultan ser instrumentos menos adecuados para lograr la redistribución.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.6 Estimación de la variación en el coeficiente de Gini derivado de políticas alternativas, en porcentajes Política tributaria

Tamaño del efecto

a. Impuestos al consumo simulados (Bachas, Gadenne y Jensen, 2020; N = 31) Tasa uniforme, solo tributación formal Diferenciación de la tasa de productos alimentarios, tributación formal e informal Diferenciación de la tasa de productos alimentarios, solo tributación formal –4,0 –3,0 –2,0 –1,0 0 0,5 Variación porcentual en el coeficiente de Gini con respecto a la política b. Estudios que utilizan las políticas tributarias vigentes (CEQ; N = 25) Impuestos indirectos: consumo general e impuestos selectivos Impuestos directos: IRPF y seguridad social –4,0 –3,0 –2,0 –1,0 0 0,5 Variación porcentual en el coeficiente de Gini con respecto a la política Fuente: Bachas, Gadenne y Jensen (2020). Nota: En el panel a se muestra el cambio porcentual promedio en el coeficiente de Gini en diferentes escenarios. En la primera fila, el punto representa el escenario en el que se implementa una tasa uniforme pero solo se grava al sector formal. En la segunda fila, el punto representa el escenario en el que solo los productos no alimentarios pagan impuestos en ambos sectores. En la tercera fila, el punto representa el escenario en el que solo se gravan los productos no alimentarios y el sector formal. Los efectos informados reflejan el cambio en el coeficiente de Gini desde la distribución del ingreso antes de los impuestos hasta la distribución después de los impuestos. En el panel b, se muestra el cambio porcentual en el coeficiente de Gini utilizando datos de CEQ. En la primera fila del panel b, se aplican los impuestos generales reales al consumo y los impuestos selectivos. En la segunda fila, se aplican los impuestos reales sobre la renta de las personas físicas y las contribuciones obligatorias a la seguridad social. CEQ = Instituto Compromiso con la Equidad; IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas.

Inconvenientes de las tasas estándar elevadas del IVA En los últimos años, los economistas han llegado a un consenso en el sentido de que las alzas de impuestos son contraccionistas, sobre todo en los países industriales europeos. En varios análisis individuales y de diferentes países (centrados únicamente en las economías industriales, en su mayoría europeas) se han encontrado multiplicadores tributarios —modo en que responde el PIB a los cambios tributarios— que van desde aproximadamente -1,7 a -5,0 (Cloyne, 2013; Gil et al., 2019; Hayo y Uhl, 2014; Pereira y Wemans, 2015). Esas evidencias aparentemente sólidas han dado lugar a firmes recomendaciones sobre políticas. En Alesina, Favero y Giavazzi (2015a) se llega a conclusión de que “los ajustes

Impuesto al valor agregado

fiscales basados en recortes de gastos son mucho menos costosos, en términos de pérdidas de producción, que los que se basan en impuestos”. En un estudio reciente, Gunter et al. (2021a) investigaron si la inclusión de una gama más amplia de países, en particular naciones en desarrollo, influiría en las estimaciones de los multiplicadores tributarios negativos. Para ello, elaboraron un nuevo conjunto de datos de tasas estándar del IVA (en adelante, denominadas simplemente “tasas del IVA”) aplicadas en 51 países —una combinación de 21 economías industrializadas y 30 economías en desarrollo— que abarcan desde 1970 en adelante. Su análisis reveló que el multiplicador tributario de toda la muestra mundial alcanzó un máximo de -2,7 dos años después del cambio impositivo. Esto se encuentra dentro del rango inferior de las estimaciones del multiplicador tributario informadas anteriormente. Lo curioso es que, cuando dividieron la muestra entre las economías industriales europeas y el resto del mundo, observaron multiplicadores tributarios de -3,6 y -1,4, respectivamente. Si bien en las economías industriales europeas el multiplicador siguió siendo estadísticamente significativo y bastante grande (en términos absolutos), en consonancia con investigaciones recientes, el multiplicador para el resto de los países fue considerablemente menor y unas 2,5 veces menor en valor absoluto.

Efectos no lineales de las variaciones del IVA en la producción ¿Por qué varía tanto el multiplicador tributario? Los argumentos teóricos distorsivos y basados en los desincentivos (por ejemplo, Jaimovich y Rebelo, 2017) dan a entender que el efecto de los cambios tributarios en la producción sería en gran medida no lineal: esencialmente nulo con los niveles relativamente bajos de la tasa impositiva inicial y más negativo cuando aumenta dicha tasa. Como se muestra en el gráfico 3.7, en Gunter et al. (2021a) se llega a la conclusión de que el efecto de los cambios en el IVA sobre la producción es altamente no lineal. Por ejemplo, el multiplicador alcanza -0,07 y es estadísticamente cero cuando la tasa impositiva inicial es del 8 %, -1,6 y estadísticamente cero cuando la tasa inicial es del 14 %, y -4,3 y estadísticamente diferente de cero cuando la tasa inicial es del 22 %. Estas estimaciones no lineales indican que una tasa del IVA de alrededor del 16 % puede ser un umbral clave. Por encima de este nivel, los nuevos aumentos del IVA podrían perjudicar cada vez más a la actividad económica. Esta conclusión da a entender que hay un punto de inflexión en el que la carga general del impuesto desalienta la actividad económica. Las empresas y los consumidores pueden mostrarse más reactivos, lo que daría lugar a ajustes de comportamiento que llevarían a reducir la base imponible. Estos resultados orientan la comprensión tradicional de la curva de Laffer, según la cual existe la posibilidad de que los ingresos tributarios disminuyan incluso con el aumento de la tasa impositiva si la actividad económica se debilita considerablemente.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.7 M ultiplicador tributario, no lineal y acumulado, del IVA después de dos años: Función del nivel de la tasa impositiva inicial Multiplicador tributario 12

–4

–8

–12

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Tasa impositiva inicial

Fuente: Gunter et al. (2021a). Nota: La línea continua representa la regresión de panel con efectos fijos, por país. Las zonas grises oscuras, medias y claras muestran intervalos de confianza del 68 %, 90 % y 95 %, respectivamente. Se emplea el estimador Driscoll-Kraay para los errores estándar.

Esto señala de manera contundente que la opinión predominante sobre los importantes multiplicadores tributarios negativos en los países industrializados, especialmente en Europa (por ejemplo, Alesina, Favero y Giavazzi, 2015), está influenciada más que nada por las altas tasas impositivas iniciales. Los grandes multiplicadores tributarios negativos no son una regularidad empírica inamovible, especialmente en el mundo en desarrollo. El nivel inicial de los impuestos varía considerablemente de un país a otro, por lo que es natural que también se modifique el posible efecto sobre la producción de las variaciones en las tasas impositivas. En el mapa 3.1, extraído de un documento de políticas complementario (Gunter et al., 2021b), se muestra que, dada la tasa actual del IVA de un país, el multiplicador tributario podría ser estadísticamente cero o de moderado a alto. Como se muestra en el mapa 3.1, para la mitad del mundo (es decir, 88 de los 175 países incluidos en el mapa), el multiplicador tributario es estadísticamente cero. Por ejemplo, los cambios tributarios prácticamente no tendrían ningún efecto sobre el PIB en países con tasas impositivas bajas, como Angola,

Impuesto al valor agregado

Mapa 3.1 Multiplicador fiscal del IVA después de dos años, por país

Multiplicador tributario 0 0 a –3 –3 a –4 < –4 No hay datos

BIRF 49043 | JULIO DE 2025

Fuente: Gunter et al. (2021b). Nota: “0” indica que el multiplicador tributario no es estadísticamente diferente de cero. IVA = impuesto al valor agregado.

Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nigeria y Paraguay. Por el contrario, el mismo aumento (o una disminución) del impuesto provocaría una caída (o un aumento) de la producción en países con tasas de IVA relativamente altas, incluidos mercados emergentes como Argentina y Uruguay y, especialmente, muchos países industriales europeos.

Implicancias en materia de políticas de los efectos no lineales En esta sección se analiza de qué manera el impacto variable de los cambios tributarios en el producto puede contribuir a la toma de decisiones sobre políticas. Examinamos de qué manera los países con bajos niveles de provisión de bienes públicos, los países que dependen de productos básicos y el concepto de curva de Laffer se ven afectados por estos efectos no lineales. Movilización de ingresos en países con bajos niveles de provisión de bienes públicos Los economistas han debatido durante mucho tiempo el tamaño ideal y la función del Gobierno. Una teoría, la ley de Wagner, sugiere la existencia de un vínculo entre el desarrollo económico y el gasto público. A medida que aumentan los ingresos de una nación, también aumenta el gasto público, a menudo de dos maneras: iniciando nuevas actividades (es decir, un margen extensivo) y ampliando las responsabilidades existentes (es decir, un margen intensivo). Esta regularidad empírica, bien documentada y sólidamente fundamentada, se muestra en el gráfico 3.8.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.8 Relación entre el PIB per cápita y la proporción del gasto público en relación con el PIB G/PIB 80

G/PIB = 121,5*** – 29,9*** × In (PIB pc) + 2,1 *** × In (PIB pc)2 (3,2) (–3,4) (4,3)

Finlandia (tasa del IVA: 24 %)

Grecia (tasa del IVA: 23 %)

R2 = 0,61 60

Argentina (tasa del IVA: 21 %)

Barbados Jamaica (tasa del IVA: 17,5 %) (tasa del IVA: 16,5 %)

Honduras (tasa del IVA: 15 %)

Australia (tasa del IVA: 10 %)

Nueva Zelandia (tasa de IVA: 15 %)

Tailandia Costa Rica Filipinas Guatemala (tasa del IVA: 13 %) (tasa del IVA: 7 %) (tasa del IVA: 12 %) (tasa del IVA: 12 %)

0 400

1100

3000

8100

22 000

60 000

160 000

PIB pc, PPA (dólares internacionales constantes de 2011) Fuente: Gunter et al. (2021b). Datos del G/PIB extraídos de Perspectivas de la economía mundial (Fondo Monetario Internacional); datos del PIB per cápita tomados de Penn World Tables. Nota: Los datos corresponden a 2015. El número total de países de la muestra es de 107. PIB = producto interno bruto; PIB pc = PIB per cápita; G/PIB = gasto público sobre PIB; PPA = paridad del poder adquisitivo; IVA = impuesto al valor agregado. Nivel de significancia: *** = 1 %.

Los países que están por encima de la línea gastan más de lo previsto teniendo en cuenta su nivel de ingresos; los que están por debajo de la línea gastan menos. El exceso de gasto puede definirse como la diferencia entre su coeficiente de gasto real (gasto público sobre PIB [G/PIB]) y el coeficiente previsto desde la línea. En el gráfico 3.9 se muestra que los países con un mayor exceso de gasto (como Argentina, Grecia, Honduras y Jamaica) tienden a tener tasas de IVA más altas que aquellos con un menor exceso de gasto (como Australia, Guatemala, Costa Rica y Nueva Zelandia). Estos datos indican que países como Guatemala, que proporcionan menos bienes públicos de lo previsto para su nivel de desarrollo, pueden alcanzar un nivel normal de bienes públicos aumentando la tasa del IVA, con un impacto mínimo en la actividad económica.

Impuesto al valor agregado

Gráfico 3.9 Relación entre el exceso de gasto y la tasa del IVA Tasa del IVA 30

Argentina Grecia Tasa del IVA = 16,2 *** + 0,3 *** × “Exceso” de gastos (tasa del IVA: 21 %) (tasa del IVA: 23 %) (43,9) (5,5) 25 R2 = 0,22

Costa Rica (tasa del IVA: 13 %)

Guatemala (tasa del IVA: 12 %)

Jamaica (tasa del IVA: 16,5 %)

10 Australia (tasa del IVA: 10 %) Nueva Zelandia (tasa de IVA: 15 %)

5 0 –25

–20

–15

–10

–5

Honduras (tasa del IVA: 15 %)

Exceso de gasto = G/PIB – Proyección(G/PIB) Fuente: Gunter et al. (2021b). Datos del G/PIB extraídos de Perspectivas de la economía mundial (Fondo Monetario Internacional); datos del PIB per cápita tomados de Penn World Tables. Nota: Los datos corresponden a 2015. El número total de países de la muestra es de 107. PIB = producto interno bruto; PIB pc = PIB per cápita; G/PIB = gasto público sobre PIB; IVA = impuesto al valor agregado. Nivel de significancia: *** = 1 %.

Movilización de ingresos en países que dependen de los productos básicos La mayoría de los países ricos en productos básicos tiene ante sí un desafío fiscal considerable, especialmente aquellos que dependen en gran medida de los ingresos provenientes de esos productos. Como era de esperar, en el gráfico 3.10 se revela un vínculo claro entre la dependencia de una economía de los productos básicos (medida como la proporción del PIB de dichos productos respecto del PIB total) y su dependencia de los ingresos provenientes de dichos productos (medida como la proporción de dichos ingresos respecto del total de ingresos públicos). Al definir el “exceso de dependencia de los ingresos procedentes de los productos básicos” como la diferencia entre los ingresos reales procedentes de esos productos y el nivel previsto representado por la línea recta del gráfico 3.10, se observa un patrón. En el gráfico 3.11 se muestra que los países con un exceso positivo tienden a tener tasas de IVA más bajas (como Malasia, Nigeria y Yemen) o a no aplicar ninguna tasa (como Bahrein, Brunei Darussalam e Iraq).

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.10 R elación entre el PIB de los productos básicos (como porcentaje del PIB) y la recaudación derivada de estos productos (como porcentaje de la recaudación tributaria total) Recaudación proveniente de productos básicos (como porcentaje de la recaudación tributaria total) 130

120

100

Recaudación por productos básicos (como porcentaje de la recaudación total) = 6,8* + 1,6*** × PIB por productos básicos (como porcentaje del PIB) (1,9) (12,2) Iraq R2 = 0,74 (tasa del IVA: 0 %) Brunei Darussalam Bahrein (tasa del IVA: 0 %) (tasa del IVA: 0 %) Nigeria (tasa del IVA: 5 %)

Rep. del Yemen (tasa del IVA: 5 %) Malasia 60 (tasa del IVA: 6 %) Ecuador (tasa del IVA: 12 %)

Rep. del Congo (tasa del IVA: 18 %) Trinidad y Tobago (tasa del IVA: 12,5 %)

Papua Nueva Guinea (tasa del IVA: 10 %) Chile (tasa del IVA: 19 %)

PIB por productos básicos (como porcentaje del PIB) Fuente: Gunter et al. (2021b). Datos sobre los ingresos por productos básicos (como porcentaje de los ingresos totales) y el PIB por productos básicos (como porcentaje del PIB), sobre la base de los cálculos de Günter et al. (2021b), utilizando datos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo. Nota: Los datos corresponden a 2010-13. El número total de países de la muestra es de 55. IVA = impuesto al valor agregado; PIB = producto interno bruto. Nivel de significancia: * = 10 %, *** = 1 %.

Por el contrario, los países con un exceso negativo (como Chile, Papua Nueva Guinea, Trinidad y Tobago y la República del Congo) suelen tener tasas de IVA más altas. Estos datos sugieren que países como Nigeria, con una elevada dependencia de los ingresos por productos básicos y bajas tasas de IVA, podrían movilizar rápidamente ingresos de actividades no relacionadas con productos básicos aumentando sus tasas de IVA. Este enfoque podría ofrecer una fuente más estable y sostenible de ingresos públicos, al reducir la dependencia de los volátiles precios de los productos básicos.

Impuesto al valor agregado

Gráfico 3.11 R elación entre el exceso de dependencia de la recaudación por productos básicos y la tasa del IVA Tasa del IVA 30 25

Tasa del IVA = 11,9* + 0,2*** × Dependencia “excesiva” de la recaudación (1,9) (12,2) R2 = 0,28 por productos básicos República del Congo (tasa del IVA: 18 %)

20 15

Chile (tasa del IVA: 19 %)

Iraq (tasa del IVA: 0 %)

Trinidad y Tobago (tasa del IVA: 12,5 %)

10 5

Papua Nueva Guinea (tasa del IVA: 10 %)

0 –40

–30

–20

Nigeria (tasa del IVA: 5 %)

Bahrein (tasa del IVA: 0 %)

Malasia (tasa del IVA: 6 %) Yemen (tasa del IVA: 5 %)

Brunei Darussalam (tasa del IVA: 0 %)

–10

Dependencia "excesiva" de recaudación por productos básicos = Recaudación por productos básicos (como porcentaje de los ingresos totales) – Proyección [recaudación por productos básicos (como porcentaje de los ingresos totales) Fuente: Gunter et al. (2021b); datos sobre los ingresos por productos básicos (como porcentaje de los ingresos totales) y el PIB por productos básicos (como porcentaje del PIB), sobre la base de los cálculos de Günter et al. (2021b), utilizando datos del Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo. Nota: Los datos corresponden a 2010-13. El número total de países de la muestra es de 55. IVA = impuesto al valor agregado; PIB = producto interno bruto. Nivel de significancia: * = 10 %, *** = 1 %.

Implicaciones para la curva de Laffer La curva de Laffer, desarrollada por Arthur Laffer, propone una relación no lineal entre las tasas impositivas y los ingresos tributarios. El comportamiento económico también influye en el tamaño de la base imponible. Laffer argumentó que cuando las tasas impositivas están por debajo de un cierto umbral, la actividad económica enfrenta una distorsión mínima. Por lo tanto, si se aplica una tasa impositiva más alta a esta base económica más amplia, se pueden generar más ingresos. Sin embargo, si se supera un determinado umbral —lo que lleva a un considerable perjuicio para la actividad económica—, los nuevos aumentos de impuestos pueden, en realidad, conducir a una disminución de los ingresos impositivos. Este resultado contraintuitivo refleja la amplia respuesta de los agentes económicos a los altos niveles iniciales de distorsión. Como se muestra en el gráfico 3.12, esta relación no lineal parece ser válida también para el IVA. La línea de puntos muestra el aumento correspondiente de los ingresos como porcentaje del PIB con diferentes valores iniciales de la tasa del IVA.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.12 Relación entre la tasa del IVA inicial y la variación en la recaudación como porcentaje del PIB en respuesta a un aumento en la tasa del IVA a partir de noviembre de 2017 Países con una tasa de IVA específica 2,0 1,5 1,0 0,5

Tasa del IVA del 32 %

0 –0,5 –1,0 –1,5 –2,0 –2,5 –3,0

Tasa del IVA inicial 1–6 países

7–11 países

18–24 países

Fuente: Gunter et al. (2021b). Nota: La línea punteada indica la variación en los ingresos impositivos (como porcentaje del PIB) en respuesta a un aumento en la tasa del IVA, teniendo en cuenta los resultados no lineales y suponiendo (sin pérdida de generalidad) que los ingresos vienen dados por la tasa del IVA multiplicada por el PIB. El número total de países que aplican una tasa de IVA es 172. En noviembre de 2017, la mediana (y el promedio) de la tasa del IVA era del 16 %, la tasa mínima del IVA (para los países que aplicaban ese impuesto) era del 5 % y la tasa máxima del IVA era del 27 % (solo en un país). IVA = impuesto al valor agregado; PIB = producto interno bruto.

Con tasas del IVA muy bajas (alrededor de 1,5 puntos porcentuales del PIB en ingresos fiscales), la base imponible apenas se reduce. Sin embargo, los ingresos se reducen con tasas de IVA iniciales más altas. Cuando el nivel inicial del IVA es del 32 % o más, el aumento de la tasa del IVA puede dar lugar a una disminución de los ingresos. El tamaño de los puntos en el gráfico 3.12 indica el número de países con una tasa específica del IVA. La tasa más común del IVA (alrededor del 16 %) está muy por debajo del umbral del 32 %. En la actualidad, ningún país supera la tasa del IVA del 27 %. Esto sugiere que, en la práctica, es probable que la mayoría de los países estén por debajo del punto en el que los aumentos del IVA se vuelven contraproducentes a los fines de recaudación de ingresos. Sin embargo, alrededor de la mitad de todos los países tiene una tasa de IVA que supera el umbral potencial del 16 %. Cabe destacar que es en este nivel del 16 % o más donde los efectos negativos sobre la actividad económica y la reducción

Impuesto al valor agregado

de la base imponible comienzan a acumularse a medida que aumenta la tasa del IVA. Desde una perspectiva impositiva distorsionadora, esto indica que una reducción de la tasa del IVA hacia el 16 % podría ser económicamente beneficiosa para los países que hoy en día superan este nivel. En el gráfico 3.13 se muestran las tasas estándar actuales del IVA en todo el mundo y en cada país de ALC. En promedio, la región tiene tasas de IVA estándar comparables a las de África subsahariana y Asia meridional, más bajas que las observadas en Europa y Asia central, y más altas que las de Asia oriental y Oriente Medio y Norte de África (véase el gráfico 3.13, panel a). Curiosamente, hay una gran heterogeneidad entre los países, con tasas más bajas en la mayoría de los países de América Central y el Caribe y tasas más altas en América del Sur, especialmente en el Cono Sur (véase el gráfico 3.13, panel b). En la actualidad, ningún país tiene niveles tributarios tan altos como para que los nuevos aumentos afecten negativamente la recaudación. No obstante, cerca de la mitad del mundo, incluida la mayoría de las naciones europeas y muchos países de ALC, se encuentra en una situación precaria. En estas regiones, el aumento de las cargas tributarias podría llegar a perturbar la actividad económica, poniendo en riesgo los avances al introducir distorsiones. Los países europeos, junto con numerosas naciones latinoamericanas, están experimentando estos desafíos en particular. Por el contrario, las economías de América Central y el Caribe sufrirían impactos menores debido a sus niveles impositivos actuales. Sin embargo, dadas sus circunstancias económicas, cualquier cambio en la política tributaria debe planificarse meticulosamente para evitar efectos adversos en el crecimiento económico.

Gráfico 3.13 Tasas estándar de IVA en el mundo a. Por región

Porcentaje 25

20,7

20 15

15,1

15,3

América Latina y el Caribe

África subsahariana

Asia meridional

11,3 10

7,4

5 0

Oriente Medio Asia oriental y Norte de y el Pacífico África

Europa y Asia central

(El gráfico continúa en la próxima página)

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 3.13 Tasas estándar de IVA en el mundo (continuación) b. Por país de ALC

Porcentaje 25 20 15 10

10 10 10

12 12 12 12

13 13 13

15 15 15 15 15

16 16 16

18 18 18 19 19

ra g Su ua rin y Gu am at Hai em tí Tr E in Sa cu ala id n a ad ta do y Lu r T Co ob cía a s El ta go Sa Ri lv ca a Bo dor G liv Ho uya ia n n Do du a Sa r n Ni min as Vi c ce ar ica nt Gr agu e y an a Ve l ne as G Jam ada zu ra a na ica el a, d Re M ina p. éx s B ic Ba ol. o Re rb de p. ad Do o m Bra s in si ic l an Pe a r Co Ch ú ile l o Ar m ge bi a Ur ntin ug a ua y

Fuente: Vegh y Vuletin (2015) (conjunto de datos sobre tasas impositivas a nivel mundial, disponible en www.guillermovuletin.com). Nota: ALC = América Latina y el Caribe; IVA = impuesto al valor agregado.

Economía política de la reforma del IVA: Transferencias focalizadas y estrategias de políticas La reforma del IVA, en particular el cambio hacia una estructura menos distorsiva junto con transferencias monetarias focalizadas, puede afrontar riesgos políticos y de ejecución. El riesgo más evidente deriva de la percepción generalizada de que el IVA es intrínsecamente regresivo. Esta percepción, incluso si se desafía con pruebas de un impacto menos regresivo cuando se tienen en cuenta los patrones de consumo y los mercados informales, puede ser fácilmente aprovechada por actores políticos que buscan generar oposición. Los responsables de la formulación de políticas se enfrentan a la difícil tarea de hallar un equilibrio. Las tasas reducidas del IVA sobre productos esenciales, aunque a menudo son ineficientes, gozan de popularidad política debido a su impacto visible en los precios al consumidor. Reemplazarlas por transferencias monetarias menos visibles introduce desconfianza en la capacidad y el compromiso del Gobierno para transmitir los beneficios prometidos. Además, la implementación de transferencias monetarias focalizadas exige una sólida capacidad administrativa para identificar a los beneficiarios, una forma de prestación eficiente y un

Impuesto al valor agregado

seguimiento riguroso, competencias que a menudo están ausentes en contextos con instituciones débiles. Estos obstáculos políticos y administrativos crean un entorno difícil para promulgar y mantener una reforma integral del IVA. A pesar de estos riesgos intrínsecos, los casos de reformas exitosas similares ofrecen esperanza y orientación para una implementación viable. Las experiencias de transición de los subsidios generalizados a las transferencias específicas —como se observa en el Programa de Educación, Salud y Alimentación de México (PROGRESA; véase el recuadro 3.1)— y las políticas de muchos países después de utilizar subsidios generales de precios durante la pandemia de coronavirus de 2019 —que posteriormente se recortaron o reorientaron para destinar el dinero a beneficiarios más específicos— subrayan la adaptabilidad y la posibilidad de ampliación de estas intervenciones (véase el recuadro 3.2). En última instancia, el éxito depende de la gestión proactiva de los desafíos políticos a través de una comunicación clara, una implementación gradual y un compromiso firme con el fortalecimiento de la capacidad institucional.

Recuadro 3.1

El paso de México de los subsidios generalizados a las transferencias focalizadas México emprendió una importante transformación de la política social a fines de la década de 1990, abandonando los subsidios generalizados de larga data con la eliminación de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) y adoptando intervenciones focalizadas mediante la ejecución del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). La CONASUPO, creada en 1961, fue una piedra angular del sistema de bienestar social de México, diseñada para lograr el triple objetivo de estabilizar los precios de los alimentos, apoyar a los agricultores rurales garantizando los precios de compra y asegurar el acceso a alimentos asequibles para la población empobrecida mediante la distribución de estos alimentos básicos a precios subsidiados. Sin embargo, en la década de 1990, comenzó a enfrentar críticas que fueron en aumento y socavaron su legitimidad y eficacia. Los costos económicos del programa se volvieron cada vez menos sostenibles, sobre todo durante las crisis fiscales que asolaron a México en los años ochenta y noventa. Más allá de la carga fiscal, se cuestionó la eficiencia operativa de la CONASUPO y hubo acusaciones de mala gestión y desvío de recursos (Ordóñez-Barba y Silva-Hernández, 2019). Tal vez lo más abrumador fue la creciente muestra de su impacto regresivo. Las investigaciones demostraron que los hogares más ricos, debido a su mayor consumo total, se beneficiaron

(El recuadro continúa en la próxima página)

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 3.1

El paso de México de los subsidios generalizados a las transferencias focalizadas (continuación) desproporcionadamente con los bienes subvencionados, lo que socavaba los objetivos fundamentales de alivio de la pobreza (Levy, 2006). Estos factores, combinados con un giro más amplio hacia las reformas neoliberales bajo las presidencias de Salinas y Zedillo, que hacían hincapié en una menor intervención estatal en los mercados y una preferencia por políticas sociales delimitadas, y la evidencia contundente de que las transferencias directas podrían reducir la pobreza de manera más efectiva que los subsidios generalizados (Niño-Zarazúa, 2011), finalmente allanaron el camino para el desmantelamiento de la CONASUPO en 1999 y la transferencia del resto de sus funciones a organismos especializados más pequeños. PROGRESA y sus impactos Para corregir eficazmente las deficiencias de la red de protección social que dejó la eliminación de la CONASUPO y modernizar su enfoque de alivio de la pobreza, el Gobierno mexicano presentó PROGRESA en 1997. Este programa representaba un cambio de paradigma fundamental en la política social de México, que permitió pasar de las intervenciones generalizadas en los precios a las transferencias monetarias condicionadas focalizadas y centradas en la inversión en el desarrollo del capital humano de las familias más pobres. El diseño innovador de PROGRESA incorporó varias características clave. Primero, se aplicaron rigurosas metodologías de selección de beneficiarios, que consistieron en datos sobre la pobreza tanto geográficos como de hogares para identificar y seleccionar a las familias, y garantizar que la asistencia llegara a los más necesitados. Segundo, se introdujeron condicionalidades que vinculaban las transferencias monetarias al cumplimiento por parte de los hogares beneficiarios de requisitos específicos, sobre todo inversiones en la asistencia de los niños a la escuela, controles médicos periódicos y la participación en talleres de nutrición. Esta condicionalidad tenía por objeto interrumpir la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante la promoción de inversiones a largo plazo en capital humano. Tercero, reconociendo el papel fundamental de la mujer en el bienestar de los hogares, con PROGRESA las transferencias de efectivo se orientaron principalmente a las mujeres del núcleo familiar, con el propósito de mejorar su capacidad de acción y decisión. Los resultados de PROGRESA se han estudiado exhaustivamente y se han realizado numerosas evaluaciones que demuestran el éxito del programa en lo que respecta a

(El recuadro continúa en la próxima página)

Impuesto al valor agregado

Recuadro 3.1

El paso de México de los subsidios generalizados a las transferencias focalizadas (continuación) lograr reducciones significativas de la pobreza y mejoras sustanciales en indicadores sociales clave, incluido el aumento de las tasas de matriculación escolar (sobre todo en el caso de las niñas), mejores resultados en materia de salud y nutrición infantil, y mejores patrones de consumo de los hogares (Levy, 2006; Niño-Zarazúa, 2011). Los eficientes mecanismos de selección de beneficiarios del programa y sus costos administrativos relativamente bajos (aproximadamente el 9 % del presupuesto) contribuyeron aún más a su eficacia y lo convirtieron en un punto de referencia internacional y un modelo para los programas de alivio de la pobreza de todo el mundo.

Recuadro 3.2

Un cambio hacia las transferencias focalizadas después de la pandemia La respuesta mundial en materia de políticas a la pandemia de coronavirus de 2019 constituye una demostración elocuente —aunque provocada por la crisis— de la adaptabilidad y la capacidad de ampliación de los programas de transferencias focalizadas. En las fases iniciales de la pandemia, ante la urgente necesidad de amortiguar el impacto económico provocado por los confinamientos y las perturbaciones económicas generalizadas, muchos Gobiernos implementaron o ampliaron los subsidios generales a los precios. Estas medidas, a menudo destinadas a estabilizar los precios de bienes esenciales como el combustible, los alimentos y los servicios públicos, tenían como objetivo brindar un alivio amplio a los hogares y las empresas. Sin embargo, a medida que se desarrollaba la crisis y aumentaban las presiones fiscales, se hicieron cada vez más evidentes las limitaciones e ineficiencias de tales subsidios generalizados: una orientación inadecuada y un potencial para beneficiar de manera desproporcionada a los hogares más ricos. Esta experiencia sirvió como catalizador para una reevaluación de los mecanismos de protección social en muchos países. Posteriormente, al disiparse la crisis inmediata, se observó una notable tendencia a racionalizar estas intervenciones iniciales. Los Gobiernos comenzaron a recortar o reorientar los subsidios generalizados a los precios, optando por programas de transferencias monetarias más focalizados. Este cambio estuvo impulsado por varios factores, entre ellos,

(El recuadro continúa en la próxima página)

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 3.2

Un cambio hacia las transferencias focalizadas después de la pandemia (continuación) la necesidad de consolidar las finanzas públicas, mejorar la eficiencia del gasto social y garantizar que el apoyo llegara a las poblaciones más vulnerables. La pandemia obligó a introducir innovaciones rápidas en las metodologías de selección de beneficiarios y los mecanismos de prestación de la ayuda, y a aumentar la utilización de plataformas digitales y dinero móvil para distribuir el beneficio de manera rápida y eficaz. Si bien el diseño y la implementación específicos de estos programas variaron de un país a otro, esta transición generalizada pone de relieve el creciente reconocimiento en torno a las ventajas de las intervenciones focalizadas para brindar una protección social eficaz, incluso en circunstancias difíciles.

En última instancia, el éxito de una reforma del IVA depende de la capacidad para sortear estratégicamente los obstáculos normativos a través del diseño integrado de las políticas. Esto implica lo siguiente: a) un proceso de comunicación eficaz en el que se expresen claramente los fundamentos de la reforma y se aborden las preocupaciones sobre regresividad, b) una implementación gradual para manejar las alteraciones y generar aceptación, y c) el refuerzo de la capacidad institucional para garantizar una administración eficiente y una asistencia social focalizada. En el contexto de ALC, la creciente experiencia en cuanto a ejecución y gestión de programas sociales focalizados constituye una base valiosa para este tercer pilar, ya que la región ha demostrado que posee la capacidad de prestar asistencia de manera eficaz a las poblaciones vulnerables. Aprovechar esta experiencia y la infraestructura existente puede facilitar la integración exitosa de la reforma del IVA con políticas sociales compensatorias, de modo de transformar este impuesto en un instrumento fiscal más eficiente y equitativo.

Conclusión En este capítulo se replantea la visión que se tiene del IVA, particularmente en el contexto de ALC, de modo de ir más allá de la noción simplista de su regresividad intrínseca. Se desafía la creencia convencional señalando las limitaciones de los análisis basados en el ingreso, especialmente en las economías informales, y argumentando que el consumo permite tener una medida más estable del bienestar a largo plazo. Al adoptar un enfoque basado en el consumo y considerar explícitamente la dinámica de los mercados informales, el capítulo

Impuesto al valor agregado

revela que el impacto del IVA en la distribución del ingreso es mucho más matizado y, a menudo, menos regresivo, o incluso progresivo, de lo que se pensaba. Esta visión suavizada es fundamental para evaluar herramientas de política como las tasas reducidas del IVA sobre productos esenciales, diseñadas para abordar la regresividad. En el análisis se subrayan las limitaciones de las mediciones tradicionales de los ingresos, especialmente en las economías con sectores informales importantes, donde el consumo representa un reflejo más estable y preciso del bienestar económico a largo plazo. Además, se destaca el papel crucial del sector informal en la mitigación de la carga del IVA en los hogares de bajos ingresos, desafiando la suposición de que estos hogares soportan una parte desproporcionada del impuesto. Esto también implica que la eficacia de las tasas reducidas del IVA para lograr la redistribución puede ser limitada en economías con amplios sectores informales. Además, gracias al examen de los efectos no lineales de las tasas estándar del IVA de este capítulo, se introduce una dimensión fundamental para el debate sobre políticas. La conclusión de que las tasas más altas del IVA pueden conducir a rendimientos decrecientes, e incluso negativos, en términos de crecimiento económico tiene profundas implicaciones para el diseño de la política fiscal. Esto sugiere que la búsqueda de la maximización de los ingresos a través de tasas de IVA cada vez mayores puede ser contraproducente, ya que podría socavar la base económica sobre la que se aplica el impuesto. Se pone de relieve el delicado equilibrio que deben lograr los responsables de la formulación de políticas entre las necesidades de ingresos y la estabilidad económica al fijar las tasas del IVA, especialmente en el contexto del uso de tasas reducidas que podrían requerir tasas estándar más altas. En definitiva, en este capítulo se insta a un cambio de paradigma en la forma de evaluar y aplicar el IVA. Se aboga por un enfoque más holístico que integre una comprensión renovada del comportamiento de los hogares, las estructuras de mercado y la relación no lineal entre las tasas impositivas y los resultados económicos. Este cambio sugiere una posible dirección para las políticas: mediante la reevaluación de los gastos tributarios vinculados a la reducción de las tasas del IVA (que pueden favorecer desproporcionadamente a las personas ricas) y la disminución de la dependencia de tasas del IVA estándar elevadas, los Gobiernos podrían crear espacio para una estructura fiscal general más progresiva y, al mismo tiempo, minimizar las distorsiones y promover el crecimiento económico. Un enfoque de ese tipo es esencial para elaborar políticas tributarias que no solo sean equitativas, sino que también conduzcan al crecimiento económico y al desarrollo sostenible, pero requiere un análisis cuidadoso tanto de los impactos distributivos del IVA como de las posibles consecuencias en el crecimiento de las políticas sobre las tasas del impuesto.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

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Impuesto sobre la renta de las sociedades: De perseguir mariposas a atraer abejas

Introducción El impuesto sobre la renta de las sociedades (IRS) es una piedra angular de los ingresos públicos en los mercados emergentes y las economías en desarrollo (MEED), especialmente en ALC. Este impuesto, que grava los beneficios de las empresas tras deducir los gastos permitidos, plantea un importante desafío normativo. Los responsables de la formulación de políticas de ALC se enfrentan a la dificultad de gravar eficazmente a las “mariposas” —capital móvil que puede reubicarse fácilmente en jurisdicciones con impuestos más bajos— y, al mismo tiempo, esforzarse por atraer “abejas” —inversión extranjera crucial— y estimular el crecimiento económico. Este equilibrio se vuelve aún más esquivo por los altos niveles de evasión y elusión fiscales, que socavan el posible aumento de los ingresos. Por lo tanto, los responsables de la formulación de políticas deben explorar cuidadosamente el papel del IRS en el financiamiento de servicios públicos manteniendo, al mismo tiempo, tasas competitivas que promuevan el desarrollo económico. Comprender la mecánica específica del IRS es fundamental. A diferencia de las limitadas deducciones disponibles para el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), las empresas pueden deducir una amplia gama de costos de producción, incluidos los costos de los bienes vendidos, los salarios de los empleados, los alquileres, los servicios públicos, las tareas de comercialización y la depreciación. Aunque la mayoría de los países utilizan una tasa fija del IRS, algunos emplean una estructura progresiva en la que la tasa impositiva aumenta con las utilidades o los ingresos, como se observa en Costa Rica, India, Reino Unido y otros. En este capítulo, se analiza en profundidad la respuesta de las empresas de ALC a estas estructuras del impuesto y se abordan las implicancias para la política tributaria y el desarrollo económico de la región. 69

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

En el gráfico 4.1 se muestra que la recaudación del impuesto a las sociedades representa una proporción bastante similar del PIB en todas las regiones del mundo. Sorprendentemente, las tasas actuales del IRS en ALC son casi un 30 % más altas que en el resto del mundo: un 29,7 % más altas en la región frente a un 23,2 % más altas en el resto del mundo. Esto sugiere una fuerte respuesta conductual de las empresas de la región, incluida la posible evasión de impuestos.

Gráfico 4.1 P roporción de la recaudación correspondiente al impuesto a las sociedades a. Como porcentaje del PIB, por región Porcentaje 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 Asia oriental Europa y América Oriente Medio América y el Pacífico Asia central Latina y y Norte de del Norte el Caribe África Porcentaje 25

África subsahariana

b. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por región

20 15 10 5 0

Asia oriental Europa y y el Pacífico Asia central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio América y Norte de del Norte África

África subsahariana

(El gráfico continúa en la próxima página)

Impuesto sobre la renta de las sociedades

Gráfico 4.1 P roporción de la recaudación correspondiente al impuesto a las sociedades (continuación)

An Ba tig r u Ar bud a y g a Ba ent h in Ba am a rb as ad Be os Bo lice liv Br ia a Co C sil h l Co om ile st bi a a Ec Ric El u a S ad Gu alva or at do em r Gu al Ho ya a n na Ja dur m as a M ica Ni éx ca ico r Pa agu n a Re Par am a p. gu á Do a m Pe y Tr i n S in a ic rú id nt a ad a na y Luc To ía b Ur ag ug o ua y

c. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por país de ALC Porcentaje 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0

Las tasas del IRS han disminuido en todo el mundo en los últimos 40 años. Utilizando la base de datos de tasas impositivas de Vegh y Vuletin (2015), en el gráfico 4.2 se muestra una gran caída mundial, de más del 40 % en la década de 1980 al 24 % en la actualidad. Un panorama similar se presenta cuando nos centramos en los MEED avanzados y que no pertenecen a la región. Es interesante señalar que la disminución observada en ALC es menos drástica: pasó de más del 37 % en la década de 1980 al 30 % en la actualidad. En otras palabras, las tasas del IRS en la región parecen mostrar una mayor resistencia a los cambios a la baja. De hecho, la mayor parte de la disminución tuvo lugar durante los años ochenta y principios de los años noventa, y desde entonces las tasas se han mantenido prácticamente sin cambios. Mientras que la tasa actual es del 27 % en Chile y del 35 % en Argentina y Colombia, en los países de la OCDE es, en promedio, del 23,7 %, en Suecia del 20,6 % y en Finlandia del 20 %. Esta situación de sobrecarga impositiva concuerda con otros síntomas de un entorno hostil para la actividad comercial en ALC. Esta hostilidad se manifiesta de varias formas: excesiva regulación, mano de obra poco calificada e importantes rigideces institucionales.

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Gráfico 4.2 Evolución de la tasa del IRS, por región Tasa del impuesto a las sociedades 45 40 35 30 25 20 1980 ALC

1990 Economías avanzadas

2000

2010

Año Resto de los MEED

2020 Todo el mundo

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir del conjunto de datos sobre tasas impositivas de Vegh y Vuletin (2015). Nota: ALC = América Latina y el Caribe; IRS = impuesto sobre la renta de las sociedades; MEED = mercados emergentes y economías en desarrollo.

El recaudador golpea la puerta: Reacciones de las empresas A fin de evaluar si el aumento de las tasas del impuesto a las sociedades es una opción normativa realista para lograr una mayor progresividad en la recaudación impositiva, es esencial comprender en profundidad de qué manera responden las empresas a las subas de impuestos por dos motivos. Primero, nos permite predecir el impacto potencial en los ingresos públicos. Si las empresas reducen significativamente sus utilidades o sus inversiones en respuesta al aumento de los impuestos, el incremento general de los ingresos podría ser menor de lo previsto. Segundo, el examen del comportamiento de las empresas también incluye el análisis de los incentivos que se generan para la evasión y la elusión fiscales cuando se aumentan las tasas impositivas. Al estudiar exhaustivamente estas respuestas multifacéticas a los aumentos de impuestos, se pueden tomar decisiones más informadas sobre la eficacia de esta opción de política para lograr un sistema tributario más justo. De manera similar a la elasticidad del ingreso imponible que se menciona en la bibliografía sobre el IRPF, la elasticidad del impuesto a las sociedades mide el porcentaje de variación en las utilidades declaradas por las empresas (es decir, la base imponible del IRS) en respuesta a un aumento del 1 % en la tasa neta del impuesto.

Evidencias del hemisferio norte La elasticidad de las utilidades de una empresa con respecto al impuesto a las sociedades suele ser baja en los países de la OCDE. Por ejemplo, en el caso de las

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pequeñas empresas del Reino Unido y Estados Unidos, como demuestran Devereux, Liu y Loretz (2014) y Patel, Seegert y Smith (2017), respectivamente, se estima una elasticidad de 0,5. Esta respuesta relativamente inelástica sugiere que el comportamiento de las empresas —al menos en términos de utilidades declaradas— no se ve afectado drásticamente por cambios moderados en las tasas impositivas en estos contextos, y varios factores contribuyen a este fenómeno. En las conclusiones de Devereux, Liu y Loretz (2014) se destaca el papel de la inversión extranjera directa, ya que las consideraciones impositivas pueden influir en la ubicación de la inversión, pero no pueden alterar significativamente la rentabilidad general de las empresas existentes en un país. En Patel, Seegert y Smith (2017) se analiza el impacto de los incentivos a la inversión, como la depreciación de las primas, que pueden tener un efecto más pronunciado en las decisiones de inversión que las propias tasas del impuesto a las sociedades. Esencialmente, las empresas pueden responder a los cambios tributarios decidiendo el momento o la ubicación de la inversión, en lugar de soportar un cambio drástico en las utilidades. Los datos empíricos también indican que los altos niveles de exigencia y formalidad son factores importantes que explican esta baja elasticidad. Los sólidos mecanismos de cumplimiento dificultan que las empresas evadan impuestos u oculten ganancias. Esto reduce su capacidad para manipular sus ingresos imponibles y atenúa el impacto de los cambios en las tasas impositivas. Los procedimientos y regulaciones formales de declaración de impuestos pueden limitar la flexibilidad de las empresas para responder a los cambios tributarios.

Evidencias del hemisferio sur A diferencia de los países avanzados, las economías en desarrollo tienden a exhibir una elasticidad más elevada en los ingresos por impuestos a las sociedades. Por ejemplo, en Bachas y Soto (2021) se observan elasticidades de las utilidades imponibles en el rango de 3 a 5 en Costa Rica, mientras que en Garriga y Scot (2023) y en Lediga, Riedel y Strohmaier (2019) estas elasticidades se sitúan en torno a 7,4 en Lituania y 1,3 en Sudáfrica, respectivamente. Estas elasticidades más elevadas indican que, en las economías en desarrollo, el comportamiento de las empresas es más sensible a las variaciones en las tasas del impuesto a las sociedades. Es importante señalar, como se indica en Waseem (2018), que las estimaciones de elasticidad a menudo se centran en el margen intensivo (es decir, de qué manera cambian sus comportamientos las empresas existentes). Sin embargo, en las economías en desarrollo, el margen extensivo (es decir, la entrada y salida de empresas) puede ser más importante. Los cambios tributarios pueden influir de forma considerable en la creación y supervivencia de empresas, amplificando aún más el impacto general de las políticas relativas al impuesto a las sociedades. En la siguiente sección se analizan con más detalle los mecanismos subyacentes que impulsan estas diferencias, como el papel de la evasión y la elusión fiscales, y los efectos en el mercado laboral.

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Factores que contribuyen a una mayor reacción en los MEED Los factores que contribuyen a una mayor reacción en los MEED son numerosos y multifacéticos, y a menudo derivan de las características económicas e institucionales exclusivas de estas regiones. Comprender estos factores es crucial para diseñar políticas tributarias eficaces y equitativas.

Evasión y elusión fiscales Dentro del conjunto cada vez más amplio de investigaciones sobre los MEED, la evasión fiscal se presenta como elemento preocupante. De hecho, en Bachas y Soto (2021) se muestra que la evasión fiscal estratégica está presente en todas las empresas, independientemente del margen de ganancia, lo que implica que los incentivos para evadir son generalizados y no se limitan a las empresas en dificultades. Esta conclusión da a entender que es más probable que la decisión de evadir impuestos esté impulsada por la oportunidad de reducir la carga tributaria y no necesariamente por la salud financiera de la empresa. De hecho, las empresas de los MEED utilizan dos canales principales para eludir sus obligaciones tributarias: la subdeclaración de ingresos y la declaración de sobrecostos. Subdeclaración de ingresos La subdeclaración de ingresos puede implicar que las empresas se queden con el dinero en efectivo de ventas no registradas, manipulen sus sistemas de contabilidad para mostrar cifras de ventas más bajas, inventen declaraciones de ventas falsas para compensar los ingresos reales o incluso canalicen las ventas a través de empresas ficticias para crear la ilusión de una operación más pequeña. Estas maniobras engañosas crean una falsa impresión acerca del desempeño financiero de una empresa, lo que le permite evadir impuestos, pero corriendo el riesgo de recibir sanciones severas y dañar su reputación si la descubren. Declaración de sobrecostos Para reducir su carga fiscal, las empresas pueden recurrir a tácticas engañosas, como inflar las facturas de los proveedores por compras legítimas, crear facturas totalmente falsas por gastos inventados e incluso categorizar erróneamente los gastos personales como costos comerciales. Estas manipulaciones inflan artificialmente los gastos deducibles, de modo de reducir los ingresos imponibles y la obligación fiscal de la empresa. Aprovechando los datos de un nuevo estudio de Lobel, Scot y Zúñiga (2024), en el recuadro 4.1 se analiza de qué manera las empresas adaptan su comportamiento para minimizar la carga fiscal. Este análisis, que se centra en los efectos de un impuesto mínimo a las sociedades en Honduras, proporciona evidencia de estas dos estrategias clave.

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Recuadro 4.1

Las empresas engañan al recaudador de impuestos En este recuadro se presentan las principales conclusiones de investigaciones esclarecedoras realizadas recientemente por Lobel, Scot y Zúñiga (2024). Estos autores analizan la eficacia de un impuesto mínimo a las sociedades para impulsar la recaudación en Honduras. Tradicionalmente, este impuesto se aplica a las utilidades declaradas, es decir, lo que queda después de restar los gastos empresariales a los ingresos. Sin embargo, los datos indican que, en muchos casos, las empresas informan sobrecostos para reducir su carga tributaria. Los impuestos mínimos son un instrumento normativo diseñado para garantizar que las grandes empresas hagan su justa contribución. En Honduras, las empresas que superan los 10 millones de lempiras (HNL) en ingresos anuales (unos USD 400 000) deben pagar el monto más alto entre el 25 % de sus utilidades declaradas y el 1,5 % de sus ingresos brutos. A través de este mecanismo se evita de forma eficaz que las grandes empresas —aproximadamente el 20 % superior en términos de ingresos— eludan la tributación declarando ganancias mínimas. A pesar del uso generalizado y la aprobación por parte del Fondo Monetario Internacional de impuestos mínimos similares a los de Honduras, su impacto real en los ingresos tributarios y el comportamiento de las empresas sigue siendo poco claro (Alejos, 2017; Best et al., 2015; Mosberger, 2016). El trabajo de Lobel, Scot y Zúñiga (2024) contribuye a este análisis abordando esta brecha y proporcionando nuevas evidencias para el diseño de estas políticas. Gastotopía: Una tierra en la que los costos se multiplican misteriosamente La política de impuestos mínimos se implementó con el objetivo de establecer una línea de base para las contribuciones al impuesto a las sociedades. Esta política exige que las empresas que superen un umbral de ingresos designado (HNL 10 millones) paguen al menos el 1,5 % de sus ingresos brutos en impuestos, independientemente de las utilidades declaradas. Este cambio tenía como objetivo eliminar la posibilidad de que las empresas redujeran su carga tributaria inflando los costos y minimizando las ganancias informadas. Las evidencias que se presentan en el gráfico B4.1.1 indican un cambio significativo en el comportamiento de las empresas después de la introducción del impuesto mínimo. En el período anterior a la aplicación de la política (2011-13), un número considerable de empresas declaró tener márgenes de ganancia cercanos a cero. Este patrón cambió abruptamente

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Recuadro 4.1

Las empresas engañan al recaudador de impuestos (continuación) en 2014 con la implementación del impuesto mínimo. Las empresas comenzaron a informar ganancias considerablemente más altas, como lo demuestra el movimiento hacia la derecha de la distribución del margen de utilidad. Esta conclusión ofrece pruebas contundentes de que las empresas antes utilizaban la declaración de sobrecostos como estrategia para eludir impuestos. En el análisis se cuantifica el alcance de este comportamiento de elusión fiscal anterior a la política. Según las estimaciones, en virtud del sistema de impuestos anterior basado en las ganancias, las empresas pueden haber estado inflando los costos hasta en un 17 % de sus utilidades reales para reducir sus obligaciones tributarias. Esta conclusión concuerda con las observaciones de estudios realizados con empresas en otros países, como Pakistán. Gráfico B4.1.1 Distribución de los márgenes de utilidad de las empresas en Honduras Proporción de empresas 0,07 0,06

2011–13

0,05

2014–17

0,04 0,03 0,02 0,01 0

0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 0,09 0,10 0,11 0,12 0,13 0,14 0,15 Margen de utilidad

Fuente: Lobel, Scot y Zúñiga (2024). Nota: Para el período 2011-13, N = 6304; para 2014-17, N = 8612.

Las declaraciones del impuesto a las sociedades pueden ser considerablemente complejas: las empresas pueden reclamar deducciones por más de 100 categorías de costos distintas. Esta complejidad plantea una pregunta relevante en materia de políticas: ¿algunas categorías de costos son más susceptibles de manipulación con fines de evasión fiscal?

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Recuadro 4.1

Las empresas engañan al recaudador de impuestos (continuación) El análisis de los datos muestra un patrón: no hay cambios observables en la declaración de partidas de gastos fácilmente verificables, como los costos laborales y financieros, después de la implementación del impuesto mínimo. Por el contrario, se observa una respuesta significativa en las categorías de costos que son más difíciles de verificar, en particular las relacionadas con el costo de bienes y materiales, como los inventarios. De esta conclusión se desprende que las auditorías gubernamentales podrían orientarse estratégicamente hacia estas categorías de costos específicas para aumentar su eficacia. ¿Ingresos fiscales? Mejor dicho, ingresos fugaces En Lobel, Scot y Zúñiga (2024) se examina de qué manera las empresas ajustan sus ingresos declarados en respuesta a los cambios en las políticas fiscales. La política del impuesto mínimo exime de sus disposiciones a las empresas con ingresos inferiores a un umbral específico (HNL 10 millones). Esta exención crea un punto de quiebre en el que una pequeña variación en los ingresos declarados puede afectar considerablemente la obligación tributaria. Por ejemplo, una empresa que reporta HNL 9,99 millones en ingresos por utilidades mínimas debería afrontar impuestos insignificantes (sobre las utilidades declaradas). Sin embargo, una declaración de ingresos de HNL 10 millones genera una obligación tributaria mínima de HNL 150 000 (1,5 % × HNL 10 millones). Este escenario crea un fuerte incentivo para que las empresas se coloquen estratégicamente por debajo del umbral de exención. El análisis de los datos indica que, efectivamente, las empresas adoptan ese comportamiento estratégico. Hay una notable concentración de empresas que declararon ingresos justo por debajo del umbral de HNL 10 millones durante el período en que este valor servía como nivel de exención (2014-17). Este fenómeno, conocido como “aglomeración”, está ausente en el período anterior a la política (2011-13) y desaparece una vez que el nivel de exención aumenta significativamente en 2018, como se muestra en el gráfico B4.1.2. Se utilizan las metodologías establecidas en la bibliografía económica para cuantificar los cambios en los ingresos declarados en respuesta a los ajustes de las tasas impositivas. Este análisis tiene por objeto determinar la elasticidad de los ingresos declarados, lo que refleja la sensibilidad de dichos ingresos a variaciones en las tasas impositivas. La elasticidad estimada oscila entre 0,35 y 1,00. Estas estimaciones son claramente más

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Recuadro 4.1

Las empresas engañan al recaudador de impuestos (continuación) altas cuando se comparan con las conclusiones de estudios similares realizados en otros contextos, como Costa Rica. De esta forma se ponen de relieve las limitaciones potenciales a las que se enfrentan las autoridades para recaudar ingresos tributarios en el marco de las estructuras de aplicación actuales: el aumento de las tasas impositivas podría dar lugar a una disminución significativa de la base imponible declarada. Gráfico B4.1.2 D istribución de los ingresos brutos declarados en Honduras Proporción de empresas 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0

Ingresos brutos (en millones de HNL) 2011–13

2014–17

2018

Fuente: Lobel, Scot y Zúñiga (2024). Nota: Para el período 2011-13, N = 10 481; para 2014-17, N = 16 043; para 2018, N = 5046. La línea vertical discontinua indica el umbral a partir del cual las empresas incurren en la obligación tributaria mínima de HNL 150 000.

Si bien la declaración de sobrecostos y la subdeclaración de ingresos son métodos para manipular los ingresos imponibles, las evidencias indican que la primera representa aproximadamente dos tercios de la subdeclaración de ganancias, mientras que la segunda constituye el tercio restante (Bachas y Soto, 2021; Best et al., 2015; Carrillo, Pomeranz y Singhal, 2017; Garriga y Scot, 2023; Lobel, Scot y Zúñiga, 2024; Slemrod et al., 2017). Por ejemplo, en el trabajo de Carrillo et al. (2023) se muestra que, en Ecuador, una forma importante de evasión fiscal se origina en la operación de “empresas fantasma”, es decir, entidades ficticias que emiten recibos falsos para que sus clientes presenten solicitudes de deducción ilegítimas.

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Gráfico 4.3 Evasión estimada del impuesto a las sociedades en Honduras, por sector Evasión estimada del impuesto a las sociedades (en millones de HNL) 8 7 6 5 4

tiv

ad A es gr e ic Se xtr ultu rv ac ra y icio tiva y Co con s p s m str úb er uc lic cio c os m ión Ed in or en uca ist t c a Te re ió t n cn en , s ol i a og mie lud n , ía Se y to ct f i or na es nz no as de Ve c nt l as arad m Tr ay os an or sp ist or as te ,v iv ie nd Ot a r o In s du se st rv ria ici os au to m ot B riz tu ien ris es m ra o, íc ot es ro , M an s uf ac tu ra s

Sector

Fuente: Lobel, Scot y Zúñiga (2024). Nota: La evasión estimada del impuesto a las sociedades se determina indirectamente por el exceso de masa, definido como el exceso estimado de empresas aglomeradas en el umbral de HNL 10 millones como proporción de la masa prevista para ese umbral.

El esclarecedor trabajo de Lobel, Scot y Zúñiga (2024) también muestra que, en efecto, la mayor parte de la heterogeneidad de la evasión está determinada por el sector, más que por las características de las empresas1. En el gráfico 4.3 se muestra la evasión estimada del impuesto a las sociedades en Honduras por sectores. Esto sugiere que ciertos sectores podrían ofrecer, de por sí, más oportunidades de evasión fiscal que otros. Los sectores con bajos rendimientos y baja observabilidad de los costos ofrecen más oportunidades para la evasión fiscal. La construcción, con sus transacciones en efectivo y sus proyectos complejos, es un buen ejemplo. Es posible que las empresas no declaren todos los ingresos o inflen los gastos, lo que dificulta la posibilidad de que las autoridades hagan un seguimiento de su verdadero panorama financiero. Esto no implica que todas las empresas de un sector evadan impuestos; sin embargo, la estructura de un sector en sí misma puede crear un entorno propicio para la manipulación. Por un lado, las empresas de tecnología, con sus transacciones digitales, tienen menos oportunidades de evasión tradicional, pero podrían sacar provecho de los vacíos relacionados con la propiedad intelectual. Por otro lado, el sector manufacturero presenta un escenario diferente. A diferencia de la construcción, con sus transacciones en efectivo y sus proyectos complejos, una gran proporción de las

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ventas totales de un fabricante suele provenir de bienes tangibles. Estas ventas se documentan a través de facturas, órdenes de compra y registros de producción, lo que crea un historial más fácil de auditar. Esta transparencia reduce las oportunidades de declarar menos ingresos. Además, la estructura de costos de las manufacturas suele ser más sencilla que la de la construcción. Aunque es posible que se manipulen algunos gastos, la dependencia de materias primas de otras empresas, mano de obra y maquinaria hace que sea más difícil inflar los costos de manera significativa sin generar señales de alerta. Esto no elimina por completo la posibilidad de evasión fiscal en el sector, pero su estructura ofrece menos margen de manipulación en comparación con otros sectores. De hecho, en Lobel, Scot y Zúñiga (2024) se muestra de qué manera la evasión se correlaciona negativamente con la proporción de ingresos informados por terceros (véase el gráfico 4.4)2. En términos más simples, los sectores en los que una mayor parte de los ingresos de una empresa queda documentada e informada a través de fuentes independientes —como las facturas o los datos de ventas de los minoristas— experimentan menos evasión fiscal. Esto indica que la verificación independiente hace que a las empresas les resulte más difícil declarar menos ingresos.

Gráfico 4.4 Evasión del impuesto a las sociedades y proporción de ingresos informados por terceros en Honduras, por sector Evasión estimada del impuesto a las sociedades 9 Servicios públicos y construcción 8 Agricultura y actividades extractivas 7

Comercio minorista Educación y salud Tecnología y finanzas 6 Ventas Sectores no declarados mayoristas 5

Industria automotriz 4 3

Otros servicios

Transporte, vivienda

Bienes raíces, turismo Manufacturas 0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

Mediana de los ingresos informados por terceros (en millones de HNL) Fuente: Lobel, Scot y Zúñiga (2024). Nota: La evasión estimada del impuesto a las sociedades se determina indirectamente por el exceso de masa, definido como el exceso estimado de empresas aglomeradas en el umbral de HNL 10 millones como proporción de la masa prevista para ese umbral. La mediana de los ingresos declarados por un tercero se mide como la mediana de los ingresos autodeclarados que la autoridad tributaria observa de forma independiente mediante informes de terceros en cada sector.

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Alianzas para lograr el cumplimiento: ¿Cuanto más cerca, mejor? Las elevadas elasticidades con respecto a las utilidades, impulsadas por la evasión fiscal en sectores opacos, obligan a los responsables de formular políticas a anticipar estos efectos y diseñar, al mismo tiempo, soluciones normativas. En esta sección se presentan nuevas evidencias sobre el modo en que las empresas pueden colaborar con los Gobiernos para mejorar la recaudación impositiva en un contexto de entornos de cumplimiento deficientes, frecuentes en la mayoría de los MEED, incluidos los de ALC. En comparación con la declaración de sobrecostos, la subdeclaración de ingresos es una propuesta mucho más riesgosa para los evasores fiscales. Las autoridades tributarias cuentan con un poderoso arsenal de técnicas de auditoría (análisis de datos, verificación de terceros y auditorías de inventario) diseñadas específicamente para detectar incongruencias en la declaración de ingresos. El enorme volumen de las transacciones de venta, asentadas a través de recibos, facturas y registros digitales, crea un rastro documental enorme y verificable que resulta difícil de manipular de manera convincente. Además, ocultar cantidades significativas de ingresos en efectivo se convierte en una pesadilla logística. Los bancos informan sobre los depósitos de magnitud, y las discrepancias inexplicables entre las ventas declaradas y el flujo de caja activan inmediatamente las alarmas de las autoridades. La esclarecedora investigación de Garriga y Tortarolo (2024) muestra que delegar las tareas de recaudación de impuestos a grandes empresas puede reforzar la capacidad tributaria en entornos con un nivel de cumplimiento bajo. Los regímenes de retención en los que terceros recaudan y envían los impuestos se ven en todas partes. Por ejemplo, en la mayoría de los países, los empleadores retienen el IRPF de los sueldos mensuales de los empleados, y esta cantidad se compensa en su declaración anual de impuestos. La retención de los ingresos de las empresas es especialmente común en los países en desarrollo, donde los Gobiernos carecen de los recursos y la capacidad para medir con precisión la actividad de las empresas y gravarla (Brockmeyer et al., 2019; Slemrod, 2008). Este mecanismo de recaudación depende de las instituciones financieras y las grandes empresas para recaudar los impuestos adeudados por otras empresas de su red comercial. Su uso ha aumentado en la última década, pero se sabe poco sobre sus implicancias. En Garriga y Tortarolo (2024) se estudian los efectos de delegar las tareas de recaudación de impuestos a grandes empresas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina), donde estas deben pagar mensualmente un impuesto a los ingresos brutos. Históricamente, unos pocos actores clave se inscribían como agentes de retención y tenían que retener impuestos de sus socios comerciales. En esta publicación se señala una inesperada e importante ampliación del esquema de retenciones en noviembre de 2016, en la que se

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designó a empresas con ingresos anuales superiores a los 60 millones de pesos argentinos (ARS) en 2015 (aproximadamente USD 4 millones) para que actuaran como agentes de retención (véase el gráfico 4.5). Como resultado, los socios comerciales de estas empresas —que antes tenían que pagar la obligación directamente a la autoridad tributaria— comenzaron a pagarla por adelantado cada vez que realizaban una transacción con los agentes de retención. En resumen, estos nuevos agentes ahora tenían que cobrar un monto adicional al vender bienes a los clientes o restar parte de la factura al comprar bienes a proveedores. Esto implicó un aumento de la proporción de la obligación tributaria de los contribuyentes recaudada indirectamente en la fuente por los agentes de retención en lugar de pagos directos a la autoridad tributaria. La reforma tuvo éxito y sirvió para recaudar más ingresos tributarios. En el gráfico 4.6 se compara la evolución de los ingresos tributarios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con los de la provincia de Buenos Aires, las dos jurisdicciones más grandes del país en términos de actividad económica. Antes de la reforma, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en relación con la provincia, mostraba una tendencia a la baja en los ingresos tributarios, que se revirtió justo después de noviembre de 2016, cuando entró en vigor la primera reforma. En 2019, aproximadamente dos años después de la reforma, los ingresos tributarios de la ciudad eran un 20 % más altos que los de la provincia en el período de referencia. Gráfico 4.5 Número de empresas que actúan como agentes de retención en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina) Número de agentes de retención activos 9000 8664

8000 7000 6000 5000 3656

4000 3000 2000 1000 0

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

Mediana de los ingresos informados por terceros (en millones de ARS) Fuente: Garriga y Tortarolo (2024). Nota: En este gráfico se muestra el número de empresas que forman parte del registro de agentes de retención en un momento determinado. La línea vertical corresponde a noviembre de 2016, cuando entró en vigor la ampliación del esquema de retenciones. El número de agentes de retención en octubre de 2016 se muestra a la izquierda de la línea vertical, mientras que la cantidad a noviembre de 2016 aparece a la derecha.

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Gráfico 4.6 Diferencia porcentual en los ingresos fiscales entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires (Argentina) con respecto a octubre de 2016 Ingresos tributarios de la CABA y la PBA (diferencia porcentual) 30

–10

Enero de 2013

Enero de 2014

Enero de Enero de Enero de Enero de 2015 2016 2017 2018

Enero de Enero de 2019 2020

Fuente: Garriga y Tortarolo (2024). Nota: En el gráfico se documenta la expansión del esquema de retención en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante la representación gráfica de la evolución de los resultados agregados a lo largo del tiempo. En particular, se observa la diferencia porcentual en los ingresos por impuestos entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la provincia de Buenos Aires con respecto a octubre de 2016, que fue el mes anterior a la reforma. La línea vertical discontinua corresponde a noviembre de 2016, cuando entró en vigor la ampliación del esquema de retenciones. CABA = Ciudad Autónoma de Buenos Aires; PBA = provincia de Buenos Aires.

En Garriga y Tortarolo (2024) se combinan las características de esta singular reforma de políticas con abundantes datos administrativos entre empresas para estimar el efecto directo de ampliar el esquema de retenciones en los agentes de retención —es decir, las empresas que se encargan de recaudar impuestos— y el efecto indirecto en sus socios comerciales, que ahora se enfrentan a un aumento en la cantidad de impuestos que se retienen en la fuente. Las principales ideas y conclusiones de este artículo se analizan en las secciones siguientes.

¿La designación de empresas encargadas de recaudar impuestos en nombre del Gobierno perjudica el desempeño de la empresa? Hay varias razones para pensar que la designación como agentes de retención podría tener un impacto negativo en las empresas. En primer lugar, la retención constituye una carga administrativa porque obliga a los agentes de retención a realizar un seguimiento de las transacciones con los socios comerciales y a presentar declaraciones de impuestos informativas. En segundo lugar, la designación da lugar a un examen más minucioso por parte de la administración

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tributaria porque ahora los agentes de retención deben trabajar conjuntamente con los funcionarios del Gobierno. En Garriga y Tortarolo (2024) se utiliza un diseño de regresión discontinua que aplica la regla de corte de ARS 60 millones utilizada para la incorporación de empresas en el programa con el fin de comprobar si las empresas ubicadas a ambos lados del umbral tuvieron resultados diferentes. Los autores no encuentran pruebas que sugieran un impacto en la actividad empresarial de los agentes de retención. Las empresas situadas a uno u otro lado del umbral tuvieron un comportamiento similar en los años posteriores a la reforma, tanto en los márgenes extensivos como en los intensivos (véase el gráfico 4.7). Este resultado podría deberse a que las empresas designadas se encuentran entre las más grandes de la economía —y probablemente las más formales— y tienen prácticas de declaración de impuestos bien sintetizadas, de modo que recaudar impuestos de los socios y remitirlos al Gobierno no implica una mayor carga ni un cambio en las percepciones sobre la aplicación de las normas.

¿Cómo afecta la designación de empresas como recaudadores de impuestos a sus socios comerciales? En Garriga y Tortarolo (2024) también se analizan los efectos indirectos. Su objetivo era comprender qué sucede cuando una empresa que anteriormente pagaba la mayoría de sus impuestos a través de declaraciones que presentaba por sí misma se enfrenta a un aumento en la cantidad de impuestos retenidos en la fuente por un tercero. Para el análisis se recurre al diseño de la reforma de 2016 y se utiliza la variación incorporada de la exposición a los agentes de retención para determinar el efecto causal de la retención en el cumplimiento. Para las empresas a las que la reforma no estaba destinada directamente —es decir, los contribuyentes comunes—, los cambios que tuvieron lugar en noviembre de 2016 no generaron consecuencias inmediatas. Sin embargo, algunos contribuyentes experimentaron un aumento mayor en el número de agentes que les retenían impuestos como producto secundario de sus vínculos comerciales. En el estudio se utiliza un diseño de diferencia en diferencias basado en esta exposición diferencial a los agentes de retención recientemente designados: se comparan dos grupos de contribuyentes que son muy similares, excepto que uno experimentó un cambio en la forma de recaudar impuestos (del pago directo a la retención) y el otro grupo no.

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Gráfico 4.7 D esempeño de los agentes de retención recientemente designados y de las empresas no elegibles teniendo en cuenta el umbral de 2015 a. Proporción de empresas con ventas anuales positivas (margen extensivo) 2016 2017 Ventas > 0 Ventas > 0 1,00 1,00 0,95

0,95

0,90

0,85

0,85 40

60 70 80 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones) 2018

Ventas > 0 1,00

0,95

0,90

0,85

0,85 50

60 70 80 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones)

2019

Ventas > 0 1,00

0,95

80 60 70 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones) 50

b. Promedio (del logaritmo) de las ventas anuales (margen intensivo) Ventas (en logaritmos) 11,6 11,4 11,2 11,0 10,8 10,6 40

2016

60 70 80 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones)

Ventas (en logaritmos) 11,6 11,4 11,2 11,0 10,8 10,6 40

2017

60 70 80 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones)

2018 2019 Ventas (en logaritmos) Ventas (en logaritmos) 11,6 11,6 11,4 11,4 11,2 11,2 11,0 11,0 10,8 10,8 10,6 10,6 40 50 60 70 80 40 50 60 70 80 Ventas de 2015 Ventas de 2015 (intervalos de ARS 5 millones) (intervalos de ARS 5 millones) Fuente: Garriga y Tortarolo (2024). Nota: En el gráfico se muestran estimaciones a partir de una especificación de regresión discontinua. La variable móvil es el ingreso anual bruto por ventas de 2015. La línea vertical indica la variable de corte de ARS 60 millones. Los puntos representan las estimaciones de las variables de resultados utilizando ocho intervalos igualmente espaciados; los picos representan intervalos de confianza del 95 % y las líneas horizontales son el ajuste lineal a cada lado del punto de corte. En el cuadrante de 2016 de cada panel se muestran los resultados sin incluir noviembre ni diciembre, por lo que reflejan valores previos a la reforma.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Los contribuyentes expuestos a nuevos agentes de retención muestran un aumento en la proporción de impuestos retenidos en la fuente y un aumento en las ventas declaradas. En el gráfico 4.8 se representan las especificaciones dinámicas de diferencia en diferencias que resumen estas conclusiones. En el panel a se muestra la primera etapa del análisis: la proporción de las retenciones de impuestos que retienen los agentes evoluciona de manera similar para ambos Gráfico 4.8 Ventas autodeclaradas y obligaciones tributarias de empresas vinculadas a los agentes de retención recientemente designados a. Ventas autodeclaradas Niveles

Ingreso bruto (crecimiento con respecto a t = –1, %) 20 15 DD = 5,808 (0,542) 10

Tratamiento

Ingreso bruto (crecimiento con respecto a t = –1, %) DD = 5,808 (0,542) 10

0 –5

–10 –15

Control

–20

–5 –4–3–2 –1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Trimestres transcurridos desde la reforma

–4–3–2 –1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Trimestres transcurridos desde la reforma

b. Obligaciones tributarias Niveles

Ingreso bruto (crecimiento con respecto a t = –1, %) 20 DD = 5,808 (0,542) 15 10 5

Tratamiento

Ingreso bruto (crecimiento con respecto a t = –1, %) DD = 5,808 (0,542) 10

0 –5

–10 –15

Control

–20

–5 –4–3–2 –1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Trimestres transcurridos desde la reforma

–4–3–2 –1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Trimestres transcurridos desde la reforma

Fuente: Garriga y Tortarolo (2024). Nota: En el gráfico se compara la respuesta sobre ventas autodeclaradas y obligaciones tributarias de las empresas vinculadas a los nuevos agentes de retención (grupo de tratamiento) y las empresas que no están vinculadas a estos (grupo de control). Los picos indican intervalos de confianza del 95 %. DD = diferencia en diferencias; t = trimestre.

Impuesto sobre la renta de las sociedades

grupos en el período anterior a la reforma, y justo en el momento de la reforma se observa un fuerte aumento en el caso de las empresas tratadas. Esto confirma que una exposición elevada a nuevos agentes de retención genera una porción mayor de fondos retenidos. En el panel b se muestra la respuesta conductual de las empresas: hay un aumento inmediato en las ventas informadas justo en el momento de la reforma. En general, las estimaciones indican que las empresas tratadas aumentaron su base tributaria en alrededor de 5,5 puntos porcentuales en relación con el grupo de control. Este efecto aumenta con el tiempo, y alcanzó alrededor de 9 puntos porcentuales a fines de 2019. En los ingresos tributarios se observa un efecto de magnitud similar. ¿Es compatible el efecto con un aumento real de las ventas o, mejor dicho, con un aumento de las ventas informadas? Debido a que los datos no contienen información sobre el volumen de ventas, es imposible dar una respuesta definitiva. No obstante, puede interpretarse que los datos indican un subregistro de ventas anterior a la reforma: el marcado aumento de las ventas declaradas en el primer trimestre después de la reforma —luego de observarse tendencias casi idénticas anteriormente— se debe a que las empresas corrigen sus declaraciones de impuestos para que coincidan con las cantidades retenidas y remitidas por los agentes de retención. Además, sería difícil racionalizar un aumento real de las ventas debido al incremento de las retenciones.

Principales conclusiones Los resultados de la investigación de Garriga y Tortarolo (2024) sugieren que la retención por parte de las grandes empresas puede ser una herramienta eficaz de recaudación de impuestos. Por un lado, la designación de empresas encargadas de retener impuestos no pareció perjudicar directamente su actividad. Por el otro, la sustitución de los pagos directos por retenciones en la fuente aumenta las ventas declaradas de las empresas vinculadas a agentes de retención, lo que, a su vez, incrementa los ingresos tributarios totales. Estos resultados concuerdan con investigaciones recientes que indican que las reformas de la administración tributaria pueden tener un impacto considerable a la hora de aumentar los ingresos y fortalecer la capacidad de recaudación. Una interpretación plausible es que, en entornos de bajo cumplimiento, la retención anticipada de impuestos obliga de alguna manera a las empresas a declarar sus ventas con mayor veracidad. En conjunto, estos resultados refuerzan el argumento de una investigación reciente de Basri et al. (2021) que señala que las reformas administrativas pueden ser muy eficaces para aumentar los ingresos y fortalecer la capacidad tributaria. Además, estas observaciones novedosas podrían tener implicancias importantes en la forma en que los países determinan cómo recaudar impuestos. A medida

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

que los países desarrollan y mejoran sus sistemas de tecnología de la información, la sustitución de los medios de pago directos por esquemas de retención indirecta que dependen de otras empresas parece ser un camino prometedor. Sin embargo, por muy auspiciosos que puedan ser estos resultados, es necesario seguir investigando para comprender mejor las consecuencias más amplias de depender de las empresas para recaudar impuestos. Una clara limitación de este mecanismo de recaudación de impuestos es el hecho de que no todas las empresas serán buenas candidatas para desempeñarse como agentes de retención. La pregunta que queda pendiente es: ¿cuáles son los límites para designar empresas como agentes? En el caso de empresas suficientemente pequeñas, la carga asociada a esta tarea puede superar los beneficios percibidos por la administración tributaria. Por último, las consecuencias de la retención excesiva, en virtud de la cual la suma de los montos retenidos es mayor que la obligación tributaria —lo que lleva al contribuyente a acumular un crédito a su favor—, surgen como un tema intrigante e inexplorado en este estudio. Dado que reclamar estos créditos suele ser un proceso engorroso, los contribuyentes podrían encontrarse con problemas de liquidez y esto, a su vez, podría afectar sus actividades. Esta compleja interacción entre las retenciones excesivas y las finanzas de las empresas es el talón de Aquiles de los sistemas de retención de impuestos y constituye una cuestión fundamental para futuras investigaciones.

Respuestas conductuales más allá de la evasión y la elusión fiscales Si bien la evasión y la elusión fiscales son, sin duda, preocupaciones cruciales en los MEED, es igualmente importante reconocer que las políticas sobre el impuesto a las sociedades pueden desencadenar una mayor variedad de respuestas de las empresas con consecuencias macroeconómicas significativas. Como se demuestra en Cerda y Larraín (2008) y Waseem (2018), el impuesto a las sociedades puede influir en la demanda laboral, la inversión de capital y las decisiones de entrada y salida de empresas. Estas respuestas reales pueden tener importantes repercusiones en el empleo, el crecimiento económico y la estructura general de la economía. Por lo tanto, si bien los esfuerzos para combatir la evasión y la elusión son esenciales, los responsables de la formulación de políticas de los MEED también deben considerar estas respuestas conductuales más amplias al diseñar y evaluar las políticas sobre el impuesto a las sociedades.

Impuesto sobre la renta de las sociedades

Cambios en los mercados laborales y la inversión de capital Aunque las preocupaciones sobre la evasión y la elusión fiscales son centrales en las discusiones sobre el impuesto a las sociedades, es importante reconocer que el IRS puede influir en el comportamiento de las compañías y en los resultados macroeconómicos de diferentes formas. Como se destaca en Cerda y Larraín (2008), el impuesto a las sociedades puede tener un impacto significativo en la demanda de mano de obra en los países en desarrollo, ya que las empresas pueden ajustar los niveles de empleo en respuesta a los cambios tributarios. Esta respuesta del mercado laboral puede contribuir a la mayor elasticidad observada de los ingresos provenientes de los impuestos a las sociedades, lo que demuestra que el IRS tiene implicaciones reales para la economía. Cerda y Larraín (2008) profundizan en la intrincada relación entre el impuesto a las sociedades y la demanda de factores, particularmente en cómo las políticas tributarias pueden influir en las decisiones de una empresa sobre el trabajo y el capital. Su investigación revela una asimetría en la respuesta de empresas de diferentes tamaños a los cambios en el impuesto a las sociedades. Específicamente, se llega a la conclusión de que el impacto en la demanda laboral es más pronunciado en las grandes corporaciones, mientras que en las pequeñas empresas la demanda de capital responde en mayor medida a las variaciones en los impuestos a las sociedades. El matiz de esta relación se ilustra en los gráficos 4.9 y 4.10. En el gráfico 4.9 se describen los efectos a largo plazo de los impuestos a las sociedades sobre la demanda laboral. Tal como se muestra, la demanda laboral a largo plazo responde en mayor medida a los cambios en el impuesto a las sociedades para las empresas más grandes. Una posible explicación es que a las grandes empresas, que tienden a tener estructuras organizativas más complejas y mayor acceso al crédito, les resulta más fácil sustituir mano de obra por capital cuando se enfrentan a impuestos a las sociedades más altos. Este efecto sustitución conduce a una merma de la demanda de mano de obra. Por el contrario, en el gráfico 4.10 se muestran los efectos a largo plazo de los impuestos a las sociedades sobre la demanda de capital. Se observa que las empresas más pequeñas muestran una mayor sensibilidad en su demanda de capital a los cambios en la tasa del impuesto a las sociedades. Esta conclusión podría atribuirse al hecho de que las empresas más pequeñas a menudo enfrentan restricciones crediticias más severas. Cuando aumenta el impuesto a las sociedades, es posible que se restrinja aún más su acceso al financiamiento externo, lo que les dificultará la inversión en capital nuevo.

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 4.9 Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda laboral Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda laboral (coeficiente de regresión) 0,2 0,1 0 –0,1 –0,2 –0,3 –0,4 –0,5

101

121

141

161

181

201

221

241

261

Volumen medio de ventas Fuente: Cerda y Larraín (2008). Imagen utilizada con autorización. Para volver a utilizarla, se requiere autorización adicional por parte de los autores. Nota: La línea continua corresponde al efecto estimado del estudio en el caso de la demanda de mano de obra. Las líneas discontinuas corresponden a intervalos de confianza del 90 %.

Gráfico 4.10 Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda de capital Efecto del impuesto a las sociedades en la demanda de capital 0,05 0 –0,05 –0,10 –0,15 –0,20 –0,25

101 121 141 161 181 Volumen medio de ventas

201

221

241

261

Fuente: Cerda y Larraín (2008). Imagen utilizada con autorización. Para volver a utilizarla, se requiere autorización adicional por parte de los autores. Nota: La línea continua corresponde al efecto estimado del estudio en el caso de la demanda de capital. Las líneas discontinuas corresponden a intervalos de confianza del 90 %.

Impuesto sobre la renta de las sociedades

Las conclusiones de Cerda y Larraín (2008) subrayan que los efectos del impuesto a las sociedades van más allá de las cuestiones de evasión y elusión fiscal. Al influir en las decisiones de las empresas sobre la demanda de mano de obra y capital, este impuesto puede tener implicaciones significativas para los niveles de empleo, el crecimiento de los salarios, la inversión y, en definitiva, el crecimiento económico. Estas consecuencias en el mundo real ponen de relieve la importancia de considerar el impacto económico más amplio de las políticas sobre el impuesto a las sociedades, en particular en las economías en desarrollo.

Cambios más allá del margen intensivo: El margen extensivo y la dinámica de las empresas Los análisis tradicionales de los efectos del impuesto a las sociedades a menudo se concentran en el margen intensivo, que explica de qué manera las empresas existentes ajustan su comportamiento en respuesta a los cambios tributarios. Esto incluye cambios en las utilidades informadas, los niveles de inversión y otras decisiones operativas. Sin embargo, en este enfoque se pasa por alto una dimensión crucial del comportamiento de las empresas, particularmente en las economías en desarrollo: el margen extensivo. El margen extensivo abarca los cambios en el número de empresas, específicamente la creación (entrada) y el cierre (salida) de empresas; su importancia se destaca en Waseem (2018). En Waseem (2018), se demuestra que las políticas tributarias pueden tener efectos profundos sobre el margen extensivo. Cuando la carga tributaria aumenta, algunas empresas pueden considerar que es insostenible seguir operando en el sector formal, lo que las lleva al cierre o a la informalidad. Al mismo tiempo, puede disminuir el atractivo para iniciar una nueva actividad empresarial en el sector formal, lo que dificulta la creación de empresas. Estos cambios en la entrada y salida de empresas pueden tener consecuencias significativas para la economía en general. La distinción entre margen intensivo y margen extensivo es fundamental, ya que reflejan diferentes aspectos de la respuesta de las empresas a los impuestos. El margen intensivo se refiere a la forma en que las empresas existentes ajustan sus operaciones (por ejemplo, reduciendo la inversión, recortando costos). El margen extensivo hace referencia a la forma en que cambia el número de empresas en la economía (por ejemplo, a través de la entrada de nuevas empresas o la salida de empresas existentes). El estudio de Waseem (2018) sobre la reforma tributaria en Pakistán, que aumentó los impuestos a las sociedades, proporciona una ilustración convincente de la importancia del margen extensivo. El resultado de la reforma

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fue una importante disminución del 41 % en el número de sociedades formales inmediatamente después de su implementación, seguida de nuevas disminuciones del 27 % y el 15 % en los dos años siguientes. Esta disminución tuvo un impacto sustancial en los ingresos tributarios generales y en la actividad económica, efectos que se habrían pasado por alto si el análisis se hubiese centrado únicamente en el margen intensivo. Para ilustrar el impacto de la reforma tributaria en la cantidad de empresas, véanse los gráficos 4.11 y 4.12. En el gráfico 4.11 se muestra la distribución del ingreso imponible, donde se pueden observar las variaciones en el número de empresas antes y después de la reforma. En el gráfico 4.12 se muestra la respuesta del margen extensivo, por sector. Estas cifras proporcionan una representación visual del considerable cambio en el número de empresas después del aumento de impuestos.

Gráfico 4.11 Distribución del ingreso imponible para las empresas a. Antes de la reforma Cantidad de empresas que declaran impuestos 150 120 90 60 30 0

100

200

300

400

500

600

Ingresos imponibles en rupias pakistaníes (miles) 2006

2007

2008

(El gráfico continúa en la próxima página)

Impuesto sobre la renta de las sociedades

Gráfico 4.11 Distribución del ingreso imponible para las empresas (continuación) b. Después de la reforma Cantidad de empresas que declaran impuestos 150 120 90 60 30 0

100

200

300

400

500

600

Ingresos imponibles en rupias pakistaníes (miles) 2008

2009

2010

2011

Fuente: Wassem (2018). Imagen utilizada con autorización. Para volver a utilizarla, se requiere autorización adicional por parte del autor. Nota: En el gráfico se comparan las distribuciones del ingreso imponible antes y después de la reforma entre los tres tipos de empresas.

Gráfico 4.12 Respuesta del margen extensivo, por sector Número de sociedades en el sector 10 000 8000 6000 4000 2000 0 –0,50 –0,25 0 0,25 0,50 Coeficiente de sectores en la asociación × año × interacción entre sectores 2009

2011

2010

Fuente: Wassem (2018). Imagen utilizada con autorización. Para volver a utilizarla, se requiere autorización adicional por parte del autor. Nota: En el gráfico se analiza la heterogeneidad en la respuesta del margen extensivo en todos los sectores.

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Las conclusiones de Waseem (2018) ponen de relieve que, en las economías en desarrollo, la respuesta del margen extensivo al impuesto a las sociedades puede ser considerable y no debe ignorarse. Las políticas destinadas a incrementar los ingresos por el impuesto a las sociedades pueden tener consecuencias no deseadas para la creación y la supervivencia de empresas, y pueden llegar a contrarrestar los beneficios previstos. Para diseñar políticas tributarias eficaces y eficientes, es fundamental comprender de manera cabal cuáles son los márgenes intensivos y extensivos.

Conclusión En el análisis de este capítulo se han destacado las complejidades de la política del IRS, particularmente en el contexto de las economías de ALC. Aunque este impuesto es una fuente crucial de ingresos públicos, su eficacia a menudo se ve socavada por problemas como la evasión y la elusión fiscales, y la sensibilidad del comportamiento de las empresas frente a las tasas impositivas. Como se ha demostrado en este capítulo, el aumento de la tasa del IRS no siempre se traduce en un aumento de los ingresos, y puede tener consecuencias negativas e indeseadas. En lugar de perseguir de manera ineficaz mariposas, que evaden con facilidad, con tasas elevadas que obstaculizan el crecimiento, los responsables de la formulación de políticas deberían reducir estratégicamente estas tasas para mejorar la competitividad con otros MEED. Esta reducción podría combinarse con una mayor utilización de impuestos menos distorsivos y más fáciles de recaudar. En el marco del IRS, es esencial reforzar el cumplimiento y fomentar las asociaciones público-privadas innovadoras, como la utilización de empresas para la recaudación de impuestos (Garriga y Tortarolo, 2024). Este enfoque integral busca cultivar un entorno propicio para los negocios, estimular el crecimiento económico y, en definitiva, atraer abejas productivas que generen empleos y prosperen en una economía pujante y dinámica en ALC. Asimismo, en este capítulo se ha enfatizado que el impacto del IRS va más allá de las cuestiones de evasión y elusión. Como lo demuestran las evidencias de las economías en desarrollo, el impuesto puede afectar significativamente la demanda laboral de las empresas, la inversión de capital y las decisiones de ingresar o salir de los mercados. Estos efectos en el mundo real tienen consecuencias para los niveles de empleo, el crecimiento de los salarios, la inversión y la estructura general de la economía. Por lo tanto, las reformas deben diseñarse con una visión integral que tenga en cuenta los posibles impactos en la economía en general.

Impuesto sobre la renta de las sociedades

En resumen, la reforma del IRS en ALC requiere un enfoque multifacético, que vaya más allá de un planteamiento centrado exclusivamente en la evasión y elusión para crear una estructura tributaria que promueva el crecimiento económico y la competitividad. Al reducir las tasas del IRS, mejorar su cumplimiento y considerar las consecuencias económicas más amplias de las políticas de aplicación, los países de ALC pueden crear un entorno más favorable para las empresas y atraer a las abejas productivas que generan empleos e impulsan el desarrollo sostenible.

Notas 1. En general, en esta bibliografía se concluye que los atributos de las empresas, como la escala, la producción y los años de presentación de informes, no parecen ser factores determinantes de la evasión. 2. En un creciente número de publicaciones se demuestra que la falta de información de terceros y la baja capacidad fiscal conducen a una evasión fiscal generalizada (Brockmeyer y Hernández, 2016; Khan, Khwaja y Olken, 2016; Naritomi, 2019; Pomeranz, 2015).

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Impuesto sobre la renta de las personas físicas: Más allá del aumento de las tasas máximas Introducción Uno de los métodos mayormente utilizados para gravar a quienes ganan más es el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Aunque su administración puede entrañar complejidades, se rige por un principio simple. Divide la renta individual imponible en tramos, y cada tramo se grava a una tasa específica que aumenta progresivamente para los tramos de ingresos más altos. Esta estructura da lugar a un sistema progresivo en el que las personas con altos ingresos pagan en impuestos una mayor proporción de sus ingresos individuales que las personas con ingresos bajos. ALC es la región que menos recauda, en promedio, en concepto de IRPF: alrededor del 2 % del PIB o el 10 % del total de ingresos tributarios (véase el gráfico 5.1, paneles a y b). En el otro extremo, Estados Unidos y Canadá (agrupados en la región de América del Norte) recaudan aproximadamente la mitad de sus ingresos tributarios por medio del IRPF. En el gráfico 5.1, panel c, se muestra que, en la mayoría de los países de ALC, el IRPF presenta una escasa pertinencia a los efectos de la generación de ingresos. Su escasa dependencia de este impuesto sugiere que existe la posibilidad de aumentar la recaudación fiscal a partir de esta fuente. Una pregunta clave es cómo lograr esto, y un paso crucial es comprender a fondo la estructura tributaria del IRPF y anticipar las posibles respuestas conductuales de los contribuyentes. Este capítulo se basa en gran medida en un trabajo de investigación reciente de Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (de próxima aparición), que llena un vacío existente en la bibliografía mediante la estimación de los efectos agregados del IRPF en los ingresos y la mano de obra en ALC. Hasta el momento, la mayor parte de las investigaciones en esta área se ha realizado en relación con Estados Unidos debido a la disponibilidad de series de la tasa marginal promedio del 97

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 5.1 Proporción de la recaudación correspondiente al impuesto sobre la renta de las personas físicas Porcentaje 12 10 8 6 4 2 0 Asia orienta y el Pacífico

Porcentaje 50

a. Como porcentaje del PIB, por región

Europa y Asia central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de África

América del Norte

África subsahariana

b. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por región

40 30 20 10 0 Asia orienta y el Pacífico

Europa y Asia central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y Norte de África

América del Norte

África subsahariana

c. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por país de ALC Porcentaje 25 20 15 10 5

A Bantig r u Ar bud a y ge a Ba nti n Ba ham a rb as ad Be os l Bo ice liv Br ia as i Co Ch l i l l e Co om s b El ta ia Sa Ric Gu lva a at do em r Gu ala Ho ya nd na Ja ura m s ai c M Ni éx a ca ic ra o Pa gu a Pa nam ra á Re gu p. ay Do Tr S mi Per in a nic ú id nt a ad a na y Luc To ía b Ur ag ug o ua y

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

IRPF basadas en datos administrativos sobre declaraciones de impuestos e ingresos individuales declarados. Estas tasas representan la tasa impositiva promedio que pagan por dólar adicional de ingresos las personas o los hogares en tramos de ingresos específicos. El trabajo de Riera-Crichton, Venturi y Vuletin incluye la creación de nuevas series de larga duración de dichas tasas para Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. Las series se basan en los códigos tributarios oficiales y en los ingresos individuales declarados en las encuestas de hogares. Además, sirven para estimar la llamada elasticidad del ingreso imponible (EII), o la capacidad de respuesta del ingreso imponible a los cambios en la tasa impositiva marginal, lo que indica cuánto ingreso imponible se espera que cambie cuando se modifique la tasa impositiva sobre el último dólar ganado. Este indicador proporciona información valiosa sobre el comportamiento de los contribuyentes en respuesta a los cambios en la política tributaria, y se basa en un trabajo de identificación a partir de descripciones que sigue la metodología fundamental de Romer y Romer (2010).

Bajas tasas marginales promedio del IRPF: Base imponible reducida y marcada progresividad Los países de ALC suelen exhibir una baja tasa marginal promedio del IRPF en comparación con equivalentes más avanzados, como Estados Unidos. Aunque esta tasa para toda la distribución del ingreso alcanza el 24,1 % en Estados Unidos (cuadro 5.1) —lo que indica que, en promedio, la tasa impositiva que se paga sobre cada dólar adicional de ingresos para las personas es casi un cuarto de ese dólar—, esta cifra es significativamente menor en ALC. En Paraguay, que introdujo el impuesto recién en 2012 (un hecho relativamente reciente), se registra la tasa marginal promedio del IRPF más baja, de un 1,1 %, mientras que en Brasil se encuentra la más alta, de un 9,3 %1. Estos bajos niveles en la muestra seleccionada de ALC no reflejan necesariamente una estructura tributaria con tasas marginales particularmente bajas. Como se muestra en el cuadro 5.1, este fenómeno se produce porque a una gran proporción de contribuyentes le corresponde una tasa impositiva marginal cero, lo que concentra la carga tributaria en las personas con ingresos más altos. Para ilustrar este hecho empírico, en las filas 2 a 10 del cuadro 5.1 se presentan estadísticas descriptivas para diferentes cuantiles de la distribución del ingreso de las unidades tributarias, en las que se muestra quién paga realmente este impuesto. Un cero indica que no hay ninguna unidad tributaria alcanzada en ese grupo de ingresos2.

100

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Cuadro 5.1 Estadísticas básicas de la tasa marginal promedio del IRPF a partir de una muestra regional agrupada por año para cada país Media Muestra

Mín. Máx. Media

Argentina

Mín. Máx.

Brasil

1. Toda la muestra

5,4

5,2

1,0

27,7

9,3

2,4

0,3

2,0

19,8

2. 20 % inferior

0,02

0,1

3,2

0,7

3. Segundo 20 %

0,03

0,1

2,5

1,0

4. Tercer 20 %

0,11

0,4

3,3

2,5

5. Cuarto 20 %

1,2

3,2

2,7

15,7

6. 20 % superior

11,1

8,8

0,8

32,6

16,4

2,3

0,1

3,8

23,8

7. 90 % inferior

1,4

2,7

1,9

17,4

0,3

0,9

1,3

8. 10 % superior

15,1

10,4

0,7

34,9

21,7

2,0

0,1

7,8

25,7

9. 1 % superior

23,7

11,1

0,5

35,0

27,3

0,8

25,0 29,8

10. 10 %-2 %

12,7

10,8

0,8

34,8

19,6

2,2

0,1

7,8

Colombia

24,4

Ecuador

Media

Mín. Máx. Media

Mín. Máx.

1. Toda la muestra

5,0

1,9

0,4

1,7

12,1

4,7

2,5

0,5

0,7

16,2

2. 20 % inferior

3. Segundo 20 %

4. Tercer 20 %

5. Cuarto 20 %

6. 20 % superior

10,3

2,4

0,2

5,0

17,7

8,9

3,9

0,4

1,6

26,0

7. 90 % inferior

0,3

0,5

1,7

3,6

8. 10 % superior

14,94

2,5

0,2

9,4

22,1

12,1

4,5

0,4

2,6

29,7

9. 1 % superior

30,4

0,8

28,0 32,5

21,3

5,7

0,3

8,6

34,0

10. 10 %-2 % superior

10,0

1,6

0,2

5,6

8,2

3,6

0,4

15,0

14,9

(El cuadro continúa en la próxima página)

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

101

Cuadro 5.1 Estadísticas básicas de la tasa marginal promedio del IRPF a partir de una muestra regional agrupada por año para cada país (continuación) Paraguay Muestra

Perú

Media

Mín. Máx. Media

Mín. Máx.

1. Toda la muestra

1,1

1,0

0,9

0,1

4,7

3,7

1,8

0,5

10,4

2. 20 % inferior

3. Segundo 20 %

0,002

0,01

4,9

0,1

4. Tercer 20 %

0,003 0,02

5,1

0,2

5. Cuarto 20 %

0,005 0,02

3,9

0,2

6. 20 % superior

1,8

1,4

0,8

0,3

6,2

7,5

2,6

0,3

13,4

7. 90 % inferior

0,06

0,1

2,4

1,0

8. 10 % superior

2,3

1,5

0,6

0,4

6,9

11,2

3,3

0,3

18,6

9. 1 % superior

6,0

1,8

0,3

2,5

9,1

17,0

2,6

0,2

4,7

26,0

10. 10 %-2 % superior

9,5

3,5

0,4

15,0

Estados Unidos Media

Mín. Máx.

1. Toda la muestra

24,1

2,4

0,1

19,5

37,8

2. 20 % inferior

6,8

1,4

0,2

2,0

10,7

3. Segundo 20 %

14,7

0,9

0,1

12,9

18,7

4. Tercer 20 %

19,3

1,7

0,1

16,6

27,0

5. Cuarto 20 %

24,0

2,6

0,1

19,5

37,0

6. 20 % superior

31,6

4,1

0,1

26,6 50,3

7. 90 % inferior

21,2

2,0

0,1

17,5

29,8

8. 10 % superior

33,6

5,0

0,1

27,9

53,2

9. 1 % superior

38,5

6,3

0,2

28,0 63,4

10. 10 %-2 % superior

32,4

4,9

0,2

27,2

48,3

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación. Nota: CV = coeficiente de variación; DE = desviación estándar; Máx. = máximo; Min = mínimo.

102

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

En las filas 2 a 6, que dividen la distribución del ingreso de cada país en quintiles, se muestra que el impuesto sobre la renta individual se concentra en el 20 % superior de la distribución del ingreso en todos los países de ALC, excepto Argentina —aunque la tasa marginal promedio del IRPF pagada por los cuatro quintiles más bajos es significativamente menor que la pagada por el 20 % superior— y, en menor medida, Perú. Esto es muy diferente de lo que sucede en Estados Unidos, donde hasta el primer quintil es alcanzado por este impuesto de manera cuantitativamente pertinente. Además, al observar las filas 7 y 8 del cuadro 5.1, que dividen la distribución del ingreso de las unidades tributarias entre el 10 % superior y el 90 % inferior, queda claro que principalmente el 10 % superior de la distribución del ingreso de estos países paga, en términos generales, el impuesto sobre la renta individual. El 90 % más pobre paga una tasa marginal promedio del IRPF mucho más baja que el 10 % más rico. Aunque la relación entre el 10 % superior y el 90 % inferior es de alrededor de 1,6 en Estados Unidos, es de 193 en Perú, 77 en Brasil, 38 en Ecuador y 11 en Argentina, y no está definida (porque el promedio de la tasa marginal promedio del IRPF del 90 % más pobre es cero) en Colombia y Paraguay. Por último, dividimos el 10 % superior (fila 8) entre el 1 % superior (fila 9) y el 10 %-2 % superior (fila 10). Curiosamente, al centrar la atención en el 1 % más rico, la tasa marginal promedio del IRPF en la mayoría de los países latinoamericanos (excepto Paraguay) pasa a ubicarse mucho más cerca de la de Estados Unidos. Mientras que la tasa marginal promedio del IRPF en Estados Unidos para el 1 % más rico es del 38,5 %, en Colombia es del 30,4 %, en Brasil es del 27,3 %, en Argentina es del 23,7 %, en Ecuador es del 21,3 % y en Perú es del 17 %. De hecho, por ejemplo, aunque la tasa marginal más alta del impuesto sobre la renta individual en Estados Unidos alcanzó el 39,6 % en 2017, este valor osciló entre el 27,5 % y el 35 % en Argentina, Brasil y Ecuador3. Por lo tanto, la tasa marginal promedio del IRPF relativamente baja de los países latinoamericanos se debe principalmente a la concentración de impuestos entre los asalariados de ingreso alto y no a tasas impositivas marginales máximas significativamente más bajas. En otras palabras, el IRPF en los países de América Latina exhibe un alto grado de progresividad que supera al observado en Estados Unidos. Al analizar la muestra de ALC, la desagregación geográfica de los conjuntos de datos de la encuesta de hogares permite la construcción de series de la tasa marginal promedio del IRPF nacionales y subnacionales, estas últimas correspondientes a 139 regiones o distritos similares a estados. En los cálculos subnacionales se observa una mayor variación en la tasa marginal promedio del

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

IRPF dentro de cada país de ALC en comparación con Estados Unidos, lo que refleja principalmente una heterogeneidad bastante mayor en la distribución del ingreso entre las regiones. El mapa 5.1 sirve para aclarar este tema al mostrar la proporción de unidades tributarias del 10 % superior de cada país en cada región. Obsérvese que, aunque esa proporción en Estados Unidos oscila entre el 4,5 % en West Virginia y el 21,5 % en Alaska —y el 16,7 % en Maryland, el estado con la segunda mayor proporción—, estas diferencias tienden a ser mucho mayores en los países de ALC. Por ejemplo, en Argentina, esta proporción oscila entre el 4 % en Santiago del Estero y el 40,6 % en Tierra del Fuego. Incluso las regiones segunda, tercera y cuarta con los porcentajes más altos están por encima del 20 % (Santa Cruz con el 27,4 %, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el 27,1 % y Chubut con el 21,5 %). En Brasil, esta proporción oscila entre el 3,9 % en Maranhão y el 26,7 % en el Distrito Federal.

Respuestas de los generadores de ingresos ante cambios en el IRPF El correcto diseño de la política tributaria depende de la comprensión de cómo reaccionan las personas a los cambios tributarios, un concepto cuantificado por la elasticidad del ingreso imponible. Ignorar las respuestas conductuales, como es común en los análisis tributarios estáticos, puede conducir a resultados de políticas considerablemente deficientes. En regiones como ALC, donde las estimaciones de los índices de EII son sustanciales —en particular entre los que más ganan—, las proyecciones de ingresos basadas en supuestos estáticos pueden subestimar drásticamente el efecto en el mercado laboral y sobreestimar el impacto de los cambios tributarios. Por ejemplo, un aumento aparentemente simple de la tasa marginal promedio del IRPF puede producir resultados de ingresos muy diferentes cuando se consideran las respuestas conductuales. Es fundamental conocer estas respuestas porque también permiten a los responsables de la formulación de políticas adaptar las reformas de la política tributaria para alcanzar los objetivos previstos con mayor eficacia. Esta discrepancia subraya la necesidad crítica de incorporar ajustes de comportamiento en las estimaciones de ingresos, garantizando que las decisiones de política se basen en evaluaciones realistas del modo en que los contribuyentes modificarán su comportamiento en respuesta a las reformas tributarias. De lo contrario, pueden producirse una escasez no deseada de ingresos y resultados económicos distorsionados.

103

104

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Mapa 5.1

Proporción de unidades tributarias del 10 % superior, por región en cada país a. Argentina

b. Brasil

Proporción del 10 % superior de los contribuyentes

4–5,1 5,2–6,4 6,5–7,0 7,1–9,8 9,9–14,4 14,5–27,4 27,5–40,6 Límites provinciales Límites internacionales

3,8–3,9 4,0–5,1 5,2–6,2 6,3–8,3 8,4–11,5 11,6–14,7 14,8–26,7 Límites estatales Límites internacionales

BIRF 49036 | JULIO DE 2025

BIRF 49037 | JULIO DE 2025

c. Colombia

d. Ecuador

Proporción del 10 % superior de los contribuyentes

4,7–5,5 5,6–6,1 6,2–6,9 7,0–7,8 7,9–9,1 9,2–11,3 11,4–15,6 Límites departamentales Límites internacionales BIRF 49038 | JULIO DE 2025

5,4–5,5 5,6–7,9 8,0–9,4 9,5–11,6 11,7–14,2 14,3–17,6 17,7–50,2 Límites provinciales Límites internacionales BIRF 49039 | JULIO DE 2025

(El mapa continúa en la próxima página)

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

Mapa 5.1

105

Proporción de unidades tributarias del 10 % superior, por región en cada país (continuación) e. Paraguay f. Perú

Proporción del 10 % superior de los contribuyentes

7,3–7,4 7,5–7,8 7,9–11,3 11,4–21,6 Límites departamentales Límites internacionales BIRF 49040 | JULIO DE 2025

3,5–4,8 4,9–6,6 6,7–7,6 7,7–8,2 8,3–10,1 10,2–12,9 13,0–19,8 Límites regionales Límites internacionales BIRF 49041 | JULIO DE 2025

g. Estados Unidos

Proporción del 10 % superior de los contribuyentes

4,5–5,5 5,6–7,1 7,2–8,8 8,9–10,5 10,6–12,0 12,1–16,7 16,8–21,5 Límites estatales Límites internacionales

BIRF 49042 | JULIO DE 2025

Fuente: Mapa elaborado para esta publicación. Nota: Dado que las encuestas de hogares en Argentina son representativas únicamente de las zonas urbanas y, en algunos casos, hay más de una zona urbana perteneciente a la misma provincia, el valor asignado a cada provincia en el mapa es un promedio ponderado en función de la población del 10 % superior de los contribuyentes de zonas urbanas que pertenecen a cada provincia. Cabe señalar que la proporción de la población urbana respecto del total en las provincias argentinas oscila entre el 74 % (en Misiones) y el 100 % (en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Las regiones de Colombia que no presentan un valor no se incluyen en la encuesta de hogares del país; de todas maneras, representan solo el 3 % de la población total del país.

106

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Estimaciones más altas de la elasticidad del ingreso imponible, especialmente entre los que más ganan Las estimaciones a corto plazo de la EII para Estados Unidos oscilan entre 0,02 en Sáez (2004) y 1,2 en Mertens y Montiel-Olea (2018). Como sugieren estas estimaciones, una elasticidad de 0,02 indica una variación mínima en los ingresos debido a los ajustes en la tasa impositiva, mientras que una elasticidad de 1,2 sugiere una respuesta por encima de lo proporcional. En un trabajo innovador, Riera-Crichton, Venturi y Vuletin (de próxima aparición) concluyen que las estimaciones a corto plazo de la EII en ALC son de alrededor de 0,5, lo que indica un efecto promedio modesto (y estadísticamente no significativo) en algún punto intermedio de las estimaciones actuales de la misma elasticidad para Estados Unidos. En el gráfico 5.2 se muestra la respuesta de quienes generan los ingresos (acumulados, antes de impuestos) frente a una perturbación exógena e imprevista neta de impuestos de la tasa marginal promedio del IRPF un año después de la perturbación.

Gráfico 5.2 Elasticidad acumulada del ingreso imponible, un año después de la crisis Elasticidad del ingreso imponible (EII) 4 3

3,0 2,6

2 1,0

1 0

0,5

–3

0,6 0,1 –0,8

–1 –2

1,6

–2,0 Todos

95 % inferior

5 % superior

Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación. Nota: Los puntos representan la respuesta a nivel nacional de quienes generan los ingresos (antes de impuestos) a una perturbación exógena e imprevista, deducidos los impuestos, de la tasa marginal del impuesto sobre la renta de las personas físicas, impulsada únicamente por cambios impositivos legislados un año después de la alteración tributaria. Los picos representan intervalos de confianza del 95 %.

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

Las personas con mayores ingresos (el 5 % superior de la distribución) de ALC tienen una mayor respuesta a los cambios en las tasas impositivas que el 95 % inferior de la población, que exhibe un comportamiento prácticamente inelástico. Estas conclusiones coinciden con estimaciones de Estados Unidos, como las de Sáez (2004) y Gruber y Sáez (2002), que muestran que las personas con ingresos más altos muestran una mayor capacidad de respuesta ante las alteraciones tributarias.

Factores que contribuyen a una mayor reacción de quienes tienen mayores ingresos Si bien es difícil desentrañar todos los efectos interconectados, tres factores clave parecen impulsar en gran medida la mayor reactividad de las personas con mayores ingresos en ALC: una mayor respuesta conductual de quienes trabajan, una mayor evasión fiscal y una mayor desigualdad de ingresos con una concentración de ingresos más amplia en la parte superior. Mayor respuesta conductual de quienes trabajan Las personas, especialmente las que más ganan, muestran mayores respuestas en el mercado laboral, tanto en los márgenes extensivos como en los intensivos. Como se predijo en los modelos simples del mercado de trabajo, tanto las tasas de participación en la fuerza laboral como las horas de trabajo disminuyen en respuesta a las alzas de impuestos, y viceversa. Estas respuestas laborales heterogéneas también reflejan un mayor nivel educativo y un mayor espíritu emprendedor en la parte superior de la distribución del ingreso. Las personas con niveles educativos más altos a menudo poseen una mayor flexibilidad en sus elecciones del mercado laboral, como la capacidad de ajustar sus horarios de trabajo, cambiar de trabajo o incluso trabajar por cuenta propia (Autor, Katz y Kearney, 2008; Cullen y Gruber, 2000). Por ejemplo, si bien en promedio solo alrededor del 25 % de la fuerza laboral de ALC ha completado la educación terciaria, esta cifra aumenta al 60 % cuando se observa el último decil. Los empresarios, por su propia naturaleza, tienen más control sobre sus ingresos y pueden ajustar potencialmente sus actividades comerciales, sus decisiones de inversión o incluso el momento en que se reconocen los ingresos en respuesta a los cambios tributarios (Blanchard y Katz, 1999; Hamilton, 2000). Mayor evasión en la parte superior de la distribución Estimaciones más altas de EII también podrían deberse a una mayor tendencia de las personas de altos ingresos a evadir impuestos cuando aumentan las tasas.

107

108

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

La informalidad es una característica preponderante de los mercados laborales de los países en desarrollo y tiene importantes consecuencias para el desarrollo económico y la recaudación de impuestos. Según las visiones tradicionales, un empleado informal es aquel que no está registrado en la seguridad social y, por lo tanto, no es probable que responda a las obligaciones tributarias. Estos empleados podrían estar trabajando en empresas totalmente informales, como tiendas callejeras o pequeños talleres de reparación, o como trabajadores no contabilizados en una empresa registrada. Sin embargo, al centrarse en una definición dicotómica de trabajador informal, la investigación estándar pasa por alto las conexiones informales entre las empresas registradas y los trabajadores registrados. Esta omisión se alinea con la noción generalizada de que las fuentes de ingresos declaradas por terceros son menos susceptibles de evasión, ya que la colusión entre las partes involucradas es difícil de sostener. Utilizando encuestas en línea realizadas a trabajadores formales, Feinmann, Hsu Rocha y Lauletta (2022) cuestionaron esta idea, mostrando que los vínculos informales entre trabajadores y empresas formales son frecuentes en el mercado laboral brasileño, donde los empleados reciben parte de su salario “por debajo de la mesa”. Definen esto como la práctica en la que los trabajadores formales de las empresas registradas reciben parte de su salario de forma extraoficial. La medición de esta práctica es difícil porque, por definición, no aparece en los datos administrativos y, a diferencia de la informalidad tradicional, no está presente en la gran mayoría de las encuestas estándar de hogares y fuerza laboral. Para sortear este problema, Feinmann, Hsu Rocha y Lauletta (2022) utilizan un diseño de encuesta novedoso para obtener respuestas sinceras de los encuestados. En un estudio de próxima aparición, Feinmann y otros utilizan el mismo diseño de encuesta para extender el análisis de Feinmann, Hsu Rocha y Lauletta (2022), que se centró en Brasil, a otros países de la región. El nuevo estudio, que incluye a Argentina, Chile, Colombia y México, les permite documentar la prevalencia de estos pagos ocultos a escala regional y comprender qué causa las diferencias entre los países. Los resultados indican que el 16 % de los trabajadores formales de la región recibe una parte de su compensación por debajo de la mesa. Entre las personas de este grupo, en promedio, el 24 % de sus ingresos laborales se pagan de manera extracontable. Los trabajadores que se encuentran en la parte superior de la distribución del ingreso en ALC reciben una fracción mayor de sus ingresos fuera de los canales regulares (véase el gráfico 5.3).

109

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

Gráfico 5.3 Pagos por debajo de la mesa como porcentaje del salario total Pagos por debajo de la mesa sobre el salario total (%) 7 6 5,1

5 4,1

4,2

1,5–2,5

2,5–5,0

4 3,5 3

2,8

2 1 0

0,8–1,1

1,1–1,5

5,0+

Ingreso respecto del salario mínimo Fuente: Feinmann et al. (de próxima aparición). Nota: Los puntos representan el porcentaje promedio del salario total como pagos por debajo de la mesa. Los picos representan intervalos de confianza del 95 %.

Mayor desigualdad de ingresos Mientras que el 5 % de las personas con mayores ingresos de Estados Unidos representa el 20 % del ingreso total, esta cifra es de alrededor del 30 % en ALC. Esta mayor concentración del ingreso en la parte superior, combinada con la mayor reacción de este grupo a los cambios tributarios, conduce mecánicamente a un mayor impacto general de los aumentos de impuestos a este grupo en el ingreso total. En otras palabras, la mayor EII en ALC refleja no solo la respuesta conductual más elevada de quienes más ganan, sino también la mayor relevancia de este grupo en términos de su participación en el ingreso total. Esta interacción entre la elevada concentración del ingreso y la reacción de quienes más ganan tiene importantes repercusiones en el diseño y la eficacia de las políticas tributarias de la región. En el siguiente análisis se proporciona información cuantitativa sobre el modo en que los cambios en el IRPF afectan los ingresos fiscales estimados después de aplicar una corrección por las respuestas conductuales.

Implicancias de las políticas en la recaudación de ingresos Una limitación fundamental de muchos análisis tradicionales de las reformas tributarias es la suposición común de que no hay respuestas conductuales a

110

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

los cambios introducidos. Este enfoque estático, que suele utilizarse en ejercicios de microsimulación, supone que los niveles de ingreso permanecen constantes independientemente de los ajustes en la política tributaria. Si bien estas simplificaciones pueden ser útiles para las estimaciones iniciales, en ciertos casos conducen a conclusiones significativamente engañosas, sobre todo en contextos en los que las respuestas conductuales son considerables. Cuando no se consideran las respuestas conductuales (es decir, pensando que los niveles de ingresos se mantienen iguales, como es común en los ejercicios de microsimulación), los aumentos de impuestos conducen a un aumento de los ingresos tributarios, y viceversa. Sin embargo, en el caso de la muestra de ALC, para la cual el nivel de respuesta conductual es alto, la variación en los ingresos tributarios es mucho menor cuando se tienen en cuenta estos cambios de comportamiento. En el gráfico 5.4 se muestran estas conclusiones fundamentales.

Gráfico 5.4 Respuesta de los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta de las personas físicas a cambios exógenos imprevistos en la tasa marginal promedio del IRPF, efectos a nivel país Cambio en los ingresos del IRPF por variación en el IRPF (puntos porcentuales) 0,66 0,70 0,60 0,60 0,50 0,40

0,38

0,30 0,20

0,20

0,10

0 –0,10 –0,20

–0,19 Con respuesta conductual

Sin respuesta conductual

Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación. Nota: Los puntos representan la respuesta estimada a nivel de países del impacto de los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta individual a cambios exógenos imprevistos en la tasa marginal promedio del IRPF. Los picos representan intervalos de confianza del 95 %. IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas.

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

Cuando se asume que no hay respuesta conductual (es decir, que no hay ajustes en los ingresos), los aumentos de impuestos naturalmente impulsan aumentos de ingresos fiscales, y los recortes de impuestos impulsan reducciones. En estas condiciones en particular, un aumento de 1 punto porcentual en la tasa marginal promedio del IRPF genera un aumento de los ingresos fiscales de 0,38 puntos porcentuales respecto a los ingresos brutos (antes de impuestos) del año anterior. Además, puede rechazarse la hipótesis nula de que la respuesta en materia de ingresos es igual a cero. Sin embargo, y en vista de la gran respuesta conductual encontrada en la muestra de ALC, el cambio en los ingresos es mucho menor cuando se tienen en cuenta las respuestas en los ingresos que afectan la recaudación estimada. En particular, cuando se tienen en cuenta los ajustes de comportamiento, un aumento de 1 punto porcentual en la tasa marginal promedio del IRPF aumenta la recaudación estimada del impuesto sobre la renta individual en 0,20 puntos porcentuales del ingreso antes de impuestos, casi la mitad de la obtenida cuando no se tiene en cuenta una respuesta conductual. Cabe destacar que no puede rechazarse la hipótesis nula de que dicha respuesta en materia de ingresos es igual a cero. Como se observa en los resultados de la muestra de ALC, en la que la reacción es elevada, si se descuidan estas respuestas conductuales se puede sobrestimar drásticamente el impacto de los cambios tributarios en los ingresos fiscales. Esta marcada diferencia subraya la importancia crucial de incorporar este tipo de respuestas en el análisis de la política tributaria para garantizar proyecciones precisas de los ingresos y un diseño eficaz de las políticas. Basarse en análisis estáticos frente a respuestas conductuales considerables puede conducir a decisiones de política equivocadas con consecuencias no deseadas para los ingresos públicos y la actividad económica.

Ampliación de la base: Una evolución tributaria conocida La combinación de una base tributaria muy estrecha del IRPF en ALC, que grava a quienes perciben ingresos más altos de una manera similar a la de las economías más avanzadas, con estimaciones de la EII que muestran una alta respuesta conductual (incluidas las respuestas del mercado laboral y empresariales), particularmente entre el 5 % de los que más ganan, y una EII prácticamente baja en los grupos de ingreso alto más bajos, sugiere que, en lugar de centrar la atención en aumentar aún más las tasas máximas —que ya son

111

112

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

elevadas—, los países de ALC deberían ampliar moderadamente la base imponible. Obviamente, esta ampliación no puede llegar a las poblaciones pobres o vulnerables, muchas de las cuales ya se encuentran en el sector informal. Esta recomendación de extender la base imponible en la región queda firmemente respaldada por la experiencia histórica de Estados Unidos. La evolución del IRPF en este país demuestra un claro cambio de un sistema de tasas altas de base estrecha a uno de base más amplia.

Una perspectiva histórica de los Estados Unidos El enfoque propuesto de ampliar la base no es nuevo, y ejemplo de ello es la historia del IRPF en Estados Unidos. El impuesto federal sobre la renta en este país tiene un pasado largo y complejo. Sus orígenes se remontan a la Guerra Civil (1861-65), cuando el Congreso promulgó un impuesto sobre la renta temporal en 1861 para financiar el esfuerzo bélico; este impuesto inicial duró poco y expiró en 1872. El sistema moderno de impuestos sobre la renta se estableció con la ratificación de la 16.ª enmienda de la Constitución en 1913, que otorgó al Congreso la facultad de recaudar un impuesto de este tipo sin reparto entre los Estados. Características del primer IRPF Antes de mediados del siglo xx, el sistema de impuestos sobre la renta de Estados Unidos presentaba sorprendentes similitudes con los sistemas tributarios vigentes en muchos países latinoamericanos en términos de estructura y alcance, con las siguientes características: • Tasas impositivas marginales máximas extremadamente altas. Estas tasas a menudo superaban el 80 % y alcanzaban niveles considerados confiscatorios según los estándares actuales (véase el gráfico 5.5, panel a). • Una base imponible muy estrecha. El impuesto sobre la renta estaba dirigido principalmente a un pequeño segmento de la población, por lo general las personas más ricas, y solo una fracción menor de la población adulta estaba sujeta al impuesto. Esta base limitada, a pesar de las tasas máximas elevadas, daba como resultado una tasa marginal promedio relativamente baja del impuesto sobre la renta para la población total (véase el gráfico 5.5, panel b). • Una tasa marginal promedio baja del impuesto sobre la renta. A pesar de las tasas marginales máximas extremadamente altas, la reducida base imponible daba lugar a una tasa marginal promedio relativamente baja para la población total (véase el gráfico 5.5, panel c).

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

113

Gráfico 5.5 Historia del IRPF en Estados Unidos, antes y después de la Segunda Guerra Mundial a. Tasa más alta del IRPF

Porcentaje 100 80 60 40 20

20 20

20 10

20 00

19 90

19 80

19 70

19 60

19 40

19 90

20 00

20 10

20 20

19 90

20 00

20 10

20 20

19 80

19 70

19 60

c. Tasa marginal promedio del IRPF

Porcentaje 35 30 25 20 15 10 5 0

19 80

19 70

19 60

19 50

19 40

1942

19 30

19 20

19 50

19 30

19 20

19 10

1942

19 40

19 20

19 10

19 30

b. Proporción de los ingresos, población de 18 años o más

Porcentaje 70 60 50 40 30 20 10 0

19 10

19 50

1942

Fuente: Barro y Sahasakul (1983); Sáez (2004). Nota: La línea vertical representa el ingreso de Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial. IRPF = impuesto sobre la renta de las personas físicas.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Ampliación del IRPF durante la Segunda Guerra Mundial La llegada de la Segunda Guerra Mundial exigió una expansión significativa de las fuentes de ingresos del Gobierno federal. Para financiar el esfuerzo bélico, el Gobierno de Estados Unidos emprendió una importante revisión del sistema de impuestos sobre la renta. Los principales cambios fueron: • Reducción de las tasas marginales máximas. Aunque aún son considerables, las tasas impositivas marginales más altas se redujeron gradualmente con respecto a los niveles anteriores a la guerra (véase el gráfico 5.5, panel a). • Ampliación considerable de la base. La base imponible se amplió notablemente para incluir a una proporción mucho mayor de la población, y llegó a casi la mitad de todos los adultos al final de la guerra. Esta expansión incorporó a millones de estadounidenses de clase media al sistema de impuestos sobre la renta (véase el gráfico 5.5, panel b). • Aumento de la tasa impositiva marginal promedio. Estos cambios, en particular la importante ampliación de la base imponible, condujeron a un aumento sustancial de la tasa marginal promedio del impuesto sobre la renta, que se situó entre el 20 % y el 25 % para la población general (véase el gráfico 5.5, panel c). La experiencia histórica de Estados Unidos demuestra que una expansión significativa de la base imponible puede aumentar sensiblemente los ingresos tributarios generales del sistema del impuesto sobre la renta, incluso con tasas marginales máximas potencialmente más bajas.

Conclusión Este análisis revela una tensión crítica en la política del IRPF en ALC. Si bien quienes más ganan deben pagar tasas similares a las de las economías avanzadas, la reducida base imponible y la elevada EII de este grupo limitan los ingresos. Es probable que el simple hecho de aumentar las tasas máximas —ya altas— sea contraproducente y desencadene respuestas conductuales que reduzcan los ingresos fiscales. Por el contrario, una ampliación moderada de la base imponible constituye una estrategia más eficaz y está respaldada por la experiencia histórica de Estados Unidos. Antes de mediados del siglo xx, Estados Unidos se enfrentaba a un desafío similar: se aplicaban tasas máximas altas a un pequeño segmento de la población, lo que daba lugar a bajos ingresos impositivos en promedio. La Segunda Guerra Mundial forzó un cambio hacia una base más amplia y esto contribuyó a aumentar significativamente la recaudación. En cierto sentido,

Impuesto sobre la renta de las personas físicas

ALC se enfrenta a una encrucijada similar. Aunque gravar a los más ricos resulta políticamente atractivo, centrarse únicamente en tasas máximas altas dentro de una base estrecha es ineficiente. Teniendo en cuenta la historia de Estados Unidos, ALC puede generar mayores ingresos y lograr un sistema tributario más sostenible ampliando moderadamente la base, sin incluir a las poblaciones vulnerables e informales. Este parece ser un camino más prometedor para mejorar la capacidad fiscal.

Notas 1. El impuesto sobre la renta de las personas físicas en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú se remonta a 1932, 1922, 1927, 1926 y 1934, respectivamente. 2. Los habitantes de la provincia de Tierra del Fuego (Argentina) no pagan este impuesto desde 1974 (Ley 19640); por lo tanto, el valor en la columna “Mín.” siempre es “0” para este país. 3. En Paraguay, la tasa marginal más alta del impuesto sobre la renta individual es del 10 %.

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Impuesto a la riqueza: Hacia la implementación de un impuesto práctico en América Latina y el Caribe Introducción En este capítulo se afirma que la eficacia de los impuestos a la riqueza depende de que se reconozcan con claridad los activos que se gravarán. En ALC, donde las propiedades constituyen la mayor parte de la riqueza, es esencial centrar la atención en los impuestos sobre la propiedad. Las dificultades que conlleva gravar los activos financieros —por la facilidad con que pueden ocultarse y transferirse— contrastan de forma notoria con la tarea relativamente sencilla de gravar propiedades. Para maximizar los posibles ingresos y minimizar las distorsiones económicas, los países de la región deben dar prioridad a las políticas que permitan aprovechar las características únicas de las propiedades dentro de sus estructuras patrimoniales. Para entender esta distinción, es importante definir primero qué constituye un impuesto a la riqueza. En esencia, este gravamen se basa en el concepto de patrimonio neto, que representa el valor total de los activos de un individuo menos sus pasivos. Al igual que el impuesto sobre la renta de las personas físicas, suele seguir una estructura progresiva, lo que significa que la tasa impositiva aumenta a medida que se incrementa el patrimonio neto. Al gravar a las personas muy ricas con una tasa más alta, este tributo puede ser incluso más progresivo que el que se aplica sobre la renta de las personas físicas (Sáez y Zucman, 2016). El impuesto a la riqueza se ha implementado o considerado en diversos países en distintos momentos. Varias naciones europeas lo establecieron después de la Segunda Guerra Mundial para generar recursos que les permitieran reconstruir

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sus economías. Más recientemente, la pandemia de la enfermedad por coronavirus de 2019 impulsó debates y, en algunos casos, la aplicación temporaria de este impuesto para compensar los costos de los paquetes de estímulo. En ALC, el interés por este gravamen se está extendiendo. El presidente Lula da Silva de Brasil ha impulsado la aplicación de un impuesto global mínimo a la riqueza, al igual que el presidente Emmanuel Macron de Francia. El Observatorio Fiscal de la Unión Europea, que asesoró a Brasil durante su presidencia en el Grupo de los Veinte (G-20), ha propuesto establecer un gravamen mínimo del 2 % a los 3000 multimillonarios más ricos del mundo, lo que, en el caso de Brasil, se estima que permitiría recaudar unos USD 2100 millones adicionales (Leali, 2024). El presidente de Colombia, Gustavo Petro, propuso cobrar un tributo anual sobre los ahorros y propiedades cuyo valor supere los USD 460 000. El impuesto a la riqueza se introdujo por primera vez en Colombia en 1935, se derogó en 1992 y luego se volvió a establecer en 2002 para financiar la política denominada Seguridad Democrática —la iniciativa de seguridad del Gobierno de Uribe contra el narcotráfico y los grupos guerrilleros y paramilitares—, dado que la recaudación se destinaba a gastos de defensa y seguridad (Londoño-Vélez y Ávila-Mahecha, 2021). Chile ha considerado en repetidas oportunidades aplicar un impuesto de este tipo, pero aún no lo ha establecido. Si bien en este país en los últimos años se han presentado diversas propuestas, con un intento significativo en 2023, la medida ha generado oposición y sigue siendo objeto de debate. En diciembre de 2020, Bolivia implementó un impuesto a la riqueza dirigido a personas cuyos activos superan los USD 4 millones (Ley n.o 1357), con tasas progresivas que van desde el 1,4 % hasta el 2,4 %. En el primer año, afectó a 204 contribuyentes y generó aproximadamente USD 35 millones, lo que representa solo el 0,38 % de los ingresos tributarios totales del país en ese período. Argentina estableció en 1972 un impuesto a la riqueza que permitía deducir las deudas. Este gravamen sobre la riqueza neta se derogó en 1989, pero se reintrodujo en 1991 como impuesto global sobre la riqueza bruta, sin la deducción de las deudas. En Uruguay, este gravamen se aplica a las personas físicas, sobre la base de los activos que tienen en el país, y es progresivo: va del 0,1 % al 0,4 % para los residentes y del 0,7 % y al 1,5 % para los no residentes.

¿Qué riqueza gravar? Los impuestos a la riqueza han sido criticados por requerir gran capacidad administrativa, por desalentar la inversión y por conducir en ocasiones a la fuga de activos y a una baja recaudación. No obstante, estas críticas dependen en gran medida del tipo específico de riqueza al que apuntan estos tributos (Enache, 2024; OCDE, 2018). Por ejemplo, incluso en las economías avanzadas,

Impuesto a la riqueza

puede resultar difícil gravar los activos líquidos, en especial en países donde el cumplimiento de las normas es deficiente, ya que estos bienes pueden moverse fácilmente a través de las fronteras y esconderse en el extranjero. Por tal motivo, seguirá siendo una prioridad fortalecer los esfuerzos internacionales dirigidos a rastrear estos activos y abordar las preocupaciones relacionadas con el delito y el lavado de dinero, aunque es probable que resulte difícil alcanzar en el mediano plazo los niveles de coordinación internacional necesarios. En cambio, los impuestos sobre la propiedad generan menos comportamientos negativos y cargas administrativas más manejables. Por naturaleza, la propiedad es un activo relativamente fijo y fácilmente identificable y, por lo tanto, menos proclive a la fuga. Además, los bienes inmuebles son el principal tipo de riqueza en ALC. A pesar de que se aplican tasas impositivas marginales bastante estándar, las bajas valuaciones han tenido como consecuencia la subutilización de los bienes inmuebles como fuente de ingresos. Las plataformas modernas que permiten obtener datos más precisos sobre el valor de mercado e identificar la ubicación de los barrios ricos pueden contribuir a remediar esta situación en el futuro. Además, este impuesto podría ser una herramienta valiosa para empoderar a los Gobiernos subnacionales y reducir su excesiva dependencia de las transferencias de los niveles superiores de gobierno. Cabe destacar especialmente que es menos probable que los impuestos a la propiedad obstaculicen el crecimiento. Por lo general, las propiedades contribuyen menos al dinamismo económico en lo que respecta al fomento de la innovación, la creación de sinergias positivas con otros sectores productivos estratégicos o el desarrollo del capital humano. De este modo, los impuestos a la propiedad podrían crear empleos y acelerar el crecimiento. Por el contrario, las tasas marginales excesivamente elevadas en los impuestos sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades, y otros impuestos distorsivos, como los que gravan los ingresos brutos y las transacciones financieras, penalizan a los inversionistas y emprendedores, que pueden estar generando innovación y empleo en la economía. La doble tributación implícita (debido a que la riqueza suele ser la acumulación de ahorros a partir de ingresos ya gravados) puede desalentar la inversión y la innovación o impulsar a los empresarios productivos a trasladarse a jurisdicciones con tasas impositivas más bajas. La reducción de los impuestos sobre los individuos calificados y de alta rentabilidad podría dar lugar a una reasignación del capital; a su vez, el aumento de los rendimientos podría generar mayor ahorro (Guvenen et al., 2023). En la última década, numerosos países europeos han derogado o reorientado los impuestos a la riqueza. Como última observación, en el capítulo también se sugiere que, si bien las propuestas para cobrar impuestos a los multimillonarios en América Latina y el

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Caribe deben tomarse en serio y, de aplicarse, probablemente puedan alcanzar sus objetivos de obtener fondos para financiar la transición verde, no son la solución mágica para generar espacio fiscal en términos más generales. Incluso si no se tiene en cuenta la movilidad que podría generarse como respuesta, el posible aumento de los ingresos sería modesto debido a que el número de multimillonarios en la región es relativamente pequeño y su riqueza es menor en comparación con la de los situados en las economías más avanzadas y en los mercados emergentes. Por impopular que sea la medida, para alcanzar tanto los objetivos de recaudación como los de equidad, todos los sistemas tributarios deberán ampliar la base de contribuyentes.

Historia de dos modelos: Los impuestos a la riqueza en las economías avanzadas Un concepto esencial para el análisis de este tipo de impuestos es el de patrimonio neto, es decir, el valor total de los activos de un individuo menos sus pasivos. Los activos abarcan un amplio espectro de posesiones, desde instrumentos financieros fácilmente negociables, como acciones y bonos, hasta bienes tangibles, como inmuebles, obras de arte e incluso vehículos de lujo. Los pasivos, en cambio, representan obligaciones financieras, como hipotecas, préstamos estudiantiles y deudas de tarjetas de crédito (Rudnick y Gordon, 1996). En principio, la idea es gravar la posición neta. Cabe señalar que el impuesto a la riqueza, incluso más que el que se cobra sobre la renta de las personas físicas, suele seguir una estructura progresiva, es decir que la tasa se eleva a medida que aumenta el patrimonio neto1. Ahora bien, el mundo avanzado ha adoptado enfoques muy diferentes para implementar este gravamen. En América del Norte, ni Estados Unidos ni Canadá han establecido impuestos generales a la riqueza a nivel federal. Sin embargo, los gravámenes a la propiedad inmobiliaria (en adelante, impuestos a la propiedad) son un pilar fundamental de los ingresos locales en estos países, y se utilizan principalmente para financiar escuelas, seguridad pública e infraestructura. Esta fuerte dependencia respecto de los impuestos a la propiedad puede suponer una carga significativa para los propietarios de viviendas, en especial en áreas donde los valores inmobiliarios son altos. Además, algunos estados han instituido gravámenes sobre las herencias, una forma de impuesto a la riqueza que se cobra sobre la transferencia de activos al momento de la muerte, lo que contribuye a la carga tributaria general de las personas que poseen un patrimonio neto cuantioso en estas jurisdicciones. Si bien, en principio, los impuestos a la herencia pueden ser una fuente de ingresos, también pueden ser difíciles de aplicar y pueden incentivar a las personas ricas a recurrir a diversas

Impuesto a la riqueza

estrategias para evitarlos, como donar activos en vida, establecer fideicomisos o mantener activos en jurisdicciones extranjeras. En cambio, muchos países europeos han adoptado un enfoque más amplio con respecto al impuesto a la riqueza. En Alemania, se aplica a los activos netos (incluidos los bienes inmuebles, los activos financieros y las participaciones en empresas) que superan un umbral específico. En Suiza, país conocido por su entorno tributario amable, el impuesto a la riqueza es relativamente bajo pero se aplica sobre una amplia gama de activos. Países como el Reino Unido, Francia y Alemania cobran elevados impuestos a las transferencias de riqueza al momento de la muerte. En el Reino Unido, por ejemplo, se aplica a las herencias que superan un determinado valor, con tasas progresivas basadas en el tamaño de la sucesión. Francia y Alemania también cuentan con sistemas progresivos, con tasas más altas para las herencias más grandes. Recientemente, los países europeos han reducido el espectro de las personas sujetas al impuesto a la riqueza. Francia se enfoca ahora en un tributo a la riqueza inmobiliaria dirigido a las propiedades de alto valor. Otros países también se han sumado a la tendencia reciente de derogar estos impuestos, entre ellos, Austria (1994); Dinamarca y Alemania (1997); Países Bajos (2001); Finlandia, Islandia y Luxemburgo (2006), y Suecia (2007). En 2021, la Corte Suprema de los Países Bajos dictaminó que el impuesto a la riqueza violaba la legislación europea principalmente por cuestiones relacionadas con los derechos de propiedad y la no discriminación2. De hecho, en 2024, solo tres países de Europa occidental aún recaudaban el impuesto más amplio a la riqueza neta: Noruega, España y Suiza. Estos caminos divergentes de América del Norte y de Europa en cuanto a la tributación de la riqueza están profundamente entrelazados con la evolución histórica y política de dichas regiones. En Estados Unidos, país fundado sobre los principios de los derechos individuales de propiedad y un gobierno limitado, se desarrolló un sistema que dependía en gran medida de los impuestos a la propiedad para generar ingresos locales (Bailyn, 1967). Este énfasis en los impuestos locales a la propiedad refleja las raíces agrarias de la nación (donde la tierra es a menudo el activo más valioso) y una cultura política reacia a la presencia de una autoridad central fuerte. En cambio, las naciones europeas experimentaron más tempranamente la industrialización, seguida de un proceso de concentración de la riqueza. Estos factores, sumados a la presencia de una autoridad más centralizada, dieron lugar a debates sobre la existencia de Estados de bienestar más amplios (Esping-Andersen, 1990) y la aplicación de impuestos directos a la riqueza como medio para abordar la desigualdad (Piketty, 2014).

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Ingresos provenientes del impuesto a la riqueza La contribución del impuesto a la riqueza (tanto sobre el patrimonio neto como sobre las propiedades) al ingreso total de los Gobiernos varía considerablemente según las regiones y, dentro de ellas, según los países (véase el gráfico 6.1). Como se indicó, Europa y América del Norte son las regiones donde estos gravámenes son más significativos, y de ambas, la segunda recurre en mayor medida que la otra a los impuestos a la propiedad (véase el gráfico 6.1, paneles a, b, d y e). Si bien Estados Unidos y Canadá carecen de un impuesto a la riqueza a nivel federal, al igual que algunas naciones europeas, los impuestos sobre la propiedad constituyen una fuente importante de ingresos para los Gobiernos subnacionales de ambos países. Estos tributos pueden ser considerables, en especial en las zonas donde los valores de las propiedades son elevados. En consecuencia, es inexacto afirmar que Estados Unidos y Canadá no gravan la riqueza. De hecho, la recaudación total en estas naciones de América del Norte a menudo supera con creces la de sus contrapartes europeas (véase el gráfico 6.1, paneles a, b y e).

Gráfico 6.1 V olumen de los ingresos provenientes de los impuestos a la riqueza, por región y país a. Como porcentaje del PIB, por región

Porcentaje 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 América Latina y el Caribe

Europa y Asia central

Asia oriental y el Pacífico

Impuesto a la propiedad

Europa África occidental subsahariana y central

América del Norte

Oriente Medio y Norte de África

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Gráfico 6.1 V olumen de los ingresos provenientes de los impuestos a la riqueza, por región y país (continuación) b. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por región Porcentaje 14 12 10 8 6 4 2 0 América Latina y el Caribe

Europa y Asia central

Asia oriental y el Pacífico

Europa América África occidental subsahariana del y central Norte

Oriente Medio y Norte de África

c. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por país de ALC Porcentaje 10 8 6 4 2

An Ba tigu r a Ar bud y ge a Ba ntina h Ba ama rb s ad o Be s lic Bo e liv i Br a as il Co Chil lom e Co b sta ia R E ic El cua a Sa do Gu lvad r ate or m Gu ala Ho yan nd a u Ja ras ma i M ca Ni éxic ca ra o Pa gua n Pa amá rag Re ua p. y Do P mi erú n Tr ini Sant ican da aL a dy u To cía b Ur ago ug ua y

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d. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por economía avanzada Porcentaje 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Impuesto a la propiedad

Impuesto sobre el patrimonio neto

(El gráfico continúa en la próxima página)

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Gráfico 6.1 V olumen de los ingresos provenientes de los impuestos a la riqueza, por región y país (continuación) e. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por mercado emergente y economía en desarrollo

Porcentaje 6 5 4 3 2 1

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Impuesto a la propiedad

Impuesto sobre el patrimonio neto

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de la base de datos mundial de estadísticas sobre ingresos de la OCDE (https://www.oecd.org /en/data/datasets/global-revenue-statistics- database.html) y datos del Banco Mundial. Nota: Los ingresos de la seguridad social no se incluyen en el total de los ingresos tributarios. En el gráfico se utilizan estadísticas gubernamentales combinadas. ALC = América Latina y el Caribe; PIB = producto interno bruto.

La recaudación de estos impuestos en ALC es muy baja: representa solo alrededor del 0,5 % del PIB (véase el gráfico 6.1, panel a) o el 2,7 % de la recaudación total (véase el gráfico 6.1, panel b). África subsahariana es la única región donde los ingresos derivados de este impuesto son más bajos. No obstante, se observa una fuerte variación entre los países de ALC: en Uruguay, Barbados, Bahamas, Chile (véase el gráfico 6.1, panel c) y Colombia, la recaudación se ubica en torno al 5 % de los ingresos tributarios totales o supera ese porcentaje. La variación también es elevada en otros mercados emergentes y economías en desarrollo (véase el gráfico 6.1, panel e). Otra dimensión en la que difieren los sistemas tributarios de los países de ALC se relaciona con el bien principal sujeto a impuestos. Muchos países de la región, como Barbados y Chile, gravan principalmente el valor de la tierra. Otros, como Argentina, Colombia y Perú, gravan primordialmente el valor de las construcciones. Brasil y México, al igual que otros países, incorporan el valor de la tierra en sus cálculos del impuesto a la propiedad, además del valor de la construcción. Algunos, como Costa Rica y Uruguay, se han

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esforzado por trasladar la carga fiscal en mayor medida hacia el valor de la tierra, pues reconocen su potencial para lograr una tributación más justa y eficiente. Las tasas impositivas, las exenciones, las deducciones y las estructuras administrativas también difieren ampliamente. Por ejemplo, algunos países ofrecen generosas exenciones para las propiedades residenciales, en especial para los propietarios de bajos ingresos (Chile, Colombia), y otros imponen tasas más altas a las propiedades comerciales y de lujo (Argentina, Brasil). Los sistemas administrativos varían marcadamente. Países como Costa Rica y Uruguay han centralizado la valuación de las propiedades, lo que garantiza la coherencia de las tasaciones. Por el contrario, muchas naciones de la región, incluidos México y Perú y los países centroamericanos, utilizan los valores autodeclarados, lo que a menudo conduce a una valuación inferior a la que correspondería.

Desafíos administrativos de los impuestos a la riqueza: En busca de los escurridizos activos líquidos Pese a que los impuestos a la riqueza pueden parecer atractivos, es posible que su viabilidad administrativa represente un desafío, según el tipo de riqueza que se grave. Tal es particularmente el caso en los entornos donde la aplicación de las normas es deficiente, como los que prevalecen en los mercados emergentes y las economías en desarrollo, incluidas las de ALC. El talón de Aquiles de las políticas dirigidas a gravar los activos líquidos (como acciones, bonos y efectivo) es la facilidad con que los individuos ricos pueden transferirlos a otro país. Los paraísos fiscales (donde los impuestos a la riqueza son mínimos o nulos, rige el secreto y las regulaciones son laxas) agravan aún más este problema. La capacidad de reubicar la riqueza líquida supone un riesgo considerable de evasión y elusión fiscal (Atkinson, Piketty y Sáez, 2011). Estos paraísos fiscales, que dificultan el rastreo de la riqueza, también socavan la eficacia general del sistema tributario.

Corregir los problemas de los impuestos a la riqueza: ¿El mundo puede actuar de forma conjunta? Los Gobiernos de todo el mundo tienen dificultades para gravar los activos financieros debido a su opacidad y su movilidad transfronteriza. La cooperación internacional es crucial. Las economías avanzadas están abriendo camino con estrategias innovadoras. Esto conlleva la necesidad de adoptar un enfoque

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internacional coordinado. Con este fin, han comenzado a surgir diversas medidas, en particular en las economías avanzadas: • Celebrar acuerdos de intercambio de información. Los Gobiernos colaboran cada vez más para intercambiar datos sobre los activos de sus contribuyentes en el extranjero. Estos acuerdos permiten a las autoridades fiscales acceder a información sobre las tenencias de las personas físicas en otros países, lo que hace más difícil ocultar la riqueza en el extranjero. Este esfuerzo coordinado, encabezado por entidades como la OCDE, tiene como objetivo crear un marco global para evitar que los ricos saquen provecho de las lagunas tributarias. • Quitar atractivo a los paraísos fiscales. La comunidad internacional trabaja activamente para reducir las ventajas que ofrecen los paraísos fiscales. En estas jurisdicciones a menudo rige el secreto fiscal y las regulaciones son mínimas, lo que dificulta el rastreo de la riqueza. Mediante iniciativas como el Proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios de la OCDE, se están estableciendo normas tributarias mínimas, que reducen el atractivo de trasladar los beneficios y los activos a estos paraísos fiscales (OCDE, 2023). De hecho, el temor a ser descubierto y castigado parece ser un elemento disuasivo eficaz. Por ejemplo, la intensificación de los controles aplicados por las autoridades colombianas tras la filtración de los Panama Papers desalentó significativamente la evasión fiscal (Londoño-Vélez y Ávila-Mahecha, 2021). Este incremento de la supervisión condujo a un notable aumento en la cantidad de declaraciones voluntarias de activos extranjeros entre los contribuyentes colombianos, que se multiplicó por 15. • Desincentivar la fuga de activos. Algunos países han comenzado a implementar medidas para desalentar el traslado de bienes líquidos, entre las que figuran el cobro de impuestos a la salida de activos de alto valor. Estos gravámenes se aplican cuando se transfieren al extranjero ciertos activos valiosos (como las acciones) por encima de un umbral específico. Esto disuade a los individuos de reubicar su riqueza en otro sitio para evadir impuestos (Brondolo, 2011). En la tributación presunta, se da por supuesto un nivel mínimo de ingresos provenientes de los activos extranjeros, incluso si no se ha declarado ningún ingreso. Esto motiva a los contribuyentes a mantener sus activos dentro de la jurisdicción fiscal del país, a fin de evitar esta carga tributaria (Brondolo, 2011). Mediante el uso de impuestos a la salida y la tributación presunta, los países pueden desalentar el traslado de la riqueza líquida al extranjero.

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En un mundo donde las autoridades impositivas pueden acceder sin problemas al panorama completo de los activos que un contribuyente posee en todo el mundo, los paraísos fiscales se neutralizan. Si bien se han logrado avances en el desarrollo de la infraestructura y la capacidad que hacen falta para establecer un sistema de este tipo, las economías avanzadas todavía encuentran dificultades, y los MEED, incluidos los de ALC, aún más. La implementación de los sistemas necesarios es compleja, requiere cuantiosos recursos y está plagada de obstáculos burocráticos. Desarrollar la infraestructura técnica, capacitar al personal y garantizar la seguridad de los datos son tareas laboriosas, a las que se suma el problema de la corrupción a menudo generalizada. Además, puede ser difícil lograr el consenso necesario entre todos los países, e incluso un número muy pequeño de Estados que no se sumen a este esfuerzo constituirían paraísos para los evasores de impuestos y socavarían los esfuerzos. Por estas razones, aun las economías avanzadas con sistemas tributarios sólidos reconocen las dificultades que entraña gravar activos de gran liquidez. En el recuadro 6.1 se muestra el caso paradigmático ocurrido recientemente en Francia, donde en 2017, durante la presidencia de Emmanuel Macron, se reemplazó el antiguo impuesto general a la riqueza (impôt de solidarité sur la fortune) por un tributo dirigido específicamente a las propiedades inmobiliarias (impôt sur la fortune immobilière).

Recuadro 6.1

La gran reorganización del impuesto a la riqueza en Francia Orígenes e historia del impuesto a la riqueza En Francia, el impuesto a la riqueza tiene una historia compleja, marcada por períodos de aplicación y de abolición. Establecido en 1981 por el Partido Socialista bajo la presidencia de François Mitterrand como impôt sur les grandes fortunes, tenía como objetivo redistribuir la riqueza y reducir la desigualdad. Sin embargo, fue eliminado en 1986 por el Gobierno derechista de Jacques Chirac. Reinstaurado en 1988 como impôt de solidarité sur la fortune (ISF) tras la reelección de Mitterrand, el impuesto sufrió varias modificaciones a lo largo de los años. Establecía un gravamen a las personas cuyos activos

(El recuadro continúa en la próxima página)

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Recuadro 6.1

La gran reorganización del impuesto a la riqueza en Francia (continuación) superaran un determinado umbral, y los ingresos se destinaban a financiar programas sociales. A pesar de su reintroducción, el ISF siguió siendo una política controvertida, cuyos críticos argumentaban que desalentaba la inversión, impulsaba a las personas adineradas a abandonar el país y generaba escasos ingresos. El cambio hacia el impuesto sobre el patrimonio inmobiliario En septiembre de 2017, el Gobierno francés, encabezado por el presidente Emmanuel Macron, abolió el ISF y lo reemplazó con el impôt sur la fortune immobilière (IFI), dirigido específicamente a los bienes inmuebles. Este cambio significativo en la política fue impulsado por varios factores: • Preocupaciones económicas. Los críticos del ISF argumentaban que obstaculizaba el crecimiento económico pues desalentaba la inversión e impulsaba a las personas ricas a trasladar sus activos o sus residencias a otros sitios (Cheysson-Kaplan, 2024a, 2024b). • Consideraciones referidas a la equidad. Se estimó que el IFI era más justo porque se centraba en bienes tangibles más difíciles de ocultar o transferir que otras formas de riqueza. • Consideraciones políticas. El cambio en favor del IFI estuvo en consonancia con la agenda proempresarial de Macron y su deseo de frenar la fuga de activos y atraer inversiones al país. Esta modificación de la política parece haber provocado algunos cambios en la economía francesa. Según un documento reciente, cinco años después de la reforma, el IFI parece haber incentivado a las personas a reestructurar, al menos modestamente, sus activos para pasar de los bienes raíces a los activos financieros (Le Guern Herry, 2024).

El desafío que supone lograr el consenso mundial en torno a estas iniciativas se ve agravado por el hecho de que no todos los países se beneficiarían de la misma manera. Es posible que los que podrían perder más ingresos o inversiones como consecuencia de una mayor cooperación internacional estén menos dispuestos a participar plenamente, en especial si los ingresos adicionales generados a nivel mundial no se distribuyen. Además, a medida que un número mayor de países acepte participar en estas iniciativas, pueden incrementarse los incentivos para que algunos se aparten y no se sumen al acuerdo. Estos factores representan un desafío importante para la aplicación de este tipo de políticas.

Impuesto a la riqueza

Centrarse en lo tangible: Los bienes inmuebles como posible punto de anclaje del impuesto a la riqueza en América Latina y el Caribe A diferencia de las acciones, los bonos y el dinero en efectivo, que pueden transferirse fácilmente a través de las fronteras, los bienes inmuebles son activos físicos inmóviles que tienen una ubicación fija y, por lo tanto, constituyen un blanco potencialmente más prometedor para los impuestos a la riqueza. Además, la aplicación de tributos sobre la riqueza menos productiva (como la tierra no utilizada) en lugar de la acumulación de capital, desplaza los incentivos hacia los proyectos con mayor rendimiento. Al igual que en los impuestos sobre la renta, se pueden diseñar sistemas que garanticen la progresividad centrándose en las propiedades de alto valor o estableciendo exenciones o créditos para los propietarios de bajos ingresos. Además, la propiedad es, con mucho, el principal tipo de riqueza en ALC, como documentan los microdatos de la OCDE basados en encuestas, así como las fuentes locales utilizadas para Chile, Colombia, México y Uruguay (véase el gráfico 6.2). Por lo tanto, la propiedad es un blanco lógico para recaudar ingresos. En relación con los activos financieros y de otro tipo (como los automóviles), en ALC predominan las viviendas ocupadas por sus propietarios y las viviendas secundarias (86 %) si se lo compara con Europa oriental (75 %); España, Grecia, Italia y Portugal (73 %), y otras economías avanzadas (62 %) (véase el gráfico 6.2, panel a). Dentro de muchos países de la región, el peso de los bienes raíces en la riqueza total es incluso mayor que el promedio regional: representa el 90,5 % en México, el 85,7 % en Colombia, el 85,2 % en Chile y el 83,2 % en Uruguay. En cambio, en algunas de las principales economías avanzadas, constituye una proporción considerablemente menor: en Canadá, el 56,4 %; en el Reino Unido, el 54,6 %, y en Estados Unidos, el 38,6 % (véase el gráfico 6.2, panel b). La justificación se vuelve aún más sólida cuando se observa el 10 % superior de la distribución del ingreso en ALC (véase el gráfico 6.3), donde los bienes inmuebles conforman el 81 % de la riqueza de los hogares, en comparación con el 55 % en España, Grecia, Italia y Portugal (EGIP), y el 47 % en otras economías avanzadas (véase el gráfico 6.3, panel a). Mientras que la proporción de los bienes raíces en la riqueza total de los hogares es del 88,1 % en Uruguay, el 79,3 % en Colombia, el 78,8 % en Chile y el 76,7 % en México, en Canadá es del 46,3 % y en Estados Unidos, del 24,3 % (véase el gráfico 6.3, panel b).

129

130

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.2 Composición de la riqueza bruta de los hogares de ALC, Europa oriental, EGIP y el resto de la OCDE a. Por región Porcentaje 100 80 60 40 20 0

ALC

Europa oriental

EGIP

Resto de la OCDE

b. Por país Porcentaje 100 80 60 40 20

st Auralia Bé stria Ca lgic na a d Co C á Di lo hile na mb m ia Es arca Fi ton nl ia a Fr ndi Al an a em cia a G nia Hu rec ng ia Co r re a, Ita ía Re lia p Le . d to e L Nu it ni ev Muan a a é ia Ze xi l c No and o Re ru ia pú P eg bl P olo a ic o n a rt ia Es ug lo al v Es aca Es p R Es ei lov aña ta no en do U ia s U nid n o Ur ido ug s ua y

Viviendas ocupadas por sus propietarios Activos financieros

Inmuebles secundarios Otros

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación utilizando microdatos de la OCDE y basados en encuestas para Chile, Colombia, México y Uruguay. Las fuentes nacionales de datos son las siguientes: Encuesta de Seguridad Financiera, 2019 (Canadá, Estadísticas de Canadá); Encuesta Financiera de Hogares, 2017 (Chile, Banco Central de Chile); Encuesta de Carga Financiera y Educación, 2017 (Colombia, Departamento Administrativo Nacional de Estadística); Encuesta Financiera de las Familias, 2017 (España, Banco de España); Encuesta Nacional sobre las Finanzas de los Hogares, 2019 (México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía); Módulo Financiero de los Hogares Uruguayos, 2017 (Uruguay, Universidad de la República); Encuesta sobre Riqueza y Activos, 2016‑18 (Reino Unido, Oficina Nacional de Estadísticas), y Encuesta sobre Finanzas de los Consumidores, 2019 (Estados Unidos, Sistema de la Reserva Federal). Nota: Todos los países incluidos en el conjunto de datos pertenecen a la OCDE, excepto Uruguay (en ALC). Los grupos regionales son los siguientes: ALC (Chile, Colombia, México, Uruguay); Europa oriental (Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Eslovaca); EGIP (España, Grecia, Italia y Portugal ); resto de la OCDE (Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Eslovenia, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Noruega, Nueva Zelandia, Reino Unido, República de Corea). ALC = América Latina y el Caribe; EGIP = España, Grecia, Italia, Portugal; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Impuesto a la riqueza

131

Gráfico 6.3 Composición de la riqueza bruta de los hogares del 10 % superior de la distribución del ingreso en ALC a. Composición de la riqueza bruta de los hogares en las distintas regiones Porcentaje 100 80 60 40 20 0

ALC

EGIP

Resto de la OCDE

b. Composición de la riqueza bruta de los hogares en los distintos países Porcentaje 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

os Es

do s

id Un o in

Re Viviendas ocupadas por sus propietarios Activos financieros

Ca na dá

a pa ñ Es

y ua Ur ug

co M

éx i

a bi m Co

ile

Inmuebles secundarios Otros

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de microdatos de la OCDE y basados en encuestas. Nota: Todos los países incluidos en el conjunto de datos pertenecen a la OCDE, excepto Uruguay (en ALC). Los grupos son los siguientes: ALC (Colombia, Chile, México, Uruguay); EGIP (España); resto de la OCDE (Canadá, Estados Unidos, Reino Unido). ALC = América Latina y el Caribe; EGIP = España, Grecia, Italia, Portugal; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

132

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

El gráfico 6.4 arroja más luz sobre la distribución de la riqueza entre los percentiles de ingreso en los países de ALC en comparación con Estados Unidos. Un análisis más detallado de los datos revela varios patrones significativos: • La importancia perdurable de los bienes inmuebles en ALC. En primer lugar, los bienes inmuebles siguen siendo una forma importante de acumulación de riqueza en todos los niveles de ingreso en esta región, incluso más que en Estados Unidos o en otras economías avanzadas (véase el gráfico 6.4, paneles a y b). Aunque el peso de estos bienes en la riqueza total disminuye entre el primer y el último percentil de ingresos en Chile (en un 20,4 %, del 93,4 % al 74,3 %), en México (un 18,4 %, del 97,4 % al 79,5 %), en Colombia (un 9,7 %, del 94,8 % al 85,5 %) y en Uruguay (un 9,1 %, del 96,8 % al 88 %), cae considerablemente más en Estados Unidos, en un 65,1 % (del 60,9 % al 21,2 %). Esta observación sugiere que los impuestos sobre los bienes raíces podrían ser una herramienta eficaz para gravar la riqueza en los países de ALC. • El auge de la vivienda secundaria. El aumento en la cantidad de viviendas secundarias es una tendencia notoria en todos los países estudiados, y su importancia aumenta a medida que se elevan los ingresos (véase el gráfico 6.4, panel c). Esto sugiere un creciente énfasis en las propiedades como forma de inversión o en las casas de veraneo entre las personas más ricas. Además, muchas de estas propiedades secundarias están ubicadas en zonas distintas de la de la residencia principal. Esta separación geográfica, como lo que ocurre con las viviendas de veraneo o de fin de semana, podría ofrecer beneficios adicionales desde el punto de vista fiscal. En algunos casos, podría simplificar la tributación porque las propiedades están situadas en regiones con circunscripciones fiscales diferentes a las de la residencia principal. Por ejemplo, una casa de veraneo de alto valor ubicada en un vecindario rico, propiedad de una persona rica no residente y sujeta a bajos impuestos a la propiedad, podría crear oportunidades para elevar los gravámenes sobre este tipo de inmuebles y captar así más ingresos de los no residentes ricos. Este posible aumento de los ingresos podría aliviar la carga fiscal de los propietarios locales, quienes probablemente sean los principales votantes de tal propuesta. • El escaso peso de los activos financieros en ALC, incluso en el extremo superior de la distribución del ingreso. El panorama de los activos financieros en ALC difiere, por ejemplo, del de Estados Unidos. En esta región, la importancia de los activos financieros, como las acciones y los bonos, aumenta moderadamente solo entre quienes más ganan (véase el gráfico 6.4, panel d). Por ejemplo, la proporción de activos financieros en el total de la riqueza del 5 % más alto de la distribución del ingreso alcanza el 14,3 % en Chile, el 11,6 % en México, el 4,8 % en Uruguay y el 2,3 % en Colombia. En cambio, en Estados Unidos, la presencia de activos financieros es significativa en todos los niveles de

Impuesto a la riqueza

133

Gráfico 6.4 Composición de la riqueza bruta de los hogares en los países de ALC, España, Canadá y Estados Unidos, por percentil de ingresos a. Activos inmobiliarios como proporción del total de activos Porcentaje de la riqueza total 100 90 80 70 60 50 40 30

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Percentil

b. Viviendas ocupadas por sus propietarios como proporción del total de activos Porcentaje de la riqueza total 100 90 80 70 60 50 40 30 20

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Percentil c. Propiedades secundarias como proporción del total de activos

Porcentaje de la riqueza total 45 40 35 30 25 20 15 10 5

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Percentil Chile Uruguay

México Canadá

España Colombia Estados Unidos

(El gráfico continúa en la próxima página)

134

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.4 Composición de la riqueza bruta de los hogares en los países de ALC, España, Canadá y Estados Unidos, por percentil de ingresos (continuación) d. Activos financieros como proporción del total de activos Porcentaje de la riqueza total 60 50 40 30 20 10 0

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Percentil e. Otros activos como proporción del total de activos

Porcentaje de la riqueza total 35 30 25 20 15 10 5 0

10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 Percentil Chile Uruguay

México Canadá

España Colombia Estados Unidos

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de microdatos basados en encuestas. Nota: La proporción de cada percentil se construye a partir de datos reales suavizados por un promedio ponderado que combina el punto de datos evaluado y los cuatro percentiles más cercanos. Las ponderaciones se basaron en un núcleo gaussiano con un ancho de banda de 0,6. ALC = América Latina y el Caribe.

ingresos, incluso en los hogares de ingreso mediano. En efecto, la proporción de activos financieros en el total de la riqueza de quienes se ubican en la mediana de la distribución del ingreso en Estados Unidos alcanza el 32,9 %, valor que supera largamente el del 5 % superior de la distribución en ALC. La comparación de los distintos países pone de relieve la estrecha relación que existe entre la composición de la riqueza y el desarrollo económico. En los países de ingreso mediano, los bienes inmuebles siguen siendo la clase de activos

135

Impuesto a la riqueza

predominante y representan entre el 80 % y el 90 % del total de la riqueza (véase el gráfico 6.5, panel a). Sin embargo, esta importancia disminuye en los países de mayor ingreso per cápita. Por el contrario, la proporción de activos financieros tiende a aumentar junto con el nivel de desarrollo económico (véase el gráfico 6.5, panel b). Los activos que no son bienes inmuebles ni financieros (como los automóviles) parecen tener una relación negativa con los niveles de ingresos, aunque no tan marcada (véase el gráfico 6.5, panel c). Esto sugiere que, a medida que los países se desarrollan, la composición de su riqueza se modifica y pasa de concentrarse en los bienes inmuebles a presentar una cartera más diversificada que incluye una proporción mayor de activos financieros.

Gráfico 6.5 Riqueza total y desarrollo económico, países de ALC y de la OCDE a. Porcentaje de activos inmobiliarios en el total de la riqueza

Porcentaje 100 90

COL

80 70 60 50

MEX URY

CHL

LVA

LTU ITA GRC SVK SVN DNK FIN POL KOR AUS HUN ESP BEL AUT PRT FRA DEU EST GBR USA

40 30 10 000

CAN

NZL 30 000

NOR

70 000

50 000

PIB per cápita (PPA en dólares internacionales constantes de 2017) Porcentaje 70

b. Porcentaje de activos inmobiliarios en el total de la riqueza

60 50 40 30 20 10 COL 0 10 000

USA

NZL DEU CAN BEL GBR FRA PRT AUT HUN ESP FIN KOR POL AUS DNK GRC ITA SVK LTU SVN URY CHL LVA MEX EST

30 000

NOR

50 000

70 000

PIB per cápita (PPA en dólares internacionales constantes de 2017)

(El gráfico continúa en la próxima página)

136

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.5 R iqueza total y desarrollo económico, países de ALC y de la OCDE (continuación) Porcentaje 14

c. Porcentaje de otros activos en el total de la riqueza COL

GBR

12 10

NZL

AUS

URY

8 MEX

6 4 2 0 10 000

FRA SVK CAN SVN KOR CHL LVA HUN GRC LTU ITA POL FIN DEU EST ESP BEL 30 000

AUT USA DNK

50 000

NOR 70 000

PIB per cápita (PPA en dólares internacionales constantes de 2017) Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de microdatos de la OCDE de 2022 y basados en encuestas. Nota: Se utilizan los códigos de países de la Organización Internacional de Normalización (ISO). Para obtener la lista de estos códigos, visite https://www.iso.org/obp/ui/es /#search. Los países de ALC se muestran como cuadrados. ALC = América Latina y el Caribe; PIB = producto interno bruto; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; PPA = paridad del poder adquisitivo.

Queda claro que la concentración de la riqueza en los bienes inmuebles es una característica prominente en ALC, que persiste incluso entre las personas de altos ingresos. Esto apunta a una fuerte dependencia respecto de los bienes raíces como herramienta de acumulación de riqueza en todos los niveles de ingreso de la región. Sin embargo, la dinámica se modifica a medida que los países se desarrollan económicamente. Conforme avanza el desarrollo, la importancia de los inmuebles en la composición general de la riqueza tiende a disminuir drásticamente, en especial entre quienes más ganan. A medida que las economías maduran, las tenencias de riqueza se diversifican hacia otras clases de activos, como los instrumentos financieros.

¿Por qué los inmuebles son la forma primordial de riqueza en América Latina y el Caribe? La prominencia de los bienes inmuebles en las carteras de América Latina y el Caribe se debe a varios factores: • Escasa variedad de vehículos de inversión. Los países en desarrollo, incluidos muchos de ALC, a menudo presentan mercados financieros incipientes o inmaduros que ofrecen limitadas opciones de inversión. En un entorno así,

Impuesto a la riqueza

los inmuebles surgen como la principal (y a veces la única) opción viable para aquellos que buscan acumular riqueza o invertir sus ahorros. Por ejemplo, en Colombia y México, donde los mercados de acciones y bonos están relativamente poco desarrollados, los bienes raíces han sido históricamente la clase de activos dominante (Cavallo y Serebrisky, 2016). • Tangibilidad y seguridad. Los inmuebles ofrecen una sensación única de tangibilidad y seguridad, y además sirven como cobertura contra la inflación, en particular en países con una historia reciente de crisis económicas. Los inversionistas suelen considerar que los terrenos y las edificaciones son una forma más segura de guardar valor comparada con los riesgos percibidos que se asocian con las fluctuaciones del mercado de valores, la devaluación de la moneda o incluso la confiscación. En un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo se observó que en ALC los inmuebles actúan como cobertura contra la inflación (Bouillon, 2012), en especial en países como Argentina y Brasil, que han experimentado períodos de alta inflación e inestabilidad económica. • Bajos niveles de conocimientos financieros. Las sociedades de las economías avanzadas suelen tener niveles más altos de conocimientos financieros, lo que conduce a enfoques de inversión más diversificados. En ALC, los escasos conocimientos sobre los activos líquidos pueden dar como resultado una concentración de la riqueza en los bienes inmuebles (Klapper, Lusardi y van Oudheusden, 2015). • Preferencia cultural por la propiedad de la tierra. En muchos países, existe una fuerte preferencia cultural por la propiedad de la tierra, impulsada por factores como la condición social y la herencia. Esto puede influir en las decisiones de inversión y llevar a las personas a priorizar la propiedad de bienes inmuebles, incluso si las opciones alternativas podrían generar mayores rendimientos. Por ejemplo, en países como Colombia y México, donde las jerarquías sociales han estado históricamente vinculadas a la propiedad de la tierra, adquirir inmuebles puede ser una forma de elevar la posición social de una persona.

La paradoja del impuesto a la propiedad en América Latina y el Caribe Esta inusual concentración de la riqueza en los bienes raíces, combinada con la baja proporción de la recaudación tributaria derivada de esta fuente, constituye la paradoja del impuesto a la propiedad en esta región (véase el gráfico 6.6, paneles a y b). Si bien el 80 % de la riqueza, en promedio, se acumula en forma de

137

138

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

bienes raíces, solo cerca del 2 % de los ingresos tributarios proviene de impuestos inmobiliarios, y muchos países no recaudan casi nada con estos tributos (véase el gráfico 6.6, panel c). A la vanguardia se ubican Bahamas, Barbados, Chile, Colombia y Uruguay, en los que esta fuente representa alrededor del 5 % de sus ingresos tributarios. En cambio, en Argentina, Ecuador, México y Paraguay conforman cerca del 2 %, mientras que Bolivia, Cuba, El Salvador y Trinidad y Tobago tienen una recaudación casi nula. En efecto, los ingresos ajustados de América Latina y el Caribe derivados de bienes inmuebles —la diferencia entre el valor previsto como proporción del PIB dada la riqueza inmobiliaria y la recaudación real— ilustran la paradoja: los países de esta región (con excepción de Uruguay) tienden a recaudar muy poco: alrededor de un 30 % menos de lo que cabría esperar en función de la importancia de la riqueza inmobiliaria (véase el gráfico 6.7, paneles a y b). Los ingresos ajustados tienden a aumentar con el nivel de desarrollo, pero la región se ubica muy por debajo de la tendencia (panel c).

Gráfico 6.6 Recaudación del impuesto a la propiedad en todas las regiones y en los países de ALC Porcentaje 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,5 0 Asia oriental y el Pacífico

a. Como porcentaje del PIB, por región 2,9

0,8

Europa y Asia central

0,4 América Latina y el Caribe

0,8 0,1 Oriente Medio y Norte de África

América del Norte

África subsahariana

b. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por región Porcentaje 12,8 14 12 10 8 6 3,4 3,0 2,8 4 2,4 2 0,6 0 Asia oriental Europa y América Oriente Medio América África y Norte del Norte subsahariana y el Pacífico Asia central Latina y el Caribe de África

(El gráfico continúa en la próxima página)

Impuesto a la riqueza

139

Gráfico 6.6 Recaudación del impuesto a la propiedad en todas las regiones y en los países de ALC (continuación) c. Como porcentaje del total de ingresos tributarios, por país de ALC Porcentaje 10

7,9

8 6 4,5 4

5,0 2,5 3,0

2,9

4,0

5,0

4,7 2,4

0,7

0,1

1,1

1,9

0,4

1,7 1,5 1,4

2,5

1,7 1,8

0,5 0,8 0,1

An Ba tig rb ua Ar uda y ge Ba ntin h a Ba am rb as ad o Be s lic Bo e liv i Br a as il Co Ch lo ile Co m st bia a Ec Ric El ua a Sa do Gu lva r at do em r Gu ala Ho yan nd a u Ja ras m a M ica Ni éx ca ico ra Pa gua Pa nam ra á Re gu p. ay Do m Per Tr S ini ú in an ca id ta na ad L y uc To ía b Ur ag ug o ua y

1,2

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de la base de datos de estadísticas de ingresos mundiales de la OCDE (https://www.oecd.org/en/data/datasets /global-revenue-statistics-database.html) y de datos del Banco Mundial. Nota: Los ingresos de la seguridad social no se incluyen en el total de los ingresos tributarios. Estadísticas gubernamentales consolidadas. Promedios regionales ponderados en función del PIB. ALC = América Latina y el Caribe; PIB = producto interno bruto.

Gráfico 6.7 E stimaciones de la sobretributación o la subtributación de los bienes inmuebles, por región y por país a. Ingresos tributarios ajustados provenientes de bienes inmuebles, por región Diferencia entre el valor real y el previsto como porcentaje del PIB 0,8

0,6

0,6 0,3

0,4 0,2 0 –0,2 –0,4

–0,3

–0,2

ALC

Europa oriental

EGIP

Resto de la OCDE

(El gráfico continúa en la próxima página)

140

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.7 E stimaciones de la sobretributación o la subtributación de los bienes inmuebles, por región y por país (continuación) b. Ingresos tributarios ajustados provenientes de bienes inmuebles, por país Diferencia entre el valor real y el previsto como porcentaje del PIB 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 –0,5

lo m Li bi tu a Re pú Au ania bl ic E str a st ia Es on lo ia v M aca Es éx Co A lov ico re lem eni a, a a Re ni p. a de HuChi l Po ngr e rtu ía No g ru al Es eg Fi pa a nl ñ a a Po ndi Ur lon a ug ia ua Ita y Bé li a Le lgic t A o a Nu D us nia ev ina tra a m lia Ze ar la ca n Gr dia e Es Rei Fra cia ta no nc do U ia s U nid n o Ca ido na s dá

–1,0

ALC

Europa oriental

EGIP

Resto de la OCDE

c. Relación entre la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles y la riqueza Recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles como porcentaje del PIB (log) 2,0 1,5 1,0 0,5 0 –0,5 –1,0 –1,5 –2,0 –2,5 0,5

CAN

USA FRA NZL

DNK

URY

LVA FIN

GRC CHL HUN SVK

DEU NOR

EST MEX

1,0

ITA

AUT

GBR

BEL POL

PRT SVN

AUS

KOR

ESP COL

LTU

1,5

2,0

2,5

Riqueza inmobiliaria como porcentaje del PIB (log) ALC

Europa oriental

EGIP

Resto de la OCDE

Línea de ajuste (todos)

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de microdatos de la OCDE de 2022 y basados en encuestas. Nota: Los ingresos ajustados derivados de inmuebles se refieren a la diferencia entre el valor previsto como proporción del PIB dada la riqueza inmobiliaria y la recaudación real. Se utilizan los códigos de países de la ISO. Para obtener la lista de estos códigos, visite https://www.iso.org/obp/ui/es/#search. Los países de ALC se muestran como cuadrados. ALC = América Latina y el Caribe; EGIP = España, Grecia, Italia, Portugal; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos; PIB = producto interno bruto.

Impuesto a la riqueza

141

Un análisis reciente, en el que se utilizan simulaciones para 2014, respalda la idea de que la recaudación de los impuestos a la propiedad en ALC tiene un fuerte potencial de crecimiento (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2019). Este potencial se basa en supuestos razonables sobre la base imponible (el valor de los bienes inmuebles) y el esfuerzo fiscal (las tasas impositivas, las exenciones y la administración). En el gráfico 6.8 se presentan las observaciones del estudio referidas a la recaudación real de ingresos en 2014, así como la potencial, expresada como porcentaje del PIB. Si bien, en promedio, los ingresos reales llegan cerca del 0,3 % del PIB, se estima que los potenciales se ubican en torno al 3 %. Dado que el gasto público consolidado en ALC equivale, en promedio a un 34 % del PIB3 y que alrededor del 40 % de ese monto corresponde a los Gobiernos subnacionales, esto significa que el financiamiento adicional podría representar cerca del 8 % del gasto consolidado y un 20 % del gasto subnacional.

Gráfico 6.8 Ingresos fiscales reales y potenciales provenientes de los impuestos a la propiedad en ALC: Simulaciones para 2014, como porcentaje del PIB Porcentaje del PIB 6 5 4 3 2 1

Ar g

tin a Be lic Bo e liv ia Br as il Ch Co ile lo Co mb st ia a R Ec ica El uad Sa or lv Gu ad at or em a Gu la ya Ho na nd ur a M s éx Ni i c a co ra g Pa ua na P a má ra gu ay Pe Ur rú ug ua y

Observado Fuente: Ahmad, Brosio y Jiménez (2019). Nota: PIB = producto interno bruto.

Potencial

142

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Si los países de ALC materializaran plenamente este potencial, el impacto en su capacidad para financiar los servicios públicos, reducir la pobreza y apoyar un programa de reforma tributaria que favorezca el crecimiento podría ser considerable. Los ingresos adicionales podrían utilizarse para financiar la educación, la atención de la salud, la infraestructura y otros servicios esenciales. Además, este aumento de la recaudación podría ayudar a reducir los impuestos a las sociedades, las tasas marginales excesivamente altas del impuesto sobre la renta de las personas físicas y otros tipos de gravámenes distorsivos. Esto promovería el crecimiento económico, ya que alentaría la inversión y permitiría elevar la productividad.

Anatomía del impuesto inmobiliario en América Latina y el Caribe: Un mosaico de sistemas con un grave problema en la valuación Las raíces de la paradoja no parecen provenir de las propias tasas impositivas. Como se muestra en el gráfico 6.9, en Estados Unidos, un país con elevados impuestos inmobiliarios, las tasas que se aplican a las propiedades residenciales fluctúan entre el 0,32 % en Hawái y el 2,23 % en Nueva Jersey, con un promedio del 1,04 % en los 50 estados y el Distrito de Columbia. En ALC, estas tasas oscilan entre el 0,20 % en la República Bolivariana de Venezuela y el 2,28 % en Uruguay, con un promedio del 0,91 % en toda la región (todos los países que la integran), del 1,43 % en el Cono Sur y del 0,85 % en América Central y el Caribe. El problema radica, en cambio, en la valuación de las propiedades, demasiado bajas y mal calculadas (Bahl y Martínez-Vázquez, 2008; Norregaard, 2015). Los sistemas catastrales obsoletos (registros de la propiedad de la tierra) a menudo no tienen la capacidad necesaria para mantenerse al día con el ritmo de la urbanización y la aparición de asentamientos informales. Esta falta de datos precisos hace difícil determinar el valor real de las propiedades, lo que da lugar a una subvaluación y a montos bajos en las facturas impositivas de los propietarios. Además, las tasaciones de las propiedades de menor precio representan una proporción mayor de su valor de mercado que la de las de mayor precio, lo que en la práctica agrava la regresividad. Por ejemplo, en el gráfico 6.10 se muestra que en la ciudad de Buenos Aires (Argentina), la valuación fiscal equivale, en promedio, a solo el 18 % del valor de mercado. Esto significa que para una propiedad con un valor de mercado de USD 100 000, la valuación fiscal utilizada para calcular los impuestos inmobiliarios podría ser de apenas unos USD 18 000.

Impuesto a la riqueza

143

Gráfico 6.9 Tasa promedio del impuesto a la propiedad residencial en los países de ALC, y Estados Unidos Venezuela, R. B. de Costa Rica Ecuador Hawái Honduras Alabama México Colorado Luisiana Wyoming Carolina del Sur Utah Virginia Occidental Nevada Perú Delaware DC Arizona Arkansas Idaho Mississippi Nuevo México Tennessee Montana California Colombia Brasil Carolina del Norte Kentucky Indiana Virginia Washington Oklahoma Guatemala Florida Georgia Bolivia Oregon Argentina Dakota del Norte Nicaragua Paraguay Rep. Dominicana Missouri Alaska Maryland Chile Minnesota Massachusetts Dakota del Sur Maine Kansas Míchigan Nueva York Rhode Island Pensilvania Iowa Ohio Wisconsin Nebraska Texas Connecticut Vermont Panamá New Hampshire Illinois Nueva Jersey Uruguay

1,0

0,5

1,5

2,0

2,5

Porcentaje ALC

Estados de Estados Unidos

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación a partir de datos del Instituto Lincoln (https://www.lincolninst.edu/data/property-tax-in-latin-america/) y del trabajo de Grace y Yale (2024). Nota: ALC = América Latina y el Caribe; DC = Distrito de Columbia.

144

Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.10 E stimación de la valuación fiscal como porcentaje del valor de mercado en Buenos Aires, por barrio, 2018-21 Núñez Belgrano Almagro Flores Barracas Saavedra Agronomía Parque Chacabuco Constitución Villa Ortúzar Caballito Monte Castro Villa Luro Colegiales Villa Real Villa Crespo Mataderos Coghlan Palermo La Boca Balvanera Versalles Villa Devoto Boedo Chacarita San Cristóbal San Telmo Parque Patricios Villa del Parque Floresta Liniers Villa Urquiza Vélez Sársfield Parque Chas Nueva Pompeya Parque Avellaneda Montserrat Villa General Mitre Paternal Villa Pueyrredón Villa Lugano Puerto Madero Villa Santa Rita San Nicolás Recoleta Retiro 0

15 20 Porcentaje

Fuente: Castaño et al. (2024). Nota: La valuación fiscal de las propiedades se imputó sobre la base del código tributario y la legislación tributaria de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se utilizó información procedente de los anuncios publicados en Properati. En los casos en que faltaba información en las publicaciones, se realizaron estimaciones a nivel barrial con datos del sistema catastral de la ciudad de Buenos Aires.

Impuesto a la riqueza

En otros países de la región se observan discrepancias similares, aunque menos marcadas. Los datos del Instituto Lincoln indican que en Chile las valuaciones de las propiedades representaban el 55 % del valor de mercado en 2013, y en Colombia oscilaban entre el 45 % y el 60 % en diferentes localidades en 2011. En cambio, las valuaciones de las propiedades uruguayas se acercaron al 80 % en Montevideo, lo que podría explicar por qué el valor ajustado en este país es más elevado. En Estados Unidos, las valuaciones fiscales de los inmuebles suelen oscilar entre el 80 % y el 90 % del valor de mercado.

Aplicación de impuestos presuntivos En un intento por establecer un marco más sólido para las valuaciones inmobiliarias, muchos países de la región han recurrido a los impuestos presuntivos como herramienta para obtener ingresos del sector inmobiliario. Los impuestos presuntivos son un tipo de gravamen indirecto en el que se estima el valor de un inmueble a partir de indicadores indirectos tales como el tamaño, la ubicación y el tipo de propiedad. En el contexto del impuesto inmobiliario, estos supuestos podrían basarse en factores como los siguientes: • Tamaño de la propiedad. Si bien el tamaño de la propiedad (es decir, los metros cuadrados) es un parámetro habitual para estimar los impuestos inmobiliarios presuntivos, genera inquietudes. Por lo general, se supone que las propiedades más grandes son más valiosas, pero esto puede ser inexacto y poco equitativo. Un condominio pequeño y lujoso lleno de comodidades podría valer más que una casa de gran tamaño anticuada. De modo similar, los depósitos de gran superficie utilizados para almacenamiento podrían estar sujetos a impuestos elevados pese a que generan menos ingresos por alquiler que un espacio de oficina más pequeño y bien ubicado. • Ubicación. Se presume que las propiedades situadas en ubicaciones privilegiadas son más valiosas que las de zonas menos deseables. La ubicación es otro factor que se utiliza en los impuestos presuntivos, pero tiene sus propios problemas conceptuales. La definición de ubicación privilegiada puede ser subjetiva. Las zonas emergentes o con características únicas pueden estar subvaloradas. Además, lo que se considera atractivo puede cambiar con el tiempo. Un área que antes estaba descuidada podría ponerse de moda, por lo que el impuesto inicial basado en la ubicación se volvería injusto. • Tipo de propiedad. Los impuestos inmobiliarios presuntivos a menudo diferencian entre propiedades residenciales y comerciales, pero esta simplicidad enmascara un panorama complejo. La generación de ingresos y el impacto social varían ampliamente dentro de ambas categorías. Una tienda pequeña y próspera genera más ingresos que un depósito enorme, y las viviendas residenciales tienen un propósito distinto del de los espacios comerciales que crean empleo.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

En un estudio reciente (Castaño et al., 2024) se ofrece un desglose detallado de algunos de los impuestos presuntivos que se aplican más habitualmente en ALC, los mercados emergentes y las economías en transición, y las economías avanzadas. En el recuadro 6.2 se presenta un resumen de este estudio.

Recuadro 6.2

Desglose del impuesto presuntivo El diseño de los impuestos inmobiliarios en ALC es bastante complejo. Desde el punto de vista teórico, el impuesto debería diseñarse para tomar en cuenta la valuación fiscal del inmueble y una tasa impositiva específica (Mirrlees, 2011), independientemente de si el objetivo es gravar el consumo de viviendas o la vivienda como activo. En cualquier caso, la valuación debe abarcar el flujo de consumo o de efectivo involucrado. Entonces, si las valuaciones fueran exactas, toda la complejidad provendría de la propia tasa impositiva. En última instancia, una variación de la tasa impositiva entre distintos segmentos solo se justificaría por cuestiones de equidad. Si las valuaciones son exactas, no hay necesidad de desviarse de las escalas impositivas simples. De hecho, las variaciones respecto de estos esquemas pueden asociarse con alguna forma de intervención gubernamental y ser evidencia de favoritismos respecto de intereses creados. Más específicamente, las estructuras demasiado complejas que se encuentran en el diseño tributario podrían obedecer a políticas industriales o urbanas. Castaño et al. (2024) evaluaron el diseño tributario en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México. En el estudio se examinaron 42 entidades de diferentes niveles de gobierno (central o federal, regional o estatal, y local) para estos países. Se encontró que 10 de ellas diferencian entre áreas urbanas y rurales; 6 incluyen el tamaño del terreno como una dimensión del diseño; 29 consideran el propósito para el que se utiliza la propiedad (por ejemplo, industrial, comercial o residencial) y 9 tienen en cuenta la ubicación. Un Gobierno local de Colombia analiza el impacto ambiental de las propiedades. El Gobierno nacional de Brasil toma en cuenta la proporción de tierra utilizada para actividades específicas. Otros países emplean otras alternativas como complemento o como sustituto de la valuación fiscal. En cambio, en las economías avanzadas se utilizan menos dimensiones. De hecho, los autores concluyen que el uso de la tierra es el

(El recuadro continúa en la próxima página)

Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.2

Desglose del impuesto presuntivo (continuación) único método utilizado comúnmente en estos países. Todas las entidades examinadas de España, Francia, Japón, la República de Corea y el Reino Unido incluían el uso de la tierra en su diseño, al igual que Filipinas, Sudáfrica y cuatro de las cinco entidades de Nueva Zelandia. Pero la consideración de otras dimensiones era infrecuente en estos países. En el cuadro B6.2.1 se resumen estos hechos estilizados. Cuadro B6.2.1 E lementos del diseño del impuesto inmobiliario en ALC y en otros países Número de entidades que consideran el criterio

País y nivel de gobierno

Número Uso de total de Urbana Superla Servicios entidades o rural ficie tierra Impacto Utilización Zona disponibles América Latina y el Caribe

Argentina Central

—

Regional o estatal

Local

Central

—b

Regional o estatal

—b

Local

—b

Central

Regional o estatal

—

Local

Brasil

Chile

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.2

Desglose del impuesto presuntivo (continuación) Cuadro B6.2.1 E lementos del diseño del impuesto inmobiliario en ALC y en otros países (continuación) Número de entidades que consideran el criterio

País y nivel de gobierno

Número Uso de total de Urbana Superla Servicios entidades o rural ficie tierra Impacto Utilización Zona disponibles

Colombia Central

—

Regional o estatal

—

Local

Central

—

Regional o estatal

Local

México

Resto del mundo Egipto, Rep. Árabe de Central

Regional o estatal

—

Intermedio

—

Local

—

Central

—

Regional o estatal

Francia

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Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.2

País y nivel de gobierno

Número Uso de total de Urbana Superla Servicios entidades o rural ficie tierra Impacto Utilización Zona disponibles

Intermedio

Local

223

Central

Regional o estatal

—

Intermedio

—

Local

—

Central

—

Regional o estatal

Intermedio

—

Local

Central

—

Regional o estatal

Intermedio

—

Local

Corea, Rep. de

Japón

Nueva Zelandia

(El recuadro continúa en la próxima página)

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.2

País y nivel de gobierno

Número Uso de total de Urbana Superla Servicios entidades o rural ficie tierra Impacto Utilización Zona disponibles

Filipinas Central

—

Regional o estatal

Intermedio

Local

—

Central

—

Regional o estatal

—

Intermedio

—

Local

Central

—

Regional o estatal

—

Intermedio

—

Local

Central

—

Regional o estatal

—

Sudáfrica

España

Reino Unido

(El recuadro continúa en la próxima página)

Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.2

País y nivel de gobierno

Número Uso de total de Urbana Superla Servicios entidades o rural ficie tierra Impacto Utilización Zona disponibles

Intermedio

Local

Fuente: Sobre la base de Castaño et al. (2024). Nota: Las rayas indican que no se dispone de datos. a. Se incluyen los terrenos no urbanizados. b. Las zonas urbanas y rurales se dividen por niveles de gobierno.

La falta de capacidades sólidas para tasar las propiedades parece ser la causa principal de la complejidad de la valuación en los países de ALC. Ciertas herramientas, como las que se centran en el impacto de los inmuebles o en zonas específicas, probablemente representen una forma de intervención en las decisiones privadas. Sin embargo, la mayoría de los elementos especiales utilizados en la tributación parecen ser una forma de compensar las deficiencias en la valuación. Debido a que resulta costoso actualizar las valuaciones de manera integral, el uso de datos alternativos podría ser un mecanismo de tasación relativamente objetivo (o, al menos, no abiertamente arbitrario). En cualquier caso, es clave mejorar las capacidades administrativas para examinar periódica y adecuadamente las valuaciones a fin de lograr un diseño tributario más simple y claro. En última instancia, esto es fundamental para que el impuesto a la propiedad sea más justo y previsible. En resumen, una mejor valuación permitiría evitar supuestos ocultos dentro del sistema tributario (es decir, una tributación presuntiva de hecho). Fuente: Sobre la base de Castaño et al. (2024).

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Los impuestos presuntivos sobre la propiedad, si bien son útiles para elevar los ingresos públicos, a menudo corren por detrás de las tendencias del mercado inmobiliario, lo que da lugar a importantes imprecisiones, desigualdades y posibles distorsiones en la inversión. A fin de abordar estos desafíos, para los Gobiernos de ALC es prioritario mejorar los sistemas de valuación fiscal. En un estudio realizado en Buenos Aires (Castaño et al., 2024) se mostró que el aumento de los pagos del impuesto sobre la propiedad derivado de valuaciones fiscales más elevadas no tuvo un impacto significativo en los alquileres, lo que sugiere que este enfoque es eficaz y a la vez neutral para los inquilinos (véase el recuadro 6.3). Recuadro 6.3

¿El aumento de los impuestos a la propiedad eleva los alquileres? Evidencias recogidas en Buenos Aires (Argentina) La evidencia anecdótica que se encuentra en la bibliografía referida a los impuestos inmobiliarios sugiere que dichos gravámenes tienen escasos efectos distorsivos en la economía en general. Incluso las evidencias cuantitativas son bastante ambiguas en cuanto a sus efectos sobre variables directamente relacionadas, como el precio de las propiedades asociadas. En su mayor parte, en la literatura empírica se analizan ciudades de países desarrollados debido a la disponibilidad de datos administrativos. En general, poco se sabe acerca del impacto del impuesto inmobiliario en los países en desarrollo. Para abordar esta escasez de información, Castaño et al. (2024) analizan el efecto de los impuestos inmobiliarios sobre el valor de venta y alquiler de las propiedades en la ciudad de Buenos Aires (Argentina). Aplicando un enfoque cuasiexperimental de diferencias en diferenciasa y datos inexplorados, estudian las variaciones en la tasa impositiva efectiva que son habituales en Argentina debido a la irregularidad de las reevaluaciones anuales de los impuestos en un contexto de alta inflación. El diseño cuasiexperimental se basa en el hecho de que, antes del inicio de cada año, la ciudad de Buenos Aires aprueba la ley tarifaria anual, en la que se especifican los cambios en las tasas impositivas y otras variables que modifican la base imponible. Los autores utilizan la nueva base de datos de Properati, un mercado virtual especializado en anuncios inmobiliarios de Argentina, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguayb. Los datos abarcan anuncios de propiedades tanto en alquiler como en venta entre 2018 y 2021. Incluyen el precio solicitado, la fecha, la ubicación y las características de la propiedad (como superficie y cantidad de habitaciones). Algunas publicaciones incluyen más detalles. La obligación

(El recuadro continúa en la próxima página)

Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.3

¿El aumento de los impuestos a la propiedad eleva los alquileres? Evidencias recogidas en Buenos Aires (Argentina) (continuación) tributaria también se calcula mediante una fórmula que multiplica la base imponible por la tasa impositiva. La base imponible se construye a partir de datos observables, como la ubicación y la superficie, y de supuestos sobre la depreciación y la calidad de la construcción (esto último a partir de datos de las encuestas de hogares). Las tasas impositivas se obtienen de la ley tarifaria anual. En promedio, la tasa impositiva para las propiedades residenciales de la ciudad de Buenos Aires es de alrededor del 0,55 %, y va del 0,4 % al 0,7 % aumentando de forma progresiva en función del valor de los inmuebles. En Argentina, si bien los precios de los alquileres suelen indicarse en pesos argentinos, las ventas se acuerdan normalmente en dólares estadounidenses. Aplicando un enfoque de diferencias en diferencias, Castaño et al. (2024) estiman el impacto de los cambios en la obligación tributaria sobre los precios de venta por metro cuadrado. En el primer análisis, las propiedades para las que el aumento impositivo (definido como el incremento porcentual respecto de la obligación tributaria del año anterior) superaba la mediana se clasificaron como el grupo tratado. Los inmuebles para los que el aumento se ubicó por debajo de la mediana formaron el grupo de control. También se realizaron pruebas adicionales utilizando como grupo tratado las propiedades cuyos incrementos superaban el percentil 75, y como grupo de control aquellas cuyos aumentos eran inferiores al percentil 25. En el gráfico B6.3.1 se presentan los resultados de este análisis inicial, y se muestran los precios de los alquileres antes y después del cambio en la tasa impositiva. El eje horizontal se centra en diciembre (0), que es cuando se aprueba el proyecto de ley. Se combinaron los datos de los tres años considerados, pero se realizaron pruebas adicionales para analizar cada año por separado. Castaño et al. (2024) no encontraron ningún impacto directo del aumento de los impuestos inmobiliarios en los precios de los alquileres. Si bien cabría esperar que esto se tradujera en precios de venta más bajos debido a la disminución en el flujo de caja —como resultado del aumento en los impuestos sin una suba en los alquileres—, en el estudio tampoco se observó ningún efecto significativo sobre los precios de venta. Es importante tener en cuenta que, a diferencia de los alquileres, que por lo general son fijos, los precios de venta suelen implicar una negociación. Este proceso de negociación podría ocultar posibles impactos en los precios de venta.

(El recuadro continúa en la próxima página)

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.3

¿El aumento de los impuestos a la propiedad eleva los alquileres? Evidencias recogidas en Buenos Aires (Argentina) (continuación) Gráfico B6.3.1 E volución de los precios de los alquileres por metro cuadrado en Buenos Aires

240 220 200 180 160 140 –5 Jul.

–4 Ago.

–3 Sep.

–2 Oct.

–1 Nov.

0 Dic.

Grupo de control

1 Ene.

2 Feb.

3 Mar.

4 Abr.

5 May.

6 Jun.

Grupo tratado

Fuente: Castaño et al. (2024). Nota: Los números del eje x se centran en diciembre (0), mes en que la ciudad de Buenos Aires aprueba la ley tarifaria cada año. Las líneas discontinuas indican intervalos de confianza del 95 %.

La ausencia de efectos probablemente sea consecuencia de que las tasas efectivas son bajas. Cuando los impuestos a la propiedad representan una carga pequeña, es probable que las distorsiones que introducen en el mercado sean mínimas. Imaginemos una situación en la que los impuestos a la propiedad constituyen solo un pequeño porcentaje de los ingresos por alquiler. Los propietarios seguirían teniendo fuertes incentivos para alquilar sus propiedades, y los inquilinos no se verían disuadidos significativamente por el pequeño aumento en el alquiler resultante de los impuestos. De este modo, se minimizaría cualquier posible efecto amortiguador en los precios de alquiler o en el valor de las propiedades. Estas evidencias sugieren que el aumento de las obligaciones fiscales inmobiliarias, particularmente cuando se parte de un nivel bajo de tributación, tiene un impacto mínimo tanto en los precios de venta como en los alquileres en el mercado inmobiliario. Fuente: El contenido de este recuadro se basa en el trabajo de Castaño et al. (2024). a. Como en Elinder y Persson (2017) y Löffler y Siegloch (2021). b. Los datos se recopilaron durante un breve período, cuando estuvieron disponibles. Hoy en día, estos datos no son de libre acceso.

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Las nuevas tecnologías como herramientas para lograr una valuación más adecuada Los métodos tradicionales de valuación de propiedades no permiten acompañar el dinamismo de los mercados inmobiliarios. Afortunadamente, los avances tecnológicos ofrecen un poderoso conjunto de herramientas para abordar esta dificultad. A continuación se analiza de forma exhaustiva cómo se puede aprovechar el potencial inexplotado de la valuación inmobiliaria utilizando las plataformas digitales y modernizando los sistemas de catastro.

Sacar provecho de las plataformas digitales Los sitios web de bienes raíces como Zillow y Trulia no son simplemente servicios de publicación de anuncios: son un verdadero tesoro de datos del mercado en tiempo real. Estas plataformas combinan información sobre anuncios inmobiliarios, tendencias de venta recientes y datos demográficos de los distintos barrios. Si los Gobiernos sacaran provecho de estos datos a través de interfaces de programación de aplicaciones o técnicas de extracción de datos de la Web, podrían obtener información valiosa para diversos propósitos: • Realizar análisis comparativos. Las plataformas digitales contienen anuncios de un enorme conjunto de propiedades similares, lo que permite determinar con mayor precisión el valor de una propiedad individual sobre la base de características comparables, ubicación y ventas recientes. Este enfoque va más allá del simple análisis del tamaño y la ubicación, y da como resultado una valuación más precisa y matizada. • Detectar discrepancias. La integración de datos puede mostrar propiedades cuya tasación se desvíe significativamente de las tendencias del mercado. Esto puede ser una señal de alerta sobre propiedades potencialmente subvaluadas e insuficientemente gravadas. Al analizar estas discrepancias, los Gobiernos pueden identificar las zonas en las que es necesario ajustar las valuaciones y garantizar así un sistema tributario más justo y equitativo. • Mantenerse al tanto de las tendencias. Los datos en tiempo real permiten a los Gobiernos hacer un seguimiento de las fluctuaciones del mercado y ajustar los modelos de valuación en consecuencia. De este modo, se aseguran de que las valuaciones sigan siendo pertinentes y reflejen las condiciones actuales del mercado. Por ejemplo, si en un barrio en particular el valor de las propiedades sube debido a un nuevo desarrollo inmobiliario, se puede ajustar el modelo de valuación para captar este aumento, lo que garantizará que los impuestos a la propiedad reflejen con precisión el precio actual del mercado.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Modernizar los sistemas catastrales Tradicionalmente, los sistemas catastrales se han basado en registros en papel y en el ingreso manual de datos, que pueden dar lugar a imprecisiones e ineficiencias. Pero si se los moderniza con herramientas digitales como los sistemas de información geográfica (SIG), se puede generar un cambio transformador (Enemark, 2010): • Elaborar mapas digitales. Con la tecnología de los SIG se puede elaborar un mapa digital que integre los límites de las propiedades, información sobre zonificación y datos sobre infraestructura, lo que incrementa la transparencia y facilita la identificación y valuación de las propiedades. Los funcionarios pueden visualizar fácilmente la ubicación de los inmuebles, las restricciones de zonificación y los servicios cercanos, todo lo cual influye en el valor de una propiedad. • Mejorar la recopilación de datos. Los dispositivos móviles pueden agilizar el proceso de recopilación de los detalles de las propiedades, garantizando la precisión de los datos y reduciendo la necesidad de recurrir a registros desactualizados. Los tasadores pueden usar tabletas electrónicas para consignar las características de la propiedad, como los metros cuadrados, el número de dormitorios y la presencia de un garaje. Esto elimina la necesidad de ingresar datos manualmente y reduce el riesgo de errores. • Mejorar el intercambio de datos. Los sistemas de catastro modernos pueden establecer protocolos para el intercambio seguro de datos con otros organismos gubernamentales, fomentando así una mejor coordinación y una visión más holística de la información sobre propiedades. Por ejemplo, los datos se pueden compartir con los departamentos de control de obras para garantizar que las características de las propiedades coincidan con los permisos de construcción, o con los departamentos de impuestos para agilizar el proceso de valuación impositiva. El Banco Mundial ha trabajado activamente ayudando a países de ALC a modernizar sus sistemas catastrales. En estas iniciativas se ha buscado especialmente digitalizar los registros de inmuebles, implementar sistemas modernos de registro de tierras, fortalecer las instituciones de administración de tierras y promover la seguridad de la tenencia de la tierra. Como resultado, se ha mejorado significativamente la gestión de la tierra, se han reducido los conflictos territoriales, se ha fomentado el desarrollo económico y se ha elevado la recaudación fiscal, en particular a través de los impuestos a la propiedad (Banco Mundial, 2013). En el recuadro 6.4 se describe cómo gracias a los enérgicos esfuerzos de las autoridades locales de Bogotá y Barranquilla (Colombia) se introdujeron mejoras

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importantes en el registro de la propiedad en un período notablemente breve. El aumento de la transparencia en las prácticas de registro permitió a estas ciudades incrementar de forma notoria los ingresos locales y realizar una tasación más precisa de los desarrollos urbanos. Esto, a su vez, ha facilitado la implementación de políticas efectivas relacionadas con la planificación urbana, la inversión, la construcción, y la compra y venta de terrenos e inmuebles en estas ciudades.

Recuadro 6.4

Casos exitosos de modernización de los registros de propiedades: Enseñanzas extraídas de Bogotá y Barranquilla (Colombia) Las reformas introducidas en los catastros de Bogotá y Barranquilla (Colombia) representan ejemplos de buenas prácticas y muestran el potencial de estas iniciativas para generar mejoras significativas en los sistemas de administración de propiedades. Sus enfoques innovadores y sus importantes logros podrían servir de modelo para otras ciudades y países de ALC que buscan actualizar sus propios sistemas catastrales y cosechar los beneficios correspondientes. La revolución de Bogotá: El mapa de un futuro mejor El Catastro de Bogotá, creado en 1959, fue el primer catastro descentralizado de Colombia. Originalmente era un departamento de la Secretaría de Finanzas de la ciudad, pero se ha convertido en una entidad vital dentro del sector de administración tributaria. En 2010, se inició un proceso de actualización permanente del Catastro enfocado en las áreas urbanas. Esta actualización resultó muy exitosa, ya que permitió ampliar la base de datos catastrales de 1 279 000 a 2 181 000 parcelas en solo dos años. El valor imponible del impuesto inmobiliario aumentó un 42 % durante este período y alcanzó los COP 280 billones. Para mejorar la calidad de los datos y su correlación con la información del registro, en 2016 se llevó a cabo una importante transformación tecnológica en el Catastro de Bogotá. Con esta modernización, se pasó de un modelo que se apoyaba en un intenso trabajo de campo a otro más eficiente basado en fuentes secundarias, entre ellas, la base de datos de la Superintendencia de Notariado y Registro.

(El recuadro continúa en la próxima página)

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.4

Casos exitosos de modernización de los registros de propiedades: Enseñanzas extraídas de Bogotá y Barranquilla (Colombia) (continuación) Este enfoque ha permitido generar importantes ahorros de costos y mayor precisión. Utilizando los datos registrales, el Catastro de Bogotá ha podido identificar el 75 % de las áreas construidas, en particular las nuevas propiedades horizontales, y simplificar los procedimientos de conservación para el 60 % de las solicitudes anuales. El Catastro de Bogotá ha evolucionado: ha dejado de ser un catastro meramente fiscal para convertirse en un recurso polivalente. Ahora proporciona información valiosa a varias entidades de la ciudad y sirve de apoyo a la toma de decisiones en áreas como gestión de infraestructura, gestión de riesgos y formalización de propiedades. En lo que respecta al desempeño fiscal, en la última década los ingresos por impuestos sobre la propiedad en Bogotá aumentaron un 142 %. Con este incremento, el gravamen inmobiliario se ha convertido en la segunda fuente tributaria más importante después del gravamen a la industria y el comercio, un tributo municipal que se aplica a las empresas que operan dentro de la ciudad. Este último impuesto, que ha mostrado un aumento del 62 % durante el mismo período, sigue siendo la principal fuente de ingresos fiscales de la ciudad. Revitalización de Barranquilla: El papel de la modernización catastral Barranquilla (Colombia) también se ha convertido en un modelo de gestión catastral eficaz en el país. Antes de 2017, para estos servicios la ciudad dependía del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Reconociendo la necesidad de lograr mayor autonomía y eficiencia, Barranquilla asumió el control directo de su gestión catastral. Para modernizar su sistema, la ciudad invirtió fuertemente en tecnología. Desarrolló su propio sistema de información, denominado Iguana, que integra datos alfanuméricos y gráficos, lo que permite recopilar y analizar información de manera eficiente. También dio prioridad al cruce de información de las bases de datos catastrales y de tierras, y aumentó su interconexión del 45 % en 2018 al 65 % en 2022. Barranquilla ha procurado que la ciudadanía tenga acceso a la información catastral. Puso en marcha la plataforma Catastro Fácil para realizar consultas en línea y la herramienta de catastro virtual para solicitar

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Recuadro 6.4

Casos exitosos de modernización de los registros de propiedades: Enseñanzas extraídas de Bogotá y Barranquilla (Colombia) (continuación) trámites y hacer su seguimiento. Además, creó el portal de mapas Catastrobaq, que ofrece una visión integral de la información catastral, los planos del uso de la tierra y otros servicios municipales. Al hacerse cargo de la gestión del catastro, Barranquilla logró importantes mejoras en la eficiencia y la recaudación. El proceso de actualización catastral de la ciudad se aceleró, lo que le permitió contar con una base 100 % actualizada en 2022. Esta modernización contribuyó a lograr un aumento del 26 % en la recaudación del impuesto a la propiedad tan solo en 2018. El sistema catastral de Barranquilla es ahora un recurso valioso para varios departamentos de la ciudad. Respalda la toma de decisiones en áreas como planificación urbana, gestión de infraestructura y evaluación de riesgos. El sistema también proporciona datos para el Observatorio Inmobiliario, que ofrece información sobre las tendencias del mercado y los valores de las propiedades. Nota: Este recuadro se elaboró a partir de contribuciones técnicas originales proporcionadas por el equipo de Desarrollo Urbano del Banco Mundial, conformado por Dean Cira, Paula Restrepo Cadavid, Ivonne Moreno Horta y Álvaro Barra.

Priorizar el valor sustancial de la propiedad por sobre los caprichos del mercado Es posible que los responsables de formular políticas pongan demasiado énfasis en la búsqueda de la exactitud en la valuación de las propiedades a los efectos impositivos. Dada la volatilidad inherente que presentan a mediano plazo los mercados inmobiliarios, precisar un valor de mercado exacto en un momento determinado es un ejercicio difícil, si no inútil. Los precios de los activos, incluido el valor de las propiedades, fluctúan significativamente debido a factores que van más allá de los simples cambios en el flujo de efectivo4. Por este motivo, sería conveniente que en las evaluaciones del impuesto sobre la propiedad se buscara alcanzar una aproximación razonable del valor a largo plazo en lugar de intentar reflejar las fluctuaciones a corto plazo del mercado. Una mejora más modesta en la exactitud de la tasación, en lugar de la búsqueda de una alineación perfecta con los precios del mercado, podría generar beneficios sustanciales para la recaudación sin imponer cargas indebidas a los propietarios.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Cómo pueden ayudar los impuestos a la propiedad a reducir el desequilibrio fiscal vertical La región de ALC presenta un grado inusual de lo que se denomina desequilibrio fiscal vertical, es decir, el desajuste entre la capacidad de los Gobiernos subnacionales de recaudar ingresos y sus responsabilidades en materia de gasto. La consiguiente dependencia respecto de las transferencias provenientes de niveles superiores puede crear un problema de riesgo moral: los funcionarios locales pueden estar menos dispuestos a aplicar restricciones fiscales porque saben que quienes soportan realmente la carga de sus decisiones sobre gastos son los contribuyentes de otras jurisdicciones. Además, este desequilibrio vertical puede dar lugar a comportamientos rentistas, en los que los funcionarios locales priorizan los beneficios a corto plazo y la popularidad política por encima de la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Por ejemplo, pueden efectuar gastos excesivos en programas populistas (incluido el exceso de empleo público) o en proyectos de infraestructura que no son financieramente viables, lo que conduciría a niveles de deuda insostenibles. La falta de autonomía fiscal también puede debilitar la rendición de cuentas e incentivar a los Gobiernos locales a incurrir en gastos innecesarios o cometer actos de corrupción, debido a que quizá perciban que el riesgo de represalias es menor. Estos problemas de economía política pueden socavar la eficacia de la gestión subnacional y obstaculizar el desarrollo económico. En esta sección se analiza cómo los impuestos subnacionales a la propiedad pueden ser herramientas útiles para abordar este desequilibrio fiscal vertical5.

Descentralización del gasto público y desequilibrio vertical Por lo general, el gasto público se distribuye entre los diferentes niveles de gobierno: el central o federal, el estatal o provincial, y el local. El tipo de gasto asociado con cada nivel varía de acuerdo con la estructura institucional y las prioridades normativas específicas del país de que se trate. Los Gobiernos centrales generalmente se encargan de las políticas nacionales, como las de defensa, seguridad, relaciones exteriores, seguridad social y, en algunos casos, atención de la salud y educación. Los Gobiernos estatales con frecuencia supervisan las políticas regionales, como las referidas al transporte, la infraestructura, las regulaciones ambientales y, a veces, la educación, la atención de la salud y la policía. Los Gobiernos locales (que incluyen municipios y ciudades) suelen gestionar los servicios locales, como la seguridad pública, la gestión de residuos, los parques, el transporte y otros servicios comunitarios. Las ciudades pueden tener sus propios presupuestos para servicios específicos, como el mantenimiento de las calles, las bibliotecas y los eventos locales.

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El grado de descentralización del gasto público (definido como la proporción del gasto público total que está en manos de los Gobiernos subnacionales) varía significativamente de un país a otro (véase el gráfico 6.11), incluso en ALC. Las economías más grandes del Cono Sur y la región andina, así como México, tienden a estar más descentralizadas, lo que a menudo se atribuye a la complejidad que entraña gestionar los servicios públicos en economías más grandes, a la necesidad de abordar con mayor eficacia los diversos requerimientos y preferencias regionales, y a la mayor capacidad de los Gobiernos subnacionales de esos países para hacerlo. Los países más pequeños, como El Salvador, Panamá y Paraguay, suelen estar menos descentralizados, posiblemente debido a las economías de escala asociadas con los servicios centralizados. En general, la descentralización es mayor en las economías más avanzadas, tal vez como reflejo de una mayor confianza en la gestión y capacidad de respuesta de los Gobiernos estatales o provinciales y locales. Con frecuencia esto se da en un contexto de instituciones sólidas, una gestión democrática y una cultura de participación cívica, que pueden conducir a una mayor capacidad y rendición de cuentas de los Gobiernos subnacionales y fomentar así un sistema de prestación de servicios públicos más descentralizado y con más capacidad de respuesta. Gráfico 6.11 P orcentaje del gasto público realizado por los Gobiernos subnacionales en los países de ALC y en otras economías avanzadas Porcentaje 70 60 50 40 30 20 10

El Pan Sa am Pa lva á H ra do Nu on gua r ev du y I r Lua Z rlan as xe ela da Gumb ndi at urg a em o a Ec Ch la u Po adile Re F rtugor in ra al o n Co Un cia lo ido m b It ia Pa íse Palia s B er Isl ajoú a s M ndi é a A xi No ust co Al ru ria em eg a a Ar B nia ge ras n Es tin il Bépaña Es Aus lgica ta t a do S rali s U ue a n cia Di Sido na u s m iz Ca ar a na ca dá

ALC

Economías avanzadas

Fuente: Base de datos de la OCDE sobre descentralización fiscal (año más reciente, 2021-22) para los países de la OCDE (sin incluir los de ALC) (https://www.oecd.org/en /data/datasets/oecd-fiscal-decentralisation-database.html); estadísticas financieras mundiales del Fondo Monetario Internacional (FMI), estado de las operaciones (año más reciente, 2020-22) para los países de ALC. Nota: El federalismo fiscal (descentralización) se define como el gasto total de los Gobiernos estatales y locales sobre el gasto total de todos los niveles de gobierno. ALC = América Latina y el Caribe; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Pese a la variación en los niveles de descentralización del gasto público en ALC, la región presenta un alto grado de desequilibrio fiscal vertical, a diferencia de las economías avanzadas, como se muestra en el gráfico 6.12. Este desequilibrio, que se mide como la relación entre los ingresos propios de un Gobierno subnacional y sus ingresos totales (incluidas las transferencias de niveles superiores), indica que los Gobiernos subnacionales de la región dependen en gran medida de las transferencias.

El potencial de los impuestos inmobiliarios subnacionales Los impuestos inmobiliarios subnacionales, recaudados por los Gobiernos locales sobre el valor de la tierra y las propiedades, pueden ser una herramienta poderosa para ayudar a mitigar el desequilibrio fiscal vertical, particularmente en ALC: • Incremento en los ingresos y menor dependencia respecto de las transferencias. Como se analizó, los impuestos inmobiliarios son una fuente confiable de ingresos para los Gobiernos locales. Al aumentar su propia base de ingresos,

Gráfico 6.12 D esequilibrio fiscal vertical en los países de ALC en comparación con las economías avanzadas Porcentaje

Su e Di Isla cia na nd m ia Es arc pa a ñ Al Ita a em li a Ca ani Lu F nada xe ra á m nc bu ia rg Es ta No Sui o do r za s U ueg Po nid a rtu os Nu Rei Bé gal ev no lgic a Un a Ze id la o Aundi s a Irl tria an da Pa Chi íse Br le s B asi Pa ajo l Au nam s Ho str á n a Co du lia Ar lomras g b Pa ent ia Gu rag ina at ua em y El Ecu ala Sa ad lv or a M do éx r ic Pe o rú

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

ALC

Economías avanzadas

Fuente: Base de datos de la OCDE sobre descentralización fiscal (año más reciente, 2021-22) para los países de la OCDE (sin incluir los de ALC) (https://www.oecd.org/en /data/datasets/oecd-fiscal-decentralisation-database.html); estadísticas financieras mundiales del FMI, estado de las operaciones (año más reciente, 2020-22) para los países de ALC. Nota: El desequilibrio fiscal vertical se mide como la relación entre los ingresos propios de un Gobierno subnacional y sus ingresos totales (incluidas las transferencias de niveles superiores). ALC = América Latina y el Caribe; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

Impuesto a la riqueza

los Gobiernos subnacionales de la región pueden reducir su dependencia respecto de las transferencias nacionales y adquirir mayor autonomía para administrar sus finanzas. Esto puede permitirles responder mejor a las necesidades y prioridades locales, fomentando un sentido de identificación y responsabilidad. • Mayor rendición de cuentas. Si los ciudadanos de la región observan una relación directa entre el valor de su propiedad y el nivel de los servicios locales que se les brindan, se puede fomentar un sentido de rendición de cuentas entre los contribuyentes y el Gobierno. Esto, a su vez, puede alentar a las autoridades locales a actuar con responsabilidad en el gasto y a brindar servicios de manera eficiente. Si bien los impuestos inmobiliarios subnacionales ofrecen beneficios potenciales, es necesario tener en cuenta ciertas consideraciones y desafíos (véanse Bird, 2014; Bird y Slack, 2014; Kelly, White y Anand, 2020). • Inquietudes sobre la equidad. Los impuestos inmobiliarios pueden ser regresivos, lo que significa que pueden representar una carga mayor para las personas de bajos ingresos que quizá sean propietarias de inmuebles de menor valor. Un diseño cuidadoso y la implementación de exenciones o tasas impositivas escalonadas pueden ayudar a mitigar estas inquietudes. • Capacidad administrativa. La administración eficaz de los impuestos sobre la propiedad requiere contar con un sistema sólido de valuación inmobiliaria y de recaudación. Esto puede representar un desafío para los Gobiernos locales de ALC que disponen de recursos limitados. Las inversiones en tecnología y la capacitación de los tasadores de propiedades pueden mejorar la eficiencia y la precisión. • Coordinación entre jurisdicciones. Para evitar distorsiones y garantizar la equidad, quizá sea necesario lograr cierta coordinación entre localidades vecinas respecto de las tasas de los impuestos inmobiliarios y las políticas pertinentes. Esto puede ayudar a impedir que los residentes se muden a zonas con tasas más bajas, lo que erosionaría la base imponible de todos los municipios. Los impuestos inmobiliarios subnacionales, cuando se implementan cuidadosamente, pueden ser una herramienta valiosa para promover la descentralización fiscal y reducir el desequilibrio fiscal vertical en la región, pues permiten a los Gobiernos locales generar sus propios ingresos y tomar decisiones de gasto independientes. A pesar de los desafíos, los impuestos inmobiliarios subnacionales resultan una herramienta muy prometedora para promover un sistema de finanzas públicas más equitativo y con mayor capacidad de respuesta en ALC. Si se abordan las cuestiones de equidad,

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

se fortalece la capacidad administrativa y se fomenta la coordinación entre jurisdicciones, estos impuestos pueden contribuir a que los Gobiernos locales se conviertan en agentes de desarrollo más eficaces y mejoren el bienestar general de sus ciudadanos.

Cómo puede ayudar el impuesto a la tierra rural a proteger el medio ambiente En este capítulo se ha argumentado que con la aplicación de impuestos a la propiedad podría lograrse mayor eficiencia, pues se aligeraría la carga sobre los empresarios y se penalizaría la riqueza utilizada de manera ineficiente, como la tenencia de tierras. Un ejemplo es el impuesto sobre la tierra rural, con el que se grava el valor de la tierra no sujeta a mejoras en las zonas rurales. Este tributo puede ser una herramienta prometedora para la gestión ambiental, ya que incentiva las prácticas de uso sostenible de la tierra, lo que a su vez podría mitigar la deforestación y preservar la biodiversidad. Los impuestos sobre la tierra tienen raíces históricas profundas que se remontan a las civilizaciones antiguas. El Imperio Romano, famoso por su capacidad administrativa, implementó un sistema integral de impuestos sobre la tierra. El tributum soli, un gravamen directo sobre la propiedad de la tierra, constituía la piedra angular de la estructura fiscal de Roma, puesto que generaba ingresos y cumplía una función organizativa en el sector rural (Rostovtzeff, 1957). El concepto resurgió con vigor durante la Ilustración, cuando frente a las complejidades de la industrialización y la desigualdad, diversos filósofos y economistas exploraron modelos tributarios alternativos. Henry George, en particular, se convirtió en un destacado defensor del impuesto sobre el valor de la tierra, y argumentaba que esta, como recurso finito, debería ser el objeto principal de la tributación, en lugar del trabajo o el capital (George, 1879). Sus ideas dieron pie a un intenso debate e influyeron en las reformas posteriores de los impuestos a la tierra en varios países. La aplicación contemporánea del impuesto sobre la tierra rural varía de un país a otro. Sudáfrica lo integra en programas de reforma agraria más amplios, mientras que en Australia se ha utilizado para financiar iniciativas de protección ambiental. La eficacia de un impuesto sobre la tierra rural en esta área se apoya en varios principios básicos. En primer lugar, desincentiva el acaparamiento de tierras, pues motiva a los propietarios a usarlas de manera productiva o a venderlas (Turner, 2012). Al imponer una carga fiscal mayor sobre las tierras ociosas o degradadas, impulsa a los agricultores a adoptar métodos que mejoren la salud del suelo, reduzcan la erosión y aumenten la biodiversidad (Pretty, 2001). Este mecanismo puede desalentar la compra de tierras a gran escala con fines especulativos, que a menudo se vincula con la deforestación y la pérdida

Impuesto a la riqueza

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de hábitats. En segundo lugar, los ingresos fiscales generados pueden canalizarse directamente hacia programas ambientales, por ejemplo, de reforestación, gestión de cuencas hidrográficas y conservación de la biodiversidad. Por lo tanto, los impuestos sobre la tierra pueden conducir a una agricultura más sostenible y reforzar los servicios ecosistémicos, garantizando al mismo tiempo la productividad agrícola a largo plazo. Un impuesto unitario sobre la tierra puede promover su uso sostenible porque evitará la adquisición de tierras cuya productividad marginal sea inferior a la tasa impositiva6. Esto ocurre especialmente si la tierra puede apropiarse mediante la tala y el cultivo de zonas forestales de libre acceso. En el recuadro 6.5 se sostiene que, con importantes modificaciones, el impuesto a la tierra rural de Brasil puede ofrecer una vía prometedora para abordar la deforestación y promover el uso sostenible de la tierra.

Recuadro 6.5

El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación El impuesto sobre la tierra rural que se aplica actualmente en Brasil, llamado imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), incentiva la conversión de tierras forestales en zonas de ganadería extensiva, que se clasifica como uso productivo y da lugar a tasas impositivas muy bajas. Si se modificaran los parámetros de este impuesto para recompensar la adopción de prácticas sostenibles y el uso eficiente de las áreas que pueden cultivarse o emplearse para cría de ganado, se ayudaría a promover la agricultura climáticamente inteligente y, al mismo tiempo, se reducirían los incentivos a la deforestación de nuevas tierras. La base imponible del sector rural en Brasil está subutilizada. El ITR es ineficaz como fuente de ingresos, pues genera muy pocos fondos: en 2022, el Gobierno federal y los municipales recaudaron conjuntamente BRL 3100 millones (USD 600 millones, equivalentes al 0,03 % del PIB). Por lo tanto, las tierras rurales siguen siendo una base imponible subutilizada que no produce ingresos significativos, en especial para los municipios rurales que carecen de otras bases tributarias importantesa. La tasa impositiva efectiva, calculada utilizando el valor de mercado estimado de la tierra rural, es de alrededor del 0,03 %, lo que implica que los niveles de tributación que se aplican a la riqueza plasmada en tierras rurales son significativamente bajos en comparación con los de otros factores de producción, en particular

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.5

El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación (continuación) el trabajo. El impuesto promedio por hectárea de tierras rurales privadas es de solo BRL 6,20 (USD 1,20), lo que limita su eficacia para incentivar un uso eficiente y respetuoso del clima. El ITR actual es defectuoso y contraproducente para promover la conservación o el uso eficiente de la tierra. Se aplica a todas las propiedades rurales que exceden cierto tamaño mínimo y se determina en función del valor de la tierra no mejorada declarado por los propietarios (no del valor real de mercado), por lo que los montos declarados son en general más bajos que los reales. La tasa impositiva puede variar del 0,03 % al 20 %: aumenta con el tamaño de la propiedad y disminuye en función del porcentaje de la superficie que se utiliza para fines productivos. Por ejemplo, una propiedad de entre 500 y 1000 hectáreas en la que al menos el 80 % de la tierra utilizable se destina a usos productivos (sin incluir las áreas de conservación legalmente obligatorias ni otras áreas forestadas) está sujeta a un impuesto anual del 0,15 % del valor estimado por el propietario. Para que se considere que un pastizal se emplea para uso productivo, debe contar con una cantidad mínima de ganado. Sin embargo, estas tasas, expresadas en animales por hectárea, son muy bajas: oscilan entre 0,15 en algunos municipios amazónicos y un máximo de 0,9 en gran parte del sur y sureste de Brasil. Esto implica que la ganadería extensiva, un uso muy ineficiente de la tierra asociado a elevadas emisiones agrícolas y deforestación, se corresponde con una tasa impositiva baja del ITR. Del desincentivo al incentivo: Cómo se puede abordar la deforestación y la productividad de la tierra con la reforma del ITR En una reforma del ITR, se debería modificar el cálculo de la base imponible, así como el de la tasa. La Constitución de Brasil asigna al ITR objetivos fiscales y parafiscales, aunque no menciona explícitamente objetivos ambientales. Ya se han elaborado varias propuestas detalladas de reforma para aumentar la eficacia del impuesto como fuente de ingresos y para incentivar el uso eficiente y la conservación de la tierrab. Todas estas propuestas incluyen ciertos elementos clave: • Utilizar una estimación del valor de mercado de la tierra, en lugar del valor de la tierra no mejorada declarado por los propios dueños. Esto constituiría un importante incentivo para que los municipios participen

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Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.5

El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación (continuación) en la administración del impuesto, ya que se beneficiarían directamente del incremento de los ingresos fiscales que se generaría con las valuaciones más realistas. • Aplicar una tasa mínima a todas las tierras que no estén bajo protección permanente, incluidas las tierras forestales. Si bien aplicar un impuesto mínimo a los bosques en pie parece contradictorio, esto reduce los incentivos para adquirir tierras forestales con fines especulativos, con la opción de deforestarlas en el futuro. Para evitar este impuesto mínimo, los propietarios tendrían que comprometerse a proteger sus tierras forestales de forma permanente (mediante la creación de un área de preservação permanente). • Incrementar la tasa impositiva según el tamaño de la parcela, aunque el grado de progresividad dependerá de las preferencias de los funcionarios encargados de diseñar la política respecto de la concentración de la propiedad de la tierra. • Aumentar la tasa impositiva para los pastizales utilizados de manera ineficiente. Los criterios para considerar que una propiedad es productiva o improductiva, incluidas las tasas de carga ganadera, deben establecerse en consonancia con las prácticas agrícolas actuales. • Verificar la coherencia con las regulaciones ambientales, especialmente el código forestal y el catastro rural ambiental. Los impactos de una reforma del impuesto a la tierra sobre las emisiones podrían ser significativos. En un estudio realizado en 2014 por Cohn y otros se estima que un impuesto vinculado a la intensidad del uso de la tierra en la ganadería podría resultar en una reducción del 61 % en la deforestación, ya que la intensificación de la ganadería reduce la demanda de tierras. También reduciría las emisiones agrícolas, principalmente de metano, porque los animales suelen vivir menos tiempo, y los ganaderos pueden incorporar suplementos al forraje o pasar de alimentar el ganado con pasto a utilizar forrajes que reduzcan las emisiones bovinas de metano. Un impuesto sobre la tierra más eficaz podría reducir la dependencia de los municipios rurales respecto de las transferencias. Debido al bajo rendimiento del ITR, actualmente los municipios tienen pocos incentivos para cooperar en su recaudación. Un gravamen más adecuado podría

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Recuadro 6.5

El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación (continuación) convertirse en una fuente atractiva de ingresos propios para los municipios rurales, que en la actualidad dependen casi exclusivamente de transferencias federales y estatales. Un impuesto más eficaz reforzaría también los argumentos a favor de una transferencia fiscal ambiental para compensar a los municipios por los ingresos que dejarían de percibir en las zonas protegidas. La reforma general del impuesto sobre la tierra podría complementarse con un pago por servicios ambientales o un esquema de aranceles y rebajas ambientales para fomentar la protección y restauración de los bosques. Dadas las promesas del Gobierno de eliminar la deforestación ilegal para 2030 y restaurar 12 millones de hectáreas de bosques y 15 millones de hectáreas de pastizales degradados, parte de los ingresos adicionales derivados del impuesto sobre la tierra podría usarse para otorgar subsidios a los propietarios de tierras, especialmente a los que se encuentran en la frontera entre los bosques y la agricultura, a fin de que restauren los bosques o las tierras de pastoreo degradadas (a través de la reforestación y la implementación de sistemas productivos sostenibles, como la agrosilvicultura y los sistemas integrados agropecuarios-forestales, o ambas cosas). Dicho subsidio podría combinarse con la posibilidad de obtener créditos de carbono basados en el secuestro de carbono en el marco del sistema de comercio de emisiones propuesto por Brasil. La existencia de sistemas formales y transparentes de tenencia es condición necesaria para poder recaudar eficazmente el impuesto sobre la tierra y llevar adelante otras políticas agrarias. No obstante, la gestión de la tierra sigue siendo un desafío en Brasil, especialmente en el bioma amazónico, donde hay extensos territorios que no están registrados formalmente o son objeto de diversos reclamos en disputa. Estos problemas se originan en la superposición de funciones de diversos organismos gubernamentales y en la falta de coherencia en las regulaciones. Por ejemplo, hay cinco entidades federales encargadas de registrar las diferentes categorías de tenencia de la tierrac. No trabajan en coordinación con los múltiples organismos estatales y municipales que tienen mandatos superpuestos y administran bases de datos separadas e inconexas. La escasa interoperabilidad entre catastros rurales y urbanos, y de estos con las administraciones tributarias de todos los niveles de gobierno, socava la eficacia de las políticas fiscales basadas en la administración de tierras, puesto que para elaborar políticas coherentes es

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Impuesto a la riqueza

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Recuadro 6.5

El impuesto a la tierra en Brasil: Una herramienta para la conservación (continuación) un requisito básico contar con información catastral estandarizada, actualizada e interoperable sobre las tierras públicas y privadas. Estas complejidades, junto con procesos administrativos y judiciales anticuados, ineficientes y poco transparentes (a menudo basados en papel), facilitan la apropiación ilegal de tierras y la invasión de la ganadería en tierras públicas o no designadas, lo que constituye una de las principales causas de la deforestación. Se ha demostrado que si se establecen derechos formales y transparentes sobre la tierra a través de un registro, se incrementan las inversiones agrícolas y las prácticas de uso sostenible de la tierra. Para esto, será necesario establecer una infraestructura institucional y técnica sólida que permita utilizar eficazmente los datos de múltiples fuentes. Fuente: Sobre la base del trabajo de Fendrich et al. (2022). a. En cambio, el impuesto a la propiedad urbana genera una recaudación municipal de alrededor del 0,6 % del PIB; no obstante, esta se concentra principalmente en las grandes ciudades. b. Estas propuestas se describen en detalle en los trabajos de Appy (2015), Instituto Escolhas (2019) y Fendrich et al. (2022). c. El catastro de tierras más importante de Brasil es el Cadastro Nacional de Imóveis Rurais, creado mediante la Ley 10267 de 2001 y basado en datos del Sistema Nacional de Cadastro Rural (el que utiliza el Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) y del Cadastro de Imóveis Rurais (el catastro de inmuebles rurales administrado por la Receita Federal do Brasil). Si bien la Ley 10267 incluye disposiciones dirigidas a fortalecer la interconexión entre las diversas instituciones, estos nexos siguen siendo débiles a causa del uso de conceptos distintos, la falta de estandarización de los datos y la escasa aplicación de la ley.

La pregunta de los mil millones: ¿Gravar a los ultrarricos es la solución al déficit fiscal de América Latina y el Caribe? Brasil fue noticia durante su presidencia del G-20 en 2024 porque, junto con Francia, propuso establecer un impuesto a los ciudadanos más ricos del mundo. Si bien la justificación es clara en lo que respecta a la equidad y la iniciativa goza de un apoyo considerable, muchos de los desafíos asociados con los impuestos sobre la riqueza (en especial los activos líquidos) ya analizados se amplifican cuando estos gravámenes se focalizan en los multimillonarios. Estas personas suelen tener acceso a servicios sofisticados de asesoría financiera y gozan de mayor movilidad, lo que dificulta la aplicación y recaudación eficaz de los impuestos. El caso del fundador de Mercado Libre,

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

que se mudó de Argentina a Uruguay, muestra que las personas de cuantioso patrimonio neto pueden aprovechar las diferencias tributarias para reducir sus obligaciones impositivas en la región de América Latina (véase el recuadro 6.6). En el contexto latinoamericano, un impuesto de este tipo, aún si se implementara perfectamente, no contribuiría demasiado a reducir el déficit fiscal de la región. Recuadro 6.6

¿Por qué los empresarios argentinos podrían mudarse a Uruguay? Análisis detallado de las diferencias en los impuestos a la riqueza Las consideraciones fiscales pesaron fuertemente en la decisión de varios empresarios notables de mudarse de Argentina a Uruguay. Un análisis comparativo de los regímenes tributarios de ambos países ofrece una imagen más clara de los incentivos que impulsan esta decisión. El entorno tributario de Argentina Argentina aplica un impuesto progresivo sobre la renta, tanto a residentes como a no residentes, por los ingresos originados en el país. Las tasas marginales más altas pueden llegar hasta el 35 %. Además, aplica un impuesto sobre la riqueza, que representa una carga significativa para las personas de elevado patrimonio. Asimismo, el complejo sistema tributario del país, los cambios frecuentes en la legislación tributaria y la inestabilidad económica crean un entorno de incertidumbre para los contribuyentes. Uruguay: Una jurisdicción con un sistema impositivo amigable Uruguay se ha posicionado estratégicamente como una jurisdicción con un esquema de tributación amigable, en particular para las personas de patrimonio neto cuantioso y los inversionistas extranjeros. A continuación, se describen algunos de los principales incentivos fiscales: • Tributación territorial. Uruguay grava principalmente los ingresos generados dentro de sus fronteras. Esto significa que los de fuentes extranjeras generalmente están exentos de los impuestos uruguayos. • Tributación de no residentes. Las personas no residentes están sujetas al impuesto a la renta con una tasa fija del 12 % sobre los ingresos generados en Uruguay. Este valor es significativamente más bajo que el de las tasas progresivas de Argentina.

(El recuadro continúa en la próxima página)

Impuesto a la riqueza

Recuadro 6.6

¿Por qué los empresarios argentinos podrían mudarse a Uruguay? Análisis detallado de las diferencias en los impuestos a la riqueza (continuación) • Impuesto sobre la renta de las sociedades. La tasa del impuesto sobre la renta de las sociedades que se aplica en Uruguay, del 25 %, es competitiva en comparación con la de otros países de la región. • Tratados impositivos. Uruguay cuenta con una extensa red de tratados impositivos, que ayudan a prevenir la doble tributación y facilitan las inversiones transfronterizas. • Secreto financiero. Si bien Uruguay ha logrado avances en cuanto a la transparencia fiscal, aún ofrece un grado de privacidad financiera que atrae a algunas personas de alto patrimonio. Todas estas características representan fuertes incentivos para trasladarse a Uruguay.

Los multimillonarios del mundo En el mundo hay relativamente pocos multimillonarios. Como se muestra en el gráfico 6.13, su número aumentó de 355 en 2001 a 2615 en 2023. Dado que la población mundial era de unos 8000 millones en 2023, esto equivale aproximadamente a 1 multimillonario por cada 3 millones de personas. Alrededor del 75 % de todos los multimillonarios tienen domicilio principal en 10 economías: Alemania, China, Estados Unidos, Federación de Rusia, India, Italia, Reino Unido, Suiza, Singapur y Región Administrativa Especial de Hong Kong (China) (véase el mapa 6.1). Estados Unidos y China albergan en conjunto a la mitad, con 753 y 564 multimillonarios, respectivamente. Pese a que la región de ALC representa el 8,1 % de la población mundial, el 7,3 % del PIB mundial y el 12,5 % de la superficie terrestre total del planeta, alberga a solo 82 multimillonarios en 12 países (véase el gráfico 6.14), es decir, apenas el 3,1 % de la población mundial de multimillonarios. En cambio, tan solo en el estado de California residen 100 multimillonarios, y la Federación Rusa, Suiza y el Reino Unido tienen 80, 78 y 83 multimillonarios, respectivamente. En valores per cápita (véase el gráfico 6.15), mientras que en América del Norte (excluido México) hay dos multimillonarios por cada millón de habitantes y en Europa

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occidental, un multimillonario por cada millón de habitantes, esta cifra disminuye notablemente en los mercados emergentes y las economías en desarrollo (incluida América Latina y el Caribe), que albergan un promedio de solo 0,13 multimillonarios por millón de habitantes.

Gráfico 6.13 Aumento del número de multimillonarios en el mundo, 2001-23 Número de multimillonarios en el mundo 3000 2500 2000 1500 1000 500

20 0 20 1 0 20 2 0 20 3 04 20 0 20 5 0 20 6 0 20 7 0 20 8 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 2 20 1 22 20 23

Fuente: Lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com /billionaires/).

Mapa 6.1 Número total de multimillonarios, por país

Número de multimillonarios 0–1 0–5 5–25 25–90 90–175 175–800

IBRD 49044 | JULIO de 2025

Fuente: Lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com /billionaires/).

Impuesto a la riqueza

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Gráfico 6.14 N úmero de multimillonarios en ALC, por país Antigua y Barbuda Aruba Barbados Belice Bolivia Costa Rica Cuba Curaçao Dominica República Dominicana Ecuador El Salvador Granada Guatemala Guyana Haití Honduras Jamaica Nicaragua Panamá Paraguay Puerto Rico Sint Maarten San Cristóbal y Nieves Santa Lucía San Vicente y las Granadinas Surinam Trinidad y Tobago Venezuela, R. B. de Islas Vírgenes Británicas Colombia Islas Turcas y Caicos Uruguay Bahamas Bermudas Perú Islas Caimán Argentina Chile México Brasil 0

Número de multimillonarios Fuente: Lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com/billionaires/).

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Gráfico 6.15 Número de multimillonarios por millón de habitantes, por región Número de multimillonarios por millón de habitantes 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0

África Asia Oriente América submeridional Medio y Latina y sahariana Norte de el Caribe África

Europa oriental y Asia central

Asia Europa América oriental occidental del Norte y el Pacífico

Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación, basados en la lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com/billionaires/) y los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial (https://databank.bancomundial.org/reports .aspx?source=world-development-indicators).

Los modestos multimillonarios de América Latina Además, no todos los multimillonarios son iguales. Los de ALC, si bien son ricos, su nivel de riqueza no es espectacularmente alto según los estándares mundiales. El patrimonio neto de Elon Musk ronda los USD 225 000 millones, seguido del de Jeff Bezos, de aproximadamente USD 190 000 millones, el de Mark Zuckerberg, con USD 180 000 millones, y el de Bernard Arnault, con USD 175 000 millones. La riqueza combinada de los 10 principales multimillonarios del mundo —9 de los cuales residen en Estados Unidos— asciende a la asombrosa suma de USD 1,7 billones, casi el equivalente al PIB de Brasil y casi el triple del de Argentina. En cambio, las 10 personas más ricas de ALC poseen en conjunto unos USD 250 000 millones, es decir, un poco más que la persona más rica del mundo, mientras que el total de multimillonarios de la región representan el 5 % del PIB, muy por debajo de los de América del Norte, Asia meridional y Europa occidental, cuyo patrimonio equivale al 16 %, el 14 % y casi el 12 % del PIB, respectivamente (véase el gráfico 6.16).

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Impuesto a la riqueza

¿Gravar a los multimillonarios es la solución a los problemas fiscales de América Latina y el Caribe? Una vez más, enfatizamos que la cuestión no es que los Gobiernos no deberían pedir a los individuos más pudientes de la sociedad que contribuyan con la parte que les corresponde, según lo determine la sociedad. Pero dada la baja concentración de multimillonarios en ALC, combinada con la riqueza relativamente modesta de estas personas altamente móviles, no está claro que un impuesto a la riqueza del 2 % —cifra propuesta a menudo en los círculos donde se definen las políticas— vaya a generar un volumen significativo de ingresos adicionales para los Gobiernos. En el gráfico 6.17 se indica que, incluso suponiendo que no haya migración de multimillonarios, la recaudación podría alcanzar el 0,1 % del PIB en la región, lo que equivale a un tercio del 0,35 % observado en Estados Unidos. Es decir, es poco probable que resuelva los problemas de espacio fiscal y, si los empresarios estrella migraran, los impactos económicos generales podrían ser aún menores.

Gráfico 6.16 R iqueza total de los multimillonarios por región, expresada como porcentaje del PIB regional, y número de multimillonarios por región Riqueza total de los multimillonarios por región (como % del PIB regional) 18 16 161 14 482 12 881 148 10 8 82 56 6 10 4

795

su bs

ah Áf ar ric ia a na y No Ori rte ent de e M Áf ed ric io Am a ér i y ca el La Ca tin rib a Eu e ro y pa As o ia rie ce nt nt al ra l As y ia o el r Pa ien cí ta Eu fic l ro o pa oc ci de nt al As ia m er id io na Am l ér ic a de lN or te

2 0

Patrimonio de los multimillonarios (como % del PIB) Fuente: Cálculos elaborados para esta publicación, basados en la lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com/billionaires/) y los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial (https://databank.bancomundial.org/reports .aspx?source=world-development-indicators). Nota: El número de multimillonarios por región se indica sobre la barra correspondiente a cada región. PIB = producto interno bruto.

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Repensar la tributación para impulsar el crecimiento

Gráfico 6.17 P osibles ingresos adicionales derivados de un impuesto del 2 % a la riqueza de los multimillonarios, por región

Ingresos, como porcentaje del PIB 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05

ah Áf ar ric ia a na y O No rie rte nt de e M Áf edi ric o Am a ér ic y a el La Ca tin rib a Eu e ro y pa As o ia rie ce nt nt al ra l As y ia el o Pa rie cí nta Eu fic l ro o pa oc ci de nt al As ia m er id io na Am l ér ic a de lN or te

Fuentes: Cálculos elaborados para esta publicación, basados en la lista de multimillonarios del mundo de Forbes (https://www.forbes.com/billionaires/) y los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial (https://databank.bancomundial .org/reports.aspx?source=world-development-indicators). Nota: En el gráfico se da por supuesto que no se produce movilidad entre países como respuesta al impuesto. PIB = producto interno bruto.

Conclusión Si bien la atención mundial se ha desplazado hacia los impuestos a la riqueza, los gravámenes sobre la propiedad en particular tienen el potencial de atacar los tres grandes problemas fiscales que enfrenta la región de ALC. En comparación con Estados Unidos y otras economías avanzadas, en esta región los impuestos a la propiedad no se utilizan lo suficiente como fuentes de ingresos. Es sencillo hacerlos progresivos y, por lo tanto, pueden contribuir a mitigar la persistente desigualdad en la región. Además tienen el potencial de estimular el crecimiento trasladando la carga tributaria de las inversiones productivas a otros tipos de inversiones menos productivas. Los impuestos sobre la propiedad también constituyen un medio lógico para corregir el desequilibrio vertical cuando las unidades subnacionales dependen de las transferencias de los Gobiernos centrales para cubrir sus gastos. El nivel de desequilibrio en ALC es elevado según los estándares mundiales, y va acompañado de dificultades en el área de la economía política, como la falta de independencia y rendición de cuentas o incluso la corrupción.

Impuesto a la riqueza

Si bien los impuestos a la riqueza de los multimillonarios han pasado a ocupar un lugar central en los debates sobre políticas y podrían permitir recaudar los fondos que tanto se anhelan para la transición verde, es poco probable que sean la solución mágica que resuelva las deficiencias fiscales más amplias de la región. ALC tiene pocos multimillonarios, que además son menos ricos que los del resto del mundo y muestran gran movilidad.

Notas 1. Véase Sáez y Zucman (2016). Los impuestos a la riqueza son intrínsecamente más progresivos que los tributos a la renta. A diferencia de estos últimos, que se centran en los ingresos anuales, los impuestos a la riqueza gravan los activos acumulados. Dado que una cantidad desproporcionada de riqueza se concentra en un pequeño segmento de la sociedad, un impuesto a la riqueza bien diseñado puede focalizarse más eficazmente en las personas extremadamente ricas. 2. Específicamente, el tribunal dictaminó que el sistema tributario, que utilizaba un rendimiento fijo de los activos para calcular el monto imponible, no reflejaba con exactitud el rendimiento real que las personas obtenían de sus inversiones. Esto se consideró discriminatorio y violatorio de los derechos de propiedad porque no trataba a todos los contribuyentes de igual manera con respecto a sus circunstancias financieras. 3. El gasto público consolidado del Gobierno es el gasto total de todos los niveles de gobierno de un país. 4. Véase el análisis en Aguiar, Moll y Scheuer (2024). 5. Véase también un análisis en Bird (2014) y en Bird y Slack (2014). 6. En este contexto, un impuesto unitario sobre la tierra significa un impuesto que se recauda sobre la base del tamaño físico o la unidad de tierra, y no de su valor.

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Conclusión: Una nueva hoja de ruta para la tributación en América Latina y el Caribe Resumen En este informe se hace una evaluación crítica de la tributación en ALC, para lo cual se introducen nuevas consideraciones en los debates convencionales sobre las tensiones que involucra la tributación óptima y se amplía el alcance de los instrumentos y los objetivos considerados. Se incorpora y documenta explícitamente la importancia de las respuestas conductuales de los contribuyentes y las empresas frente a los cambios impositivos, se pone de relieve el potencial transformador de los avances tecnológicos para mejorar la eficiencia de la recaudación y se plantea establecer como objetivo la promoción del crecimiento económico sostenido al momento de analizar la combinación óptima de impuestos. Tales observaciones señalan la conveniencia de llevar adelante una recalibración de los sistemas tributarios de la región que resultaría prometedora. En lugar de depender solo de la aplicación de tasas elevadas potencialmente distorsivas sobre bases imponibles estrechas o activos muy difíciles de gravar, surge una combinación más estratégica que permitirá aumentar los ingresos y al mismo tiempo promover la equidad y fomentar el crecimiento. Esto comprende lo siguiente: • Maximizar el potencial de la amplia base del impuesto al valor agregado (IVA) y reducir de forma estratégica las tasas estándar excesivamente altas. El argumento tradicional acerca de la regresividad del IVA se ve atenuado por las evidencias que se obtienen cuando se observa el consumo (incluidas las transacciones informales) en lugar de los ingresos, así como por la mayor eficiencia redistributiva de las transferencias monetarias focalizadas. • Ampliar moderadamente el alcance del impuesto sobre la renta de las personas físicas, centrándose en los individuos de ingreso mediano alto, entre quienes las 181

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respuestas conductuales son menos pronunciadas. De este modo, este enfoque fiscal estratégico permite elevar eficazmente los ingresos y evita que aumenten la evasión y los desincentivos para la actividad empresarial, al tiempo que se protege a las poblaciones vulnerables. • Implementar un sistema inteligente de impuestos sobre la propiedad, capitalizando su inherente inmovilidad, el escaso uso de dichos bienes como fuente de ingresos fiscales, su fuerte participación en la riqueza regional y la mejora de las tecnologías de valuación. Si bien los gravámenes sobre los activos financieros de elevada movilidad y sobre los multimillonarios tienen gran aceptación popular, su implementación práctica es compleja y a menudo requiere una coordinación internacional casi perfecta. • Fomentar el dinamismo empresarial a través de un régimen más competitivo del impuesto sobre la renta de las sociedades que atraiga inversiones y cree empleo. En la actualidad, las tasas excepcionalmente altas que se aplican para este tributo en ALC obstaculizan el crecimiento e impulsan a las empresas a evadir impuestos y “evadir la región”, lo que exacerba las dificultades del entorno empresarial. • Vincular estratégicamente las transferencias monetarias focalizadas con el sistema tributario para redefinir la tensión tradicional entre la eficiencia en la recaudación y la redistribución, de modo que la política tributaria se centre solo en la meta de recaudar ingresos de manera más simple y eficiente e incluso se mitiguen las respuestas conductuales vinculadas a una tributación progresiva agresiva. Además de apoyar a las poblaciones vulnerables, las transferencias monetarias focalizadas también permiten abordar las necesidades de los sectores de ingreso bajo y mediano a través de mecanismos como el impuesto negativo sobre la renta y el IVA personalizado. Cabe señalar que el objetivo central de este informe no es abogar simplemente por el incremento de la tributación. Se busca, en cambio, encontrar la combinación adecuada de instrumentos tributarios. En la práctica, la implementación de estas recomendaciones podría implicar elevar algunos impuestos más inelásticos y fáciles de recaudar, y reducir simultáneamente otros más distorsivos o contrarios al crecimiento, a la inversión o a la actividad empresarial. Esta perspectiva holística y dinámica se extiende más allá de la política tributaria aislada. Si bien este informe se centra en particular en la tributación, en la salud fiscal general de una nación influyen profundamente tanto la eficiencia como la medida en que la composición de su gasto público favorece el crecimiento.

Conclusión

El gasto ineficiente puede erosionar la moral fiscal y la confianza pública (Izquierdo, Pessino y Vuletin, 2018). Además, las rigideces del gasto a menudo conducen a desequilibrios fiscales que impiden inversiones públicas esenciales y, en consecuencia, obstaculizan seriamente el crecimiento a largo plazo (RieraCrichton y Vuletin, 2024). Por lo tanto, los esfuerzos por mejorar la eficiencia y garantizar una combinación de gastos que apoye el crecimiento en toda América Latina y el Caribe no son solo complementarios, sino primordiales para crear un sistema fiscal verdaderamente resiliente en armonía con una agenda tributaria que favorezca el crecimiento. En definitiva, si la región aborda estas realidades cambiantes y adopta un enfoque realmente dinámico y holístico tanto respecto de los ingresos como del gasto, podrá aprovechar de manera estratégica el poder de la tributación. No se trata simplemente de la estabilidad fiscal, sino de transformar la tributación en un motor potente que genere desarrollo sostenible y permita mejorar las condiciones de vida en toda la región. Este informe tiene por objeto aportar perspectivas valiosas para encarar este desafío complejo y vital.

Bibliografía Izquierdo, A., C. Pessino, and G. Vuletin. 2018. Better Spending for Better Lives: How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less. Washington, DC: Inter-American Development Bank. Riera-Crichton, D., and G. Vuletin. 2024. Public Spending Policies in Latin America and the Caribbean: When Cyclicality Meets Rigidities. Latin American Development Forum. Washington, DC: World Bank. http://hdl.handle.net/10986/42022.

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AUDITORÍA AMBIENTAL

Declaración sobre los beneficios para el medio ambiente El Banco Mundial ha asumido el compromiso de reducir su huella ambiental. Por lo tanto, sacamos provecho de las opciones de publicación electrónica y de las tecnologías de impresión a demanda, instaladas en centros regionales de todo el mundo. Esto permite reducir las tiradas y las distancias de los envíos, con lo que disminuyen el consumo de papel, el uso de productos químicos, las emisiones de gases de efecto invernadero y los desechos. Seguimos las normas de uso de papel recomendadas por la Iniciativa Prensa Verde. La mayoría de nuestros libros se imprimen en papel certificado por el Consejo de Administración Forestal (FSC), y casi todos tienen entre un 50 % y un 100 % de contenido reciclado. La fibra reciclada de nuestro papel para libros está sin blanquear o blanqueada mediante procesos totalmente libres de cloro (TCF), procesados libres de cloro (PCF) o mejorados libres de cloro elemental (EECF). Puede encontrarse más información sobre la filosofía ambiental del Banco Mundial en http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.

En el libro Repensar la tributación para impulsar el crecimiento en América Latina y el Caribe: Objetivos, respuestas conductuales y avances tecnológicos se propone dejar de lado el énfasis tradicional en la equidad y la eficiencia de la recaudación para incluir explícitamente el crecimiento económico como uno de los objetivos principales. Se pone de relieve la forma en que las respuestas conductuales de los contribuyentes y los avances tecnológicos reconfiguran la eficacia y las ventajas y desventajas de los impuestos centrales. Asimismo, se presentan las transferencias monetarias focalizadas como instrumento nuevo y valioso para lograr la equidad, puesto que podrían permitir una recaudación de ingresos más neutral y eficiente a través de otros gravámenes, como el impuesto al valor agregado (IVA). En el informe se pone en tela de juicio la visión convencional de que el IVA es inherentemente regresivo en las economías informales de la región, y se sugiere que el análisis basado en el consumo revela un panorama menos concluyente. Asimismo, se desaconseja la aplicación de tasas estándar del IVA excesivamente altas, que pueden obstaculizar el crecimiento, y se recomienda evaluar su reducción e implementar a la vez impuestos básicos al consumo más amplios combinados con transferencias monetarias focalizadas. En el libro se sostiene que, en la región de América Latina y el Caribe, las altas tasas del impuesto sobre la renta de las sociedades, sumadas a un entorno empresarial difícil, incentivan la evasión y desalientan la inversión. Por este motivo, se sugiere reducirlas para alinearlas con las de otros mercados emergentes, mejorar su aplicación y analizar la posibilidad de recurrir a asociaciones público-privadas para recaudar este gravamen. En cuanto al impuesto sobre la renta de las personas físicas, en el informe se observa que, pese a que las tasas marginales máximas son elevadas, su base es estrecha, lo que puede perjudicar la actividad empresarial. En consecuencia, se recomienda ampliar moderadamente la base imponible en lugar de seguir aumentando las tasas máximas. También se propone centrar la atención en los impuestos a la propiedad como forma más viable de gravar la riqueza, dada la prevalencia de los activos tangibles y la creciente viabilidad de lograr una valoración precisa gracias a la tecnología, que contrasta con las dificultades que implica gravar activos financieros de elevada movilidad. Con las recomendaciones de efectuar ajustes estratégicos en las tasas del IVA y del impuesto sobre la renta de las sociedades, ampliar moderadamente la base imponible del impuesto sobre la renta de las persona físicas y establecer una política más eficaz de tributación para las propiedades, este informe ofrece a los responsables de la formulación de políticas, los líderes empresariales y los investigadores un marco práctico para desarrollar sistemas impositivos más eficaces, equitativos y orientados al crecimiento en América Latina y el Caribe. El análisis se basa en observaciones específicas de diversos contextos, lo que permite un enfoque matizado que tiene en cuenta tanto las respuestas conductuales como los avances tecnológicos.

ISBN 978-1-4648-2281-0

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