De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales by World Bank Group Publications

De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales Oportunidades para América Latina y el Caribe en la transición energética

INNOVACIÓN

INVERSIÓN

I N S TITUCIONES

E D I TO R E S

Guillermo Beylis Nancy Lozano Gracia

De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales

Para consultar este libro, así como los contenidos relacionados o las futuras versiones actualizadas, visite https://hdl.handle.net/10986/43246.

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De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales Oportunidades para América Latina y el Caribe en la transición energética

Guillermo Beylis y Nancy Lozano Gracia, editores

© 2025 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.worldbank.org Algunos derechos reservados 1 2 3 4 28 27 26 25 La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en 2025, con el título From Resource Rich to Resource Smart: Opportunities for Latin America and the Caribbean in the Energy Transition. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. Este documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial, con contribuciones externas. Las observaciones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos representados por este. El Banco Mundial no garantiza la exactitud, la exhaustividad ni la vigencia de los datos incluidos en este trabajo. Tampoco asume la responsabilidad por los errores, omisiones o discrepancias en la información aquí contenida ni otro tipo de obligación con respecto al uso o a la falta de uso de los datos, los métodos, los procesos o las conclusiones aquí presentados. Las fronteras, los colores, las denominaciones, los enlaces, las notas al pie y demás datos que aparecen en este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ningún territorio, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. La cita de trabajos de otros autores no significa que el Banco Mundial adhiera a las opiniones allí expresadas ni al contenido de dichas obras. Nada de lo que figura en el presente documento constituirá ni podrá considerarse una limitación ni renuncia a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales quedan reservados específicamente. Derechos y autorizaciones

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Índice Prólogo Agradecimientos Acerca de los editores y los colaboradores Resumen ejecutivo Siglas y símbolos

ix xi xiii xvii xxxiii

Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

Una ventana de oportunidad Notas Bibliografía

1 7 8

PARTE I: LA VENTANA DE OPORTUNIDAD 1 Las nuevas tendencias ecológicas están reconfigurando las economías. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Notas Bibliografía

20 20

2 Aprovechar la ventana de oportunidad: Tres ejemplos ilustrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Introducción Tierra y bosques: Aprovechar el capital natural para promover mercados más verdes Minerales para respaldar la transición energética: Actualización de los procesos de producción existentes Aprovechar la energía verde para respaldar nuevos mercados: El hidrógeno verde Notas Bibliografía

23 25 43 61 85 89

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PARTE II: DE CARA AL FUTURO: INSTITUCIONES, INVERSIÓN E INNOVACIÓN Las tres íes

3 Instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Las bases de la transformación económica Establecer nuevas reglas para una nueva economía Coordinar para acelerar la transformación Aumentar la sostenibilidad a través de una aplicación eficaz de las normativas Brindar incentivos para promover los objetivos verdes Centrarse en la inclusión para garantizar que nadie quede rezagado Notas Bibliografía

101 102 109 112 114 117 124 125

Caso destacado: Aprovechamiento de los mercados de créditos de carbono del sector de AFOLU en el marco de un nuevo modelo económico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4 Inversiones y bienes públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

La función de la inversión pública Aprovechar el poder de la información para dar cabida a los mercados verdes Construir una infraestructura nacional de calidad “verde” para respaldar mercados locales más ecológicos y reconocidos internacionalmente Utilizar las inversiones para complementar y coordinar las políticas Notas Bibliografía

139 140

142 145 149 150

5 Innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

La importancia de contar con un sistema nacional de innovación para respaldar la transición hacia una gestión inteligente de los recursos Fortalecer las capacidades de los Gobiernos para apoyar la innovación en la economía verde Mejorar las capacidades de las empresas para innovar en la economía verde Notas Bibliografía

153 156 159 169 170

Índice

Boxes

1.1 1.2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 3.1 3.2 5.1

El MAFC y las regulaciones de productos libres de deforestación: Los impactos en América Latina y el Caribe 13 Función actual de las cadenas de valor verdes en las cadenas de manufactura de América Latina y el Caribe 17 Cuellos de botella clave que afectan el desarrollo de mercados más ecológicos a partir de la tierra y los bosques 25 Introducción al concepto de fronteras de eficiencia 28 Cuellos de botella clave a la hora de transformar y mejorar la industria minera en el contexto de la transición energética 43 Un programa integral de desarrollo territorial en el Corredor Vial Sur de Perú 55 Estanques de evaporación solar tradicionales de litio versus métodos de extracción directa 57 Cuellos de botella clave que afectan el desarrollo de mercados de hidrógeno verde 61 Los colores del hidrógeno 63 Un sistema de calificación del entorno propicio para el hidrógeno verde 72 Apoyo del Banco Mundial al hidrógeno verde en Chile 76 La Iniciativa Faro de Hidrógeno del ESMAP 79 Impactos de la eficiencia en el uso de la tierra sobre la pobreza 118 Monitoreo ambiental participativo en proyectos mineros críticos 122 Innovación agropecuaria para la productividad y la sostenibilidad en Uruguay 161

Gráficos

I.1

Oportunidades para una transformación profunda: Tres posibilidades B1.2.1 Comparación por grupo de ingresos y por región de la competitividad de América Latina y el Caribe en las cadenas de valor verdes B2.2.1 Frontera de eficiencia y cálculos clave 2.1 Desempeño de los países de América Latina y el Caribe en materia de eficiencia económica y ambiental 2.2 Comparación del cambio absoluto y porcentual en el almacenamiento de dióxido de carbono equivalente y el precio implícito del carbono a corto plazo

19 30 32

vii

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2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

Crecimiento de la demanda de cobre y litio: Escenarios históricos y proyectados Participación de América Latina y el Caribe en la producción y reservas de seis minerales críticos para la transición energética Potencial de producción del hidrógeno verde Costos nivelados del suministro de hidrógeno a Alemania Promedio ponderado del costo nivelado de hidrógeno verde en todas las clases de fuentes de energía renovables Evaluaciones con los sistemas de calificación

44 46 67 69 71 75

Mapa

B3.1.1 Impactos de la transición en los pobres

119

Cuadros

2.1 2.2

Medidas clave necesarias en el sector forestal y de uso de la tierra Clasificación de las jurisdicciones de América Latina y el Caribe según la encuesta del Instituto Fraser sobre empresas mineras B2.5.1 Ventajas y desventajas de las metodologías alternativas de litio 2.3 Medidas clave necesarias en el sector minero B2.7.1 Colores del hidrógeno 2.4 Medidas clave necesarias para sentar las bases de un sector de hidrógeno verde exitoso

42 54 58 60 64 84

Prólogo En una era marcada por profundos cambios globales, la transición hacia una economía con menores emisiones de carbono ofrece a la región de América Latina y el Caribe nuevas oportunidades de crecimiento y de creación de más y mejores empleos. La región cuenta con una mayor contribución de energías renovables (hidroeléctrica, solar y eólica) en su red eléctrica que cualquier otra; está bien dotada de minerales críticos esenciales para las nuevas tecnologías, y es rica en biodiversidad y tierras fértiles. Sin embargo, la historia sugiere que aprovechar estas ventajas para un crecimiento inclusivo y sostenible no es automático ni obvio. Requerirá reformas de gran alcance e intervenciones estratégicas, lo que algunos han llamado “política industrial verde”. De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales: Oportunidades para América Latina y el Caribe en la transición energética ofrece un análisis integral de los elementos de las políticas necesarias para que la región evolucione de un modelo tradicional impulsado por la extracción de recursos a uno caracterizado por la eficiencia económica y ambiental en el uso de recursos, y la innovación. El informe comienza enfatizando la importancia de medir la eficiencia en las dimensiones tanto económica como ambiental e introduce el concepto de la frontera de posibilidades de producción económica-ambiental. Luego, describe acciones para maximizar ambos valores en tres etapas: alcanzar la frontera, desplazar la frontera hacia afuera y crear nuevas fronteras. Con este fin, examina tres sectores prometedores y “representativos” (uso de la tierra y bosques, minería e hidrógeno verde) para ilustrar las vastas oportunidades disponibles, pero también las intervenciones de política y las capacidades de innovación necesarias para hacer realidad este potencial. Identifica fallas de mercado claves (información asimétrica, fallas de coordinación y externalidades, entre otras) y luego propone tres áreas de intervención política, las “tres íes” (instituciones, inversión e innovación), donde se necesitan avances si América Latina y el Caribe va a traducir su riqueza en recursos en desarrollo inteligente. Existe una gran incertidumbre en torno a la transición energética e incluso sobre los fundamentos del orden comercial internacional. Sin embargo, creemos que América Latina y el Caribe está viviendo un momento de gran oportunidad en el

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que no solo podría prosperar, sino liderar. Esperamos que los conocimientos y el sólido marco ofrecido por este informe sirvan como un valioso recurso para los responsables de políticas, líderes de industria y partes interesadas comprometidas con el avance del desarrollo económico de la región en armonía con la gestión ambiental. Benoit Bosquet Director regional de prácticas, Planeta, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial

William F. Maloney Economista en jefe, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial

María Marcela Silva Directora regional de prácticas, Infraestructura, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial

Agradecimientos Este informe fue elaborado por la Oficina del Economista en Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Fue dirigido por William F. Maloney (economista en jefe), Guillermo Beylis (economista sénior) y Nancy Lozano Gracia (gerente de programas). El equipo principal estuvo conformado por Javier Aguilar (especialista sénior en minería), Pierre Audinet (especialista principal en energía), Mariana Conte Grand (economista sénior), Sara Diane Turner (economista) y Joeri Frederik de Wit (economista sénior). Hicieron importantes aportes Sofía de Abreau Ferreira (especialista principal en desarrollo social), Andrea Georgina Frassetto (especialista en asuntos sociales), María Celeste Piñera (especialista en asuntos sociales), Olle Östensson (especialista en minería), Paulo De Sa (especialista en minería), Edward William Bresnyan (economista principal especializado en agricultura), Paula Restrepo Cadavid (economista principal), Vladimir Tafur Hernández (especialista en tierras, consultor), Ivone Astrid Moreno Horta (especialista sénior en administración de tierras), Samuel Kaspar Rosenow (economista), Aicha Lompo (consultora) y Jacob Wessel (consultor). David Hynes, Stephanie La Hoz Theuer, Santiago Ramírez Niembro y Maia Hall de Adelphi contribuyeron al documento de referencia titulado “Opportunities for Carbon Credits Markets in Land Use and Forests in Latin America and the Caribbean”. Peter Hawthorne, de Hawthorne Spatial, LLC, colaboró un documento de referencia para esta publicación, “Improving Land Use for a Prosperous, LowCarbon Latin America”, ampliando los modelos desarrollados por el equipo del Proyecto de Capital Natural, dirigido por Stephen Polasky (Universidad de Minnesota) y Mary Ruckelshaus (Universidad de Stanford) para el informe “Nature’s Frontiers”. Luiz Bernardo C. S. Baptista y Rebecca Draeger de Oliveira aportaron datos sobre escenarios mundiales y regionales de descarbonización de modelos integrados de evaluación. Por su parte, Olle Östensson contribuyó con el documento de referencia titulado “Energy Transition Minerals in Latin America and the Caribbean”. Luis Miguel Diazgranados, Nathalia Gama, Felipe Bonilla y Justine Zitouni de Hinicio trabajaron en la ficha de calificación del hidrógeno verde y en los estudios exhaustivos sobre los países. Michael Moritz, Ann-Kathrin Klaas, David Wohleben y Nada Fadl del Energiewirtschaftliches Institut an der Universität zu

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Köln trabajaron en el análisis de costos del hidrógeno verde. Ambos análisis se utilizaron en un documento de referencia para esta publicación, “Green Hydrogen in Latin America and the Caribbean”. Los comentarios de Genevieve Connors (gerente de prácticas, Medio Ambiente), Diego Arias (gerente de prácticas, Agricultura), Richard Damania (economista en jefe, Planeta), Ana Paula Cusolito (economista sénior), James Cust (economista sénior), Franz Drees-Gross (director regional de prácticas) y Surbhi Goyal (especialista sénior en energía) enriquecieron en gran medida el informe. Jacqueline Larrabure (asistente de programas sénior), María Caridad Gutiérrez Córdoba (asistente de programas sénior) y Samia Benbouzid (asistente de programas sénior) brindaron una excelente asistencia administrativa. El equipo contó con la orientación de Benoit Bosquet (director regional de prácticas para América Latina y el Caribe, Planeta) y María Marcela Silva (directora regional de prácticas para América Latina y el Caribe, Infraestructura). El informe fue editado por Erin Rupprecht Aylor y Benedict Mander.

Acerca de los editores y los colaboradores Editores Guillermo Beylis es economista sénior de la Oficina del Economista en Jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Se especializa en mercados laborales, en particular en las áreas de habilidades, género y desigualdad. Ha publicado sobre numerosos temas, como la economía de la energía, la transformación digital, la informalidad, la desigualdad y las habilidades para el mercado laboral. Tiene una maestría y un doctorado en Economía de la Universidad de California (Los Ángeles), y una licenciatura y una maestría de la Universidad Torcuato di Tella (Buenos Aires, Argentina). Nancy Lozano Gracia es gerente de programa del Instituto para el Desarrollo Económico del Banco Mundial. Cuenta con más de 20 años de experiencia en el ámbito de la política económica y la investigación, y ha trabajado en diversos sectores centrándose en el desarrollo sostenible y la creación de herramientas y datos innovadores para mejorar la comprensión de los desafíos del desarrollo sostenible y ayudar a identificar las prioridades para la acción. También es codirectora del Grupo de Soluciones Mundiales sobre Análisis y Economía Espacial de la Práctica Global de Desarrollo Urbano, Resiliencia y Tierras. Tiene un doctorado en Economía Aplicada de la Universidad de Illinois y una maestría en Economía Ambiental, Agrícola y de Recursos de la Universidad de Maryland y la Universidad de los Andes (Colombia).

Colaboradores Javier Aguilar es especialista sénior en minería del Banco Mundial, donde lidera los compromisos de reforma de las políticas mineras en América Latina y colabora con las iniciativas globales relacionadas con las industrias extractivas sostenibles y el desarrollo económico local. Con dos décadas de experiencia combinada en la Corporación Financiera Internacional y el Banco Mundial, ha aportado su liderazgo estratégico y operativo en las áreas de gestión xiii

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institucional, reforma institucional e inversión comunitaria en el sector de la minería, con especial énfasis en los minerales críticos y el desarrollo sostenible. Ha trabajado en África oriental, América del Sur y América Central, y Asia central. Antes de incorporarse al Banco Mundial, fue consultor privado en KPMG y socio fundador de SAXgr. Además, se desempeñó como subsecretario de Inversiones Sociales en el Gobierno boliviano. Es economista y tiene una maestría en Desarrollo Local y Regional del Instituto Internacional de Estudios Sociales de la Universidad Erasmus de Rotterdam. Mariana Conte Grand se desempeña como economista sénior especializada en medio ambiente para América Latina y el Caribe en el Banco Mundial, y también es profesora en la Universidad del CEMA en Buenos Aires. En el Banco Mundial, trabajó en la elaboración de los informes sobre el clima y el desarrollo de Argentina y Paraguay, así como en otros estudios analíticos sobre la valoración de los daños causados por los incendios, el impacto del calor en la salud, las opiniones y la productividad, la cuantificación de la exposición y la vulnerabilidad de las regulaciones comerciales y climáticas de la región. Ha publicado en diversos libros y revistas académicas, como Ecological Economics (Economía ecológica), Ecological Indicators (Indicadores ecológicos), Environment and Development Economics (Economía del medio ambiente y el desarrollo), Environmental Economics and Policy Studies (Estudios sobre la economía y la política ambiental) y Journal of Benefit-Cost Analysis (Revista de análisis de la relación costo-beneficio). También fue autora principal del Quinto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático y contribuyó al Proyecto de Harvard sobre el cambio climático. Tiene un doctorado en Economía de la Universidad de California (Los Ángeles). Sara Turner es economista especializada en medio ambiente del Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe. Su trabajo se centra en el análisis de los impactos económicos del cambio climático en la región y la evaluación de opciones de políticas destinadas a reducir estos impactos. En su cargo actual, ha dirigido estudios analíticos sobre los costos de aumentar la resiliencia de la infraestructura ante fenómenos como huracanes, inundaciones y deslizamientos de tierra en el Caribe oriental, y ha evaluado los impactos de las inundaciones sobre el bienestar en Argentina; además, ha contribuido a los informes del Banco Mundial sobre el clima y el desarrollo de Argentina, la República Dominicana y Perú, así como, Dominica, Granada, Santa Lucía, y San Vicente y las Granadinas. Antes de incorporarse al Banco Mundial, obtuvo su doctorado en la Escuela de Posgrado Pardee RAND de Los Ángeles (California). Joeri de Wit es economista sénior especializado en energía del Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe. Desde que se incorporó al Banco Mundial en 2013, se ha dedicado a desarrollar conocimientos sobre los temas de

Acerca de los editores y los colaboradores

energía renovable, eficiencia energética, reforma del sector eléctrico, reforma de los subsidios a la energía y descarbonización industrial. Tiene un doctorado en Economía de Recursos de la Universidad de California, Davis, y maestrías en Economía de la Universidad Erasmus de Rotterdam y de la Universidad de Chicago.

Resumen ejecutivo Oportunidades en la transición energética La transición hacia una economía global con bajas emisiones de carbono abre una ventana de oportunidad para el crecimiento dinámico y la creación de empleo en América Latina y el Caribe. Para avanzar hacia una economía con cero emisiones netas se requieren nuevos productos, fuentes de energía, mercados y procesos de producción. Cabe destacar que la región está bien posicionada para aprovechar las cambiantes demandas de los consumidores y los avances tecnológicos. Los esfuerzos mundiales por garantizar que los precios reflejen las emisiones de carbono favorecen a una región que posee abundantes recursos renovables y redes eléctricas verdes, ya que estos activos aumentan el potencial de relocalización ecológica al atraer a industrias con uso intensivo de energía. La región de América Latina y el Caribe cuenta no solo con casi una cuarta parte de los bosques del mundo, sino también con abundantes recursos renovables de agua dulce y tierras fértiles, que son fundamentales tanto para los objetivos mundiales de descarbonización como para el crecimiento económico regional. Además, la transición energética depende en gran medida de los recursos minerales, como el litio y el cobre, que son abundantes en la región. Pero esa abundante riqueza natural no es una solución mágica para lograr el desarrollo. Para capitalizar las ventajas competitivas de la región, los Gobiernos deben elaborar un conjunto integral de políticas que transformen el modelo heredado, impulsado por los recursos naturales, en un modelo impulsado por la eficiencia ambiental y de los recursos y una mayor capacidad productiva y de innovación. En este informe se examinan tres sectores que, si bien no muestran el panorama completo, reflejan varias de las oportunidades que se presentan en la región: tierras y bosques que son ricos en biodiversidad y constituyen un motor para el crecimiento; la minería como un sector tradicionalmente importante y un sector que posiblemente esté ingresando en una nueva fase, y el hidrógeno verde (H2V) como el elemento representativo de una nueva industria. Mediante un estudio exhaustivo de estos sectores, se identifican varias fallas de mercado —asimetría de información, falta de coordinación, externalidades y desalineación

Todos los montos expresados en dólares corresponden a dólares estadounidenses, salvo que se indique lo contrario. xvii

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de los incentivos, entre otras— que son pertinentes para todos los sectores emergentes en la transición verde. Este ejercicio, a su vez, da lugar a un marco de políticas tripartito para estructurar lo que podría denominarse, en términos generales, una política industrial “verde” que se centra en los avances necesarios en las “tres íes”: instituciones, inversión e innovación. Se necesitan instituciones más sólidas para elaborar un nuevo conjunto de normas y regulaciones, y un sistema de incentivos compatibles; se requieren inversiones en infraestructura y bienes públicos clave para fortalecer la competitividad y la coordinación, y la innovación, a través de sistemas nacionales de innovación eficaces, resulta esencial para que la región adopte, difunda y desarrolle nuevas tecnologías.

Eficiencia ambiental y económica Para lograr el éxito en la nueva economía, será necesario tener en cuenta el valor o el costo ambiental que implican los procesos de producción. Por lo tanto, en este informe se utiliza un marco conceptual en el que la eficiencia se mide en dos dimensiones: el valor económico y el valor ambiental que genera el uso de los recursos. Esta idea se resume en lo que en el informe se describe como la frontera de posibilidades de producción económica y ambiental (FPP-EA), que representa los resultados que maximizan tanto los valores económicos como los ambientales. En el informe se proponen medidas relacionadas con dicha frontera en tres etapas cada vez más complejas: alcanzar la frontera, desplazar la frontera hacia afuera y crear nuevas fronteras. El examen de los tres sectores elegidos —tierra y bosques, minería e H2V— permite observar los desafíos específicos de cada etapa. En primer lugar, América Latina y el Caribe debe ponerse a la par y alcanzar la FPP-EA existente aumentando la eficiencia en la asignación de recursos y la planificación a largo plazo para gestionar el capital natural de manera más sostenible. Durante demasiado tiempo, ha crecido agotando su capital natural en lugar de invertir en la tecnología y las prácticas productivas que podrían haber mejorado la eficiencia general y protegido sus riquezas. Según el análisis realizado en este informe, es la región con la calificación más baja del mundo en eficiencia económica en el uso de la tierra, lo que sugiere que puede obtener importantes beneficios ambientales y económicos si se pone a la par y alcanza la FPP-EA. En segundo lugar, América Latina y el Caribe debe desplazar la FPP-EA hacia afuera, sobre todo en sectores que se espera que crezcan durante la transición, actualizando los procesos de producción existentes con tecnologías

Resumen ejecutivo

más sostenibles. A menudo, a pesar de la elevada eficiencia ambiental, los productos siguen representando costos ambientales significativos, por lo que los productores deberán mejorar los procesos para seguir siendo competitivos. El sector minero es un gran ejemplo para la región. A pesar de su importancia en varios países, en el pasado se desaprovecharon oportunidades para realizar mejoras e innovaciones tecnológicas. Como resultado, América Latina y el Caribe cuenta con sistemas de innovación deficientes y sus exportaciones están dominadas por productos primarios sin procesar. En tercer lugar, América Latina y el Caribe debe cultivar nuevas fuentes de dinamismo económico (verde) a través de la innovación en productos y tecnologías, creando así nuevos mercados. Los países que cuentan con un entorno propicio y capacidades sólidas podrán adelantarse a los países desarrollados adoptando, difundiendo y mejorando rápidamente las nuevas tecnologías. En la actualidad, la región muestra un desempeño insatisfactorio en innovación debido a que los países se centran más en el proteccionismo comercial y los subsidios que en la competencia. En ese sentido, por ejemplo, tiene la oportunidad de aprovechar su enorme potencial en fuentes de energía renovables para elaborar nuevos productos, como el H2V y sus derivados.

Aprovechar la oportunidad: Tres ejemplos ilustrativos Tierras y bosques: Aprovechar el capital natural para promover mercados más verdes El ejemplo inicial tiene por objeto arrojar luz sobre los desafíos que conlleva alcanzar la FPP-EA aumentando la eficiencia en la asignación de recursos y la planificación a largo plazo. La tierra y los bosques de América Latina y el Caribe son fundamentales tanto para los objetivos mundiales de descarbonización como para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel regional, al tiempo que proporcionan importantes servicios ecosistémicos. Sin embargo, América Latina y el Caribe es la región con la calificación más baja del mundo en eficiencia económica en el uso de la tierra. Las elevadas tasas de deforestación, sumadas a las presiones que genera la agricultura sobre la tierra y los recursos forestales, están poniendo en peligro los activos ambientales. Pese a ello, la región tiene un gran potencial para mejorar los resultados económicos obtenidos a partir del uso de la tierra sin perjudicar los objetivos ambientales: una mejor asignación y gestión de dicho recurso podría aumentar los ingresos anuales procedentes de la agricultura, el pastoreo y la silvicultura en aproximadamente USD 94 000 millones. Como alternativa, se podrían secuestrar

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25 000 millones de toneladas adicionales de dióxido de carbono equivalente al año (por un valor de alrededor de USD 1 billón) sin perjudicar la producción económica. Para contribuir a un uso más sostenible y eficiente de la tierra, se deberá aplicar una combinación de estrategias, debido a las múltiples presiones, que en ocasiones resultan incluso contradictorias. Por otra parte, la gestión de los riesgos y las concesiones exigirá respuestas creativas y colaborativas de todos los involucrados. • Las instituciones deben ser sólidas para proteger el capital natural y los beneficios que este genera. La falta de claridad de los derechos sobre la tierra, entre ellos los referidos al carbono, representa un obstáculo importante y conduce a una aplicación más deficiente de las regulaciones, y a la reducción del crédito y la inversión, al tiempo que contribuye a la pobreza y la inseguridad alimentaria. La especulación con las tierras, la expansión de los pastizales para ganado, la conversión de bosques a cultivos comerciales y de subsistencia, y el desmonte para la explotación minera están generando tasas de deforestación elevadas. Además, esta última se ve exacerbada por la aplicación deficiente de las leyes y regulaciones ambientales. • Las inversiones y las políticas públicas de apoyo son importantes. A pesar de los evidentes beneficios a largo plazo, la transición entre diferentes usos de la tierra para hacerla más eficiente tiene costos elevados, sobre todo en América Latina y el Caribe, donde los costos recaen desproporcionadamente en los pobres. Se necesitarán inversiones en sistemas de información, tecnologías agrícolas, y monitoreo y cumplimiento. • La innovación también es clave, ya que las inversiones en investigación y desarrollo y las nuevas tecnologías respaldan la transición hacia una asignación más eficiente de la tierra. La dirección de la innovación agrícola y la solidez de la gestión institucional pueden generar efectos contrastantes en la deforestación. La innovación en el seguimiento y rastreo de productos, sumada a un monitoreo más eficaz de la deforestación, puede garantizar el acceso continuo a los mercados existentes y, al mismo tiempo, abrir puertas a nuevos mercados.

Minerales para la transición energética: Modernizar los procesos de producción existentes Este segundo ejemplo tiene por objeto mostrar lo que América Latina y el Caribe puede hacer para abordar la siguiente etapa de desarrollo corriendo la FPP-EA hacia afuera, lo que requiere mejorar los procesos de producción existentes con tecnologías más sostenibles. La creciente demanda mundial de los abundantes minerales de la región que son necesarios para la transición

Resumen ejecutivo

energética creará oportunidades para agregar más valor en los mercados regionales y mundiales, y para desarrollar productos derivados como las baterías. En América Latina y el Caribe se deben actualizar los sistemas de producción actuales para ampliar la FPP-EA, mejorar la eficiencia y la competitividad, y garantizar el acceso continuo a los mercados internacionales. Las emisiones que genera la minería siguen siendo elevadas, la huella ambiental es considerable y los riesgos sociales son profundos. Como en todos los procesos industriales de la región, se requiere innovación para que la minería sea más sostenible ambiental y socialmente, y América Latina y el Caribe debe ampliar su participación en las cadenas de valor mundiales para potenciar sus recursos naturales. • Las instituciones deben ser sólidas para evitar los grandes costos ambientales y sociales que conlleva el aumento de la producción. La falta de marcos regulatorios y mecanismos de aplicación sólidos podría agravar las externalidades negativas que afectan a la tierra, la flora y la fauna, la gestión de los recursos hídricos y las comunidades locales. Los altos niveles de conflictos socioambientales en la minería provocan retrasos en la producción. Pero la minería sostenible ofrece la oportunidad de generar ingresos que permitan una mayor inversión en infraestructura y beneficios para la comunidad. También se necesitan instituciones que permitan garantizar la estabilidad macroeconómica, mitigar la volatilidad de los ingresos provenientes de los productos básicos y evitar el gasto procíclico, así como prevenir fallas de coordinación y promover el desarrollo de las cadenas de valor, tanto en las etapas iniciales como posteriores. • Para incentivar la exploración, se necesitan inversiones en información y en bienes y servicios públicos complementarios, lo que permitirá ampliar la producción en el futuro. Una buena base de conocimientos geológicos es fundamental, y para las nuevas inversiones en exploración resulta imprescindible contar con regímenes jurídicos transparentes y eficientes que incluyan procedimientos de autorización rápidos. También se necesitan inversiones complementarias en infraestructura para respaldar una producción mayor y más sostenible, por ejemplo, conectando las minas a fuentes de energía renovables y servicios digitales. • La innovación puede ayudar a aumentar el uso de energía limpia, que sigue siendo bajo debido a preocupaciones sobre la intermitencia energética, los altos costos de cambio y las limitaciones regulatorias. También se necesita más innovación para limitar el uso del agua y garantizar su calidad. Las innovaciones radicales necesarias para mejorar la productividad, la rentabilidad y el desempeño ambiental requerirán ecosistemas de innovación altamente conectados.

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Aprovechar la energía verde para respaldar nuevos mercados: El hidrógeno verde El último ejemplo presentado en este informe proporciona información sobre cómo América Latina y el Caribe puede enfrentar la tercera etapa de aprovechamiento de nuevas oportunidades económicas: la innovación y la creación de nuevos mercados. Esta etapa implica la creación de una nueva FPP-EA que no existía antes, por ejemplo, el H2V. El potencial de la región para convertirse en una potencia de energía verde es enorme, dado el abundante suministro de energía renovable existente. América Latina y el Caribe puede aprovechar esta ventaja concentrando la innovación en nuevos usos intensivos de electricidad, como la producción de H2V. La experiencia con el H2V ilustra los desafíos que conlleva desarrollar nuevos mercados con una tecnología incipiente: a pesar de su gran potencial para acelerar la transición verde, el alcance de su crecimiento sigue siendo incierto. Sin embargo, existe un gran optimismo con respecto al potencial del H2V en América Latina y el Caribe como medio para descarbonizar las economías nacionales y como fuente de ingresos derivados de las exportaciones. La ventaja comparativa de la región se verá determinada por tres factores: en primer lugar, la abundancia de fuentes de energía renovables puede facilitar la reducción de costos y fortalecer la competitividad internacional; en segundo lugar, la geografía puede influir en los patrones comerciales al afectar los modos de transporte y sus costos; y en tercer lugar, el costo promedio ponderado del capital es otro componente clave del costo de producción de H2V. En este informe se elaboró un sistema de calificación para el entorno que facilita la producción de H2V en América Latina y el Caribe con el fin de analizar el nivel de potencial de mercado, los cuellos de botella y las áreas de acción política: Chile cuenta con el ecosistema más desarrollado de todos, seguido por Colombia, Uruguay y Brasil. Los Gobiernos deben desempeñar un papel importante en la eliminación de las barreras al desarrollo de H2V, como los altos costos de producción, para alinear los entornos propicios con las ambiciones y disipar la incertidumbre. • Las instituciones deben reducir el riesgo de mercado y fomentar la inversión privada. Esto significa establecer marcos regulatorios y normativos para abordar problemas como la asimetría de la información. También hacen falta normas y certificaciones compatibles a nivel internacional. La coordinación regional de los marcos regulatorios para facilitar el comercio transfronterizo podría ayudar a los mercados a alcanzar mayor escala. La adopción de políticas a largo plazo destinadas a reducir los costos de capital también podría tener un efecto importante en la viabilidad de los proyectos de H2V. • Las inversiones podrían reforzar la ventaja comparativa de América Latina y el Caribe. Para no comprometer la descarbonización de la red, se necesitará una

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ampliación masiva y rápida de la energía renovable. La realización de grandes inversiones iniciales en infraestructura para el transporte, el almacenamiento y la conversión de H2V orientadas a conectar a los actores del mercado podría resolver las fallas de coordinación y crear externalidades positivas asociadas con las economías de red. • La innovación requiere apoyo gubernamental adaptado a las fortalezas y necesidades nacionales. Mejorar la tecnología del H2V resulta complejo, dado que se necesitan empresas con capacidades sofisticadas y políticas bien diseñadas que respalden la investigación y el desarrollo. Si bien la innovación regional en H2V está rezagada, líderes emergentes como Brasil, Chile y Colombia están invirtiendo en investigación y desarrollo con enfoque en la transición energética.

De cara al futuro: Instituciones, inversión e innovación Para sentar las bases de un crecimiento sostenible e inclusivo en la región de América Latina y el Caribe, es preciso centrarse en los cambios continuos y acelerados de precios, regulaciones, preferencias y tecnología. Si se pretende avanzar con éxito a través de las tres etapas vinculadas a la FPP-EA, es necesario descarbonizar la producción, exportar bienes sostenibles e invertir en sistemas nacionales de innovación verdes. Aunque cada sector enfrenta obstáculos específicos, es evidente que existen desafíos comunes que ponen en peligro a todos los sectores. Entre las fallas de mercado que deben abordarse de manera generalizada figuran los problemas de asimetría de información, deficiencias de coordinación, gestión de las externalidades y falta de bienes públicos. Estas fallas suelen conducir a la falta de inversión e impedir así que los mercados alcancen la escala necesaria para competir con los bienes tradicionales. Por lo tanto, independientemente del sector en cuestión, la transición a un nuevo modelo de desarrollo económico casi inevitablemente implica abordar las tres íes (instituciones, inversión e innovación).

Instituciones En la nueva economía, resulta esencial contar con instituciones sólidas para abordar las deficiencias del mercado y la asignación ineficiente de los recursos. Se deben establecer los marcos normativos y regulatorios adecuados para orientar e incentivar la adopción de medidas, protegiendo al mismo tiempo a las personas y el medio ambiente. Las externalidades deben abordarse estableciendo derechos de propiedad claros y marcos regulatorios sólidos. Este esfuerzo permitirá la participación del sector privado y atraerá inversiones

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internacionales, especialmente con políticas públicas que las respalden —como impuestos y subsidios— y la aplicación eficaz de las normas y regulaciones. Las instituciones también pueden resolver las deficiencias de coordinación y la información asimétrica para proporcionar la transparencia necesaria, sistemas de información confiables y una mejor comunicación entre los actores públicos y privados. Contar con un acceso más amplio a la información permitirá tomar mejores decisiones en materia de políticas y lograr una implementación más eficaz.

Establecer nuevas reglas para una nueva economía Dadas las externalidades negativas que generan ciertas actividades económicas, para proteger el valor del capital natural se necesitan nuevas “reglas de juego”, una aplicación eficaz y políticas públicas que establezcan los incentivos adecuados. Un requisito previo para hacer frente a las externalidades y asignar los recursos de manera eficiente es contar con derechos de propiedad claros, sobre todo en los mercados de tierras y de créditos de carbono. La adjudicación de títulos de propiedad de la tierra ayuda a exigir el cumplimiento de las normas, promover el crédito e invertir en actividades productivas, mientras que las tierras no asignadas son especialmente vulnerables a la deforestación. Para establecer los derechos sobre la tierra, es necesario actualizar las bases de datos catastrales y otorgar más títulos de propiedad a las comunidades locales. Se necesitan marcos ambientales sólidos para proteger los bosques en pie y apoyar la regeneración de las tierras degradadas. En los marcos jurídicos se podrían incorporar los servicios ecosistémicos como parte de las normas que regulan la evaluación ambiental y social de los proyectos. La adopción de nuevas normas puede mejorar la eficiencia y sostenibilidad de los procesos de producción existentes, sobre todo en el sector minero, dada la creciente demanda de los minerales necesarios para la transición energética y el impacto ambiental de su producción. América Latina y el Caribe ha avanzado satisfactoriamente en la incorporación de las evaluaciones de impacto ambiental y social de proyectos mineros en los marcos legales. La adopción de políticas también ayuda a descarbonizar la producción promoviendo las energías renovables. Por otra parte, el desarrollo de nuevos mercados y tecnologías requiere de marcos regulatorios que definan su funcionamiento. En este sentido, la experimentación con políticas y el aprendizaje regulatorio tienen un gran valor social. Los mercados emergentes de créditos de carbono son un buen ejemplo de un nuevo mercado con diversos enfoques regulatorios a nivel mundial, cuyos resultados aún no están claros. Los responsables de la formulación de políticas deben equilibrar el valor de aprender sobre la eficacia de las políticas con la necesidad de proporcionar estabilidad y claridad a los actores del mercado para fomentar la inversión.

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Coordinar para acelerar la transformación Es imprescindible que exista coordinación entre las diversas partes interesadas. Los responsables de la formulación de políticas pueden desempeñar un papel clave estableciendo instituciones que fomenten la comunicación, alineen los incentivos y promuevan la coordinación. Mejorar la coordinación, tanto horizontal como verticalmente, dentro del sector público puede alinear los incentivos y reducir las consecuencias no deseadas de las políticas, abordando las ineficiencias del mercado. Un enfoque regional podría ayudar a desarrollar las capacidades con mayor rapidez y eficiencia, lo que permitiría a los sectores alcanzar una mayor escala y ahorrar en los costos de aprendizaje y ejecución, al tiempo que aumentaría la eficiencia del monitoreo y la verificación. La coordinación entre los Gobiernos y las empresas también es fundamental. Pero el desarrollo de nuevas tecnologías requiere un sistema nacional de innovación eficaz en el que las empresas, las universidades y los centros de investigación interactúen. En minería, la coordinación entre los actores públicos y privados (y las comunidades locales) ha permitido mejorar la gestión de Gobierno y las estrategias de desarrollo sostenible. Cuando surgen nuevas tecnologías, la coordinación puede evitar que los mercados funcionen de manera deficiente. La demanda y la oferta deben fomentarse simultáneamente; una vez más, es importante contar con marcos regulatorios adecuados y un sistema nacional de innovación eficaz. El mercado de H2V muestra cómo la coordinación nacional y regional puede ayudar a desarrollar una nueva tecnología.

Aumentar la sostenibilidad a través de incentivos que van desde la aplicación de las normas hasta los subsidios La protección de los derechos de propiedad y las regulaciones ambientales y sociales representan solo una parte de la ecuación. Los Gobiernos deben invertir en tecnologías y servicios de monitoreo y aplicación de las normas, y los marcos jurídicos deben establecer sanciones económicas que reflejen el valor del capital natural y los servicios ecosistémicos. La alta probabilidad de ser descubierto limita las externalidades negativas y la mala asignación de recursos; la deforestación puede disminuir rápidamente si se dispone de sólidos sistemas de monitoreo y aplicación. Los Gobiernos también pueden configurar los incentivos diseñando subsidios e impuestos que armonicen los valores privados y sociales. Los mercados forestales y de uso de la tierra están plagados de externalidades, lo que provoca serias ineficiencias. Pero algunos países de América Latina y el Caribe, como Costa Rica, han abordado los desafíos de la deforestación estableciendo un conjunto coherente de incentivos. Los ajustes en la valuación de la tierra pueden corregir discrepancias entre las valuaciones privadas y las públicas, reequilibrando

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los incentivos a favor de la conservación. Asimismo, condicionar los apoyos financieros para la agricultura al uso de técnicas sostenibles e incorporar la asistencia técnica forestal a los programas de extensión agrícola podría ayudar a promover la aplicación de los principios de gestión forestal sostenible. Por otra parte, las nuevas tecnologías digitales de monitoreo, reporte y verificación podrían generar nuevas oportunidades en los mercados de créditos de carbono. En las iniciativas destinadas a ajustar los sistemas de incentivos se deberá tener en cuenta la forma en que estos operan en diferentes contextos. Las políticas orientadas a reducir los incentivos para producir en sistemas de agricultura extensivos vinculados a la deforestación serán diferentes de las diseñadas para aumentar los incentivos a la adopción de sistemas agrícolas más productivos y con uso intensivo de capital. Al mismo tiempo, los responsables de formular políticas deberán ser conscientes del efecto que produce el aumento de la productividad agrícola sobre los incentivos para deforestar: en algunas regiones de la Amazonía, dicho aumento puede potenciar los incentivos para deforestar en la zona, aun cuando la deforestación general disminuya a nivel nacional (Hanusch, 2023).

Centrarse en la inclusión para garantizar que nadie quede rezagado El modelo de desarrollo de América Latina y el Caribe, impulsado por los recursos naturales, a menudo ha comprometido a las comunidades indígenas y a las poblaciones vulnerables. No solo se podría proteger mejor a estas comunidades, sino que la inclusión podría incluso ser económicamente deseable para la región. Para aumentar la eficiencia en el uso de la tierra, es necesario adoptar medidas complementarias, de manera que los costos de maximizar el almacenamiento de carbono no recaigan desproporcionadamente sobre los pobres. La gestión de los bosques en manos de los pueblos indígenas, dentro de un marco general más sólido para los derechos sobre la tierra, puede ayudar a reducir la deforestación y respaldar la inclusión. Del mismo modo, la fuerte interacción de la comunidad con los sectores público y privado en el área de la minería podría replicarse en otros lugares, al igual que las políticas para abordar la disparidad de género en el empleo. Sin embargo, los esfuerzos a nivel regulatorio y de los proyectos deben estar alineados con los acuerdos existentes.

Inversión Los Gobiernos deben realizar inversiones complementarias en infraestructura y otros bienes públicos productivos. Los mercados son todavía incompletos e imperfectos, y los beneficios sociales de su desarrollo no se incorporarán en las decisiones privadas. Estas inversiones pueden ayudar a consolidar la inversión privada y reducir los riesgos tecnológicos y políticos, creando al mismo tiempo

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mercados más productivos y competitivos. Los bienes públicos complementarios también podrían reducir las asimetrías de información y las fallas de coordinación fortaleciendo los vínculos entre los actores de un sector determinado. La infraestructura de América Latina y el Caribe es deficiente, incluso si no se tiene en cuenta la transición energética: la región necesita invertir alrededor del 3 % de su producto interno bruto (PIB) en infraestructura de agua y saneamiento, energía, transporte y telecomunicaciones todos los años hasta 2030.

Aprovechar el poder de la información para posibilitar el desarrollo de los mercados verdes La falta de información es un obstáculo importante para la economía verde. El acceso público a la información podría ayudar a diseñar mejores políticas, proteger a las poblaciones vulnerables, fomentar la investigación e innovación, y empoderar al sector privado para que invierta mejor. Es posible que los consumidores prefieran pagar por productos “verdes”, pero carezcan de información. Los productores podrían responder recurriendo a proveedores de insumos que puedan cumplir las nuevas normas. Al imponer nuevos requisitos de información en el comercio internacional, los mecanismos de certificación creíbles permiten que los productores obtengan “primas verdes”, que los proveedores de insumos aumenten su participación en el mercado y que los productores desarrollen nuevos productos y tecnologías. En la nueva economía, la sostenibilidad de los bienes y servicios representa otra dimensión de la calidad. Las normas pueden minimizar las incertidumbres al respecto, por lo que será crucial adherirse a ellas y obtener la certificación de organismos acreditados a nivel internacional. Contar con información más adecuada también contribuye a la innovación y promueve la productividad, la sostenibilidad y el uso más eficiente de los recursos. Establecer una base de referencia para el uso de los recursos y para el impacto ambiental de la producción puede mejorar las políticas de sostenibilidad. Mientras tanto, los Gobiernos podrían elaborar mejores regulaciones para internalizar las externalidades y podrían ser más eficaces en el seguimiento y la aplicación.

Construir una infraestructura nacional de calidad “verde” para respaldar mercados locales más ecológicos y reconocidos internacionalmente Los Gobiernos deben invertir en una infraestructura nacional de calidad “verde”, un bien público clave para reducir las asimetrías de información. En primer lugar, esto significa adquirir las capacidades necesarias, como la creación de procesos de certificación de la calidad. Luego, los Gobiernos deben establecer normas y realizar evaluaciones de conformidad. Contar con

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sistemas de información pública confiables y sistemas de monitoreo, reporte y verificación eficaces puede contribuir a los esfuerzos relacionados con la aplicación de las normas e incentivar el uso eficiente de los recursos naturales. Dada la creciente demanda de productos sostenibles en los mercados internacionales, esta garantía de calidad puede ayudar a garantizar un acceso continuo. Los sistemas avanzados de información y de monitoreo, reporte y verificación también son clave para abrir nuevos mercados: la incertidumbre sobre las nuevas tecnologías puede obstaculizar los acuerdos de compra a largo plazo. Asimismo, contar con una infraestructura nacional de calidad “verde” eficaz también es un requisito previo para la innovación tecnológica y la mejora de los procesos de producción.

Utilizar las inversiones para complementar y coordinar las políticas Para evitar que los mercados no se desarrollen lo suficiente debido a la falta de coordinación de las inversiones, los Gobiernos pueden crear instituciones o proporcionar infraestructura adecuada o bienes públicos que aumenten la productividad de las inversiones privadas. Las inversiones complementarias en infraestructura pública —como el transporte básico, la logística o la infraestructura digital— pueden aumentar la competitividad de las exportaciones y ayudar a mantener cadenas de valor de producción con una huella de carbono baja. La infraestructura de calidad, combinada con energía renovable abundante, confiable y asequible, puede atraer nuevas inversiones en las que se aprovechen las últimas tendencias en materia de relocalización verde (greenshoring). En el sector minero, debido a que muchas minas están ubicadas cerca de fuentes de energía solar, podría ser necesario que el Gobierno invierta en líneas de transmisión o soluciones de almacenamiento de energía; las inversiones en caminos y logística también pueden maximizar el potencial de desarrollo. Asimismo, se deben considerar formas alternativas de transporte, como redes ferroviarias para las minas o transporte fluvial en la Amazonía. La planificación y coordinación de las inversiones podría reducir los costos de infraestructura. Las industrias de redes pueden contribuir poniendo su propia infraestructura a disposición de los operadores de telecomunicaciones para que instalen redes digitales paralelas. Esta medida también podría mejorar la eficacia de los organismos encargados de la aplicación de las normas; por ejemplo, las herramientas digitales de monitoreo, reporte y verificación podrían ayudar a prevenir la deforestación ilegal. Para lograr una conectividad confiable, asequible y de alta calidad, los Gobiernos deben facilitar no solo la infraestructura material (como cables de internet o centros de datos), sino también la infraestructura

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inmaterial complementaria (como una fuerza laboral con habilidades digitales, o centros tecnológicos y asociaciones empresariales).

Innovación En la actualidad, América Latina y el Caribe tiene un desempeño inferior en cuanto a esfuerzos y resultados en materia de innovación, incluso si se tiene en cuenta el nivel de ingresos regional. Pero con el entorno adecuado y la capacidad para adoptar, adaptar, inventar y difundir rápidamente las nuevas tecnologías, tendrá la oportunidad de adelantarse a los países desarrollados. Para ello, es necesario crear un sistema nacional de innovación verde que promueva la interacción entre todos los que participan en el desarrollo, la distribución y la aplicación de las nuevas tecnologías, incluidos los Gobiernos, el sector privado, los institutos públicos de investigación y las universidades. Un sistema nacional de innovación eficaz puede ayudar a las empresas a mejorar la asignación de recursos desarrollando nuevos procesos y tecnologías que permitan ampliar la producción y, al mismo tiempo, reducir el impacto ambiental. Es fundamental que existan sistemas nacionales de innovación sólidos para abrir nuevos mercados. Es clave invertir en mejorar las capacidades tanto de los Gobiernos como de las empresas. Las políticas de apoyo a la innovación deben estar alineadas con las capacidades de las empresas para que puedan ascender en la “escalera de capacidades”, donde las empresas pasan de la capacidad de producción básica a la capacidad de adoptar y adaptar tecnologías y, finalmente, inventar.

Fortalecer la capacidad de los Gobiernos El tipo de organismos y organizaciones que diseñan e implementan la política de innovación, las responsabilidades que asumen y su coordinación son cruciales, pero América Latina y el Caribe no puede limitarse a copiar a los países avanzados. Lo mismo se aplica a las políticas propiamente dichas, que también requieren fundamentos, metas y objetivos claros, teniendo en cuenta la capacidad de implementación del Gobierno. Sin embargo, algunos principios importantes pueden adaptarse al contexto local: las juntas directivas deben representar diversos intereses; el personal debe tener las habilidades adecuadas; las estructuras de incentivos deben priorizar los objetivos de calidad y producción; el financiamiento a largo plazo y el compromiso de los Gobiernos deben ser fundamentales, y el diseño de las políticas debe ser coherente a lo largo del tiempo. Se recomienda establecer un marco dinámico de retroalimentación continua que vaya desde el diseño de la política pública hasta la implementación, pasando por la evaluación, y regrese al diseño.

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Fortalecer la capacidad del sector privado Existen contrastes notables entre los países de la región y dentro de ellos en lo que respecta a la madurez y la capacidad de innovación de los sistemas nacionales de innovación. Por lo general, la mayoría de las empresas de América Latina y el Caribe se encuentran en el extremo inferior del espectro de capacidades, y solo unas pocas, especialmente en el sector de tecnología agrícola, alcanzan los niveles más altos. Las políticas dirigidas a las empresas deben corresponderse con las habilidades existentes, y se necesitan mecanismos para fortalecer gradualmente las capacidades, sobre todo en el caso de las más rezagadas. Alcanzar la frontera: Pasar de la producción básica a la adopción de nuevas tecnologías Para las empresas ubicadas en la parte inferior de la escalera de capacidades, la política de innovación debe centrarse en prácticas básicas de gestión y organización, mejoras de procesos y actualizaciones de maquinaria, con poca inversión en investigación y desarrollo. Es importante promover la difusión de las mejores prácticas y la adopción de tecnología. Los Gobiernos pueden ayudar no solo proporcionando infraestructura digital, sino también desarrollando aplicaciones y servicios que mejoren la productividad y la sostenibilidad. Además, el Gobierno puede ayudar a los trabajadores a desarrollar habilidades digitales para usar las nuevas tecnologías y proporcionar incubadoras y aceleradoras para emprendedores. Los mecanismos de fijación de precios y compensación que incluyan los incentivos adecuados constituyen otra esfera en la que los Gobiernos pueden orientar al sector privado. Es imprescindible invertir de forma paralela en la adquisición de competencias en ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas; estructuras nacionales de calidad verdes, y reformas del entorno empresarial. Ampliar la frontera: Pasar de la adopción a la invención Las empresas más avanzadas deben contar con centros tecnológicos bien establecidos para mantenerse al día con los últimos acontecimientos. Los sistemas nacionales de innovación eficaces ayudan a las empresas no solo a adoptar innovaciones internacionales, sino también a desarrollar innovaciones locales que permitan hacer frente a los desafíos locales. Se necesita un enfoque cooperativo con un ecosistema de innovación altamente conectado que incluya empresas, proveedores, Gobiernos, asociaciones sectoriales, círculos académicos e incubadoras. Los centros de extensión tecnológica y las asociaciones empresariales son más eficaces cuando son el resultado de asociaciones públicoprivadas, y las instituciones exitosas suelen ser subnacionales y estar cerca de grupos sectoriales específicos. Los Gobiernos también pueden brindar servicios que ayuden a las empresas locales a conectarse internacionalmente, como los organismos de promoción de las exportaciones.

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Crear nuevas fronteras: Liderar la invención y la nueva tecnología En la frontera tecnológica, la política de innovación debe centrarse en fomentar capacidades avanzadas de desarrollo y la invención. Hay tres tipos de instrumentos que pueden promover la investigación y el desarrollo. Primero se encuentran los incentivos fiscales, que principalmente benefician a las empresas más grandes y promueven una interacción limitada con el sistema nacional de innovación. Aunque son fáciles de implementar, las autoridades deben conocerlos y supervisarlos cuidadosamente. Las becas o subvenciones para la investigación y desarrollo, el segundo instrumento, son preferibles a los incentivos fiscales, sobre todo cuando se combinan con orientación práctica o asistencia técnica. Sin embargo, su eficacia varía, pero en diversos casos han demostrado tener adicionalidad de insumos y de comportamiento. En tercer lugar, los institutos públicos de investigación apoyan la investigación y el desarrollo tanto básicos como aplicados, pero requieren capacidades tecnológicas significativas y son más eficaces cuando tienen objetivos claros. El sector del H2V ilustra la complejidad de los desafíos en la etapa de investigación y desarrollo: es costoso y genera resultados inciertos, aunque es probable que los costos disminuyan gracias a las economías de escala, la innovación y el aprendizaje. Los mercados de crédito de carbono son otro buen ejemplo, en el que un marco de aprendizaje gubernamental, en el que se utilice un entorno de pruebas regulatorio, podría ayudar a informar a los responsables de la formulación de políticas sobre su eficacia y los posibles ajustes. La inversión más poderosa es un sistema nacional de innovación capaz de aportar nuevas tecnologías al mundo.

Un objetivo alcanzable Si bien América Latina y el Caribe ha sido durante mucho tiempo una región muy prometedora, aún no logra alcanzar la prosperidad duradera. En un momento en el que una nueva ventana de oportunidad para que la región avance se presenta en forma de transición energética —quizás la mejor oportunidad de la región hasta la fecha, dados sus inigualables recursos naturales— este informe tiene como objetivo contribuir a allanar el camino hacia el crecimiento económico inclusivo. Las ideas que se brindan tienen por objeto ayudar a la región a avanzar hacia lo que en el informe se denomina la FPP-EA, y ampliar aún más ese límite. Si bien los tres sectores de la tierra y los bosques, la minería y el H2V son meros ejemplos, aportan valiosas enseñanzas para la economía en general, que se estructuran en torno a las tres íes: instituciones, inversión e innovación. Si dichas enseñanzas se aplican de manera integral, es de esperar que el objetivo de la región de lograr una prosperidad duradera se convierta en un objetivo alcanzable.

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Bibliografía Hanusch, M., ed. 2023. A Balancing Act for Brazil’s Amazonian States: An Economic Memorandum. Washington, DC: World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1909-4.

Siglas y símbolos AFi

iniciativa Marco de Rendición de Cuentas

AFOLU

agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra

AIE

Agencia Internacional de Energía

CDN

contribuciones determinadas a nivel nacional

CDP

Proyecto de Divulgación de Carbono

CEN

cero emisiones netas

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CNH

costo nivelado del hidrógeno

CO2e

dióxido de carbono equivalente

Corfo

Corporación de Fomento de la Producción (Chile)

CPPC

costo promedio ponderado de capital

EFV

energía fotovoltaica

EITI

Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas

EMBRAPA

Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria

EPA

escenario de promesas anunciadas

ESA

Agencia Espacial Europea

ESMAP

Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de Energía

EU-28

Unión Europea antes de la salida del Reino Unido

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FILAC

Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe

FPP-EA

frontera de posibilidades de producción económica y ambiental

GEI

gases de efecto invernadero

GtCO2e

gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente

hidrógeno

H2V

hidrógeno verde

hectárea

IBAMA

Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables

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ICA

Asociación Internacional del Cobre

IFC

Corporación Financiera Internacional

INCRA

Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria

INPE

Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales

IPCC

Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático

IPI

instituto público de investigación

ISO

Organización Internacional de Normalización

kg/CO2 eq/ kg H2

kilogramos de dióxido de carbono por kilogramo de hidrógeno

kilotón

LH2

hidrógeno líquido

MAFC

Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono

MRV

monitoreo, reporte y verificación

millones de toneladas

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OIE

Organismo Internacional de Energía

OIT

Organización Internacional del Trabajo

PIB

producto interno bruto

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PRODAF

Programa de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar

PSE

pagos por servicios ecosistémicos

RCDE

régimen de comercio de derechos de emisión

SAC

secuestro y almacenamiento de carbono

SBTi

iniciativa Objetivos Basados en la Ciencia

SCE

sistemas de comercio de emisiones

SEA

Servicio de Evaluación Ambiental (Chile)

SIGEF

Sistema de Gestión de Tierras

SNI

sistema nacional de innovación

TEEB

iniciativa Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad

TWh

teravatios-hora

Unión Europea

USGS

Servicio Geológico de Estados Unidos

VCM

ventaja comparativa manifiesta

Introducción Una ventana de oportunidad Construir una economía con cero emisiones netas es una tarea abrumadora que requiere un enorme cambio tecnológico e institucional. Un mundo descarbonizado necesita nuevos productos, tecnologías, fuentes de energía, procesos para fabricar los bienes existentes y mercados. Básicamente, ahora se valoran bienes y servicios que antes no estaban comprendidos en el ámbito de la economía de mercado, y por ese motivo se les pone un precio. Para los responsables de formular políticas en América Latina y el Caribe, este cambio representa una oportunidad histórica para el avance económico y tecnológico. En la bibliografía económica schumpeteriana, esto se denomina “ventana de oportunidad” (Pérez y Soete, 1988). En efecto, los cambios exógenos en las condiciones permiten a las empresas avanzar y ponerse a la par de los líderes del sector y, una vez que han desarrollado las capacidades adecuadas, incluso “saltar” por delante de ellos. Si bien existen diversos tipos de ventanas de oportunidades, la transición hacia una economía con cero emisiones netas se caracteriza por un cambio tecnológico y modificaciones en la demanda que igualan las condiciones para todos los países (Lee, 2019). Para lograr el éxito en esta nueva economía, entonces, es necesario tener en cuenta explícitamente el valor o el costo ambiental que implican los bienes y los procesos de producción. La sostenibilidad o la huella de carbono pueden interpretarse como una dimensión adicional de la calidad de un producto, por la que los consumidores están ahora dispuestos a pagar. Por lo tanto, en este informe se utiliza un marco conceptual con dos dimensiones (Damania y otros, 2023): el valor económico y el valor ambiental que genera el uso de los recursos. La frontera de posibilidades de producción económica y ambiental (FPP-EA) puede por ende definirse, como su nombre lo indica, como todas las posibilidades de producción que, en conjunto, maximizan los valores económicos y ambientales en una economía determinada. Un eje representa la noción tradicional de productividad o eficiencia económica; el otro, la eficiencia ambiental.

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En el presente informe se aplica este marco en tres sectores específicos (uso de la tierra y bosques, minería e hidrógeno verde [H2V]), que sirven simplemente como ejemplos para ilustrar y evaluar los desafíos y las oportunidades que enfrenta la economía en general en un momento en que el mundo se embarca en la transición energética. A los efectos de este informe, no es necesario realizar un estudio exhaustivo del impacto de la transición en todos los sectores. Pueden extraerse lecciones de la experiencia en los tres sectores seleccionados, modificarlas según corresponda y aplicarlas en otros ámbitos. Obviamente, en el caso de América Latina y el Caribe, no será fácil aprovechar estas oportunidades para fomentar el crecimiento sostenible e inclusivo. Mientras se producen cambios mundiales de gran alcance, la región continúa registrando tasas de crecimiento bajas que son insuficientes para combatir la pobreza y la desigualdad1. La dificultad va más allá de la acumulación de factores (capital y trabajo), que de hecho ha contribuido a reducir la brecha de ingresos respecto de Estados Unidos. El problema se debe en cambio al escaso crecimiento de la productividad total de los factores, que mide la eficiencia de los factores de producción (Fernández-Arias, 2014). Por lo tanto, la región no solo necesita ser más eficiente en lo económico, sino que además ahora debe también resolver nuevos desafíos de sostenibilidad. Lo bueno es que la riqueza de su capital natural le brinda una ventaja competitiva en esta nueva economía. América Latina y el Caribe posee más del 23 % de los bosques en pie del mundo2, grandes reservas de litio y cobre (Servicio Geológico de Estados Unidos [USGS], 2023) y un enorme potencial de generación de energía renovable adicional, además de una matriz eléctrica que ya es considerablemente más limpia que la de otras regiones. Sin dudas, está bien posicionada para sacar provecho de la transición energética. Un rápido repaso de la historia del desarrollo de la región muestra con claridad que la riqueza natural por sí sola no basta para generar un crecimiento inclusivo y sostenido. Lo mismo ocurre con las nuevas posibilidades que están surgiendo: será necesario diseñar incentivos, políticas e inversiones adecuados, y desarrollar además capacidades productivas y de innovación. Para que América Latina y el Caribe alcance el éxito en esta nueva economía, se debe lograr una profunda transformación de su modelo tradicional impulsado por los recursos naturales implementando medidas en una secuencia de tres pasos: primero, alcanzar la FPP-EA; segundo, desplazar la frontera hacia afuera, en particular en sectores que se espera que crezcan de manera significativa durante la transición, y tercero, cultivar nuevas fuentes de dinamismo económico (verde) a través de la innovación en productos y tecnologías, además de crear mercados para los servicios ambientales ahora valorados (gráfico I.1).

Introducción

Gráfico I.1 Oportunidades para una transformación profunda: Tres posibilidades a. Alcanzar la frontera

b. Desplazar la frontera hacia afuera

c. Crear nuevas fronteras

Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación.

El primer paso requiere trabajar decididamente para mejorar la eficiencia económica y ambiental, asignar los recursos con mayor eficacia y elaborar planes a largo plazo que permitan gestionar el capital natural de manera más sostenible. Durante demasiado tiempo, la región ha crecido a expensas de su capital natural en lugar de invertir en la tecnología y las prácticas productivas que podrían mejorar la eficiencia general y proteger sus riquezas. La expansión de la frontera agrícola que no está sujeta a una gestión adecuada, por ejemplo, da lugar a la deforestación, mientras que el uso excesivo de fertilizantes contamina el agua y representa una sobrecarga para los recursos de agua dulce. Ambos problemas reducen considerablemente la productividad de las zonas circundantes, al tiempo que perjudican la calidad del suelo y los ciclos hidrológicos. El segundo paso consiste en mejorar los procesos de producción existentes mediante tecnologías que reduzcan el contenido de carbono y hagan que los productos sean más sostenibles. A menudo, pese a la elevada eficiencia ambiental, los productos siguen representando costos ambientales significativos. Estos costos son preocupantes en particular en el caso de los productos cuya demanda posiblemente aumente durante la transición. Como se muestra en este informe, los cambios en las preferencias de los consumidores y en las tecnologías de producción canalizarán la demanda mundial hacia insumos y bienes intermedios más ecológicos (McMillan, Rodrik y Verduzco-Gallo, 2014). Los productores tendrán que mejorar los procesos para mantener su competitividad, pero este tipo de oportunidades ya se han desperdiciado en el pasado. El superciclo de los productos primarios de la década de 2000 generó ganancias extraordinarias que se volcaron con rapidez hacia el consumo en lugar de la inversión y las mejoras tecnológicas. Como resultado, la región sigue rezagada en el desarrollo tecnológico, con sistemas de innovación deficientes, falta de conexión con las cadenas de valor mundiales y canastas de exportaciones que dependen en gran medida de los productos primarios no manufacturados.

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El tercer y último paso implica reconocer que ahora existen condiciones propicias para el surgimiento de nuevos mercados, y actuar en consecuencia. La transición energética será un período de intensa innovación, durante el cual las nuevas tecnologías pueden desplazar velozmente a las antiguas. Por lo tanto, la oportunidad subyacente radica en que los países que cuentan con un entorno propicio y capacidades sólidas den un salto por delante de los países desarrollados adoptando, difundiendo y mejorando sin demoras las tecnologías emergentes. En la actualidad, la región de América Latina y el Caribe tiene malos resultados en el área de la innovación, aun si se tiene en cuenta su nivel de ingresos (Cirera y Maloney, 2017). El gasto promedio en investigación y desarrollo equivale al 0,6 % del producto interno bruto (PIB) anual. Incluso en Brasil, el líder regional (que destina alrededor del 1,6 % del PIB a investigación y desarrollo), los resultados son mediocres. El actual modelo de desarrollo ha limitado la innovación, pues se centra más en la protección incondicional del comercio y los subsidios que en la competencia. Los desafíos asociados con estos tres pasos se ilustran a través de un análisis de los tres sectores seleccionados. En este informe se utiliza el sector del uso de la tierra y los bosques para analizar con más detalle el primer paso, la minería para el segundo y el H2V para el tercero. De este modo, se busca arrojar luz sobre algunas de las oportunidades que han comenzado a surgir durante la transición energética y se muestra qué elementos se necesitarán para que la región saque provecho de su capital natural y sus ventajas competitivas. Está claro que hay muchas más oportunidades latentes que no se abordan en este informe. En los ejemplos destacados, sin embargo, se exponen varios desafíos de desarrollo que enfrentará la región, y se presentan lecciones e ideas que pueden aplicarse en el desarrollo de la economía de cero emisiones netas en general. En lo que respecta al ejemplo utilizado para ilustrar el primer paso, en un nuevo análisis realizado para este informe se concluye que América Latina y el Caribe es la región con la calificación más baja en eficiencia en el uso de la tierra para la agricultura, la ganadería y la silvicultura. Además, si bien la mayoría de los países de la región están logrando resultados relativamente buenos en eficiencia ambiental, las elevadas tasas de deforestación, sumadas a las presiones que genera la agricultura sobre la tierra y los recursos forestales, repercuten sobre los activos ambientales. La ventaja comparativa de América Latina y el Caribe en este sector radica en la riqueza de su capital natural: casi la mitad de su superficie está cubierta por bosques (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO], 2020) y representa el 23 % de todos los bosques del mundo (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2021). La importancia del sector de agricultura, bosques y otros usos de la tierra también deriva de los servicios ecosistémicos vitales que proporciona y de su capacidad para reducir la vulnerabilidad a los riesgos climáticos físicos a nivel local3.

Introducción

En consecuencia, es un sector fundamental para los medios de subsistencia de las comunidades locales y para las estrategias de adaptación climática (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [IPCC], 2022). La región cuenta con la mayor reserva de tierras cultivables del mundo, que incluye algunas zonas no desarrolladas que podrían utilizarse de forma sostenible para la agricultura (Morris, Sebastian y Perego, 2020). La disminución del crecimiento de la productividad registrada en la última década y el estancamiento de la participación en el comercio mundial de productos agrícolas socavan la posición de la región como productor agrícola importante y han dado lugar a una intensificación del uso de insumos y, en menor medida, a la expansión de la tierra dedicada a la agricultura. En cuanto al segundo paso, el sector minero, en particular la explotación de litio y cobre, proporciona un excelente ejemplo de los desafíos. La transición energética aumentará la demanda de minerales que abundan en la región (como el cobre y el litio), lo que creará nuevas oportunidades para agregar valor de modo de satisfacer la demanda regional y mundial. Pero aun las minas con tecnologías más avanzadas generan cargas ambientales significativas. Para gestionar el aumento de la producción de una manera ambiental y socialmente sostenible, será necesario repensar las actividades extractivas y promover la innovación a fin de ampliar la FPP-EA. Al mismo tiempo, para que el sector minero pueda aprovechar mejor los recursos naturales e incorporarlos en cadenas de valor productivas, será necesario integrar metas de sostenibilidad e inclusión en los procesos de producción. Los nexos productivos también pueden ayudar a las economías a diversificar y aumentar la sostenibilidad y la complejidad de las canastas de exportaciones. En particular, los sectores que se beneficiarán con la transición energética, como la minería de cobre y litio, tienen oportunidades de evolucionar en toda la cadena de suministro, desde la exportación de productos primarios hasta la elaboración de los insumos y bienes de mayor valor agregado necesarios para la transición energética (paneles solares, turbinas eólicas, baterías, vehículos eléctricos, etc.). Hasta ahora, la región de América Latina y el Caribe ha pasado por alto las oportunidades de diversificación y crecimiento que otros países, como Estados Unidos y Japón, han aprovechado con mucho éxito (Maloney y Valencia Caicedo, 2022; Maloney y Zambrano, 2021; Banco Mundial, 2022). En lo que respecta al último de los tres pasos, en este informe se examina el gran potencial de la región para el desarrollo de energías renovables e H2V, ya que constituye un ejemplo oportuno de los desafíos que supone crear un mercado completamente nuevo con tecnología incipiente. El avance mundial hacia la descarbonización ha puesto de relieve la necesidad de establecer como prioridad el incremento de la proporción de fuentes renovables en la combinación

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energética de todos los países, y el H2V puede ayudar a acelerar esta transición. En la actualidad, el hidrógeno (H2) se utiliza principalmente en procesos industriales para producir otros bienes, como el amoníaco. Si bien hoy en día el uso del H2 como portador de energía es marginal, es probable que su participación en la combinación energética mundial aumente de forma significativa, aunque aún no está claro en qué proporción. Esta incertidumbre se debe a que la tecnología se encuentra en una etapa de desarrollo relativamente incipiente y a la dificultad para predecir la demanda futura, que dependerá del avance de la descarbonización en todo el mundo. Estos son desafíos comunes que surgen en la creación de cualquier mercado nuevo. Al identificar las medidas necesarias para ponerse a la par y alcanzar la FPP-EA, mejorar los procesos de producción a fin de expandir dicha frontera y sentar las bases para que florezcan nuevos mercados, en este informe se propone un marco tripartito que permite evaluar los desafíos y las oportunidades de acción: instituciones, inversión e innovación. Se necesitarán instituciones sólidas para desarrollar la economía verde. Será clave contar con un nuevo conjunto de normas y regulaciones, así como con un sistema compatible de incentivos, para incorporar una dimensión ambiental en el modelo de desarrollo. Los sistemas confiables de monitoreo, reporte y verificación, y los mecanismos creíbles de trazabilidad y certificación también son elementos esenciales. Un monitoreo creíble puede: a) ayudar a garantizar que los recursos se asignen eficientemente y b) respaldar el crecimiento de nuevos mercados y probar que se han mejorado los procesos con tecnologías menos contaminantes. Este monitoreo también será necesario para reducir la incertidumbre y los riesgos percibidos, así como para captar las primas verdes, evitar la aplicación de impuestos a las importaciones relacionados con el carbono y cumplir las regulaciones sobre productos libres de deforestación que podrían limitar el acceso al mercado. También es importante lograr un diseño institucional que ayude a abordar las externalidades y las fallas de coordinación, e incentive la actualización de los procesos de producción y el surgimiento de nuevos mercados4. Asimismo, los Gobiernos pueden promover la nueva economía invirtiendo en infraestructura clave y otros bienes públicos. Para ganar competitividad en productos sostenibles, el sector privado necesitará infraestructura pública de buena calidad. La construcción y el mantenimiento de carreteras y ferrocarriles pueden aumentar la eficiencia en mercados como el de los minerales críticos. Puesto que envían las señales correctas y proporcionan mecanismos para reducir los riesgos, las inversiones públicas implementadas mediante una cuidadosa planificación estratégica pueden resolver las fallas de coordinación que a menudo afectan a los mercados nuevos y emergentes. El cambio significativo en

Introducción

la demanda de habilidades en los distintos sectores implica que los Gobiernos deben ayudar a preparar la mano de obra necesaria. También les cabe un papel importante en el fortalecimiento de la base de conocimientos científicos y de ingeniería de la región, el desarrollo de las capacidades gubernamentales para diseñar y hacer cumplir las regulaciones en nuevos mercados, y la promoción de las habilidades gerenciales y empresariales necesarias. Para aprovechar esta ventana de oportunidad, los países deben ser capaces de adaptarse a una FPP-EA en constante movimiento desarrollando sistemas nacionales de innovación y capacidades productivas para la nueva economía. En un principio, pueden adoptar y difundir tecnologías extranjeras, pero, para sentar las bases del crecimiento futuro, será fundamental que generen las capacidades que luego les permitan innovar y desarrollar tecnologías locales. Este informe contiene cinco capítulos. En el primero se analizan los “vientos verdes” que están reconfigurando las economías de todo el mundo y se examinan los cambios recientes en las regulaciones, las preferencias y la tecnología. El segundo capítulo se concentra en los desafíos que enfrentan los sectores de uso de la tierra y bosques, minería e H2V, los cuales se presentan como ejemplos de los que se pueden extraer lecciones para todos los sectores. En los últimos tres capítulos se examinan las medidas necesarias para abordar esos desafíos en tres áreas prioritarias: instituciones, inversión e innovación.

Notas 1. En las últimas dos décadas, el modelo de desarrollo de América Latina, impulsado por los recursos naturales, no ha generado un crecimiento sostenible e inclusivo a largo plazo. Solo se observó una aceleración efímera del crecimiento durante el superciclo de los productos primarios de la década de 2000. En los últimos 10 años, la tasa de crecimiento promedio de la región se ha ubicado en el 2,2 %, la desigualdad sigue siendo elevada (con un coeficiente de Gini que oscila entre 0,505 en América Central y 0,417 en el Cono Sur), y la pobreza apenas se ha movido y se mantiene en torno al 30 % (medida en la línea de USD 6,85, a paridad del poder adquisitivo de 2017). 2. Cálculos del Banco Mundial a partir del conjunto de datos de The Changing Wealth of Nations (La riqueza cambiante de las naciones), 2021. 3. Los servicios ecosistémicos se definen como los bienes o servicios directos e indirectos que proporciona un sistema natural a los seres humanos. Como ejemplos cabe mencionar la purificación del agua; la regulación del ciclo del agua; la protección contra el riesgo de inundaciones; la polinización; la producción de alimentos; los medicamentos; la recreación; los usos terapéuticos, espirituales o religiosos; la formación del suelo, y la formación del hábitat. 4. Salvo que se indique otra cosa, en este informe el término “externalidades” se refiere tanto a las positivas como a las negativas, las cuales deben gestionarse de manera eficaz.

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Bibliografía Cirera, X., and W. F. Maloney. 2017. The Innovation Paradox: Developing-Country Capabilities and the Unrealized Promise of Technological Catch-Up. Washington, DC: World Bank. Damania, R., S. Polasky, M. Ruckelshaus, et al. 2023. Nature’s Frontiers: Achieving Sustainability, Efficiency, and Prosperity with Natural Capital. Environment and Sustainable Development Series. Washington, DC: World Bank. http://hdl.handle .net/10986/39453. ECLAC (Economic Commission for Latin America and the Caribbean). 2021. Forest Loss in Latin America and the Caribbean from 1990 to 2020: The Statistical Evidence. ECLAC Statistical Briefings no. 2, July 2021. FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations). 2020. Global Forest Resources Assessment 2020: Main Report. Rome: Food and Agriculture Organization of the United Nations. Fernández-Arias, E. 2014. “Productivity and Factor Accumulation in Latin America and the Caribbean: A Database.” Inter-American Development Bank, Washington, DC. https:// publications.iadb.org/en/productivity-and-factor-accumulation-latin-america-and -caribbean-database. IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). 2022. Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability, edited by H.-O. Pörtner, D. C. Roberts, M. Tignor et al. Cambridge: Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009325844. Lee, K. 2019. The Art of Economic Catch-Up: Barriers, Detours, and Leapfrogging. Cambridge: Cambridge University Press. Maloney, W. F., and F. Valencia Caicedo. 2022. “Engineering Growth: Innovative Capacity and Development in the Americas.” Journal of the European Economic Association 20 (4): 1554–94. Maloney, W. F., and A. Zambrano. 2021. “Learning to Learn: Experimentation, Entrepreneurial Capital, and Development.” Policy Research Working Paper 9890, World Bank, Washington, DC. McMillan, M., D. Rodrik, and I. Verduzco-Gallo. 2014. “Globalization, Structural Change, and Productivity Growth, with an Update on Africa.” World Development 63 (C): 11–32. Morris, M., A. R. Sebastian, and V. M. E. Perego. 2020. Future Foodscapes: Re-imagining Agriculture in Latin America and the Caribbean. Washington, DC: World Bank. Perez, C., and L. Soete. 1988. “Catching-Up in Technology: Entry Barriers and Windows of Opportunity.” In Technical Change and Economic Theory, edited by G. Dosi, C. Freeman, R. Nelson et al., 458–79. London: Pinter Publishers. USGS (US Geological Survey). 2023. Mineral Commodity Summaries 2023. United States Geological Survey. Reston, VA: US Geological Survey. https://pubs.usgs.gov /periodicals/mcs2023/mcs2023.pdf. World Bank. 2022. “Consolidating the Recovery: Seizing Green Growth Opportunities.” LAC Semiannual Report (April). World Bank, Washington, DC. http://hdl.handle.net /10986/37244.

PARTE I

La ventana de oportunidad La transición verde está reconfigurando las economías de todo el mundo. Tanto a nivel mundial como local, las preferencias de los consumidores se han desplazado hacia productos que utilizan métodos de producción sostenibles y con bajas emisiones de carbono. Las empresas responden a este desafío descarbonizando sus cadenas de suministro, mejorando la trazabilidad de los productos y asegurándose de que sus proveedores no contribuyan a la deforestación. Algunas naciones están implementando regulaciones para promover la descarbonización y fomentar mercados más sostenibles y respetuosos del medio ambiente, lo que podría afectar la dinámica del comercio internacional. En el capítulo 1 de este informe, se describen con más detalle estos “vientos ecológicos”. Este cambio exógeno en las condiciones representa una oportunidad histórica para América Latina y el Caribe. Los países que puedan satisfacer la demanda de productos con una menor huella de carbono —tanto nuevos como antiguos— aumentarán su participación en el mercado y posiblemente obtendrán primas ecológicas. A medida que los países y las empresas buscan cumplir con los

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compromisos de cero emisiones netas, pueden surgir nuevos mercados, productos y tecnologías; las naciones y empresas que adopten nuevas tecnologías y se adapten al nuevo entorno obtendrán una ventaja competitiva. En el capítulo 2 se examinan tres sectores que abarcan una amplia gama de oportunidades en la región: las tierras y los bosques, que son ricos en biodiversidad y muestran potencial de crecimiento; la minería, que tiene importancia histórica y podría estar entrando en una nueva fase, y el hidrógeno verde, que representa una nueva industria. Mediante un análisis exhaustivo de estos sectores, se identifican varias deficiencias del mercado —asimetría de la información, falta de coordinación, externalidades y desalineación de los incentivos, entre otras— que son pertinentes para todos los sectores emergentes en la transición verde.

C A PÍ TU LO 1

Las nuevas tendencias ecológicas están reconfigurando las economías Guillermo Beylis, Nancy Lozano Gracia y Sara Diane Turner

Los cambios en los precios, las regulaciones y las preferencias en todo el mundo están reconfigurando las economías y determinarán las oportunidades de América Latina y el Caribe en el marco de la transición verde. En lo que respecta a sus emisiones futuras, alrededor del 76 % de los países han declarado algún tipo de objetivo de cero emisiones netas1, algunos de los cuales incluyen planes concretos, mientras que otros aún se encuentran en una fase declarativa. Entre los anuncios más destacados desde 2021 figuran el objetivo de neutralidad en carbono de China para 2060, el de cero emisiones netas de India para 2070 y el de cero emisiones netas de Indonesia para 2060. En América Latina, un porcentaje similar de países (73,5 %) ha prometido algún tipo de objetivo de cero emisiones netas2. Si todos los objetivos establecidos (contribuciones determinadas a nivel nacional, estrategias a largo plazo y objetivos de cero emisiones netas) se alcanzaran en su totalidad y a tiempo, se podría limitar en 2100 el aumento de la temperatura global a aproximadamente 1,7 °C con respecto a los niveles preindustriales3, lo que permitiría al mundo acercarse al objetivo más ambicioso de 1,5 °C del Acuerdo de París4. A medida que los impactos perjudiciales del cambio climático se hacen más evidentes, los países de todo el mundo adoptan cada vez más medidas para descarbonizar sus economías, y los cambios en los precios, las regulaciones y las preferencias configuran la forma en que las economías del mundo avanzan hacia un camino de desarrollo más verde. Cada vez son más los responsables de la formulación de políticas que reconocen que para reducir los gases de efecto invernadero (GEI) será necesario poner un precio a las emisiones de carbono; los mercados que facilitan la fijación del precio del carbono están creciendo rápidamente. La proporción de

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emisiones mundiales cubiertas por impuestos al carbono y sistemas de comercio de emisiones (SCE) ha aumentado del 7 % al 23 % en los últimos 10 años. Estas iniciativas se están llevando adelante en 39 países y 33 jurisdicciones subnacionales (Banco Mundial, 2023). Además, se han implementado 37 iniciativas de créditos de carbono, 14 de ellas a nivel nacional5. Los ingresos mundiales provenientes de los instrumentos de fijación del precio del carbono superaron los USD 100 000 millones en 2023, y más del 70 % de esos ingresos provino de SCE y no de impuestos al carbono (Banco Mundial, 2023). El mercado continúa expandiéndose y diversificándose, los mercados emergentes comienzan a desempeñar un papel más activo en el desarrollo de instrumentos de fijación del precio del carbono, y la oferta en los distintos mercados es cada vez más sofisticada. En 2020, México se convirtió en el primer país de América Latina y el Caribe en contar con un SCE operativo, y Nueva Zelandia anunció su intención de convertirse en el primer país en fijar un precio a las emisiones agrícolas en 2025. Si tiene éxito, esta experiencia piloto permitirá ampliar drásticamente la proporción de emisiones cubiertas por los sistemas de fijación de precios. Algunos países están aplicando regulaciones para apoyar la descarbonización y la creación de mercados más sostenibles y ecológicos. Estas regulaciones tienen el potencial de reconfigurar el comercio internacional. Dos ejemplos recientes liderados por la Unión Europea (UE) son la implementación de la primera fase del Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (MAFC) y las regulaciones de productos libres de deforestación6. (Para conocer los efectos en América Latina y el Caribe, véase el recuadro 1.1). El MAFC fue diseñado para garantizar que el precio del carbono de las importaciones sea equivalente al precio del carbono de la producción nacional. La fase de transición del MAFC, que comenzó el 1 de octubre de 2023 y se extenderá hasta fines de 2025, incluye únicamente importaciones de cemento, hierro y acero, aluminio, fertilizantes, electricidad e hidrógeno. El objetivo del período de transición es ofrecer a todas las partes interesadas la oportunidad de aprender a medir y reportar el carbono incorporado en los productos, así como comprender sus necesidades en términos de certificados del MAFC. El sistema definitivo entrará en vigor el 1 de enero de 2026, fecha en la que los importadores deberán informar la cantidad y los GEI incorporados de los bienes importados en la UE el año anterior y presentar los certificados del MAFC requeridos para dichos bienes. El precio de los certificados del MAFC se calculará a partir del precio promedio semanal de subasta de los permisos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE expresado en euros por tonelada de dióxido de carbono emitida.

Las nuevas tendencias ecológicas están reconfigurando las economías

Recuadro 1.1

El MAFC y las regulaciones de productos libres de deforestación: Los impactos en América Latina y el Caribe En trabajos recientes en los que se utilizaron datos de 2019 de la herramienta de análisis y difusión de datos denominada Solución Comercial Integrada Mundial del Banco Mundial (Conte Grand, SchulzAntipa y Rozenberg, 2023) se concluye que el MAFC de la UE tendrá un impacto menor en los países de la región, principalmente debido al perfil industrial limitado de América Latina y el Caribe. Menos del 0,5 % de las exportaciones de esta región están sujetas a dicho mecanismo. Dentro de dicho territorio, Brasil, Chile y Costa Rica registran los mayores niveles de exposición: aproximadamente el 0,4 %, el 0,3 % y el 0,1 %, respectivamente, de las exportaciones de bienes sujetos al MAFC está destinado a la UE. Los principales productos afectados son el hierro y el acero, en el caso de Brasil y Costa Rica, y los fertilizantes, en el de Chile. Argentina, Brasil, Honduras, Paraguay y Uruguay son los países más expuestos al reglamento de la UE sobre productos libres de deforestación. Las estimaciones indican que el 17 % de las exportaciones de aceite de palma y cacao de Honduras se dirigen a los mercados europeos, y que la UE es un mercado importante para las exportaciones de carne vacuna y soja de los países del Mercado Común del Sur (Mercosur). En países como Perú, si bien la exposición general es menor, el impacto puede ser mayor, dado que, mientras que solo el 1 % de las exportaciones está sujeto a la regulación de los productos libres de deforestación, el 51 % de las exportaciones de café y casi el 43 % de las de cacao están dirigidas a los mercados de la UE, lo que sugiere que los impactos son significativos para estos sectores específicos. El 26 de septiembre de 2023, nueve países de América Latina y el Caribe enviaron una carta al Comité de Agricultura de la Organización Mundial del Comercio expresando su preocupación por el posible impacto de la regulación. Los países señalaron que es probable que el sistema de evaluación y análisis comparativo genere distorsiones comerciales y tensiones diplomáticas, y penalice injustamente a los productores de los países en desarrollo. También criticaron el corto plazo y el carácter unilateral de la elaboración y adopción de las regulaciones, así como sus importantes costos de cumplimiento. Sin las debidas salvaguardas, estas regulaciones también pueden tener efectos no deseados en los pobres y vulnerables de los países afectados a través de la exclusión de las cadenas mundiales de valor y el aumento de los conflictos y la expropiación de tierras entre propietarios de tierras de distintos tamaños.

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La regulación de los productos libres de deforestación está diseñada para reducir la contribución de la UE a la deforestación mundial y la degradación forestal. La directiva, promulgada el 29 de junio de 2023, otorga a los importadores 18 meses para aplicar las nuevas normas y contempla períodos de adaptación más amplios para las pequeñas empresas; por lo tanto, para la mayoría de las empresas, las normas se aplicarán el 30 de diciembre de 2025. En esencia, la nueva regulación requiere que las empresas que operan en el mercado de la UE lleven a cabo un proceso de diligencia debida para confirmar que los productos no se han obtenido de tierras que fueron deforestadas o degradadas después del 31 de diciembre de 2020. El proceso consta de tres pasos: recopilar información sobre la ubicación geográfica de origen de los productos, evaluar el riesgo de incumplimiento y adoptar medidas de mitigación para garantizar que el riesgo sea mínimo. Cuanto menor sea el riesgo identificado, más sencillo será el proceso de diligencia debida7. Esta obligación también exige que las empresas verifiquen que sus productos cumplen con la legislación aplicable en el país de origen de los productos. Actualmente, la regulación de los productos libres de deforestación de la UE se aplica a la madera, el caucho, el aceite de palma, la soja, la carne vacuna, el café y el cacao8. Las preferencias están cambiando en todo el mundo, y diversos actores del mercado valoran cada vez más los modos de producción sostenibles y con bajas emisiones de carbono. A nivel mundial y local, las preferencias de los consumidores se han desplazado hacia productos más ecológicos. Los estudios de mercado sobre la sostenibilidad mundial y las encuestas sobre las preferencias de los consumidores revelan que tanto el interés por los productos sostenibles como la disposición a pagar más por ellos están aumentando. En una encuesta sobre la percepción de los consumidores realizada en 2020 por McKinsey en Estados Unidos, más del 60 % de los encuestados expresaron su disposición a pagar más por un producto con embalaje sostenible (Singh, 2025). Una evaluación más reciente de los hábitos de gasto de los consumidores estadounidenses sugiere que la venta de productos que incluyen afirmaciones relacionadas con aspectos ambientales, sociales y de gobernanza experimentó un crecimiento acumulado promedio del 28 % entre 2017 y 2022. En contraste, la venta de productos que no contienen tales afirmaciones registró un crecimiento del 20 %, lo que evidencia un cambio en las preferencias de los hogares (Frey y otros, 2023). Dentro de América Latina y el Caribe, también existe un alto nivel de conciencia y preocupación sobre el impacto del cambio climático y un aumento en los esfuerzos individuales para promover una vida más sostenible. La conciencia de los consumidores sobre el cambio climático y sus impactos es mayor que el promedio mundial (Gomes, 2021). Los consumidores también son los más propensos a creer que las acciones cotidianas e individuales pueden tener un impacto positivo en el medio ambiente (Araya y Zúñiga, 2021).

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Una encuesta de opinión pública realizada en 2020-21 reveló que la deforestación era un tema ambiental de gran preocupación a nivel mundial, y que los latinoamericanos y europeos eran quienes manifestaban mayor inquietud al respecto. En Colombia, el 84 % de los encuestados afirmó que se trataba de un problema muy grave, lo que contrasta con el 73 % registrado en Brasil (GlobeScan, 2021). Debido a la evolución de las preferencias de los consumidores, una cantidad cada vez mayor de países está introduciendo regulaciones que otorgan gran importancia a las estrategias de obtención de minerales para la transición energética con sólidas credenciales ambientales y sociales. Por ejemplo, una regulación europea sobre baterías aprobada formalmente por el Parlamento Europeo y el Consejo de Europa en julio de 2023 establece estrictas normas de diligencia debida para las empresas que comercian o venden productos minerales específicos en la UE, con el fin de garantizar que tengan una huella de carbono baja y cumplan con procedimientos ambientales y sociales sólidos9. Los fabricantes de la UE deben verificar las fuentes de los precursores químicos utilizados para las baterías comercializadas en el mercado de la región y deben exigir a los proveedores que certifiquen que sus productos tienen una huella de carbono baja y cumplen con sólidas prácticas ambientales, sociales y de gobernanza. Las empresas están respondiendo a estos cambios de preferencias descarbonizando sus cadenas de suministro, mejorando la trazabilidad de sus productos y asegurándose de que sus proveedores no contribuyan a la deforestación. Más de 2000 empresas globales (el 34 % de la economía mundial) han establecido una meta basada en la ciencia para la reducción de emisiones (iniciativa Objetivos Basados en la Ciencia [SBTi], 2023). El 70 % de estas empresas se ajusta al compromiso de limitar el aumento de temperatura a 1,5 °C para las emisiones de alcance 1 y 210. En el informe de 2022 del Proyecto de Divulgación de Carbono (CDP) y la iniciativa Marco de Rendición de Cuentas (AFi), se observó que el 44 % de las 675 empresas que brindaron información contaban con una política de no deforestación y no conversión de bosques aplicable a parte o la totalidad de la producción y las fuentes de abastecimiento (CDP y AFi, 2022). Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer para convertir los compromisos de las empresas en una reducción real de la deforestación, y los primeros exámenes ya señalan desafíos relacionados con la implementación (Bager y Lambin, 2022). Diversos estudios recientes sugieren que la probabilidad de que las empresas logren ser más sostenibles y evitar el ecoblanqueo está relacionada con varios factores, entre ellos el reconocimiento de que los costos más elevados a corto plazo podrían ser necesarios, incluso si se pueden esperar retornos positivos más adelante; la presencia de un liderazgo ético;

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el establecimiento de relaciones estrechas y duraderas a lo largo de la cadena de suministro; la definición de políticas y directrices específicas en materia de sostenibilidad, y la evaluación de prácticas sostenibles y la presentación de los informes correspondientes (Inês, Diniz y Moreira, 2023). Como parte de sus estrategias de descarbonización, las empresas, especialmente en las industrias de uso intensivo de energía, pueden determinar cuál es la mejor ubicación para sus fábricas y actuar en consecuencia. La relocalización ecológica (greenshoring) es un concepto relacionado con la sostenibilidad ambiental y la responsabilidad social corporativa. Es un juego de palabras entre green (verde) y offshoring (deslocalización). Por lo general, la deslocalización se refiere a la práctica de trasladar ciertos procesos comerciales u operaciones a otro país, a menudo para reducir costos. La relocalización ecológica, en cambio, se refiere a la práctica de reubicar procesos comerciales u operaciones con el propósito específico de reducir el impacto ambiental y promover la sostenibilidad. Actualmente, resulta muy costoso transportar la energía producida a partir de fuentes renovables más allá de la red eléctrica local (C. Hausman, 2024). Esto sugiere que los países que cuentan con energía limpia, segura, asequible y abundante pueden tener una ventaja comparativa para albergar industrias de gran consumo energético. La relocalización ecológica es una tendencia creciente entre las empresas que buscan alinear sus operaciones comerciales con los objetivos ambientales y de sostenibilidad. Las naciones que valoran su competitividad en los mercados mundiales están actuando para incentivar prácticas de producción más ecológicas a lo largo de las cadenas de valor de los bienes y servicios que son más importantes para sus economías (recuadro 1.2). Los países que puedan satisfacer la demanda de productos con una menor huella de carbono —tanto nuevos como tradicionales— aumentarán su participación en el mercado y posiblemente obtendrán primas ecológicas. En la transición hacia las cero emisiones netas, las naciones que puedan innovar —entendiendo la innovación en sentido amplio como la capacidad de adoptar, adaptar, imitar e inventar— en el ámbito de la descarbonización y la sostenibilidad correrán con ventaja. A medida que los países y las empresas buscan cumplir con los compromisos de cero emisiones netas, pueden surgir nuevos mercados, productos y tecnologías; las naciones y empresas que adopten nuevas tecnologías y se adapten al nuevo entorno obtendrán una ventaja competitiva. La región de América Latina y el Caribe podría orientar sus esfuerzos de innovación hacia soluciones basadas en electricidad renovable, aprovechando su matriz de energía limpia y su enorme potencial para agregar más capacidad renovable. El desarrollo del hidrógeno verde, por ejemplo, es un método innovador que produce hidrógeno a partir de la electricidad verde, que puede ayudar a impulsar industrias difíciles de descarbonizar (como el cemento, el acero, la aviación y el transporte marítimo).

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Del mismo modo, la región puede invertir en el desarrollo de tecnologías que electrifiquen los procesos de producción, lo que contribuiría aún más a la descarbonización de las industrias finales. Para afianzarse en estos posibles mercados, es necesario que los países desarrollen sistemas de innovación centrados en la descarbonización y la producción sostenible. Recuadro 1.2

Función actual de las cadenas de valor verdes en las cadenas de manufactura de América Latina y el Caribe ¿Cómo se pueden evaluar las fortalezas y oportunidades de América Latina y el Caribe en las cadenas de valor verdes a nivel mundial? La ventaja comparativa manifiesta (VCM) es un parámetro económico que se utiliza para determinar y cuantificar el desempeño comercial relativo de una determinada clase de bienes o servicios de un país. Para establecer la VCM, se comparan las exportaciones de un producto básico de un país con las exportaciones totales de ese país y con las exportaciones correspondientes de un conjunto de países. No existe un umbral universalmente aceptado para determinar una VCM sólida. Cuanto mayor es la VCM, mayor es la competitividad comercial del país en relación con ese producto. Investigaciones anteriores sugieren que la VCM permite comprender la evolución de los productos de exportación y la complejidad económica de un país a lo largo del tiempo (Mealy y Teytelboym, 2022). (El uso de este parámetro junto con otros, como los segmentos de las exportaciones y los mercados, puede ayudar a identificar fortalezas y oportunidades para que la región de América Latina y el Caribe aumente su participación en la fabricación de componentes que son más rentables dentro de las cadenas de valor relacionadas con la descarbonización, como la energía solar fotovoltaica y eólica y las baterías). La complejidad económica de un país puede evaluarse analizando las características y la combinación de productos que elabora. Se expresa como un índice de la diversidad y complejidad del total de bienes que un país produce con una ventaja comparativa. Asimismo, guarda una estrecha correlación con los niveles actuales de ingresos y se ha comprobado que sirve para predecir las tasas de crecimiento económico futuras. Los ingresos de los países con calificaciones de complejidad económica más altas de lo que se esperaría teniendo en cuenta su producto interno bruto tienden a crecer más rápido (R. Hausmann, 2024). En términos de productos, la complejidad se refiere a la cantidad de países que producen un determinado bien y la complejidad económica de esos países (índice de complejidad del producto). el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 1.2

Función actual de las cadenas de valor verdes en las cadenas de manufactura de América Latina y el Caribe (continúa) Esta medida se expresa en relación con una canasta particular de bienes de interés (ya sea el total de productos o un subconjunto, como los artículos asociados con la transición energética). En términos generales, los países de América Latina y el Caribe ocupan una posición relativamente baja en la producción de bienes manufacturados de alta complejidad, sobre todo aquellos que tienen una gran demanda para la transición energética (específicamente en tecnologías eólica, solar fotovoltaica y de baterías). La región exporta principalmente recursos naturales de menor valor agregado e importa productos de tecnología verde de mayor valor procedentes de Asia, Europa y Estados Unidos. En América Latina y el Caribe, la cuota de mercado de las tecnologías verdes está rezagada en comparación con la de los líderes mundiales, y los países de la región producen menos bienes ecológicos competitivos que otros países comparables agrupados por región y por nivel de ingresos (gráfico B1.2.1). Las mediciones de la complejidad económica ubican a los países de América Latina y el Caribe en posiciones intermedias dentro de esas clasificaciones, y solo unos pocos han logrado mejorar significativamente sus posiciones al comenzar a aumentar la proporción de productos complejos que fabrican (R. Hausmann, 2024). Apenas tres países de la región mejoraron su clasificación en más de 20 puestos en los últimos 20 años: Costa Rica, República Dominicana (que pasó del tercer cuartil al segundo) y Paraguay (que pasó del cuarto al tercero). Mientras tanto, cinco países descendieron más de 20 lugares en la clasificación general de complejidad económica: Argentina, Bolivia, Brasil, Panamá y Perú. Cuando solo se consideran las cadenas de suministro verdes, se puede observar un patrón similar de debilidad regional relativa. En las clasificaciones globales de complejidad verde, México se destaca como el país con mejor desempeño de la región de América Latina y el Caribe. Aunque cuenta con casi 60 productos que presentan VCM superiores a uno (lo que indica competitividad económica), esta cifra sigue siendo muy inferior a la de líderes mundiales como Alemania y China, que fabrican más de 100 productos verdes en los que tienen una ventaja comparativa. Del mismo modo, la cuota de mercado de los productos verdes en los países de América Latina y el Caribe se encuentra rezagada con respecto a la de los líderes mundiales, ya que representa menos del 2 % del mercado total de productos. el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 1.2

Función actual de las cadenas de valor verdes en las cadenas de manufactura de América Latina y el Caribe (continúa) Gráfico B1.2.1 Comparación por grupo de ingresos y por región de la competitividad de América Latina y el Caribe en las cadenas de valor verdes a. Por grupo de ingresos Cantidad de productos del país con competitividad en exportaciones (VCM 1) 120

Alemania Japón

100 80 60 40 20 0

China

Francia Finlandia México Federación de Rusia Australia Argentina Uruguay Bolivia 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16 Participación promedio de mercado del país en todos los productos Países de ingreso alto

Países de ingreso mediano alto

Países de ingreso mediano bajo

b. Por región Cantidad de productos del país con competitividad en exportaciones (VCM 1) 120

Alemania Japón

100 80 60 40 20 0

China

Francia Finlandia México Federación de Rusia Australia Argentina Uruguay Bolivia 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16 0 Participación promedio de mercado del país en todos los productos Asia meridional Europa y Asia central

América Latina y el Caribe África subsahariana

Asia oriental y el Pacífico

Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de información extraída de Andres y Mealy, 2023. Nota: VCM = ventaja comparativa manifiesta.

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Notas 1.

Como se explica claramente en otro lugar (Energy & Climate Intelligence Unit, https://eciu.net/analysis/infographics/our-climate-goals), hay varios tipos de objetivos de cero emisiones netas. Algunos se refieren a cero neto de dióxido de carbono o gases de efecto invernadero (por “neto” se entiende la diferencia entre las eliminaciones y las emisiones), mientras que otros se refieren a la neutralidad en carbono (en ese caso, las emisiones podrían compensarse con la compra de créditos de compensación de carbono para llegar a cero emisiones netas). 2. Por ejemplo, Argentina anunció su objetivo de alcanzar la neutralidad en carbono para 2050 y Uruguay se ha propuesto lograr cero emisiones netas para el mismo año. 3. Organismo Internacional de Energía (2023), Credible Pathways to 1.5 °C (Trayectorias creíbles para lograr el aumento de 1,5 °C), https://www.iea.org/reports/credible -pathways-to-150c. 4. Una conclusión similar surge de Climate Action Tracker (“The CAT Thermometer Explained” [El termómetro de CAT explicado], 2024, https://climateactiontracker.org /global/cat-thermometer/), que prevé un aumento “optimista” de alrededor de 1,9 °C para 2100, cuando en 2023 ese incremento ya es de 1,3 °C. 5. Un SCE es un sistema en el que los emisores pueden intercambiar unidades de emisión para cumplir sus metas de emisión. Los dos tipos principales de SCE son el sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión y el sistema de línea base y crédito. En el primer caso, existe un límite absoluto para las emisiones, y los derechos de emisión se distribuyen gratuitamente o a través de subastas. En el segundo, se definen los niveles de emisiones de referencia y se otorgan créditos a las entidades que han reducido sus emisiones por debajo de este nivel. Esos créditos pueden luego venderse a otras personas que superen los niveles de emisión de referencia. A través de un mecanismo de acreditación se determinan las reducciones de emisiones de GEI provenientes de actividades basadas en proyectos o programas, de acuerdo con un protocolo contable y su propio registro, y dichas reducciones pueden venderse tanto en el mercado interno como en otros países. 6. Se esperaba que el reglamento sobre productos libres de deforestación entrara en vigor en diciembre de 2024 para los comerciantes y operadores, y el 30 de junio de 2025 para las pequeñas y medianas empresas. 7. Es decir, si el producto procede de un país con bajo riesgo de deforestación, no será necesario realizar el último paso. 8. Reglamento (UE) 2023/1115 sobre productos libres de deforestación. 9. Véase Reuters, “EU Lawmakers Approve Legislation to Make Batteries Cleaner” (Legisladores de la UE aprueban nuevas regulaciones para que las baterías sean más ecológicas), 14 de junio de 2023, https://www.reuters.com/sustainability/eu -lawmakers-approve-legislation-make-batteries-greener-2023-06-14/. 10. Las emisiones industriales se clasifican en tres grupos según su origen. En esta sección se mencionan las emisiones de dos de estos alcances. Las de alcance 1 son emisiones directas de fuentes controladas por la empresa (por ejemplo, las derivadas del transporte) y las de alcance 2 abarcan las que se generan a partir de la energía utilizada por la empresa para producir bienes y servicios.

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C A PÍ TU LO 2

Aprovechar la ventana de oportunidad: Tres ejemplos ilustrativos Javier Aguilar, Mariana Conte Grand, Sara Diane Turner y Joeri Frederik de Wit

Introducción Dada su riqueza en recursos naturales renovables y no renovables, América Latina y el Caribe se encuentra en una posición única para aprovechar la ventana de oportunidad que ofrece la transición verde. En primer lugar, por ejemplo, una de las mayores ventajas de la región son sus altos niveles de capital natural, como bosques, recursos renovables de agua dulce y tierras fértiles. Si se gestionan adecuadamente, estos recursos pueden actuar como sumideros de carbono y fuente de exportaciones adicionales, sobre la base de una posición ya dominante en el comercio de productos agrícolas y alimenticios. Casi la mitad de la superficie de la región está cubierta por bosques, lo que representa el 23 % de la cubierta forestal mundial1. Además, la región cuenta con algunos de los niveles más elevados de recursos renovables de agua dulce del mundo2 y es importante para la biodiversidad global: el 65 % de los países que la integran superan el promedio mundial en cuanto a desempeño ambiental y protección de especies y hábitats3. Los paisajes también proporcionan fuentes clave de crecimiento económico en forma de tierra para la producción agrícola. La región posee el 11 % de la superficie cultivable del mundo (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO], 2023), incluidas algunas zonas subdesarrolladas que podrían utilizarse para la agricultura sostenible. Asimismo, es el mayor exportador neto de alimentos y productos agrícolas del mundo, y la principal fuente de productos agrícolas que se comercializan a nivel global, como el aguacate, la caña de azúcar y la soja; en todos estos productos, representa más de la mitad de la producción mundial4. En segundo lugar, América Latina y el Caribe es rica en recursos minerales que son insumos clave para algunas de las tecnologías que impulsan la transición energética. Posee más del 47 % de las reservas mundiales de litio, un componente clave del almacenamiento de energía en baterías, ya que la mayoría 23

De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales

de los vehículos eléctricos utilizan baterías de iones de litio. Además, se espera que la demanda de cobre, que también es abundante en la región (más del 36 % de las reservas mundiales), aumente significativamente, a un ritmo del 1,6 % anual hasta 2050 (Agencia Internacional de Energía [AIE], 2023a). El cobre se utiliza ampliamente en las redes eléctricas y es esencial en todas las tecnologías relacionadas con la electricidad. Algunos de los países de la región también cuentan con importantes dotaciones de otros minerales para la transición energética, como cobalto, grafito, níquel y elementos de tierras raras. En tercer lugar, América Latina y el Caribe se encuentra bien posicionada para gestionar la transición energética hacia un sistema con bajas emisiones de carbono. Con una matriz de generación eléctrica basada principalmente en energía hidroeléctrica a gran escala y complementada con gas natural, ya cuenta con una de las redes eléctricas más ecológicas del mundo. Asimismo, muestra un gran potencial para generar electricidad verde abundante y confiable. Posee un enorme potencial en energías renovables no convencionales, como la geotérmica, eólica, solar, mareomotriz, undimotriz y de biomasa, y pequeñas centrales hidroeléctricas. El noroeste de Argentina, Chile y México albergan desiertos con algunas de las radiaciones solares más altas del mundo5. El norte de Colombia y la región de la Patagonia tienen potencial para generar grandes cantidades de energía eólica6. Este importante potencial en la producción de energía con bajas emisiones de carbono puede ser un instrumento importante para atraer industrias de gran consumo energético de todo el mundo. En conjunto, estos factores sugieren que América Latina y el Caribe puede tener una ventaja comparativa en la economía verde que abriría la puerta a nuevas oportunidades de crecimiento y exportación. La adopción plena de políticas ecológicas podría permitir a los productores obtener primas verdes por sus productos, expandirse a nuevos mercados y evitar impuestos de ajuste del carbono, así como prohibiciones o restricciones de importación vinculadas a la deforestación. Además, el fortalecimiento de las capacidades y las instituciones que facilitan la adopción de tecnologías con bajos niveles de emisión de carbono permitirá a la región acercarse a la frontera tecnológica y, con las políticas e incentivos adecuados, convertirse ella misma en una fuente de innovación. En las siguientes secciones, se ilustra el marco conceptual propuesto a través de un análisis de las oportunidades y los desafíos en los tres sectores seleccionados —tierra y bosques, minería e hidrógeno verde—, que se presentan solo a modo de ejemplo. Las lecciones aprendidas de cada ejemplo pueden aplicarse a todos los sectores, dependiendo de su etapa específica de desarrollo y su relación con la frontera de posibilidades de producción económica y ambiental.

Aprovechar la ventana de oportunidad: Tres ejemplos ilustrativos

Tierra y bosques: Aprovechar el capital natural para promover mercados más verdes El recuadro 2.1 ofrece un panorama de los desafíos relacionados con las instituciones, las inversiones y las innovaciones en relación con la tierra, los bosques y otros recursos naturales de la región. Recuadro 2.1

Cuellos de botella clave que afectan el desarrollo de mercados más ecológicos a partir de la tierra y los bosques Acercarse a la frontera de posibilidades de producción económica y ambiental puede traer beneficios en términos de aumento de la producción y sostenibilidad. Una mejor asignación y gestión de la tierra, el agua y otros insumos podría aumentar los ingresos anuales procedentes de la agricultura, el pastoreo y la silvicultura en aproximadamente USD 94 000 millones. • Instituciones: Los registros de tierras incompletos, la tenencia poco clara y la implementación parcial de regulaciones de tierras y marcos ambientales limitan la capacidad de los Gobiernos para optimizar los patrones de uso de la tierra y perpetúan la exclusión de las poblaciones vulnerables. La falta de alineación de los incentivos y la aplicación deficiente de las regulaciones socavan aún más el uso sostenible de la tierra en la región. • Inversiones: La falta de inversiones en sistemas de información para el monitoreo, el reporte y la verificación ha limitado la capacidad de supervisar eficazmente la deforestación en muchos países y contribuye a la asignación inadecuada de tierras. • Innovación: La lenta adopción de las tecnologías innovadoras en el sector agrícola ha limitado el aumento de la productividad, lo que plantea problemas para la seguridad alimentaria y el acceso a los mercados.

América Latina y el Caribe es terreno fértil para el crecimiento y los servicios ecosistémicos Si bien América Latina y el Caribe es rica en una amplia variedad de capital natural, esta sección se centra en las oportunidades específicamente relacionadas con la tierra y los bosques, recursos de vital importancia para alcanzar los objetivos mundiales de descarbonización. Como se ha señalado,

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casi la mitad de la superficie de la región está cubierta por bosques (FAO, 2020), lo que representa el 23 % de todos los bosques del mundo (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2021). América Latina y el Caribe también posee algunos de los niveles más altos de recursos renovables de agua dulce, y seis de los países de la región figuran entre los 17 países con mayor biodiversidad del mundo7. La creciente reserva total de carbono en la biomasa se estima en 573,3 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente (GtCO2e), la mayoría de las cuales se almacenan en bosques tropicales y representan casi el 24 % de las existencias mundiales de carbono8. La importancia del sector de agricultura, bosques y otros usos de la tierra también deriva de los servicios ecosistémicos vitales9 que proporciona y de su capacidad para reducir la vulnerabilidad a los riesgos climáticos físicos a nivel local10. En consecuencia, se trata de un sector fundamental para los medios de subsistencia de las comunidades locales y esencial para las estrategias de adaptación y mitigación climática de la región (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 2023). Los paisajes de América Latina y el Caribe también son fuentes clave de crecimiento económico, ya que proporcionan tierras para la producción agrícola con fines alimentarios y energéticos. La región cuenta con la mayor reserva de tierras cultivables del mundo, que incluye algunas zonas no desarrolladas que podrían utilizarse de forma sostenible para la agricultura (Morris, Sebastian y Perego, 2020). La agricultura desempeña un papel fundamental en las economías de la región, dado que representa más del 5 % del producto interno bruto (PIB) y más del 10 % del empleo en más de 19 países. En muchos países de la región, la agroindustria realiza un aporte aún más importante a la producción y el empleo. En una muestra de cinco países de América Central y el Caribe, representa más del 9 % del PIB y contribuye eficazmente al incremento de la producción interna, proporcionando un impulso comparable al de la construcción y el turismo, o incluso mayor (López Marmolejo, Eggers Prieto y Ruiz-Arranz, 2023). América Latina y el Caribe es también el mayor exportador neto de alimentos y productos agrícolas del mundo. Constituye una de las principales fuentes de productos agrícolas que se comercializan a nivel internacional, y genera más de la mitad de la producción mundial de aguacate, café, caña de azúcar y soja (Morris, Sebastian y Perego, 2020). Algunos países de la región son exportadores importantes de determinados productos agrícolas a nivel mundial. En otros, las exportaciones agrícolas representan un porcentaje significativo de las exportaciones totales (aproximadamente el 75 % en Uruguay, por ejemplo), aunque el valor absoluto de dichas exportaciones es relativamente más bajo que en los pesos pesados de las exportaciones agrícolas (Morris, Sebastian y Perego, 2020). El uso de la tierra desempeña un papel fundamental en las economías de América Latina y el Caribe como motor del desarrollo económico y herramienta

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para la reducción de la pobreza. Aunque, en general, la población de la región está muy urbanizada y la pobreza se ha urbanizado cada vez más después de la pandemia, las tasas de pobreza en las zonas rurales siguen siendo más altas que en las urbanas: el 47 % de las personas empobrecidas aún viven en zonas rurales. La agricultura y el uso de la tierra son particularmente importantes como fuente de alimentos e ingresos para los pobres de estas zonas: más de la mitad de la producción agroalimentaria de la región proviene de sus 17 millones de explotaciones familiares. La tierra suele ser uno de los pocos activos productivos disponibles para los pobres de las zonas rurales (junto con la mano de obra doméstica y los activos del entorno circundante) (Barbier y Hochard, 2018). Además, pese a los avances logrados en la lucha contra la pobreza en las últimas décadas, la seguridad alimentaria sigue siendo un desafío constante11. Los bosques y pastizales existentes también cumplen un papel importante en la regulación de la temperatura y las precipitaciones, y proporcionan servicios ecosistémicos clave de los que depende la agricultura. La combinación de paisajes agrícolas y naturales es común en América Latina y el Caribe y puede proporcionar importantes beneficios para la productividad (Kremen, 2015). Actualmente, la región es el mayor proveedor de servicios ecosistémicos del mundo y tiene un gran potencial para actuar como una fuente clave de secuestro de carbono y ayudar a mitigar el impacto del cambio climático (Morris, Sebastian y Perego, 2020). Los servicios ecosistémicos que van más allá del secuestro de carbono también proporcionan beneficios significativos: en 2018, contribuyeron con USD 1,2 billones a la riqueza regional, lo que equivale a aproximadamente USD 1947 per cápita. El uso ineficiente de la tierra en la región impide que se aprovechen al máximo los posibles beneficios económicos y ambientales En un nuevo análisis realizado para este informe, se concluye que América Latina y el Caribe es la región con la calificación más baja en términos de eficiencia económica en el uso de la tierra para la agricultura, la ganadería y la silvicultura. El análisis tiene como objetivo cuantificar el valor económico y ambiental de las actuales ineficiencias en el uso de la tierra a nivel nacional. Asimismo, se enfoca en identificar los cambios necesarios para que los países puedan optimizar el uso de la tierra. En este informe, la eficiencia en el uso de la tierra se refiere a la medida en que un país asigna el uso de su tierra para maximizar el potencial de esa tierra. A nivel de paisaje o país, la eficiencia en el uso de la tierra significa que un país está distribuyendo su tierra de la manera más adecuada para alcanzar los objetivos de sostenibilidad y beneficio económico, teniendo en cuenta la disponibilidad de dicho recurso. En otras palabras, en un sistema eficiente, la tierra más apta para el almacenamiento de carbono se utiliza para ese propósito, mientras que la tierra con mayor potencial para la producción agrícola se utiliza

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para la agricultura. Por lo tanto, la frontera de eficiencia indica las asignaciones óptimas de la tierra que maximizan la producción económica y el valor ambiental. Si los valores se ubican por debajo de esta frontera, podría significar que existe un margen para aumentar la productividad o mejorar los beneficios ambientales, y que ello podría lograrse reasignando tierras o aumentando su productividad, por ejemplo, a través de mejoras en las prácticas y tecnologías agrícolas. En el recuadro 2.2 se brindan detalles adicionales sobre esta metodología.

Recuadro 2.2

Introducción al concepto de fronteras de eficiencia En este informe se desarrollan nuevos análisis utilizando el marco presentado en el informe mundial Nature’s Frontiers (Las fronteras de la naturaleza) (Damania y otros, 2023), en el que se utiliza la optimización ponderada en función del espacio para identificar una gama de asignaciones de tierra que maximizan los valores ambientales y económicos denominada “frontera de eficiencia” (véase la línea amarilla en el gráfico B2.2.1). Una característica novedosa del análisis es su multidimensionalidad y que contempla múltiples objetivos de gestión. El valor ambiental incluye el carbono y la biodiversidad, mientras que el valor económico incluye la agricultura, el pastoreo y la silvicultura. En el análisis también se compara el patrón actual de uso de la tierra (punto Z) con los máximos potenciales para identificar en qué medida los patrones de uso de la tierra del país coinciden con el patrón óptimo modelado. Existen diversos puntos óptimos potenciales, ya que la frontera muestra las combinaciones más eficientes posibles del resultado ambiental no comercial y el valor de producción. La distancia que media entre un país y esa frontera determina la puntuación general de eficiencia, calculada como la extensión de β/(α+β) correspondiente a ese país, en todas las dimensiones del análisis. Si el desempeño actual está próximo a la frontera de eficiencia, la puntuación de eficiencia del paisaje se acercará a 1 (dado que α estará cerca de 0). Estas puntuaciones también pueden calcularse para cada subdimensión individual. La puntuación de eficiencia ambiental se define como la distancia entre la posición actual y el máximo factible (longitud c) (c/(a+b+c)). Esto puede calcularse para la biodiversidad (puntuación de eficiencia de la biodiversidad) o el secuestro de carbono (puntuación de eficiencia del secuestro de carbono), o ambas a la vez. Se puede calcular una puntuación equivalente para el valor económico (puntuación de eficiencia económica), que compara el valor actual de la producción económica con el valor que se podría alcanzar en la frontera de eficiencia manteniendo el mismo nivel de desempeño ambiental. el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.2

Introducción al concepto de fronteras de eficiencia (continúa) Una medida de desempeño alternativa permite comparar el desempeño actual en una dimensión (longitud c) con el alcanzado sin sacrificar ninguna otra dimensión (longitud b+c), o el potencial máximo que puede lograrse sin perjudicar otros objetivos, que se denomina “máximo de Pareto” (c/(b+c)). Esta medida de desempeño se denomina “puntuación de eficiencia económica o ambiental de Pareto”. Estas puntuaciones se pueden representar en un diagrama x-y para mostrar la relación que existe entre la eficiencia relativa de los distintos países en el uso de sus tierras para obtener beneficios económicos o ambientales. En el gráfico 2.1 se aplican a América Latina y el Caribe. Los mapas actuales del uso de la tierra se obtienen con una resolución de 10 kilómetros cuadrados (km2) utilizando datos de la Agencia Espacial Europea (ESA, 2019) y modelos para estimar el valor económico, las puntuaciones del índice de biodiversidad y el potencial de secuestro de carbono de cada celda de la cuadrícula a nivel nacional. El valor económico incluye los ingresos derivados de la agricultura, el pastoreo o la silvicultura. En la esfera de la biodiversidad se combinan seis tipos de datos (riqueza potencial de especies, especies amenazadas y en peligro de extinción, especies endémicas, ecorregiones poco comunes, integridad de los bosques y zonas clave para la biodiversidad). Las estimaciones del almacenamiento de carbono se basan en el modelo de almacenamiento y secuestro de carbono de InVEST (Sharp y otros, 2020), que se utiliza para estimar la cantidad neta acumulada de dióxido de carbono equivalente (CO2e) que se encuentra en la biomasa aérea y subterránea. La optimización utilizada para generar la frontera de eficiencia incluye los costos necesarios para cambiar de un uso de la tierra a otro en el cálculo del valor económico obtenido. Los costos de restauración se toman de las estimaciones de la iniciativa Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad (TEEB, 2009). Varían desde USD 260/hectárea (ha) para la restauración de los pastizales hasta USD 33 000/ha para los humedales interiores. En lo que respecta a la región, los lagos/ríos y los bosques tropicales son las segundas categorías con mayor costo de restauración (USD 4000/ha y USD 3450/ha, respectivamente). Los costos de transición de los cambios en los patrones de uso de la tierra se calculan utilizando el costo de despejar la tierra para uso agrícola o de pastoreo, el costo del riego y el costo de restaurar la tierra a un tipo de cobertura vegetal natural. Los costos del desmonte se calculan a partir de los valores mundiales ajustados por los costos laborales regionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), mientras que los costos el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.2

Introducción al concepto de fronteras de eficiencia (continúa) del riego son regionales y se derivan de estimaciones del Instituto Internacional de Gestión del Agua (Edwards, 2015; OIT, 2021; Inocencio y otros, 2007). En el apéndice A de Damania y otros (2023) puede encontrarse una descripción completa de los detalles del modelado. Gráfico B2.2.1 Frontera de eficiencia y cálculos clave Valor de la medida ambiental Valor máximo de Pareto

Posibles mejoras de Pareto

b Desempeño actual

c Frontera de eficiencia

Valor ambiental mínimo 0

Desempeño actual Valor de la medida económica

Fuente: Modificado utilizando información extraída de Damania y otros, 2023.

Los países de América Latina y el Caribe exhiben un desempeño relativamente bajo en las calificaciones mundiales de eficiencia económica, y ninguno de ellos se ubica en la mitad superior en cuanto a eficiencia económica en el uso de la tierra. En promedio, la región muestra una eficiencia del 37,4 % en el uso de la tierra en tres sectores: agricultura, pastoreo y silvicultura. Recientemente se han observado mejoras en la productividad: el aumento promedio de la productividad agrícola (2,1 % al año) se ha ubicado muy por encima de la media mundial (1,6 % al año) entre 1991 y 2015 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]/FAO, 2019). Sin embargo, estos aumentos de productividad se han visto impulsados principalmente por la adopción de tecnologías de producción mejoradas (desplazamiento de la frontera de

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producción hacia afuera) más que por el aumento de la eficiencia (reducción en los insumos necesarios por unidad de producción: movimiento hacia la frontera) (Morris, Sebastian y Perego, 2020). Dentro de este patrón general de ineficiencia económica, existe una heterogeneidad significativa en el uso eficiente de la tierra a nivel nacional. El análisis sugiere una gran variación entre los países de América Latina y el Caribe en cuanto a la eficiencia con que se gestiona la tierra en la agricultura, el pastoreo y la silvicultura, lo que refleja desafíos más amplios relacionados con la productividad en la región. Si bien algunos países utilizan para algunos productos tecnologías muy eficientes y productivas (por ejemplo, Perú para los productos agrícolas orientados a la exportación), esta productividad está concentrada y no es completamente representativa de los sistemas de producción a nivel regional. Persisten importantes variaciones incluso dentro de las regiones de un mismo país (Morris, Sebastian y Perego, 2020; Banco Mundial, 2022). Por ejemplo, los sistemas agrícolas en las regiones de la Sierra (montañas) y la Selva (bosque) de Perú son significativamente menos eficientes que los sistemas costeros orientados a la exportación (Banco Mundial, 2022). En el gráfico 2.1 se comparan las puntuaciones de eficiencia de Pareto para el secuestro de carbono (eje y), la biodiversidad (color) y el valor económico (eje x) de los países de América Latina y el Caribe. Los países se agrupan según su desempeño en la protección de los resultados ambientales. Los países del grupo A cuentan con paisajes en gran medida no transformados que obtienen una puntuación muy alta en la protección de los resultados ambientales, aunque en muchos casos existe potencial para mejorar los resultados económicos. Los países del grupo B también exhiben un buen desempeño en la protección de los resultados ambientales, pero muestran cierto margen para aumentar aún más su eficiencia sin perjudicar los resultados económicos. Este grupo incluye a Brasil, Colombia y Costa Rica. En general, los países del grupo C han experimentado una degradación significativa y tienen potencial para realizar inversiones importantes en restauración. En este grupo se encuentran México, la República Dominicana y Uruguay. Por último, el grupo D, que incluye únicamente a Haití, presenta una degradación ambiental significativa y también está muy lejos de la frontera de eficiencia económica. El mensaje claro que surge del análisis es que América Latina y el Caribe tiene un gran potencial para mejorar los resultados económicos de las actividades basadas en la tierra sin perjudicar los objetivos ambientales. Una mejor asignación y gestión de la tierra, el agua y otros insumos podría aumentar los ingresos anuales de la región procedentes de la agricultura, el pastoreo y la silvicultura en aproximadamente USD 94 000 millones sin una pérdida neta de bosques y hábitats naturales.

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Gráfico 2.1 Desempeño de los países de América Latina y el Caribe en materia de eficiencia económica y ambiental Puntuación de eficiencia ambiental de Pareto [porcentaje del valor ambiental máximo de Pareto] 1,0 Perú Belice Guyana A Suriname Panamá 0,9 Brasil Costa Rica Nicaragua B Chile Ecuador 0,8 México República Dominicana 0,7 C Cuba El Salvador 0,6 Uruguay 0,5 Haití

0,4

D 0,3 0,2 0,1 0 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

Puntaje de eficiencia económica de Pareto [porcentaje del valor económico máximo de Pareto] 0,000

1,000 Puntuación de biodiversidad de Pareto [porcentaje del valor máximo de biodiversidad de Pareto]

Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de calificaciones proporcionadas por Damania y otros, 2023. Nota: Grupo A = Suriname, Nicaragua, Guyana, Perú, Guatemala, Bolivia, Panamá y Belice. Grupo B = Ecuador, Venezuela, Colombia, Honduras, Costa Rica, Jamaica, Argentina, Chile y Brasil. Grupo C = Cuba, República Dominicana, Paraguay, México, Uruguay y El Salvador. Grupo D = Haití.

Además, el estudio revela que se podrían secuestrar 25 000 millones de toneladas adicionales de CO2e al año (valoradas en aproximadamente USD 1 billón) sin perjudicar la producción económica. A nivel mundial, un uso más eficiente de la tierra podría permitir el secuestro de 78 000 millones de toneladas adicionales de CO2e sin impactos económicos adversos (Damania y otros, 2023)12. En el análisis se concluye que América Latina y el Caribe podría proporcionar el 32 % de los beneficios potenciales. Con un precio sombra del carbono de USD 40 por tonelada13, esto significaría que se podrían movilizar hasta USD 3 billones maximizando las oportunidades de secuestro14. Es importante señalar que el valor monetario estimado del carbono adicional almacenado sirve únicamente a modo ilustrativo y no debe interpretarse como

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los ingresos potenciales de un mercado de créditos de carbono. Si bien USD 40 por tonelada se encuentra en el extremo inferior de las estimaciones del costo social actual del carbono utilizado por el Banco Mundial, se trata de una valoración demasiado optimista en relación con los precios actuales del mercado, dado que el precio actual de los créditos relacionados con la silvicultura y el uso de la tierra en la región es considerablemente inferior. A un precio de USD 7, cercano a los valores de mercado de 2023, el potencial se estimaría en solo USD 500 000 millones (Ecosystem Marketplace, 2023). No obstante, el ejercicio ilustra los distintos aspectos que se deben tener en cuenta. El valor monetario del secuestro potencial de carbono en América Latina y el Caribe a través de una mejor asignación de la tierra, si se trata como un ingreso, supera los beneficios potenciales de maximizar los resultados económicos manteniendo la cobertura forestal actual.

Desafíos para mejorar el uso de la tierra en América Latina y el Caribe desde la perspectiva de las instituciones, las inversiones y las innovaciones Desde el punto de vista conceptual, el decepcionante desempeño de la región puede dividirse en dos partes: a) asignación inadecuada de los recursos de la tierra y b) baja productividad en zonas con gran potencial. La región podría lograr una mejora sustancial en su desempeño económico simplemente reasignando tierras a los usos más productivos, maximizando la producción agrícola en áreas con alto potencial de rendimiento y dedicando las tierras menos productivas a la silvicultura, la ganadería, la reforestación o la forestación (para mejorar el desempeño ecológico). La mejora de la productividad agrícola en zonas con gran potencial será clave no solo para aumentar la eficiencia económica, sino también, cuando vaya acompañada de un marco regulatorio que incorpore el valor del capital natural y sus servicios ecosistémicos (y la aplicación efectiva de esas normas), para contribuir a mejores resultados ambientales. Para avanzar hacia un uso de la tierra más sostenible y eficiente en América Latina y el Caribe, se requerirá una combinación de instituciones, inversiones e innovaciones que permitan abordar tanto los desafíos actuales como los que puedan presentarse. La forma en que la región determina el uso de la tierra y los bosques es el resultado de presiones diversas y, en ocasiones, contradictorias: los efectos del cambio climático amenazan la productividad, lo que, a su vez, puede afectar la seguridad alimentaria y la asequibilidad de dietas saludables; el crecimiento acelerado de los mercados de carbono crea incentivos para almacenar carbono en el suelo y los bosques; los cambios en las preferencias y el comportamiento de los consumidores incentivan la adopción de tecnologías de

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producción más ecológicas, y la innovación agrícola impulsa el aumento de la productividad en la agricultura. Para gestionar estos riesgos y las delicadas soluciones intermedias, se requieren respuestas creativas y colaborativas de los agricultores, los Gobiernos, el sector privado y la comunidad internacional. Contar con instituciones sólidas protegería el capital natural y beneficiaría a la región La debilidad de los derechos sobre la tierra, entre ellos los referidos al carbono, representa un obstáculo para la transformación que debe producirse para que América Latina y el Caribe capitalice las oportunidades de uso de la tierra en un mundo cada vez más ecológico. Entre los desafíos figuran las deficiencias institucionales en las bases de datos catastrales, las asignaciones de derechos sobre la tierra, los datos basados en parcelas y los sistemas de planificación territorial. La falta de claridad en la tenencia de la tierra en la región se ha asociado con una aplicación más deficiente de las regulaciones del uso de la tierra, un acceso reducido al crédito y una menor inversión en tierras para usos productivos (Hanusch, 2023). La inseguridad en la tenencia de la tierra puede tener consecuencias significativas para las personas, contribuyendo a la pobreza y la inseguridad alimentaria (Tseng y otros, 2020). Las zonas de la Amazonía cuya tenencia no está claramente definida (casi el 30 % de la superficie terrestre) siguen siendo puntos críticos de deforestación. Entre 2013 y 2020, hasta el 40 % de la pérdida de bosques de esa región se produjo en dichas zonas. La falta de plazos estrictos para solicitar la regularización implica que las personas pueden seguir utilizando la ocupación como base para reclamar un derecho de propiedad de la tierra en las áreas de la Amazonía donde la tenencia no está claramente definida (Brito y otros, 2021). Además, la tierra se transfiere de la propiedad pública a la privada a precios muy inferiores a los del mercado (Hanusch, 2023). Por ejemplo, en el estado de Mato Grosso, en Brasil, el costo privado de la tierra supera los BRL 9000 (9000 reales brasileños) por hectárea, es decir, al menos seis veces más que el costo de adjudicar títulos de propiedad de tierras no registradas a través de programas públicos (Brito y otros, 2021; Hanusch, 2023). La implementación de la planificación territorial y del uso de la tierra representa otro desafío para mejorar la eficiencia en el uso de la tierra en la región. Si bien los países han avanzado en la elaboración de estrategias, su aplicación continúa rezagada. Un desafío adicional es que, en general, los servicios ecosistémicos no están incluidos explícitamente en las normas que regulan la evaluación ambiental y social de los proyectos en la región, a pesar de que los países han comenzado a incorporarlos en el análisis de costos y beneficios de diversas opciones de políticas. Las elevadas tasas de deforestación ponen en riesgo el capital natural existente. En total, América Latina y el Caribe representa el 8 % de las emisiones mundiales

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y casi el 25 % de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) derivadas del cambio en el uso de la tierra a nivel mundial (Blackman y otros, 2017; Blackman y Veit, 2018). En 2021, el 46 % de las emisiones de la región provinieron de la agricultura, la silvicultura y el cambio en el uso de la tierra (el 26 % de la agricultura y el 20 % de la silvicultura y el cambio en el uso de la tierra)15. Aunque las tasas de deforestación se han desacelerado, siguen siendo elevadas. Entre 1990 y 2020, la cubierta forestal de la región disminuyó del 53 % al 46 %, lo que representó una pérdida de 138 millones de hectáreas de tierras forestales (CEPAL, 2021). La cuenca del Amazonas corre el riesgo de pasar de ser un sumidero neto de GEI a convertirse en una fuente neta (Harris y otros, 2021). Pese a que la Amazonía almacena la misma cantidad de carbono que la cuenca del Congo, las emisiones derivadas del cambio en el uso de la tierra y la deforestación son dos veces más elevadas, lo que da lugar a un secuestro neto de carbono de solo 0,1 GtCO2e al año, muy por debajo del potencial si se redujeran estas emisiones (Harris y otros, 2021). Sin embargo, todavía hay países con áreas significativas de cobertura forestal. En el extremo superior, Bahamas, Guyana, Perú y Suriname aún conservan una cobertura natural de más del 70 % de su territorio, lo que representa una oportunidad importante para preservar los bosques primarios existentes. En el extremo opuesto del espectro, El Salvador, México y Uruguay conservan menos del 16 %; en estos países, el principal desafío es restaurar y evitar una mayor degradación16. La deforestación en la región obedece a una combinación de factores: especulación con las tierras, expansión de los pastizales para ganado, conversión de bosques a cultivos comerciales y de subsistencia, y desmonte para la explotación minera (De Sy y otros, 2015). La conversión de tierras para la ganadería representa el 70 % de la pérdida de bosques en América del Sur y el 54 % en América Central, mientras que la expansión de las tierras de cultivo condujo al 22 % de la deforestación en América del Sur y al 39 % en América Central (FAO, 2021). El acaparamiento de tierras y la especulación son factores clave que contribuyen a este proceso, sobre todo en la transición de bosque a pastizal. Los especuladores crean tierras de pastoreo tras la deforestación para que los reclamos legales sobre ellas sean más fáciles de fundamentar, lo que les permite transferir la propiedad a manos privadas y luego venderla para obtener ganancias cuando los precios del mercado privado aumentan (Borras y otros, 2011). En el Caribe, el 44 % de la deforestación obedeció a la conversión de tierras para infraestructura urbana, el 29 % al pastoreo de ganado y el 27 % a la construcción de presas y la alteración de cursos de agua. La aplicación históricamente limitada o incongruente de las leyes y regulaciones ambientales ha incrementado los desafíos que supone la deforestación. Una gran proporción de esta está impulsada por actividades ilegales. En Brasil, es probable que casi toda la deforestación sea ilegal, debido principalmente a la escasa

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aplicación de las leyes vigentes. Se estima que entre 2005 y 2018 las multas, las acciones civiles y los embargos afectaron a menos del 1 % de la deforestación ilegal de la Amazonía (MapBiomas Alerta, 2020). En América Central, el tráfico ilegal de drogas puede representar entre el 15 % y el 40 % de la pérdida de bosques registrada en Guatemala, Honduras y Nicaragua (Sesnie y otros, 2017). Además, el comercio ilegal de madera constituye casi la mitad de los ingresos anuales provenientes de los delitos ambientales a nivel mundial, que representa hasta USD 152 000 millones por año (Interpol, 2022; Patrick, Butsic y Potts, 2023). Las inversiones destinadas a aumentar la productividad, aunque sean grandes, pueden generar beneficios significativos Optimizar el uso de la tierra supone costos directos e indirectos que requieren inversiones considerables y políticas públicas de respaldo. En primer lugar, pasar de un patrón de uso de la tierra a otro genera costos directos de transición de la implementación (como los de mano de obra y capital para el desmonte, la plantación, el cultivo y la instalación o eliminación de sistemas de riego). En segundo lugar, se presentan costos de oportunidad indirectos derivados del valor de la tierra que se deja de aprovechar, ya que podría utilizarse para otros fines. En el gráfico 2.2 se proporciona una estimación de los impactos y los costos de la gestión del uso de la tierra para maximizar el almacenamiento de carbono en la región a corto plazo, manteniendo al mismo tiempo los niveles actuales de producción17. Se muestran los precios implícitos del carbono, así como el cambio porcentual y absoluto en el almacenamiento de dióxido de carbono equivalente que podría alcanzarse a corto plazo (estimado en un período de cinco años) si se adopta un enfoque que maximice el almacenamiento de carbono. En el eje horizontal se muestra el aumento absoluto del potencial de almacenamiento de GEI, y en el eje vertical, el cambio porcentual en el potencial de almacenamiento de cada país. El color y el tamaño de las marcas indican el precio implícito del carbono asociado a la transición, una medida que abarca los costos de oportunidad financiera y económica de dicho proceso. En el gráfico se identifican dos oportunidades claras y un desafío para las transiciones en el uso de la tierra en el futuro cercano. La primera oportunidad para almacenar grandes cantidades de GEI se encuentra en Brasil, que posee el mayor potencial de secuestro adicional de carbono de la región a un precio implícito del carbono relativamente bajo. La segunda oportunidad de transformación de la región radica en el gran número de países con bajos precios implícitos del carbono y cambios porcentuales relativamente altos en el secuestro de carbono y otros beneficios ambientales. Esto incluye a países como Chile, Ecuador, Paraguay y Perú. Si bien las transformaciones en estos países tienen un impacto menor en la provisión absoluta de servicios ambientales a nivel regional, la transición es significativa en el ámbito nacional. En el gráfico 2.2 también se identifica un desafío para la

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Gráfico 2.2 Comparación del cambio absoluto y porcentual en el almacenamiento de dióxido de carbono equivalente y el precio implícito del carbono a corto plazo Variación porcentual en el almacenamiento de GEI 28 Cuba

México

24 22

Uruguay

16 14 12 10 8 6

Argentina

Bahamas Haití El Salvador República Dominicana Paraguay Nicaragua Guatemala Jamaica Honduras Costa Rica Chile

Panamá Belice

Venezuela Bolivia

Perú

Guyana

Colombia

Ecuador

Brasil

Suriname

00 60

00 55

00 50

00 45

00 40

00 35

00 30

00 25

00 20

00 15

00 10

–5 00

Variación total en el almacenamiento de GEI (millones de toneladas de CO2e) 8,65

108,36

Precio implícito del carbono (USD/tonelada) Fuente: Cálculos del Banco Mundial a partir de información extraída de Banco Mundial, 2025b. Notas: Los valores se derivan del primer paso de la transición, en una vía que maximiza el almacenamiento de carbono. CO2e = dióxido de carbono equivalente; GEI = gases de efecto invernadero.

región, ya que muchos de los países que tienen el potencial de almacenamiento de carbono más significativo después de Brasil —como Argentina, Colombia y México— requieren precios implícitos relativamente elevados para permitir la transición, debido a los altos costos financieros que esta supone, a los altos costos de oportunidad económica o a una combinación de ambos. Los costos financieros directos asociados con la transición del uso de la tierra en América Latina y el Caribe son, en promedio, más altos y más variables que en otras regiones del mundo. La mediana de los costos totales de transición

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(calculada a partir de soluciones de Pareto a lo largo de todo el horizonte temporal de transición) es de USD 1697/km2, la más alta del mundo, y la desviación estándar es de USD 1193/km2. Esto se compara con una mediana mundial de USD 546/km2 y una desviación estándar de USD 1185/km2. Estos costos elevados se deben a la necesidad tanto de intensificación agrícola como de protección y restauración del paisaje en la región, sobre todo dado que gran parte de la restauración se lleva a cabo en zonas tropicales donde los costos de restauración activa pueden ser bastante altos (Brancalion y otros, 2019). Por otra parte, según el análisis, se ven superados por los beneficios a largo plazo. De hecho, los beneficios económicos positivos de la transformación de la tierra son mayores que los costos de transición (el valor económico neto siempre es positivo) en todos los países (Banco Mundial, 2025b). En otras investigaciones se ha demostrado que, en general, la región ocupa un lugar destacado en lo que respecta a oportunidades eficaces en función de los costos para el secuestro de carbono (Grafton y otros, 2021). También es importante señalar que los costos de transición de la reasignación de usos de la tierra recaerán desproporcionadamente en áreas específicas de la región. De hecho, en el análisis presentado en el recuadro 3.1 (capítulo 3) de este informe se concluye que existe una correlación positiva y significativa desde el punto de vista estadístico entre esos lugares y las medidas indirectas tanto de la pobreza relativa (a través de la privación multidimensional relativa) como de la agricultura en pequeña escala (a partir del tamaño predominante de los campos). Sin duda, para facilitar la transición hacia una asignación más eficiente de la tierra se requerirá apoyo e inversiones gubernamentales bien orientados, en particular para apoyar a las poblaciones pobres y vulnerables. Asimismo, será necesario realizar inversiones en sistemas de información que permitan un uso más eficiente de la tierra. Desafortunadamente, América Latina y el Caribe no está invirtiendo lo suficiente en las tecnologías agrícolas que pueden mejorar considerablemente la productividad, ni en las tecnologías que permiten a las autoridades monitorear y hacer cumplir las regulaciones de manera más eficaz en toda la región. Por ejemplo, el acceso digital, que puede permitir la adopción de tecnologías de seguimiento agrícola y forestal, se encuentra muy rezagado en las zonas rurales: el 63 % de la población rural de la región carece de acceso adecuado a la tecnología digital debido a obstáculos técnicos, de costos o de conocimientos; esta cifra se reduce al 29 % en el caso de la población urbana (Ziegler y otros, 2020). Además, en muchos países, la adopción de tecnologías de gestión agrícola inteligente y la iniciativa empresarial van a la zaga de otras regiones del mundo, lo que lleva a una falta de sistemas de información que satisfagan las necesidades de los agricultores (Loukos y Arathoon, 2021; Puntel y otros, 2022). Una salvedad importante es que en varios países de América Latina y el Caribe —Argentina, Brasil y Uruguay, en particular— se registran altos niveles de adopción de sistemas de información y tecnología agrícola, sobre todo en

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áreas como el mapeo, la teledetección y las aplicaciones móviles que pueden mejorar el acceso a la información y al mercado (Puntel y otros, 2022). Las tecnologías satelitales se están adoptando cada vez más para la conservación y gestión forestal, lo que genera un ahorro de costos con respecto a otros métodos. Las comunidades indígenas también están adoptando estas tecnologías para monitorear la deforestación, lo que está transformando las prácticas de conservación (González y Kröger, 2023). El aumento de la inversión en investigación y desarrollo y la adopción de nuevas tecnologías podría generar un incremento significativo de la productividad El análisis sugiere que para respaldar la transición hacia una asignación más eficiente de la tierra en América Latina y el Caribe será necesario intensificar las tecnologías y adoptar tecnologías innovadoras. En el informe se concluye que dicha intensificación desempeña un papel importante en el aumento de la producción y la productividad agrícolas18. En un escenario de maximización del secuestro de GEI, en el 48 % de las tierras agrícolas actuales se adoptan prácticas de intensificación y mejores prácticas de gestión. En este escenario, si bien alrededor del 5 % de las tierras forestales regionales se destinan a la agricultura, la cubierta arbórea en general aumenta en la región, lo que da lugar a una reforestación neta. Con la adopción adicional de las mejores prácticas de gestión, las tierras agrícolas también conservan más cubierta arbórea que con las prácticas de gestión actuales. La intensificación es aún más importante en los escenarios que buscan maximizar la producción económica, donde en el 65 % de las tierras agrícolas se aumentan los niveles de producción y se adoptan las mejores prácticas de gestión. En este escenario, se produce una pérdida neta de cobertura forestal (alrededor del 10 %), aunque el secuestro de GEI en la región se mantiene igual debido al aumento de las tierras forestales con alto potencial de secuestro de GEI. La intensificación puede ser un desafío, dado que el crecimiento de la productividad total de los factores se ha desacelerado considerablemente desde 2010. Entre 1990 y 2010, dicho crecimiento generó la mayor parte de los incrementos en la producción, pero esta tendencia disminuyó abruptamente (en un 66 %) después de 2010, por lo que la intensificación de los insumos pasó a ser el principal motor del crecimiento constante a nivel regional. Varios factores explican la disminución, a saber: la degradación de los recursos y el cambio climático, las sequías, las recesiones económicas, y los bajos niveles de difusión y adopción de tecnologías por parte de los pequeños agricultores familiares (Ballesteros, 2022; Klein Goldewijk y otros, 2017; Taylor y Rising, 2021). El cambio climático y la degradación de la tierra desempeñan papeles especialmente cruciales. La región ha experimentado una disminución del 26 % en la productividad total desde 1961 debido a los impactos del cambio climático

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(Ortiz-Bobea y otros, 2021). La degradación de la tierra, que afecta al 22 % de la superficie terrestre de la región, también ha provocado disminuciones de la productividad o ha requerido mayores insumos para mantener los rendimientos19. A medida que la producción agrícola en otras regiones, particularmente en América del Norte, ha disminuido, la producción de América del Sur se ha vuelto cada vez más importante para satisfacer la demanda mundial de productos agrícolas. Desde 1985, América del Sur ha venido experimentando los mayores aumentos en la producción de soja, caña de azúcar, productos madereros de especies no coníferas y carne vacuna a nivel mundial, y los segundos mayores aumentos en la producción de maíz (Zalles y otros, 2021). El repunte de las innovaciones para aumentar la eficiencia en el uso de la tierra y la agricultura en América Latina y el Caribe ha sido lento y fragmentado. Según la OCDE, a nivel regional, el aumento de la productividad agrícola ha sido superior al promedio mundial (2,1 % anual entre 1991 y 2015), pero inferior al del noreste de Asia, la región de más rápido crecimiento. Además, este aumento se ha distribuido de manera desigual, y la subregión del Caribe registra una de las tasas de crecimiento de la productividad más bajas del mundo (1 % anual) (Agnew y Hendery, 2023; Iniciativa GAP, 2023; OCDE/FAO, 2019). La proporción del crecimiento atribuible a la productividad total de los factores varía según el país y el producto. En Argentina, por ejemplo, el 75 % del aumento de la producción agrícola puede atribuirse a dicho factor (Morgan, Fuglie y Saini, 2023), mientras que, en México, los países andinos y América Central y el Caribe la mayor parte de los aumentos se debió a la intensificación de los insumos. Asimismo, la estructura del apoyo agrícola en América Latina y el Caribe varía ampliamente y puede conducir a ineficiencias en la productividad y a un menor bienestar del consumidor. El apoyo total a la agricultura en la región es bajo como porcentaje del PIB total en relación con Estados Unidos y la Unión Europea (UE-28). Sin embargo, el nivel de apoyo general (por ejemplo, investigación y transferencia de conocimientos, comercialización, inspección, infraestructura, etc.) como porcentaje de los pagos totales de apoyo a la agricultura y el nivel de apoyo a los precios de mercado para los productores (que puede distorsionar los incentivos a los agricultores) como proporción de los pagos totales de apoyo a los productores son más altos en promedio (Egas y De Salvo, 2018). El nivel de apoyo a los precios de mercado, que puede distorsionar la toma de decisiones de los agricultores, ha aumentado desde la pandemia de COVID-19 (coronavirus), y en 2021 alcanzó el 15 % del apoyo a los productores. Mientras tanto, el apoyo a los servicios generales, que no presenta distorsiones, ha disminuido de un máximo del 75 % del apoyo total en 2014 al 50 % en 202120. Principalmente, el apoyo a la investigación y el desarrollo agrícola está impulsado por el gasto de los Gobiernos y de los bancos multilaterales de desarrollo, mientras que la investigación y el desarrollo privados son un factor clave de la innovación solo en unos pocos países (Nin-Pratt y otros, 2023).

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Los responsables de formular políticas deben ser conscientes de que la orientación de la innovación agrícola puede tener diversos efectos en el uso de la tierra y la deforestación. Los datos globales sugieren que la intensificación impulsada por la tecnología, que permite una mayor productividad en la misma unidad de tierra, puede reducir las presiones relacionadas con la expansión de tierras, mientras que la intensificación basada en la sustitución de insumos o la adopción de mezclas de cultivos de mayor valor puede tender a empeorar las presiones de deforestación generadas por la expansión de tierras (Byerlee, Stevenson y Villoria, 2014). El contexto de la protección de la tierra también es importante. En las zonas donde la protección del uso de la tierra y el cumplimiento de las normas son deficientes, es más probable que los aumentos de productividad conduzcan a la expansión de la tierra. Por el contrario, en las zonas donde la gestión de la tierra y la urbanización son más fuertes, este efecto se debilita, y es menos probable que los aumentos en la productividad impulsen la expansión de las tierras agrícolas. La identificación de las zonas de alto riesgo y la mitigación de estos riesgos son un componente fundamental para garantizar que los aumentos de productividad no exacerben la deforestación (Hanusch, 2023). Las políticas y prácticas agrícolas y sobre el uso de la tierra desempeñan un papel fundamental en la reducción de la deforestación y las emisiones, y en el apoyo a la prosperidad y la salud regionales. Detener la deforestación y aumentar la producción agrícola no es un juego de suma cero. De hecho, América Latina y el Caribe es una de las pocas regiones del mundo que aún contiene tierras cultivables no forestales que podrían destinarse de forma sostenible a la agricultura (Morris, Sebastian y Perego, 2020; Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, 2019). Cabe señalar que no toda la expansión de tierras agrícolas contribuye directamente a la deforestación. Además, la expansión de las tierras de cultivo, con frecuencia a partir de pastizales, suele ser una estrategia de bajo costo que precede a la intensificación y al aumento de la productividad agrícola (que es una estrategia clave para reducir las presiones de la deforestación). El rediseño de los sistemas agrícolas y de uso de la tierra a través de nuevas instituciones e incentivos, la innovación y las inversiones puede contribuir tanto al papel esencial que desempeña la agricultura en el apoyo a la salud, la resiliencia y la prosperidad como a reducir la deforestación y las emisiones de GEI. La innovación en el seguimiento y rastreo de productos, sumada a un monitoreo más eficaz de la deforestación, puede ayudar a garantizar el acceso continuo a los mercados existentes y, al mismo tiempo, abrir las puertas a nuevos mercados. A medida que el mundo avanza hacia preferencias más verdes, la innovación en el seguimiento y la trazabilidad de los productos agrícolas será importante para garantizar el acceso continuo a los mercados existentes. Las iniciativas de monitoreo y localización pueden ayudar a los países de la región a distinguir sus

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productos en el mercado, lo que generaría primas si se combinan con esfuerzos orientados a reducir la deforestación, mejorar la sostenibilidad y lograr mayor inclusión. En el cuadro 2.1 se resumen las principales medidas sugeridas para el sector forestal y de uso de la tierra. Cuadro 2.1 Medidas clave necesarias en el sector forestal y de uso de la tierra Instituciones

Inversiones

Innovación

Proteger derechos de propiedad claramente definidos a través de marcos ambientales sólidos, bases de datos catastrales actualizadas y multipropósito, y sistemas integrados de registro de la propiedad.

Aumentar el acceso al mercado ampliando la conectividad digital y física, manteniendo al mismo tiempo la sostenibilidad ambiental y evitando la destrucción del capital natural. Invertir en infraestructura digital y de transporte, y en una logística eficiente.

Facilitar la adopción de prácticas de producción más sostenibles invirtiendo en servicios de extensión agrícola que integren la gestión a largo plazo del capital natural.

Invertir en investigación y desarrollo para resolver problemas locales y aumentar la sostenibilidad y productividad del sector Mejorar la aplicación de las agrícola. Implementar normas para proteger a las proyectos piloto de personas y al planeta a investigación y desarrollo, través de sistemas de desarrollar programas de monitoreo, reporte y verificación más adecuados. vales para investigación y desarrollar una red de centros de tecnología Desarrollar una agrícola que se enfoquen en infraestructura nacional de calidad “verde” para obtener las intervenciones según el primas ecológicas, mantener grado de sofisticación de los productores. el acceso y, eventualmente, aumentar su participación en los mercados de exportación. Innovar en el diseño de políticas dentro de un marco de aprendizaje. Experimentar con el diseño de esquemas de pago por los servicios ecosistémicos, por ejemplo, Fortalecer la capacidad local con indicadores para evaluar para prestar servicios y hacer la eficacia del programa. cumplir las normas destinadas a proteger a las personas y al planeta. Alinear los incentivos con los objetivos ambientales y de desarrollo reorientando los subsidios agrícolas para apoyar la adopción de nuevas tecnologías y prácticas de producción sostenibles, y proporcionar bienes públicos para el sector. Integrar los pagos por los servicios ecosistémicos con otras políticas complementarias (por ejemplo, reforma tributaria, acceso a créditos y reciclaje de ingresos) para apoyar el uso de la tierra con fines ambientales y proteger los medios de subsistencia de las comunidades indígenas y vulnerables.

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación.

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Minerales para respaldar la transición energética: Actualización de los procesos de producción existentes El recuadro 2.3 proporciona un panorama de los desafíos relacionados con las instituciones, las inversiones y las innovaciones que se plantean a la hora de modernizar la industria minera de la región.

Recuadro 2.3

Cuellos de botella clave a la hora de transformar y mejorar la industria minera en el contexto de la transición energética Para ampliar la frontera de posibilidades de producción económica y ambiental, optimizar la eficiencia en los procesos de producción y garantizar el acceso continuo a los mercados internacionales, será necesario actualizar los sistemas de producción actuales en la industria de minerales críticos. En la actualidad, las emisiones que genera el sector siguen siendo elevadas, la huella ambiental es considerable y los riesgos sociales son profundos. • Instituciones: A pesar de los marcos ambientales y sociales existentes, persisten impactos negativos en el medio ambiente y las comunidades. La región acusa uno de los niveles más altos de conflictos socioambientales del mundo relacionados con las actividades mineras. • Inversiones: La limitada inversión en bienes públicos, como una base actualizada de conocimientos geológicos, ha reducido los incentivos para la exploración, limitando la expansión de la producción futura. Las demoras excesivas en la obtención de los permisos y certificaciones necesarios pueden retrasar la respuesta de la oferta al aumento de la demanda de minerales para la transición energética. La falta de inversiones en infraestructura de conexión puede obstaculizar los planes de expansión de la producción. • Innovación: Si bien hay ejemplos exitosos de innovación local, el crecimiento de una industria minera más ecológica se ve limitado por la falta de desarrollo que se observa en el grupo de empresas proveedoras innovadoras.

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El mundo necesita minerales para la transición energética de la región Los minerales desempeñan un papel clave en el apoyo a la transición hacia un mundo más ecológico, por lo que se prevé que la demanda aumente a medida que se afiancen las tecnologías de energía limpia. Estas tecnologías y la expansión de los sistemas de distribución de electricidad requieren minerales (principalmente litio, cobre, grafito, cobalto, níquel y los elementos de tierras raras). Se prevé que la demanda de cobre aumentará considerablemente en los próximos 10 a 15 años, y que lo hará con mayor rapidez en el escenario de cero emisiones netas hasta 2035 (gráfico 2.3, panel a). Sin embargo, se prevé que después de 2035 el crecimiento se estabilizará y, con el tiempo, la demanda disminuirá lentamente. El principal impulsor de la demanda de cobre son las redes eléctricas, donde el uso de dicho metal alcanzará su punto máximo en 2040 y luego disminuirá. Dado que la comunidad internacional apoya el avance hacia las cero emisiones netas, la expansión de la producción de cobre a mediano plazo será crucial. Del mismo modo, se espera que la demanda de litio

Gráfico 2.3 Crecimiento de la demanda de cobre y litio: Escenarios históricos y proyectados

40 000

kt 1400 1200

35 000

1000

30 000 25 000

800

20 000

600

15 000

Tecnología limpia, CEN Otros usos, CEN Demanda total, CEN

20 50

20 40

20 3

Tecnología limpia, EPA Otros usos, EPA Demanda total, EPA

20 20

20 50

200

5000

400

10 000

20 20

b. Uso mundial de litio en los escenarios de EPA y CEN, 2022-50

20 3

kt 45 000

a. Uso de cobre en escenarios de la AIE, 2022-50

Otros usos, EPA Demanda total, EPA Otros usos, CEN Demanda total, CEN

Fuentes: AIE, 2023a; Grupo Internacional de Estudio del Cobre, 2022. Nota: CEN = cero emisiones netas, EPA = escenario de promesas anunciadas; kt = kilotón.

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aumente muy rápidamente hasta 2035, y de manera más moderada en la siguiente década; el aumento también depende del grado de descarbonización. Dado que la demanda de litio parte de un nivel muy bajo, el aumento absoluto de la oferta necesario para satisfacer el salto en la demanda es mucho menor que en el caso del cobre. En el escenario de promesas anunciadas, la tasa de aumento durante todo el período 2022-50 es del 9,3 %, y de alrededor del 15 % hasta 2035 (gráfico 2.3, panel b). En el escenario de cero emisiones netas, la demanda de litio prácticamente explota, aumentando a una tasa anual promedio del 8,6 % de 2022 a 2050, y registrando una tasa de crecimiento anual promedio de más del 18 % hasta 2035. Las baterías para vehículos eléctricos dominan la demanda. La disponibilidad y asequibilidad de estos minerales importantes es motivo de preocupación. Las proyecciones de la demanda apuntan a un gran crecimiento en el consumo de minerales críticos que supera con creces la tasa a la que se están desarrollando actualmente nuevas fuentes primarias y secundarias; este déficit podría retrasar la transición mundial hacia una economía con bajos niveles de emisión de carbono. El mundo solo podrá alcanzar el objetivo de cero emisiones netas para 2050 si se ponen en funcionamiento de manera oportuna nuevos suministros masivos de minerales. En este sentido, la vasta riqueza mineral de América Latina y el Caribe otorga a la región un lugar central cuando se trata de oportunidades en este contexto de transformación. Aunque existe una gran concentración mundial de países y empresas que poseen recursos mineros y plantas de procesamiento, pocos países pueden satisfacer completamente sus necesidades de minerales críticos para la transición energética a partir de fuentes nacionales. Chile es el principal productor de cobre, con el 24 % de toda la producción mundial. En cuanto al litio, el principal productor es Australia, con alrededor del 50 % de la producción minera (Chile ocupa el segundo lugar con el 30 %), y China representa entre el 60 % y el 70 % del procesamiento del litio (AIE, 2023b). Para América Latina y el Caribe, el cobre y el litio son los minerales críticos más importantes de los seis mencionados anteriormente, dada su abundancia en la región. De los 13 países con las mayores reservas de cobre (Servicio Geológico de Estados Unidos [USGS], 2023), 3 se encuentran en América Latina y el Caribe (Chile, México y Perú) y representan el 36 % de las reservas mundiales. Otros países de la región también cuentan con recursos de cobre, aunque menos documentados: Argentina, Brasil, Ecuador y Panamá. De los 8 países que poseen grandes cantidades de litio (USGS, 2023), 3 son de América Latina y el Caribe (Argentina, Brasil y Chile) y representan el 47 % de las reservas mundiales (gráfico 2.4). Otros países de la región, como Bolivia, México y Perú, también cuentan con importantes recursos de litio, pero su viabilidad comercial sigue siendo un desafío.

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Gráfico 2.4 Participación de América Latina y el Caribe en la producción y reservas de seis minerales críticos para la transición energética 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Cobalto: Cuba

Cobre: Chile, México, Perú

Grafito: Brasil, México

Litio: Argentina, Brasil, Chile

Producción minera

Níquel: Brasil

Tierras raras: Brasil

Reservas

Fuente: USGS, 2023. Nota: Solo se incluyen los países para los que el USGS proporciona cifras. Cabe señalar que esto no refleja completamente la producción minera ni el potencial futuro de la región.

La transición mundial hacia economías con bajas emisiones de carbono abre oportunidades para que la región exporte los minerales necesarios para la transición energética y, eventualmente, desarrolle productos derivados, como las baterías. Estos dos caminos no se excluyen mutuamente, sino que, en principio, son independientes el uno del otro. Aunque la participación de las materias primas en el costo total de las baterías de los vehículos eléctricos ha aumentado, ello no significa necesariamente que sea rentable ubicar la producción de baterías cerca de las minas. De hecho, la mayoría de las plantas de baterías se encuentran en países con grandes mercados de baterías. Sin embargo, hay varios puntos de entrada posibles para los países de América Latina y el Caribe en las cadenas de suministro de energía limpia. El mejor de ellos depende de muchos factores, de los cuales el acceso a las materias primas es solo uno. Con todo, se concluye que la región debería evaluar activamente opciones para aprovechar sus recursos naturales con el fin de lograr una tasa de crecimiento económico más alta mediante la participación en las cadenas de valor mundiales, incluso si aún no se ha determinado la naturaleza exacta de esa participación.

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Existen cuellos de botella en las instituciones, las inversiones y la innovación A fin de aprovechar al máximo la transición verde, será necesario actualizar los procesos existentes para responder a los cambios en la demanda y las preferencias. Para ampliar la frontera de posibilidades de producción económica y ambiental y garantizar el acceso continuo a los mercados internacionales, será necesario actualizar los sistemas actuales de producción en la industria de los minerales con miras a la transición energética. En un contexto en el que la demanda mundial se desplaza hacia productos con menor contenido de carbono, será necesario mejorar los procesos de producción existentes para garantizar que los productos de América Latina y el Caribe sigan siendo competitivos en los mercados internacionales. Aunque la necesidad de mejoras se aplica a todos los procesos industriales de la región, la industria minera (un sector consolidado) es un buen ejemplo, porque se espera que experimente un aumento en la demanda por parte de otros sectores verdes que se prevé que crecerán en los próximos años. Sin embargo, varios cuellos de botella existentes pueden plantear desafíos, que se analizan en las siguientes secciones. Será necesario contar con instituciones fortalecidas para evitar los grandes costos ambientales y sociales que conlleva el aumento de la producción La falta de marcos regulatorios sólidos que protejan el medio ambiente podría agravar las externalidades negativas de las actividades mineras. Los impactos negativos sobre la tierra y los consiguientes efectos sobre la flora y la fauna locales pueden ser motivo de preocupación cuando se considera el aumento de la producción en el sector. En las minas de cobre y litio, estos efectos pueden aparecer en áreas mineras industriales, campamentos, vertederos y estanques de relaves. La cantidad anual de tierras recién alteradas por cada millón de toneladas métricas de mineral de cobre extraídas oscila entre 2 y 4,5 ha/millón de toneladas métricas de mineral21. La minería a cielo abierto puede dañar directamente el suelo y la vegetación superficiales, mientras que la minería subterránea puede contribuir al colapso del terreno y, posteriormente, deteriorar la superficie terrestre y la vegetación. Muchos lugares mineros, como los ubicados en los Andes, se caracterizan por geografías accidentadas que limitan la superficie de tierra disponible para la eliminación segura de los relaves22. La extracción de litio también puede afectar el uso de la tierra en América Latina y el Caribe y en todo el mundo. Trabajos recientes sugieren que las operaciones de litio en el Salar de Atacama, en la región de Antofagasta, en el norte de Chile, ya han causado impactos negativos considerables en la vegetación y la vida silvestre circundantes

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(que ya son escasas) (Gutiérrez y otros, 2022). La contaminación del agua también puede resultar preocupante cuando se considera la expansión de la extracción y producción de minerales críticos. Duplicar el suministro de cobre podría aumentar significativamente la competencia por el agua, ya que el 33 % de las reservas mundiales se encuentran en países donde el riesgo hídrico es elevado23. Se han identificado más de 100 proyectos de litio en más de 32 cuencas de la región, lo que hace que los problemas relacionados con la huella hídrica de estos proyectos sean potencialmente importantes y sugiere la necesidad de trabajar desde ahora para mejorar la coordinación entre las actividades mineras y la gestión del agua. Además, la necesidad de ampliar la producción debe sopesarse teniendo en cuenta el aumento de las emisiones de GEI. Hoy en día, estas siguen siendo altas en las cadenas de valor del cobre y el litio. El proceso de producción minera comprende tres etapas (extracción, refinación y procesamiento), y las emisiones de GEI correspondientes a cada etapa varían según el mineral. En el caso del cobre, provienen principalmente de la extracción, más que del procesamiento, y están relacionadas sobre todo con el consumo de energía. En promedio, el 83 % de las emisiones relacionadas con el cobre se producen durante la extracción y el refinado, y se utilizan como insumo para productos manufacturados (como cables). El 70 % de esas emisiones (del 83 % total) son generadas por las minas, mientras que el 23 % proviene de las etapas de producción de fundición y refinado. El 7 % restante se debe al transporte y al tratamiento de los productos finales al término de su vida útil (Asociación Internacional del Cobre [ICA], 2023). La mayor proporción de GEI emitidos por los productores de cobre (46 %) son emisiones de alcance 2 (emisiones indirectas asociadas con la compra de electricidad, vapor, calefacción y refrigeración), mientras que las emisiones de alcance 1 (emisiones directas de fuentes propias o controladas) representan el 23 % de las emisiones de GEI de la industria (ICA, 2023). En el caso del litio, en cambio, las emisiones de GEI provienen principalmente del procesamiento24. La extracción de salmueras, como la que se realiza en América Latina y el Caribe, genera menos emisiones de dióxido de carbono que la de roca dura25, lo que podría constituir una ventaja competitiva para varios países de la región. En un estudio reciente de la Universidad Católica de Chile y la consultora Ductuc se estimó que las emisiones de litio en Australia podrían ser de tres a seis veces más elevadas que las de Chile26. Sin protección institucional ni mecanismos de aplicación sólidos, la expansión o intensificación de las actividades mineras podría suponer varios riesgos para las comunidades locales. Pero el desarrollo de la minería sostenible ofrece la oportunidad de generar ingresos que permitan una mayor inversión en infraestructura y beneficios para la comunidad (OCDE, 2022). Si bien la generación de empleo directo es limitada, los multiplicadores indirectos de puestos de trabajo para la economía local suelen ser considerables. Además, el gasto de los trabajadores mineros puede generar oportunidades económicas

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adicionales. Las estimaciones sobre la región de Antofagasta, en Chile, sugieren que un puesto de trabajo adicional en una mina grande puede generar entre 3,1 y 5,7 puestos de trabajo adicionales (Consejo Internacional de Minería y Metales, 2017)27. A pesar de los efectos positivos de la minería en el empleo y los salarios28, las externalidades negativas derivadas de la expansión o intensificación de las actividades mineras pueden exacerbar los conflictos socioambientales existentes y acentuar la desigualdad de género. Estos conflictos pueden surgir debido a la carga que las actividades adicionales suponen para las comunidades locales, la participación a menudo limitada de estas comunidades en la toma de decisiones, la disponibilidad y accesibilidad parcial de la información, y las deficiencias de los mecanismos de distribución de los beneficios con dichas comunidades (Mahiques, Galuccio y Freytes, 2022). América Latina y el Caribe registra uno de los niveles más altos de conflictos socioambientales relacionados con las actividades mineras (León, Muñoz y Sánchez, 2020). Estos conflictos suelen provocar retrasos en la producción de las carteras de productos a corto y mediano plazo (AIE, 2022a; Jones, Acuña y Rodríguez, 2021; Watkins y otros, 2017). Argentina, Chile, México y Perú encabezan la lista de países con mayor cantidad de conflictos29. El rechazo de la comunidad a la minería a menudo se deriva de preocupaciones sobre el impacto ambiental y social, disputas sobre el uso de la tierra, desacuerdos sobre los beneficios para las comunidades locales, incluidas las expectativas de empleo, y la falta de supervisión (Brannstrom, Seghezzo y Gorayeb, 2022; Mahiques, Galuccio y Freytes, 2022; Pragier, 2019; Wagner y Walter, 2020). En Bolivia, por ejemplo, un proyecto de alto perfil en el Salar de Uyuni fue cancelado en 2019 debido a las protestas de las comunidades locales30. En Argentina, los desacuerdos relacionados con la minería de litio han crecido en los últimos años. Según la Cámara Argentina de Empresas Mineras, en más de la mitad de los proyectos de litio analizados se han producido conflictos con las comunidades locales (Wagner y Walter, 2020). Sumado a eso, se necesitan instituciones que garanticen la estabilidad macroeconómica relacionada con el aumento de las exportaciones de minerales. Aunque los ejemplos exitosos de la región permiten confiar en que los recursos pueden gestionarse de una manera que proteja la estabilidad ambiental, fiscal y macroeconómica, las experiencias anteriores en América Latina y el Caribe indican claramente que los ingresos provenientes de los recursos naturales son mucho más volátiles que el resto de los ingresos. De hecho, los países de la región dependen más de los ingresos volátiles provenientes de los productos básicos para establecer su base tributaria que los productores de ingreso alto de estos productos (Sinnott, Nash y De la Torre, 2010). En el caso del cobre y el litio, la volatilidad sigue siendo motivo de preocupación debido a la gran incertidumbre que rodea a la oferta y la demanda futuras. A su vez, la mayor dependencia respecto de los productos básicos para obtener ingresos fiscales y

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el ahorro insuficiente de utilidades extraordinarias han contribuido al aumento del gasto procíclico en la región. Las fallas de coordinación y la falta de apoyo normativo e institucional han socavado el desarrollo de las cadenas de valor Algunos países de América Latina y el Caribe están definiendo políticas y marcos institucionales para respaldar la adición de valor en las etapas posteriores. El valor agregado en la región se ha visto limitado por varias razones, tales como problemas relacionados con: a) el acceso a energía de bajo costo, sin la cual la refinación no es rentable; b) el acceso a iniciativas de tecnología e innovación; c) el acceso al financiamiento en condiciones competitivas y d) las medidas proteccionistas, como la aplicación de aranceles de importación elevados en algunos mercados de exportación de metales. Sin embargo, la transición energética en curso está abriendo el camino hacia una mayor integración posterior en la región. Las empresas extranjeras están invirtiendo cada vez más en industrias transformadoras. Por ejemplo, en agosto de 2023, la empresa china BYD, uno de los principales fabricantes de vehículos eléctricos del mundo, anunció una inversión de USD 290 millones para construir una fábrica de cátodos de litio en el norte de Chile. Asimismo, anunció planes para integrar plenamente su cadena de suministro de vehículos eléctricos en Brasil, lo que incluye el procesamiento, la producción de baterías y la fabricación de automóviles. En México, CATL (empresa china de baterías) planea invertir en una planta de baterías para vehículos eléctricos con el propósito de abastecer a fabricantes de automóviles radicados en Estados Unidos. En Argentina, algunos proyectos tienen como objetivo asegurar el suministro de litio a productores específicos, como Toyota en Sales de Jujuy, y otras iniciativas de pequeña escala apuntan a desarrollar componentes para baterías y vehículos eléctricos (Obaya, 2021). Es importante señalar que las cadenas de valor de los minerales para la transición energética están altamente concentradas y se están convirtiendo cada vez más en el objetivo de políticas industriales de las naciones avanzadas. Tanto Estados Unidos como la Unión Europea han promulgado normas para aumentar la producción, el refinamiento, el procesamiento y el reciclado de minerales críticos dentro de sus territorios. No obstante, las tensiones geopolíticas se han intensificado, y la desconfianza entre las principales potencias ha incrementado la preocupación por los riesgos de que los países exploten con fines políticos su control sobre los recursos o su capacidad de procesamiento. Dado que los recursos minerales solo están disponibles en unas pocas áreas geográficas, y que tres países procesan más de la mitad de la producción mundial de varios minerales clave para la transición energética, la concentración extrema de la oferta mundial crea una dependencia significativa para el resto del mundo (AIE, 2022b). Estas preocupaciones han llevado a varios países a promulgar medidas legislativas que protegen y ayudan a desarrollar las cadenas de

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valor locales. En Estados Unidos, la Ley de Reducción de la Inflación destina USD 394 000 millones al financiamiento de proyectos climáticos y energéticos, principalmente a través de créditos fiscales para catalizar la inversión privada en estos sectores. Muchos de los incentivos dependen del cumplimiento de los requisitos en materia de adquisiciones nacionales. Por ejemplo, para que los consumidores puedan acceder plenamente al crédito del que disponen a la hora de comprar vehículos eléctricos, es necesario que una parte de los minerales críticos de la batería haya sido reciclada en América del Norte o extraída o procesada en un país que mantenga un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. La batería también debe haber sido fabricada o ensamblada en América del Norte (McKinsey & Company, 2022). En cuanto a la Unión Europea, la Ley Europea de Materias Primas Fundamentales está diseñada para aumentar significativamente la producción, el refinamiento, el procesamiento y el reciclaje de materias primas fundamentales en Europa31. Otros países, como Australia, Canadá, China, Japón y el Reino Unido, también están siguiendo este ejemplo32. Algunos de estos países han firmado acuerdos con países de América Latina y el Caribe productores de minerales críticos. Argentina mantiene conversaciones con Estados Unidos para obtener una excepción al requisito del acuerdo de libre comercio establecido en la Ley de Reducción de la Inflación (Bloomberg, 2023), mientras que Chile y la Unión Europea firmaron un memorando de entendimiento para, entre otras iniciativas, desarrollar litio con valor agregado en Chile (Comisión Europea, 2023). Los elevados costos de la energía y la limitada demanda interna obstaculizan el desarrollo de las cadenas en las etapas posteriores. En la actualidad, debido a varios desafíos a lo largo de la cadena de valor, la mayor parte de la actividad de la región se limita a la extracción. En la mayoría de las operaciones mineras de la región se exportan concentrados de cobre; menos de la mitad del cobre extraído se funde y refina antes de la exportación. Este es particularmente el caso en Chile y Perú. Por ejemplo, la minería de Chile representa el 24 % de la producción mundial de cobre, pero solo el 8 % de la producción mundial de cobre refinado. Los elevados costos energéticos implican que el procesamiento posterior no sería rentable en muchos centros de producción. En el caso del litio, si bien existe cierto interés en la región por ampliar la cadena de valor en las etapas posteriores, la mayoría de las empresas se centran actualmente en la extracción. La limitada demanda local de cobre refinado restringe las oportunidades de ampliar las actividades de valor agregado. El tamaño reducido del sector manufacturero de la región supone un obstáculo adicional a la hora de diversificar la cadena de valor. La mayoría de los países que utilizan el cobre de manera intensiva son países de ingreso mediano con grandes sectores de exportación de manufacturas33. México, con su importante industria manufacturera, es el único país de América Latina y el Caribe que se acerca a los

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niveles de demanda observados en países como la República de Corea. Brasil y Chile registran el mismo nivel de demanda interna que los exportadores de productos básicos poco diversificados, como Indonesia, o los países ricos con economías dominadas por los servicios, como Japón. En Brasil, la demanda interna —por ejemplo, a través de la producción de productos semimanufacturados que pueden utilizarse en industrias como la automotriz— ha sido un factor clave para la creación de fundiciones y refinerías de cobre. Sin embargo, el crecimiento de la industria se ha visto limitado por impuestos estatales que elevan el costo interno del cobre y, por lo tanto, alientan la importación de concentrado de cobre de otros países de América Latina y el Caribe que se benefician de reducciones arancelarias debido a los acuerdos comerciales internacionales (BNamericas, 2022; Mejía y Aliakbari, 2024). El desarrollo de las cadenas de valor en las etapas iniciales también ha sido deficiente. La región no ha tenido un desempeño satisfactorio en la creación de un conglomerado productivo de empresas con uso intensivo de conocimientos prestadoras de servicios a grandes corporaciones multinacionales. No ha logrado repetir el éxito obtenido en la creación de estos conglomerados intensivos en conocimientos, como lo han hecho otros países con fuerte presencia minera, como Australia y Canadá, o de países dedicados a la extracción de petróleo, como Noruega. A pesar de un largo historial en el sector minero, que representa una parte significativa del PIB, en muchos países de América Latina y el Caribe el desarrollo de vinculaciones regresivas sigue siendo subóptimo (Olvera e Iizuka, 2020). Si bien en general se considera que la minería es un sector enclave con pocas oportunidades de vinculación productiva, la bibliografía muestra que fue una base importante para la industrialización y el desarrollo económico en Australia, Canadá, Estados Unidos, Finlandia y Suecia (De Ferranti y otros, 2002; Wright y Czelusta, 2004). Para que el sector crezca, será necesario aumentar las inversiones en información y en bienes y servicios públicos complementarios Los Gobiernos que han logrado atraer inversiones y lograr un crecimiento sostenido en el sector minero deben parte de su éxito a una sólida base de conocimiento geológico. Los datos geológicos disponibles son fundamentales para generar nuevos proyectos de exploración y aumentar la probabilidad de que se construyan minas comercialmente viables. La creación de una amplia base de conocimientos geológicos puede resultar costosa, pero mejora las probabilidades de éxito de la exploración y aumenta el atractivo del país para las empresas exploradoras. Los países que proporcionan conocimiento en forma de mapas geológicos precisos y detallados, y otros datos geocientíficos —como resultados de estudios geoquímicos, mediciones geofísicas y testigos de perforación— mejoran su atractivo para los inversionistas, especialmente si los datos están disponibles en línea. Exigir a las empresas de exploración que

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proporcionen informes, muestras y otra información una vez que hayan completado su trabajo en un área determinada, además de archivar los datos y ponerlos a disposición de los segundos, proporciona a los exploradores posteriores información sumamente útil. La limitada inversión en la base de conocimientos geológicos puede haber dado lugar a un bajo nivel de exploración. La mayoría de los depósitos descubiertos de la región que entraron en funcionamiento recientemente o que integran la cartera actual de inversiones se realizaron hace más de 20 años. En el caso del cobre, menos del 1 % del cobre agregado desde 1990 tiene su origen en descubrimientos realizados en los últimos cinco años (S&P Global, 2022). La información geológica es clave para reducir los costos de la exploración, y no siempre se pone a disposición de manera sistemática en América Latina y el Caribe, salvo en algunos países, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México. Además, los estudios geológicos actuales a menudo no incluyen minerales asociados con la transición verde, como el litio. Brasil y Chile son excepciones notables: Chile proporciona datos geológicos de código abierto a través de su Servicio Nacional de Geología y Minería, y Brasil ha creado una división de minerales críticos dependiente del departamento de geología de la División de Proyectos Especiales y Minerales Estratégicos (Bernal, Husar y Bracht, 2023). Los regímenes jurídicos transparentes y eficientes, incluidos los procedimientos de autorización oportunos, también son esenciales para las nuevas inversiones en exploración. A pesar de la importante dotación de minerales críticos de América Latina y el Caribe, las inversiones en el sector siguen estando por debajo del potencial de producción de la región. Para facilitar la respuesta de la oferta de minerales para la transición energética sin comprometer su sostenibilidad ambiental y social, es necesario crear en toda la región sistemas integrados de concesión de permisos (minería, medio ambiente, tierra, agua, etc.), con acceso en línea y procedimientos simplificados y predecibles basados en criterios claros y aplicados de manera transparente. Asimismo, las políticas actuales hacen que la región sea relativamente poco atractiva para la inversión privada. Una clasificación reciente que abarca 62 jurisdicciones sitúa a la mayoría de los países de América Latina y el Caribe en la mitad inferior respecto del atractivo para la inversión. La clasificación se elabora a partir de información obtenida mediante entrevistas con ejecutivos de empresas mineras y extractivas, en las que estos comparten sus percepciones sobre el atractivo de realizar negocios en esas 62 jurisdicciones y la facilidad con que lo hacen. Cuando se pone el foco en la percepción de las políticas, los países de América Latina y el Caribe sistemáticamente suelen ocupar posiciones bajas en cuanto al atractivo para la inversión, lo que pone de manifiesto una grave limitación para el desarrollo del sector (Mejía y Aliakbari, 2024). En el cuadro 2.2 se muestran las clasificaciones de algunos países de América Latina y el Caribe

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(aquellos que han proporcionado suficientes respuestas para ser incluidos en la encuesta). Las inversiones complementarias en infraestructura que se necesitan para respaldar el aumento de la producción también han quedado rezagadas. La minería, el procesamiento de minerales y la adición de valor en las etapas posteriores son actividades que requieren un uso intensivo de capital y energía, así como una importante infraestructura de transporte, energía, agua y logística. La inversión en infraestructura verde y compartida (como energías renovables, agua, ferrocarriles e instalaciones portuarias) puede mejorar la eficiencia y reducir los costos para todas las empresas, además de crear oportunidades económicas en las comunidades cercanas. La infraestructura verde puede ayudar a reducir la huella de carbono de las industrias de procesamiento de minerales y de adición de valor en las etapas posteriores, protegiendo su competitividad en el contexto de las políticas de carbono. Cuadro 2.2 Clasificación de las jurisdicciones de América Latina y el Caribe según la encuesta del Instituto Fraser sobre empresas mineras Clasificación en el índice de Posición en el índice de atractivo para la inversión percepción de las políticas Argentina

San Juan

Santa Cruz

Jujuy

Salta

Catamarca

Guyana

Brasil

Ecuador

Perú

Chile

Colombia

México*

Bolivia

Fuente: Mejía y Aliakbari, 2024. Cuanto más se aproxima el índice a 100, mejor es el desempeño. Nota: * Es probable que los recientes cambios de política redunden en una clasificación más baja para México.

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La falta de inversiones en infraestructura de conexión y mantenimiento de las redes existentes puede generar desafíos para el crecimiento del sector. Un trabajo reciente sobre Argentina centrado en el litio de la región noroeste sugiere que la densidad de carreteras es la más baja de todas las regiones del país, y que solo el 30,2 % de las carreteras están asfaltadas. Según estimaciones, los costos de transporte en las provincias de Salta y Jujuy, ricas en minerales, son un 50 % más altos que los de las regiones vecinas. Si bien existen algunos planes para mejorar la conectividad ferroviaria, la mayoría de las líneas que conectan las áreas ricas en litio de dichas provincias están en malas condiciones o no son navegables. Además, se espera que la demanda de energía se cuadruplique para 2030 en estas regiones. Dado que actualmente la energía se genera con gas, será necesario realizar inversiones para hacer la transición a fuentes de energía más limpias (Banco Mundial, 2023). Algunos países de América Latina y el Caribe están articulando estrategias de desarrollo de infraestructura basadas en corredores económicos en regiones mineras. El objetivo es pasar de enclaves mineros a corredores interregionales multipropósito a través de una mayor colaboración entre las empresas mineras y entre la industria y el Estado, adoptando un enfoque multisectorial con miras al desarrollo territorial. En el desarrollo de infraestructura basada en corredores económicos también se podrían aprovechar las importantes oportunidades de que disponen los proveedores en las regiones mineras, incrementando su potencial productivo y, a su vez, reduciendo las tensiones sociales. En el recuadro 2.4 se analiza el desarrollo del Corredor Vial Sur de Perú. La planificación participativa del uso de la tierra y el desarrollo territorial son fundamentales para garantizar que se aborden las necesidades de desarrollo de los pueblos indígenas y las comunidades locales a través de un apoyo polifacético. Recuadro 2.4

Un programa integral de desarrollo territorial en el Corredor Vial Sur de Perú En el sur de Perú existe una ruta de aproximadamente 500 kilómetros por donde se transporta en camiones el mineral de las minas Constancia y Antapaccay de Cusco y Las Bambas de Apurímac: el llamado Corredor Vial Sur. Debido a los conflictos sociales ocurridos en el área de influencia de este corredor, que se han traducido en cierres prolongados de la ruta, el Gobierno designó a un alto comisionado para buscar una solución definitiva para el transporte seguro de productos mineros, con la participación de todas las empresas y comunidades involucradas. El programa el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.4

Un programa integral de desarrollo territorial en el Corredor Vial Sur de Perú (continúa) contempla intervenciones multisectoriales para a) mejorar la carretera actual e invertir en posibles alternativas como el ferrocarril o tuberías para transportar minerales; b) subsanar las deficiencias en los servicios prioritarios, como el abastecimiento de agua y saneamiento, la electricidad, las telecomunicaciones y el transporte, y c) promover el desarrollo productivo y la diversificación de actividades estratégicas en el territorio, como la agroindustria, la ganadería, el turismo y las energías renovables.

Una mayor innovación —limitada hasta la fecha— contribuiría a la sostenibilidad y a la competitividad futura El sector minero de América Latina y el Caribe ha incrementado el uso de energía limpia. En general, se estima que el consumo de energía de las actividades mineras globales representa el 6,2 % del consumo total de energía a nivel mundial (Holmberg y otros, 2017). Al mismo tiempo, las emisiones de GEI de la industria minera y de los metales representan aproximadamente entre el 4 % y el 7 % de las emisiones mundiales de GEI. La energía renovable en la industria del cobre no es nueva en América Latina y el Caribe. En el sector minero de Chile está muy extendido el uso de la energía solar, eólica y térmica. Desde 2022, el 61,5 % del consumo eléctrico en la minería de cobre de ese país proviene de fuentes renovables, incluida la energía hidroeléctrica, y se espera que para 2027 la cifra ascienda al 70,9 %34. Además, de los 10 casos de uso mundial de energías renovables en la minería de cobre reportados por la Iniciativa de Minería Responsable a partir de 201935, 6 están en Chile y 2 en Australia36,37. La mayoría de las minas de cobre donde se utiliza energía renovable en Chile lo hacen bajo esquemas de acuerdos privados de compra y están conectadas a la red. Este proceso difiere del que se utiliza en Australia, donde los proyectos suelen realizarse sin conexión a la red y se financian mediante acuerdos de compra de energía eléctrica o con inversiones internas. A pesar de las experiencias exitosas, la penetración general de la energía renovable sigue siendo baja en el sector del cobre38. Los obstáculos a la adopción de este tipo de energía incluyen preocupaciones sobre su intermitencia (ya que las minas operan las 24 horas del día, los 7 días de la semana), los altos costos asociados al cambio de combustibles fósiles a fuentes de energía alternativas, y las limitaciones regulatorias que afectan la autogeneración. Sin embargo, estos desafíos pueden aliviarse, en parte, combinando el biogás o el almacenamiento

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de energía, o ambos (Vergara-Zambrano y Díaz-Alvarado, 2022). Dado que la minería de litio a gran escala es relativamente reciente, los avances en el uso de energía renovable se encuentran en una etapa inicial, tanto en América Latina y el Caribe como en el resto del mundo, y se requerirá su adopción continua. En el caso del litio, la energía renovable se utiliza en algunos casos en Australia y en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, varias empresas tienen previsto utilizar energía solar para la minería de litio en las provincias argentinas de Salta y Jujuy. Se están desarrollando más innovaciones para reducir el uso del agua y cuidar su calidad en la minería; aun así, es necesario intensificar los esfuerzos para minimizar los riesgos. Existen dos opciones principales para la explotación de salmuera: con estanques de evaporación solar (tradicional en el Cono Sur) o con el método más reciente de extracción directa de litio (Vera y otros, 2023), que actualmente se está adoptando en América Latina y el Caribe (recuadro 2.5), por ejemplo, en varios proyectos de Argentina (Goldman Sachs, 2023).

Recuadro 2.5

Estanques de evaporación solar tradicionales de litio versus métodos de extracción directa En la extracción tradicional de salmuera en estanques, la salmuera de litio se bombea a la superficie y se envía a estanques de evaporación, donde permanece de 9 a 18 meses hasta que la mayor parte del agua se elimina a través de la evaporación solar. Una vez que la salmuera que se encuentra en un estanque de evaporación alcanza una concentración determinada de litio, se bombea a una planta de recuperación de litio, donde se extrae mediante diversos tratamientos. La principal ventaja de este tipo de proceso es que consume relativamente poca energía y pocas sustancias químicas. Las desventajas radican en que, si el agua de la zona es limitada, puede entrar en competencia con otros usos (Baudino y otros, 2022) (se necesitan medio millón de litros o 500 toneladas de agua evaporada para recuperar una tonelada de carbonato de litio)a. Además, los residuos se acumulan a partir de las impurezas que quedan en cada estanque y, como la concentración del producto es baja, se requiere un gran volumen de salmuera para la producción (cuadro B2.5.1). En el proceso más reciente, las tecnologías de extracción directa de litio permiten extraer litio de la salmuera utilizando filtros, membranas y otros equipos, y la salmuera “usada” puede reinyectarse en los acuíferos de la cuenca. Como se muestra en el cuadro B2.5.1, las principales ventajas de la tecnología de el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.5

Estanques de evaporación solar tradicionales de litio versus métodos de extracción directa (continúa) extracción directa de litio son la rapidez, la independencia de las condiciones climáticas, el menor consumo de agua y la mayor eficiencia, dado que ofrece una tasa de recuperación de litio más elevada por volumen de salmuera. Sin embargo, este método también presenta algunos riesgos: se trata de un proceso relativamente nuevo cuyas consecuencias aún no se comprenden del todo, y que también requiere un gasto de capital elevado. Cuadro B2.5.1 Ventajas y desventajas de las metodologías alternativas de litio Tecnología

Ventajas

Desventajas

Estanques de Bajo uso de energía y evaporación solar materiales

• Uso intensivo de agua

Extracción directa de litio

• El proceso dura solo unos días, no muchos meses

• Sigue siendo una tecnología nueva

• Menor consumo de agua. La mayor parte del agua se recicla, no se evapora

• Mayor complejidad técnica. Hay muchos métodos de extracción directa de litio

• Las sales restantes con impurezas generan residuos

• Se utilizan absorbentes para separar el calcio, el magnesio y otras impurezas, lo que reduce el desperdicio • No depende del clima Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación. a. Esto es particularmente importante, ya que se pierde poca agua en el proceso de evaporación. Fuente: Goldman Sachs, 2023.

Existen varias instituciones y mecanismos de certificación verde que pueden ayudar a los productores a obtener primas verdes o a acceder mejor a los mercados. Se prevé que hasta 2030 el crecimiento de la demanda de cobre superará la oferta, por lo que los precios se verán impulsados por la demanda general, y es probable que los compradores de cobre se centren en acceder al cobre, independientemente de su intensidad de carbono. Esto podría dar lugar a una prima verde escasa o nula. No obstante, se prevé que el mercado del cobre estará equilibrado o tendrá una oferta excesiva para 2030, lo que generará primas marginales para el cobre verde. Las empresas privadas ya ofrecen cobre

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verde, al igual que Boliden de Suecia y Montanwerke-Brixlegg de Austria, pero siguen obteniendo una prima verde baja (Onstad, 2021; Perry, 2022). Del mismo modo, a medida que los fabricantes de baterías y vehículos eléctricos establezcan objetivos de descarbonización, la demanda de hidróxido de litio de bajas emisiones podría aumentar, por lo que algunos pronósticos anticipan una prima de precio de aproximadamente el 4 % al 5 % sobre el precio del litio como materia prima para ese tipo de compuesto de litio. Las directrices sobre abastecimiento, como las que establece la Bolsa de Metales de Londres39, prevén una penalización de precio para los proveedores que no cumplen los requisitos, lo que constituye un factor mucho más importante que las primas verdes. El etiquetado también se ha utilizado como alternativa en la industria del cobre, por ejemplo, a través de la “marca de cobre”, que cubre una quinta parte de la producción mundial (Copper Mark, 2022). Varios productores de baterías de litio, entre ellos cinco importantes productores de baterías de China, también se han fijado objetivos de cero emisiones netas (Tycorun, 2022). Otro ejemplo es la Iniciativa para el Aseguramiento de la Minería Responsable40, que realiza auditorías de terceros a nivel minero y de la cual son miembros las empresas de litio SQM y Albemarle de Chile y Livent de Argentina (CEPAL, 2023). Si bien algunas empresas locales han incorporado importantes innovaciones para el sector, estas no son el resultado de vínculos bien establecidos entre los proveedores y las mineras. Las grandes empresas no han construido vínculos formales a largo plazo ni se han comprometido con la innovación conjunta con proveedores locales, con excepción de empresas de Chile y, en menor medida, Brasil y Perú (Molina, 2018; Stubrin, 2018). Al parecer, las innovaciones locales son poco frecuentes y están en manos de unas pocas empresas. Cuando se presentan problemas de producción, las empresas mineras tienden a depender de sus proveedores extranjeros establecidos. Existe un consenso cada vez mayor en que las innovaciones radicales necesarias para mejorar significativamente la productividad, la rentabilidad y el desempeño ambiental requerirán un enfoque cooperativo en todo el ecosistema de innovación altamente conectado que incluye empresas mineras, proveedores, Gobiernos, asociaciones industriales, instituciones académicas e incubadoras (Olvera, 2022). Este ecosistema parece estar subdesarrollado en la región, a pesar de la importancia de la minería en el PIB y las canastas de exportación de algunos países. La preferencia de las grandes empresas mineras por trabajar con proveedores establecidos es un obstáculo importante para las empresas locales. Las empresas mineras mantienen relaciones de larga data con sus proveedores —que han incrementado su capital reputacional, generando a su vez confianza—, y sus empleados recibieron capacitación en las tecnologías de los proveedores, lo que reforzó el compromiso tecnológico (Stubrin, 2018). En el cuadro 2.3 se enumeran las medidas clave que necesita el sector minero.

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Cuadro 2.3 Medidas clave necesarias en el sector minero Instituciones

Inversiones

Innovación

Desarrollar una estrategia integral para reducir el impacto ambiental y social del sector. Establecer marcos ambientales y sociales, y de gobernanza sólidos basados en la transparencia y el intercambio de información. Desarrollar una estructura de incentivos coherente que recompense a las empresas por reducir los impactos ambientales y sociales negativos.

Mejorar la eficiencia y la competitividad de las exportaciones invirtiendo en infraestructura digital, logística y de transporte.

Aumentar el apoyo a la innovación creando institutos públicos de investigación y servicios de extensión tecnológica específicos. Garantizar que los innovadores tengan acceso a instalaciones para realizar pruebas piloto y desarrollar prototipos.

Mejorar la coordinación entre las empresas mineras, los Gobiernos y las empresas proveedoras a través de consejos sectoriales y asociaciones empresariales que mejoren la colaboración y fomenten vínculos de alta calidad entre los actores. Mejorar la coordinación intergubernamental para promover la integración de las políticas mineras, industriales y ambientales; el comercio transfronterizo; la legislación, y la supervisión en los países de América Latina y el Caribe.

Explorar oportunidades para desarrollar conjuntamente fuentes de energía renovables y proporcionar la infraestructura propicia (líneas de transmisión). Elaborar e implementar una estrategia integral de información geológica basada en la tecnología para desbloquear las inversiones en exploración y mejorar la generación de recursos a largo plazo. Aumentar la productividad de la exploración propiciando y facilitando los proyectos de exploración, al tiempo que se invierte en nueva infraestructura geológica adoptando nuevas tecnologías y difundiendo información.

Construir “ventanillas únicas” eficientes y transparentes para la concesión integrada de permisos en línea (minería, medio ambiente, tierra, agua, etc.) con el fin de acelerar las inversiones sin Fortalecer la capacidad local para prestar servicios y realizar comprometer su sostenibilidad ambiental y social. obras de infraestructura. Desarrollar una infraestructura nacional de calidad “verde” para los productos mineros a fin de obtener primas verdes y garantizar el acceso continuo al mercado. Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación.

Fomentar las cadenas de valor relacionadas con los minerales críticos para respaldar la expansión de los productos basados en los conocimientos que requieren un uso intensivo de tecnología. Fomentar vínculos de alta calidad entre las empresas mineras y las empresas proveedoras innovadoras a través de políticas de desarrollo de conglomerados.

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Aprovechar la energía verde para respaldar nuevos mercados: El hidrógeno verde El recuadro 2.6 proporciona un panorama de los desafíos relacionados con las instituciones, las inversiones y las innovaciones que conlleva el desarrollo de una industria de hidrógeno verde en América Latina y el Caribe. Recuadro 2.6

Cuellos de botella clave que afectan el desarrollo de mercados de hidrógeno verde La producción de hidrógeno verde en América Latina y el Caribe resulta insignificante como nuevo mercado; sin embargo, los profesionales del mercado energético han destacado el enorme potencial de la región. La geografía, la abundancia de fuentes de energía renovables y el costo promedio ponderado de capital (CPPC) pueden contribuir a la ventaja comparativa de los países de América Latina y el Caribe en este mercado emergente, o socavarla. • Instituciones: La falta de un marco regulatorio desarrollado y de los esfuerzos pertinentes para armonizar las normas y certificaciones a nivel regional e internacional incrementan el riesgo para los inversionistas y pueden agregar costos innecesarios. • Inversiones: Para aumentar la producción de hidrógeno verde y, al mismo tiempo, apoyar la descarbonización de la red eléctrica, se necesitarían inversiones a gran escala en energía renovable. Las inversiones en el reacondicionamiento de la infraestructura existente podrían reducir los costos y reforzar la ventaja comparativa. • Innovación: Si bien algunos líderes emergentes están invirtiendo en innovación y creando alianzas entre el sector privado y los investigadores, la región aún debe ponerse al día en investigación y desarrollo de hidrógeno verde.

América Latina y el Caribe: Una eventual potencia en energía verde Además de las ricas tierras cultivables de la región, es posible que no haya un terreno más fértil en la economía verde que una matriz de electricidad limpia. En este sentido, América Latina y el Caribe parte de una posición ventajosa, ya que más del 60 % de la electricidad que genera proviene de fuentes renovables, como la energía hidroeléctrica, solar, eólica, geotérmica y de biomasa. Si bien los recursos hidroeléctricos ya están relativamente más explotados y su confiabilidad puede disminuir con el agravamiento de los impactos del cambio climático,

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son un gran recurso para la región porque pueden proporcionar tanto energía de base como reservas flexibles. Además, América Latina y el Caribe ya ha logrado avances significativos para garantizar el acceso a la electricidad, con tasas superiores al 98 % en la mayoría de los países, lo que significa que la capacidad adicional puede dirigirse principalmente a la demanda del sector productivo. Por lo tanto, la región cuenta con un amplio margen para aprovechar estratégicamente este ventajoso capital natural. Por un lado, como se mencionó anteriormente, puede atraer industrias de alto consumo energético de todo el mundo para que se trasladen a la región, donde las empresas pueden reducir significativamente sus emisiones de carbono haciendo uso de la electricidad renovable. Cabe destacar que, si bien el acceso a una energía renovable abundante, confiable y asequible puede ser un atractivo importante, es solo uno de los muchos elementos que influyen en las decisiones relativas a la ubicación de las empresas. Otros aspectos clave que deben alinearse para que estas consideren la posibilidad de reubicación incluyen un entorno empresarial estable y propicio, el acceso a una infraestructura adecuada y una logística eficiente, y un suministro constante de trabajadores eficientes y calificados. Por otro lado, América Latina y el Caribe también puede aprovechar sus abundantes fuentes de energía renovables dirigiendo sus esfuerzos de innovación hacia nuevos usos o productos que requieren un uso intensivo de electricidad. Una vía clara es promover innovaciones que reemplacen el uso de combustibles fósiles como fuente de energía por nuevos métodos de producción o productos que utilicen electricidad. El presente estudio se centra en una de esas aplicaciones, el hidrógeno verde, que se produce utilizando energía renovable y puede emplearse como fuente de combustible en muchas otras industrias. El hidrógeno verde es un buen ejemplo de un nuevo mercado emergente en un mundo en proceso de descarbonización. El avance mundial hacia la descarbonización ha puesto de relieve la necesidad de establecer como prioridad el incremento de la proporción de energía renovable en la matriz energética de todos los países, y el hidrógeno verde puede ayudar a acelerar esta transición. Se trata de hidrógeno que se produce por medio de la electrólisis utilizando electricidad generada a partir de fuentes renovables (para una descripción de los colores del hidrógeno, véase el recuadro 2.7). Como tal, tiene el potencial de descarbonizar las economías y aumentar la seguridad energética y la resiliencia. La descarbonización con hidrógeno verde podría seguir dos vías: a) la eliminación de las emisiones de GEI procedentes del proceso de producción de hidrógeno y b) la sustitución de los combustibles fósiles como vectores energéticos en las actividades económicas. En la actualidad, el hidrógeno se utiliza principalmente en procesos industriales para producir otros bienes (por ejemplo, amoníaco), pero se prevé que su consumo aumente en varios sectores, sobre todo como portador de energía.

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Por ejemplo, en la industria, las nuevas aplicaciones son especialmente importantes en la fabricación de acero y otros subsectores industriales donde el hidrógeno puede sustituir a los combustibles fósiles en los procesos a altas temperaturas. En el sector eléctrico, el hidrógeno puede proporcionar sistemas flexibles de generación de energía, suministro de energía sin conexión a la red y almacenamiento de energía a gran escala. En el transporte, los vehículos eléctricos de pila de combustible están creciendo con rapidez en los segmentos de automóviles y autobuses, pero hay muchas expectativas de que desempeñen un papel más importante en el transporte de alto consumo energético, como camiones, trenes, barcos y aviones. Mientras que en el transporte por carretera los vehículos eléctricos de batería son más eficientes y están más desarrollados que los vehículos de pila de combustible de hidrógeno, la disminución de los costos de estos últimos hará que resulten atractivos para el transporte de larga distancia. Más allá de su potencial de descarbonización, una economía del hidrógeno verde podría brindar una oportunidad para el desarrollo económico con bajas emisiones de carbono. El hidrógeno verde también puede fortalecer la resiliencia ante las crisis mejorando la confiabilidad de la red eléctrica, reduciendo la dependencia respecto de las importaciones, diversificando las fuentes de energía y permitiendo el almacenamiento, todo lo cual podría contribuir a mitigar la volatilidad del precio de los combustibles. Recuadro 2.7

Los colores del hidrógeno Las etiquetas de color se han convertido en una convención para distinguir el hidrógeno como producto final, y las categorías se basan principalmente en la materia prima o el método utilizado para la producción de hidrógeno. Los colores principales se resumen en el cuadro B.2.7.1. A pesar de la simplicidad y el atractivo de los esquemas de color, estos ocultan la gran variación que existe en la intensidad de las emisiones de GEI de la producción de hidrógeno. Las emisiones de la cadena de valor del hidrógeno se originan durante la etapa de producción (emisiones directas, normalmente de dióxido de carbono) o en los segmentos inicial e intermedio, como la extracción, el almacenamiento y el transporte de gas natural, que pueden liberar dióxido de carbono y metano. La producción de hidrógeno mediante electrólisis no genera emisiones en la etapa de producción, pero, dependiendo de la combinación de fuentes utilizadas para generar la electricidad, podría liberar dióxido de carbono en las etapas inicial e intermedia. El hidrógeno verde se produce mediante electrólisis utilizando energía renovable y, por lo tanto, se crea sin emisiones de GEIa. el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.7

Los colores del hidrógeno (continúa) Cuadro B2.7.1 Colores del hidrógeno Color

Combustible

Proceso

Producto Huella de Producción dióxido de mundial carbono

Negro/ Carbón marrón

Gasificación H2 + CO2

Alta

27 %

Gris

Gas natural

Reformado H2 + CO2 con vapor

Alta

69 % (se incluye como subproducto del petróleo)

Azul

Gas natural

Reformado H2 + CO2 con vapor con SAC

Baja

Verde

Energías renovables Electrólisis

Baja

H2 + O2

Fuente: Cuadro elaborado para esta publicación. Nota: CO2 = dióxido de carbono; H2 = hidrógeno; O2 = oxígeno; SAC = secuestro y almacenamiento de carbono.

Las tecnologías de captura y secuestro de carbono mitigan las emisiones directas durante la producción de hidrógeno en la que se utilizan combustibles fósiles, pero no las emisiones de las etapas inicial e intermedia. La producción de hidrógeno a partir de gas natural sin mitigación libera entre 10 y 14 kilogramos de dióxido de carbono por kilogramo de hidrógeno (kg/CO2 eq/kg H2), de los cuales las emisiones en las etapas previas y medias son responsables de entre 1 y 5 kg/CO2 eq/kg H2. La intensidad de las emisiones se reduce a alrededor de entre 5 y 8 kg de CO2 eq/kg H2 reacondicionando activos existentes con captura y almacenamiento de carbono y a entre 0,6 y 6 kg de CO2 eq/kg H2 utilizando tecnologías de captura y almacenamiento de carbono más avanzadas, aunque las emisiones en las etapas inicial e intermedia siguen siendo de entre 0,7 y 5 kg de CO2 eq/kg H2. La variación en la intensidad de las emisiones de hidrógeno requiere sistemas de regulación y certificación que faciliten el seguimiento y el intercambio cuando la reducción de emisiones constituye un objetivo. El término “hidrógeno limpio” se emplea comúnmente para referirse a procesos de producción de hidrógeno que no generan emisiones de dióxido de carbono o que las generan de forma muy limitada. El hidrógeno verde se considera la forma “más pura” de hidrógeno limpio porque se produce íntegramente a partir de fuentes de energía renovables. Fuente: AIE, 2023d. a. En el análisis del ciclo de vida de las emisiones se iría un paso más allá, ya que se analizarían, por ejemplo, las emisiones generadas durante la fabricación de los electrolizadores.

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Cuantificación de la ventaja comparativa en el suministro de hidrógeno verde Hoy en día, la producción de hidrógeno verde en América Latina y el Caribe resulta insignificante; sin embargo, los profesionales del mercado energético han destacado el enorme potencial de la región. El volumen relativo de los flujos de oferta y demanda de hidrógeno en América Latina y el Caribe se corresponde con la situación mundial: la mayor parte de la oferta se produce con gas natural y la demanda proviene de los sectores productivos de amoníaco, metanol y acero. El 90 % del hidrógeno de la región se produce utilizando gas natural y emite unos 353 millones de toneladas (Mt) de dióxido de carbono al año (AIE, 2021b). La demanda anual de hidrógeno en América Latina y el Caribe asciende actualmente a 4 Mt, lo que representa alrededor del 5 % de la demanda mundial, y el hidrógeno se utiliza principalmente para producir amoníaco, metanol y acero. En la actualidad, solo están en funcionamiento unos pocos proyectos piloto de hidrógeno verde y unas pocas instalaciones en pequeña escala. No obstante, existe un gran optimismo con respecto al potencial de dicho elemento en América Latina y el Caribe como medio para descarbonizar las economías nacionales y como fuente de ingresos derivados de las exportaciones. Este optimismo se basa principalmente en la abundancia de fuentes de energía renovables excepcionales en toda la región. Pero la abundancia de recursos de energía renovable es solo uno de los factores necesarios para desarrollar una economía del hidrógeno verde próspera. Tres factores relativamente invariables en el tiempo tienen el potencial de aumentar o socavar la ventaja comparativa de los países de América Latina y el Caribe para aprovechar el hidrógeno verde como una oportunidad: la abundancia de fuentes de energía renovables, la geografía y el CPPC. La ventaja comparativa internacional es la capacidad de producir un bien o servicio a un costo de oportunidad más bajo que otro país. Las ventajas comparativas se basan en las diferencias sistemáticas que se observan en los factores que afectan a los costos y los costos de oportunidad de la producción de hidrógeno verde. Los factores más sistemáticos –o invariantes temporales– para su desarrollo son la geografía (como determinante de los costos de transporte y la proximidad a los mercados globales) y la abundancia de recursos. Los factores relacionados con el estado económico son menos permanentes, pero cambian de forma muy gradual. De este grupo, el CPPC es uno de los determinantes clave de la competitividad de costos en la producción de hidrógeno verde. En el análisis que sigue se analiza más a fondo cada uno de estos tres factores. La abundancia de fuentes renovables en la región puede brindar la oportunidad de reducir los costos y, por lo tanto, fortalecer la competitividad internacional. El costo de la electricidad con cero emisiones de carbono puede representar hasta el 75 % del costo total de producir hidrógeno mediante la electrólisis del agua. Obtener electricidad con cero emisiones de carbono para producir

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hidrógeno verde por lo general implica dos opciones: ubicar la fuente de generación de energía renovable (eólica, solar fotovoltaica, hidroeléctrica o geotérmica) junto a un electrolizador, o conectar un electrolizador a una red de alta tensión y comprar electricidad limpia a través de acuerdos de compra de energía. La producción de hidrógeno con electrolizadores requiere grandes cantidades de energía. Por ejemplo, si se produjera todo el hidrógeno específico que se genera actualmente, la demanda de electricidad superaría la producción anual de electricidad de la Unión Europea (AIE, 2019). Esto sugiere que las regiones con fuentes de energía renovables favorables tendrán una ventaja comparativa en la producción de hidrógeno verde. El acceso a la capacidad de generación de energía solar y eólica, en particular, es un factor determinante para una transición hacia el hidrógeno limpio. La energía solar y la eólica han recibido la mayor atención por ser elementos que facilitan esa transición. Esto obedece a varias razones: a) la energía solar y la eólica representan una mayor proporción de la transformación de las energías renovables en futuros proyectos de descarbonización debido a su prevalencia global y a la rápida disminución de sus costos en comparación con los combustibles fósiles y las energías renovables, como la geotérmica o la biomasa; b) la energía solar y la eólica son energías renovables variables, lo que puede plantear menos dificultades como insumo para la producción de hidrógeno que para la generación de electricidad, donde se debe mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda de la red en tiempo real, y c) los recursos hidroeléctricos ya están relativamente más explotados y dedicados a la generación de electricidad, dado que pueden proporcionar tanto energía de base como reservas flexibles. América Latina y el Caribe cuenta con excelentes recursos de energía solar y eólica, y México se destaca por su potencial para generar hidrógeno. En términos de producción potencial de energía solar, la región ocupa el segundo lugar después de África (gráfico 2.5)41. Utilizando cuatro clases diferentes de energía fotovoltaica, según los factores de capacidad42, en el gráfico 2.5 se muestra el potencial técnico de producción de hidrógeno de países seleccionados. Los resultados indican que el potencial de producción guarda una estrecha correlación con el tamaño del país. México exhibe el mayor potencial fotovoltaico, con alrededor de 110 000 teravatios-hora (TWh) de potencial técnico anual de producción de hidrógeno basado en energía fotovoltaica (un TWh es equivalente a aproximadamente 33 Mt de hidrógeno). Argentina, Brasil, Chile y Perú también se encuentran entre los países con un gran potencial fotovoltaico, pero con una irradiación solar más débil (lo que implica factores de capacidad más bajos). Como se muestra en el panel b del gráfico 2.5, la energía eólica se distribuye de manera menos uniforme que la solar (panel a) y, dentro de América Latina y el Caribe, se concentra en el Cono Sur, donde registra las densidades más altas en Argentina. El sur de Chile, todas las costas, el extremo norte de Venezuela y los países del Caribe también presentan densidades de energía eólica superiores al promedio dentro de la región.

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Gráfico 2.5 Potencial de producción del hidrógeno verde a. Potencial de producción de hidrógeno basado en EFV México Brasil Perú Chile Argentina Colombia Bolivia El Salvador Paraguay Panamá República Dominicana Guyana Costa Rica Trinidad y Tabago Jamaica Uruguay

Colombia Bolivia El Salvador Paraguay Panamá República Dominicana Guyana Costa Rica Trinidad y Tabago Jamaica Uruguay 0

20 000

500

40 000

1000

60 000

1500

80 000

2000

2500

100 000

120 000

En TWh H2/año EFV (clase 1)

EFV (clase 2)

EFV (clase 3)

EFV (clase 4)

b. Potencial de producción de hidrógeno a partir de la energía eólica marina Brasil Argentina México Uruguay Chile Guyana Colombia Jamaica Trinidad y Tabago Panamá Perú República Dominicana Costa Rica El Salvador Bolivia Paraguay

Uruguay Chile Guyana Colombia Jamaica Trinidad y Tabago Panamá Perú República Dominicana Costa Rica El Salvador Bolivia Paraguay 0

500

1000

100

150

1500

200

2000

250

300

2500

350

400

3000

En TWh H2/año Energía eólica marina Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación a partir de información extraída de Banco Mundial (2025a), basándose en Moritz, Schönfisch y Schulte (2025). Nota: EFV = energía fotovoltaica; TWh H2/año = teravatios-hora de hidrógeno por año.

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Argentina exhibe el mayor potencial de energía eólica terrestre, con alrededor de 8000 TWh de potencial técnico anual de producción de hidrógeno en tierra y casi 1000 TWh de producción anual en alta mar gracias a sus vientos constantes. Brasil, por su gran tamaño, ocupa el segundo lugar con mayor potencial, principalmente en sus litorales, ya que los factores de capacidad son menores en la zona ecuatorial. Chile y Colombia exhiben potencial para generar resultados de alta calidad debido a los fuertes vientos que se registran en algunas de sus costas. Al afectar el modo de transporte y los costos dentro de los continentes y entre ellos, la geografía puede influir en los patrones comerciales. La demanda de hidrógeno limpio, tanto interna como internacional, es necesaria para que el hidrógeno verde pueda competir con las fuentes de energía tradicionales. Sin embargo, en las etapas de tecnología incipiente, los centros de producción y demanda están dispersos geográficamente, por lo que los costos de transporte son un factor importante a la hora de identificar un mercado viable. Dado que se prevé que Europa y Asia oriental serán los mayores importadores netos mundiales de hidrógeno, su situación geográfica coloca a la región de América Latina y el Caribe en una situación inicial de desventaja con respecto a otros exportadores de alto potencial, como el Norte de África y Australia. Con todo, los países situados en lugares estratégicos con una infraestructura logística desarrollada y puertos de aguas profundas (Panamá, por ejemplo) tienen la posibilidad de comenzar a exportar hidrógeno con mayor facilidad. Dentro de América Latina y el Caribe, los países grandes que satisfacen la demanda interna solo tendrían que afrontar costos marginales adicionales para abastecer a los países vecinos más pequeños. Esto sugiere que resolver los problemas de coordinación en toda la región podría generar grandes beneficios. En el análisis realizado para este informe se estiman los costos de suministro de las economías de América Latina y el Caribe a tres mercados internacionales: Berlín, Nueva York y Tokio. En general, los costos relacionados con la distancia representan una parte relativamente pequeña del costo total de suministro para un modo de transporte determinado. Por ejemplo, los costos totales de suministro de hidrógeno verde a Japón son solo ligeramente más altos que los costos de suministro a Alemania, a pesar de que la distancia de envío es tres veces mayor. Más bien, los factores clave que determinan los costos son el modo de transporte y el producto deseado en el país de destino. Para el suministro de hidrógeno verde a través de los océanos, los costos clave incluyen la licuefacción y la regasificación (cuando se transporta como hidrógeno líquido) o la conversión y reconversión (cuando se transporta como amoníaco). Entre estas dos opciones, el transporte como hidrógeno líquido resultó ser más barato en todos los casos. Donde existen tuberías y pueden reutilizarse, como entre México y Estados Unidos, este modo de suministro de hidrógeno verde es el más económico.

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Se ilustran los costos asociados con el abastecimiento de Alemania en cinco economías de América Latina y el Caribe (gráfico 2.6). Si el producto deseado en el destino no es hidrógeno verde, sino un derivado del hidrógeno, la competitividad relativa cambia sustancialmente. Por ejemplo, la exportación de amoníaco desde la región ha recibido mucha atención debido a que, sin los costos de craqueo (costos de convertirlo de nuevo en hidrógeno), las exportaciones de América Latina y el Caribe son más competitivas que los proveedores locales de amoníaco. El CPPC es otro componente clave del costo de producción del hidrógeno que puede afectar la competitividad del sector en América Latina y el Caribe. Varía según los países, las empresas y los proyectos, y tiene un impacto significativo en el costo de producción de hidrógeno verde y, por lo tanto, en el desarrollo de hidrógeno verde de un país. Por ejemplo, un estudio reciente mostró que una reducción considerable del CPPC (del 15 % al 5 %), manteniendo constantes otros factores, reduciría el costo nivelado estimado de la producción de hidrógeno hasta en un 45 % (Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de Energía [ESMAP] y otros, 2024). Como medida de la tasa promedio de rendimiento que debe lograrse para acceder al financiamiento en forma de Gráfico 2.6 Costos nivelados del suministro de hidrógeno a Alemania Colombia (LH2) Colombia (amoníaco) Chile (LH2) Chile (amoníaco) México (LH2) México (amoníaco) República Dominicana (LH2) República Dominicana (amoníaco) Costa Rica (LH2) Costa Rica (amoníaco) 0

USD/kg H2 Producción de hidrógeno verde Licuefacción Regasificación Craqueo de amoníaco

De hidrógeno a amoníaco Transporte marítimo Transporte por tuberías Pérdidas

Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación a partir de Banco Mundial, 2025a. Nota: kg H2 = kilogramos de hidrógeno; LH2 = hidrógeno líquido.

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deuda y capital accionario, refleja todos los factores que influyen en el costo de oportunidad del capital de un inversionista43. Entre los países, las diferencias sistemáticas en el riesgo específico del país pueden conducir a diferencias sistemáticas en el CPPC que pueden acelerar o dificultar el ritmo de desarrollo de hidrógeno. Dichos riesgos incluyen los que surgen del contexto específico del mercado de hidrógeno limpio, pero también los riesgos políticos y macroeconómicos más amplios. Como variable sustitutiva de los datos referidos específicamente a proyectos de hidrógeno limpio (que están mínimamente disponibles), los datos sobre el CPPC de la energía renovable indican que, entre las regiones, América Latina y el Caribe enfrenta el segundo costo de capital más alto. El CPPC estimado de la energía renovable es del 4,4 % en Europa, el 5,4 % en América del Norte, el 5,6 % en Asia y el Pacífico, el 6,9 % en América Latina y el 8,2 % en Oriente Medio y África (ESMAP y otros, 2024). Mediante la recopilación de datos sobre fuentes de energía renovables y el CPPC, junto con los costos de las instalaciones de energía renovable y de electrolizadores, en este estudio se calcula el costo nivelado de hidrógeno (CNH) específico de cada país y de la clase de energía renovable. El CNH se calcula sobre la base de los costos de mano de obra y capital necesarios para construir y operar instalaciones recién construidas donde se genera energía renovable únicamente para los electrolizadores que dividen el agua en hidrógeno y oxígeno. Al clasificar el CNH de un país teniendo en cuenta cada una de las ocho clases de energía renovable (cuatro solares, tres eólicas terrestres y una eólica marina), se puede elaborar la curva de oferta de hidrógeno verde de ese país. Aunque el potencial de energía renovable es una medida técnica, que no dice nada sobre la viabilidad económica o comercial de producir hidrógeno verde con esos recursos, es razonable suponer que, en promedio, se explotarán primero las posibilidades de producción de menor costo. Por esta razón, se calcula un promedio ponderado del CNH para los primeros 50 TWh de producción de hidrógeno verde en la curva de oferta44. Combinando todas las opciones de energía renovable, la oferta de hidrógeno verde de menor costo en los países de América Latina y el Caribe oscila entre USD 3,30/kg y USD 8,10/kg. Chile y Colombia logran un CNH inferior a USD 4/kg utilizando energía eólica terrestre. Sin embargo, el potencial de producción es limitado y el CNH aumenta rápidamente con el incremento del volumen. En Brasil, la energía eólica terrestre también se presenta como la opción de suministro más económica, aunque su costo, USD 4,70/kg, es considerablemente más alto y resulta comparable con la producción de hidrógeno verde de Perú, que se lleva a cabo a través de la energía solar fotovoltaica. La República Dominicana y Guyana alcanzan un CNH que oscila entre USD 5,40/kg y USD 6,10/kg, seguidos por Argentina, Paraguay y Uruguay, países del sur. Los países más pequeños de América Central y el Caribe con un potencial limitado

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de fuentes de energía renovables, como Costa Rica, El Salvador, Jamaica y Trinidad y Tabago, registran costos de suministro superiores a USD 7/kg. Los costos de producción de Bolivia, El Salvador y, especialmente, Argentina se han incrementado considerablemente debido al alto CPPC (gráfico 2.7). Gráfico 2.7 Promedio ponderado del costo nivelado de hidrógeno verde en todas las clases de fuentes de energía renovables Colombia Chile México Brasil Perú Guyana Panamá República Dominicana Argentina Paraguay Uruguay Trinidad y Tabago Costa Rica Bolivia Jamaica El Salvador 0

Menor CNH basado en la energía eólica terrestre Menor CNH basado en la energía fotovoltaica Menor CNH basado en la energía eólica marina Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación a partir de Banco Mundial, 2025a. Nota: CNH = costo nivelado del hidrógeno.

Teniendo en cuenta la gran incertidumbre actual con respecto a la mayoría de los componentes del CNH, un análisis de sensibilidad resulta útil para comprender cómo puede cambiar el CNH en diversos escenarios. El análisis realizado para este informe incluyó una evaluación de sensibilidad del CNH, en la que se tuvo en cuenta la variación en los costos de inversión en energía fotovoltaica, los costos de inversión en energía eólica terrestre y marina, los costos de inversión en electrolizadores, y el CPPC45. Se comprobó que el CNH es más sensible a los costos de inversión de las fuentes de energía renovables y al CPPC46. La sensibilidad del CNH a los costos de los electrolizadores es relativamente baja, ya que estos constituyen una proporción menor de los costos en comparación con las nuevas instalaciones de energía renovable47. Utilizando estas estimaciones de sensibilidad

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de costos, los países pueden evaluar a) dónde tiene sentido reducir los costos tanto a nivel nacional (por ejemplo, la adquisición competitiva de energía renovable) como a nivel específico del proyecto (por ejemplo, instrumentos de mitigación de riesgos para reducir el CPPC del proyecto), y b) dónde puede ser competitiva la producción de hidrógeno verde, dependiendo de las características de las fuentes de energía renovables y el CPPC específicas del proyecto. El camino desde lo potencial hasta lo real: El mercado de hidrógeno verde se caracteriza por una gran incertidumbre y los altos costos Para perfeccionar aún más la evaluación de las oportunidades de generación de hidrógeno de América Latina y el Caribe, en este informe se elaboró un sistema de calificación del entorno propicio para el hidrógeno verde y se lo aplicó a 12 países representativos de América Latina y el Caribe. En dicho sistema se busca principalmente evaluar el nivel de potencial de mercado de un país calificando a cada país en dos dimensiones: disponibilidad de recursos y demanda interna. Luego, se identifican los posibles cuellos de botella y las áreas de medidas de políticas que pueden fomentar u obstaculizar el desarrollo del potencial de cada país, para lo cual se califica a cada país en función de tres dimensiones: instituciones y marco regulatorio, infraestructura propicia, e innovación y desarrollo de un ecosistema de hidrógeno. En el recuadro 2.8 se brinda una descripción detallada del sistema de calificación. Este presenta 33 indicadores distribuidos en seis pilares clave con los que se evalúa el entorno propicio para el hidrógeno verde en los países enumerados. Cada indicador fue evaluado con una escala de uno a cinco, donde uno es la calificación más baja y cinco, la más alta48. Los 12 países evaluados fueron seleccionados por ser representativos de la región en lo que respecta a sus economías, características geográficas, poblaciones y recursos, entre otros factores49. Recuadro 2.8

Un sistema de calificación del entorno propicio para el hidrógeno verde Se elaboró un marco para evaluar el potencial y, por lo tanto, las posibles ventajas competitivas de varios países de América Latina y el Caribe e identificar posibles cuellos de botella relacionados con el desarrollo de sus economías de hidrógeno verde. Hay dos dimensiones en las que se determina el potencial de cada país, y cuatro que permiten evaluar los avances en las áreas de políticas que pueden fomentar u obstaculizar el desarrollo del mercado de hidrógeno verde: el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.8

Un sistema de calificación del entorno propicio para el hidrógeno verde (continúa) Potencial • Disponibilidad de recursos: Esta variable permite evaluar el potencial de las fuentes de energía renovables, la disponibilidad de agua, el acceso a la electricidad y la integración de las energías renovables en la matriz energética de un país. Las fuentes de energía renovables de alta calidad y la disponibilidad de agua reducen los costos potenciales del hidrógeno verde y sus derivados, mientras que una gran proporción de energía renovable en la red y las altas tasas de acceso a la electricidad disminuyen los costos de oportunidad (tanto en términos de descarbonización de la energía de la red como de mayor acceso a la electricidad) asociados con el uso de la energía renovable para producir hidrógeno en lugar de integrarlo en la red. • Demanda interna: Esta variable permite evaluar la demanda interna actual —y potencial— de hidrógeno verde y sus derivados. Se evalúa el consumo actual de hidrógeno de un país y se identifican las posibilidades de aumento de la demanda local futura en sectores como la producción de amoníaco, el acero, el metanol, la refinación, el transporte, el abastecimiento de combustible y la generación de electricidad. Los países con demanda local actual o potencial pueden desarrollar un ecosistema de hidrógeno verde de manera más eficiente, dado que enfrentan menos fricción a la hora de crear demanda de dicho producto. Introducir un producto en un mercado establecido es más sencillo que crear este mercado desde cero. Áreas de medidas de políticas • Estabilidad institucional y financiamiento: Esta variable permite evaluar principalmente aspectos relacionados con la estabilidad política de un país, así como con sus condiciones macroeconómicas y financieras (crecimiento económico, tasas de interés promedio y existencia de subsidios para el desarrollo de proyectos de hidrógeno, entre otros). Resulta fundamental para entender las condiciones generales que los posibles inversionistas tienen en cuenta cuando deciden invertir en proyectos en un país determinado, y cómo estos factores pueden influir en el CPPC de un proyecto. Los inversionistas prefieren economías estables con bajo riesgo financiero, sobre todo cuando invierten en tecnologías incipientes y con uso intensivo de capital. el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 2.8

Un sistema de calificación del entorno propicio para el hidrógeno verde (continúa) • Marco regulatorio y normativo: Esta variable permite evaluar el progreso de un país en la creación de un marco regulatorio e incentivos fiscales apropiados para el desarrollo de una economía del hidrógeno limpio. Se necesita un marco regulatorio y normativo sólido y bien definido que permita crear un entorno estable para la inversión, disminuir el riesgo para los inversionistas, garantizar la alineación entre los objetivos de sostenibilidad y el ecosistema de hidrógeno, y promover la competitividad tecnológica a través de incentivos y reducciones impositivas. • Infraestructura propicia: Esta variable permite evaluar la infraestructura de un país en términos de su uso potencial en la economía del hidrógeno limpio. Algunos ejemplos son las instalaciones portuarias, los gasoductos, las redes eléctricas y los centros industriales que en el futuro podrían transformarse en centros de producción y consumo de hidrógeno limpio. El aprovechamiento de la infraestructura existente para el desarrollo de proyectos de hidrógeno puede reducir significativamente las inversiones iniciales, promover una rápida ejecución de los proyectos y, en general, facilitar el vínculo entre la oferta y la demanda de hidrógeno. • Innovación y ecosistema de hidrógeno: Esta última variable permite evaluar los avances de un país en la estructuración de una economía del hidrógeno limpio. Incluye indicadores como anuncios de proyectos o avances relacionados con el hidrógeno, compromisos de fondos para investigación y desarrollo de hidrógeno, la existencia de asociaciones o grupos industriales centrados en el hidrógeno, y acuerdos con posibles países importadores, entre otros factores. Un sector de hidrógeno más avanzado proporciona a un país una ventaja inicial en relación con las naciones que se encuentran en las primeras etapas del desarrollo de los ecosistemas.

El marco arrojó calificaciones para cada país (gráfico 2.8), a partir de las cuales se identificaron cuatro tipologías: líderes emergentes, actores de la nueva ola, integradores industriales y exploradores iniciales. Los líderes emergentes son países que ya han reconocido que cuentan con ventajas competitivas intrínsecas y estables para participar en el mercado del hidrógeno, entre ellas fuentes de energía renovables de alta calidad, infraestructura desarrollada o una gran demanda interna potencial, estabilidad y acceso favorable al financiamiento, y han capitalizado estas ventajas apoyando la elaboración de un marco regulatorio y un ecosistema local para el hidrógeno en los últimos años.

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Gráfico 2.8 Evaluaciones con los sistemas de calificación Exploradores iniciales

Jamaica República Dominicana Trinidad y Tabago

Integradores industriales

México Argentina Paraguay

Actores de la nueva ola

Costa Rica Panamá Uruguay

Líderes emergentes

Brasil Colombia Chile 0

Recursos Estabilidad institucional y financiamiento Infraestructura propicia

Demanda interna Regulaciones y políticas Innovación y ecosistema de hidrógeno

Fuente: Gráfico elaborado para esta publicación a partir de Banco Mundial, 2025a.

Los países líderes emergentes de América Latina y el Caribe son Chile, Colombia, Brasil y Uruguay. Chile ofrece el ecosistema más efectivo de la región aprovechando sus fuentes de energía renovables de primer nivel. Por lo tanto, no sorprende que fuera también uno de los primeros países en solicitar asistencia adicional del Banco Mundial para el desarrollo de hidrógeno verde (recuadro 2.9). Colombia elaboró su marco regulatorio favorable al hidrógeno de manera anticipada y lo diseñó para aprovechar al máximo la excelente ubicación geográfica del país, las capacidades e infraestructura en materia de petróleo y gas, y los abundantes recursos naturales. Uruguay cuenta con un sólido ecosistema de hidrógeno gracias a su red altamente renovable (91 % de participación de energías renovables) y a su historial de rápida implementación de tecnologías de energías renovables, respaldado por enfoques regulatorios innovadores. Brasil ha capitalizado rápidamente su enorme sector industrial y su ubicación favorable para las exportaciones a Europa, promoviendo el desarrollo de la reglamentación tanto a nivel nacional como local.

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Recuadro 2.9

Apoyo del Banco Mundial al hidrógeno verde en Chile Como resultado del compromiso actual del Banco Mundial con el Gobierno de Chile, se han asignado USD 150 millones a proyectos de hidrógeno verde con el fin de respaldar el desarrollo económico verde, resiliente e inclusivo, en consonancia con los objetivos de la Administración de impulsar el crecimiento sostenible a largo plazo y, al mismo tiempo, apoyar una transición hacia cero emisiones netas para 205050. Chile, uno de los primeros países del mundo en desregular su mercado eléctrico, es ahora pionero en América Latina y el Caribe en integrar el hidrógeno verde en su estrategia nacional de descarbonización. Si bien es rico en recursos naturales renovables, aún depende en gran medida de las importaciones de energía, tanto en su sistema eléctrico como en las industrias donde es difícil reducir las emisiones. Una transición hacia cero emisiones netas en toda la economía requerirá un conjunto de soluciones sostenibles, pero el hidrógeno verde puede desempeñar varias funciones como portador de energía versátil en ámbitos que van desde la industria pesada y el transporte hasta el almacenamiento de energía a largo plazo. Este proyecto se llevará a cabo a través del sector público (con la Corporación de Fomento de la Producción [Corfo], organismo descentralizado de servicios públicos, como intermediario) para implementar dos componentes críticos necesarios para atraer más inversiones y la adopción de hidrógeno verde: a) un mecanismo de financiamiento que proporciona subpréstamos para proyectos de inversión e instrumentos de mitigación de riesgos, y b) el fortalecimiento de la capacidad y gestión de proyectos. Otros resultados clave de este esfuerzo son el impulso del entorno propicio para el hidrógeno verde en Chile, el estímulo de la demanda interna, la diversificación de las exportaciones y la provisión de un marco de desarrollo para otros países de América Latina y el Caribe y de todo el mundo.

Los actores de la nueva ola son Paraguay, Panamá y Costa Rica. Los países incluidos en esta tipología han identificado también sus ventajas competitivas inherentes, entre ellas la alta calidad de las fuentes de energía renovables, pero las ventajas no pueden explotarse inmediatamente como en el caso de los líderes emergentes, en parte debido a la ausencia de una demanda interna significativa de hidrógeno. Como resultado, estos países han sido más lentos a la hora de apoyar un ecosistema de hidrógeno que capitalizara los importantes elementos facilitadores que poseen. La ventaja competitiva de Paraguay, por ejemplo, radica en que cuenta con una red eléctrica que funciona casi totalmente con energía

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hidroeléctrica, lo que permite generar electricidad de carga base de bajo costo para la producción de hidrógeno verde. Por otro lado, la infraestructura marítima de Panamá está muy desarrollada, y un entorno financiero positivo ha permitido recientemente al país comenzar a desarrollar su ecosistema de hidrógeno. Por último, Costa Rica ha aprovechado su red altamente sostenible para comenzar con antelación su ecosistema de hidrógeno, que ha mostrado un desarrollo más lento de lo previsto. Entre los integradores industriales se encuentran México, Argentina y Trinidad y Tabago. Estos países cuentan con sectores industriales muy desarrollados y podrían aprovechar fácilmente la demanda existente de hidrógeno para aumentar su ventaja competitiva y desarrollar aún más sus ecosistemas de hidrógeno. Así y todo, se encuentran rezagados en cuanto a su estabilidad institucional y a la creación de un marco regulatorio. En consecuencia, cuentan con ecosistemas de hidrógeno relativamente poco desarrollados que son necesarios para capitalizar sus ventajas competitivas. México, con su abundante energía renovable, su proximidad a Estados Unidos y uno de los sectores industriales más grandes de América Latina y el Caribe, ha retrocedido en las políticas de energía renovable (y decididamente no ha logrado ningún avance en la regulación del hidrógeno): en los últimos tiempos, se ha centrado en respaldar la producción de petróleo y gas nacionalizado. Argentina, con un sector industrial y de petróleo y gas históricamente grande, y a pesar de los avances iniciales en la creación de un marco regulatorio, así como de algunas experiencias piloto, ahora se encuentra estancada en lo que respecta al ecosistema de hidrógeno debido a su situación macroeconómica y financiera negativa. Por último, Trinidad y Tabago no ha logrado aprovechar el potencial del sector de hidrógeno a pesar de ser el mayor productor de amoníaco de América Latina y el Caribe y contar con la mayor capacidad de producción de metanol y amoníaco de la región. Entre los exploradores iniciales se encuentran la República Dominicana y Jamaica. Estos países aún no tienen una visión clara de sus ventajas competitivas inherentes. Apenas están empezando a analizar si el hidrógeno podría desempeñar un papel importante en sus economías y, en caso afirmativo, cuál podría ser ese papel. Se encuentran en las primeras etapas de desarrollo de sus ecosistemas de hidrógeno. Alinear el entorno propicio con los objetivos de hidrógeno verde Los objetivos de descarbonización incluyen un papel importante para el hidrógeno verde, y para estar en condiciones de cumplirlos es necesario abordar las barreras que afectan el desarrollo de esta tecnología incipiente. Si bien se prevé que el papel del hidrógeno en la combinación energética mundial aumentará considerablemente en los próximos años, existe una incertidumbre considerable en torno a la magnitud del aumento. Esta incertidumbre se debe a

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que la tecnología se encuentra en una etapa de desarrollo incipiente y a la dificultad para predecir la demanda futura, que dependerá de los avances que se logren en la descarbonización de las economías a nivel mundial. En promedio, en los modelos de descarbonización se estima que la participación del hidrógeno en la demanda final de energía aumentará de los insignificantes niveles actuales al 1 % en 2030 y luego a un promedio del 10 % en todos los modelos para 205051. La estimación actual de la producción para el año 2030 es más de cuatro veces inferior a las necesidades proyectadas. Si se concretan todos los proyectos actualmente en tramitación, se prevé que para 2030 la producción mundial de hidrógeno verde será de 16 Mt a 24 Mt. Sin embargo, en el marco de cero emisiones netas, la producción de hidrógeno verde en 2030 debe ser de al menos 80 Mt (AIE, 2021a). El elevado costo de producción del hidrógeno verde sigue siendo un obstáculo clave. El hidrógeno verde es aún considerablemente más caro que el gris y el azul. En 2023, el costo mundial de producción del hidrógeno gris fue de entre USD 0,98 y USD 2,93 por kg. Los costos del hidrógeno azul se estimaron entre USD 1,80 y USD 4,70 por kg, y los del hidrógeno verde, entre USD 4,50 y USD 12,00 por kg. No obstante, se prevé que los costos de producción de hidrógeno verde disminuirán sustancialmente a corto plazo gracias a las economías de escala y las políticas de apoyo. En un estudio reciente, en el que se compararon las plantas de hidrógeno gris recién construidas con las de hidrógeno verde, se concluyó que para 2030 este último supera al hidrógeno gris en 8 de los 28 principales mercados modelados. En Brasil, se pronostica que las plantas de hidrógeno verde recién construidas incluso superarán a las instalaciones existentes de hidrógeno gris (Bhashyam, 2023). Los Gobiernos desempeñan un papel importante a la hora de promover los mercados de hidrógeno verde creando instituciones, acelerando las inversiones y fomentando la innovación. Dado que los precios actuales de la producción siguen siendo altos, es posible que los productores y consumidores potenciales se muestren reacios a comprometerse con el uso de una nueva tecnología, en especial si los costos del cambio son elevados. El carácter incipiente de la tecnología y otras ineficiencias en los sectores energéticos también plantean el riesgo de que se produzcan fallas del mercado52. Los Gobiernos tienen la capacidad de configurar el entorno propicio para el hidrógeno verde a fin de crear ventajas comparativas. Tales medidas implican generar las condiciones para que el mercado funcione creando las instituciones adecuadas que reduzcan los costos y riesgos que llevan a que el sector privado no invierta lo suficiente en hidrógeno verde (desde una perspectiva social). Las fallas del mercado también pueden proporcionar una justificación para que el Gobierno asuma un papel más activo en el apoyo a las inversiones en proyectos de hidrógeno verde, así como en investigación y desarrollo. Estas recomendaciones se resumen en el recuadro 2.10.

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Recuadro 2.10

La Iniciativa Faro de Hidrógeno del ESMAP Para acelerar la utilización del hidrógeno limpio, el Banco Mundial puso en marcha la Iniciativa Faro de Hidrógeno, de 10 gigavatios, como parte de su Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de la Energía (ESMAP). La iniciativa, que se presentó durante la COP28 en Dubái, fue creada por el Banco Mundial en colaboración con instituciones financieras asociadas para ampliar la capacidad de producción de hidrógeno limpio en mercados emergentes y países en desarrollo. El objetivo es demostrar la viabilidad de la producción de hidrógeno limpio superando los obstáculos a su adopción, como los elevados costos y los riesgos financieros, y crear modelos ampliables que puedan reproducirse en otros lugares. La Iniciativa Faro de Hidrógeno se centra en desarrollar proyectos de hidrógeno limpio, que varían en tamaño desde 100 megavatios hasta 1 gigavatio, los que, en conjunto, multiplicarían por 10 la capacidad mundial de electrólisis de hidrógeno. Esto demostraría que el hidrógeno limpio puede desempeñar un papel vital en la reducción de las emisiones en sectores como la producción de acero y el transporte de larga distancia, que son difíciles de descarbonizar. Entre los mayores obstáculos al crecimiento del hidrógeno limpio se encuentran sus elevados costos de producción y financiamiento, sobre todo en los países en desarrollo. Para reducir estos costos y eliminar los riesgos de los proyectos, y de esa manera estimular la inversión y el desarrollo de infraestructura de hidrógeno limpio, el ESMAP está diseñando mecanismos de financiamiento que eliminan las incertidumbres en torno a los futuros compradores, los precios y las condiciones regulatorias. Centrándose especialmente en la reducción de los riesgos financieros, trabaja con sus asociados para lograr que los proyectos de hidrógeno limpio sean más viables desde el punto de vista comercial y permitan una adopción más amplia. En el ejercicio de 2024, el Banco Mundial aprobó financiamiento por valor de USD 1600 millones para préstamos destinados a proyectos de hidrógeno renovable, que se suman a los USD 1650 millones aprobados en el ejercicio de 2023, con lo que el monto total de dichos préstamos ascendió a USD 3250 millones.

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Crear instituciones que reduzcan el riesgo de mercado y fomenten la inversión privada La falta de marcos regulatorios y normativos socava los incentivos para el desarrollo del mercado. Aunque un país puede poseer una ventaja comparativa “natural” en la producción de hidrógeno verde gracias a características permanentes como la disponibilidad de recursos y la geografía, existen otras dimensiones en el entorno propicio para dicho producto donde los Gobiernos pueden avanzar. A corto plazo y con un costo bajo, los Gobiernos pueden reducir el riesgo de los inversionistas generando “certidumbre regulatoria” mediante la creación de un marco regulatorio y normativo para el mercado. Existen, por ejemplo, problemas de asimetría de información que deben abordarse, ya que la mayoría de los países carecen de mecanismos institucionalizados para rastrear la producción y el consumo de cualquier tipo de hidrógeno e identificar sus características (como el origen y las emisiones del ciclo de vida) (Agencia Internacional de Energías Renovables [IRENA], 2022). No existen normas ni mecanismos de certificación, especialmente para establecer certificaciones y garantías de origen compatibles a nivel internacional para los exportadores. Los resultados del sistema de calificación muestran claramente una amplia dispersión en la región. Países como Chile, Colombia y Uruguay han avanzado significativamente en sus marcos normativos y regulatorios, mientras que en el resto de la región el desarrollo es de moderado a bajo. La coordinación regional de los marcos regulatorios para facilitar el comercio transfronterizo podría ayudar a los mercados a alcanzar mayor escala. Ante la falta de coordinación regional, algunos países están avanzando con la regulación de normas y certificaciones, con los consiguientes riesgos asociados. Por ejemplo, Argentina y Brasil, que forman parte del comité técnico de la Organización Internacional de Normalización (ISO) sobre tecnologías de hidrógeno (ISO TC 197), han publicado sus propias normas de seguridad para el hidrógeno. Probablemente convenga cumplir con las normas internacionales, como las relativas a la seguridad (ISO 15916), la calidad del combustible (ISO 14687) y las relativas a los electrolizadores (ISO 22734). Los avances unilaterales deben tratarse con cautela, sobre todo cuando la intención es comerciar, ya que la incertidumbre acerca de la compatibilidad de los regímenes regulatorios de los promotores y los países importadores podría dar lugar a un aumento de los costos de transacción o incluso a la exclusión de los acuerdos contractuales. Dado que las normas aún están en proceso de creación y evolución, los países de América Latina y el Caribe tienen la oportunidad de participar en su desarrollo y adopción temprana.

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La adopción de políticas a largo plazo destinadas a reducir los costos de capital puede tener un efecto importante en la viabilidad de los proyectos de hidrógeno verde. El análisis de antecedentes para este informe reveló que tanto el costo de la electricidad renovable como el CPPC tienen el mismo impacto (en términos porcentuales) en el CNH. Por lo tanto, la estabilidad institucional, reflejada en las condiciones macroeconómicas y políticas, es una variable clave que afecta el CPPC y por ende las condiciones de financiamiento de los proyectos. Los inversionistas prefieren economías estables con bajo riesgo financiero, sobre todo cuando invierten en tecnologías incipientes y con uso intensivo de capital. Casos como el de Argentina ponen de relieve los beneficios de reducir el riesgo para los inversionistas en América Latina y el Caribe, pero esto ocurre con lentitud. Los países que buscan promover el hidrógeno verde deben brindar apoyo específico para reducir el riesgo que enfrentan los inversionistas en hidrógeno verde a nivel de los proyectos. Aquí, nuevamente, se pueden extraer enseñanzas de la mitigación de riesgos asociados a las energías renovables.

Las inversiones estratégicas pueden aumentar la ventaja comparativa de la región La inversión en el desarrollo de energía renovable es una estrategia de bajo riesgo que puede aumentar la ventaja comparativa de América Latina y el Caribe en materia de disponibilidad de recursos. Como estrategia de descarbonización, invertir en hidrógeno verde sin comprometer la descarbonización de la red requerirá una ampliación masiva y rápida de la energía renovable. La revolución de las energías renovables ya está en marcha, pero la perspectiva de una economía del hidrógeno verde agrega un impulso adicional para superar los desafíos que conlleva ampliar la escala de la energía renovable. Si bien el cambio de la calidad de los recursos renovables para la generación de energía eléctrica a lo largo del tiempo puede ser relativamente lento, presenta una variación significativa dentro de los países. Esta variabilidad debe aprovecharse plenamente mediante el mapeo sistemático, la planificación e inversiones específicas. Las zonas donde las inversiones en energía renovable para la generación de hidrógeno verde pueden tener más sentido son aquellas donde el costo de oportunidad de dicha energía es limitado debido a que las redes están totalmente descarbonizadas, a que no existe demanda de energía de la red insatisfecha o a características geográficas específicas (como minas remotas no conectadas a líneas de transmisión). Es posible que se necesiten grandes inversiones iniciales en infraestructura que conecte a los actores del mercado para resolver las fallas de coordinación y

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generar externalidades positivas asociadas con las economías de red. También es posible que para conectar a los productores con los consumidores internos y los mercados de exportación se necesite infraestructura destinada al transporte, el almacenamiento y la conversión de hidrógeno verde. Un buen punto de partida es la reconversión de la infraestructura existente para transportar y almacenar hidrógeno. Las tuberías reacondicionadas son el medio de transporte de hidrógeno más eficaz en función de los costos. Por ejemplo, los gasoductos existentes pueden readaptarse para transportar hidrógeno. Siempre que sea posible, ofrecerán importantes ventajas competitivas a los proveedores. Varios países de la región obtienen una buena puntuación en esta dimensión, ya que son productores tradicionales de petróleo y gas, y cuentan con una infraestructura energética bien desarrollada que podría readaptarse. El transporte por oleoductos desde América Latina y el Caribe hacia otras regiones se limita actualmente a la conexión entre México y Estados Unidos, pero, en lo que respecta al suministro de hidrógeno verde dentro de la región, los países productores de petróleo y gas están bien posicionados porque pueden aprovechar: a) una infraestructura ya establecida para la exportación de energía (puertos, oleoductos e instalaciones de almacenamiento); b) una mano de obra calificada familiarizada con la producción, conversión y manipulación de combustibles y gases energéticos, y c) las relaciones comerciales energéticas existentes.

Apoyo a la innovación relacionada con el hidrógeno verde de manera que se adapte a las fortalezas y necesidades del país Mejorar la tecnología del hidrógeno verde es un desafío de innovación complejo que requiere empresas con capacidades avanzadas y políticas bien diseñadas que respalden sus esfuerzos de investigación y desarrollo. Los responsables de formular políticas pueden considerar la posibilidad de involucrar a los sectores industriales de la región en los que las nuevas aplicaciones del hidrógeno verde pueden ser particularmente importantes, como la fabricación del acero u otros subsectores industriales con procesos de producción a altas temperaturas. Dado que el hidrógeno verde ofrece una oportunidad competitiva como combustible para el transporte por carretera de larga distancia, los países grandes con flotas de camiones sólidas también podrían aprovechar la demanda interna para fortalecer la oferta de hidrógeno y así aumentar la sostenibilidad de las cadenas de valor de los bienes exportados (AIE, 2021b). A medida que bajen los costos, aumentará el número de aplicaciones en las que el hidrógeno verde sea

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competitivo como portador de energía. Cada país tiene la capacidad de explotar el hidrógeno verde en su beneficio, y debe fomentarse la identificación temprana y el apoyo a través de la investigación y el desarrollo de tales aplicaciones. Si bien la innovación regional en el sector continúa rezagada, líderes emergentes como Brasil, Chile y Colombia están invirtiendo en investigación y desarrollo con enfoque en la transición energética y el hidrógeno. Es importante desarrollar un ecosistema del hidrógeno denso, con mecanismos de coordinación e intercambio de información entre los distintos actores del mercado (proveedores, consumidores y posibles consumidores), los círculos académicos y los entes reguladores gubernamentales. En el marco del Programa Nacional de Hidrógeno de Brasil se ha articulado un objetivo específico destinado a reforzar el financiamiento de investigación y desarrollo para iniciativas relacionadas con dicho elemento. En Colombia, la colaboración entre el Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol para abordar cuestiones relativas a la transición energética respalda el desarrollo de proyectos de hidrógeno limpio, y ya se ha adjudicado una primera propuesta de financiamiento de USD 1 millón (AIE, 2023c). Además, existe desde 2022 una alianza entre los círculos académicos y el sector privado enfocada en actividades de investigación y desarrollo sobre gases renovables, entre ellos el hidrógeno (Universidad del Norte, 2022). En Chile, la Corfo, que apoya el emprendimiento, la innovación y la competitividad, ha asignado recursos para un proyecto de innovación destinado a diseñar y fabricar vehículos mineros alimentados con hidrógeno verde, con implicaciones más amplias para el sector del transporte (Corfo, 2020). Estos esfuerzos son importantes porque ayudan a definir y orientar la forma específica en que el hidrógeno verde puede agregar valor a la economía de cada país. En el cuadro 2.4 se enumeran las principales medidas para acelerar el mercado del hidrógeno verde.

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Cuadro 2.4 Medidas clave necesarias para sentar las bases de un sector de hidrógeno verde exitoso

Instituciones

Inversiones

Innovación

Posibilitar el desarrollo del mercado estableciendo reglas básicas para su funcionamiento, como normas de seguridad y calidad, así como marcos ambientales y sociales.

Reducir los costos de transacción invirtiendo en instalaciones de transporte, almacenamiento y conversión.

Aumentar el apoyo a la innovación relacionada con el hidrógeno verde creando institutos públicos de investigación y servicios de extensión tecnológica específicos. Si existen capacidades, seguir respaldando la innovación con distintos instrumentos, como incentivos fiscales para investigación y desarrollo, donaciones y donaciones de contrapartida para el mismo fin.

Fomentar el desarrollo de los mercados y las economías de escala mediante la creación de marcos regulatorios regionales que permitan el comercio transfronterizo.

Fomentar el desarrollo del mercado y las economías de escala desarrollando infraestructura regional para el comercio de hidrógeno verde.

Reducir las asimetrías de información elaborando y adoptando normas reconocidas internacionalmente. Mejorar la coordinación entre productores, Gobierno y usuarios a través de asociaciones empresariales y consejos sectoriales que fomenten interacciones frecuentes y de alta calidad que ayuden a mejorar las tecnologías incipientes. Fuente: Cuadro original elaborado para este informe.

Acelerar el desarrollo tecnológico promoviendo la interacción frecuente entre desarrolladores, usuarios, Gobiernos e investigadores. Mejorar la eficacia de las políticas diseñando marcos regulatorios que tengan en cuenta el aprendizaje del Gobierno.

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Notas 1. Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de libre acceso del Grupo Banco Mundial: superficie forestal de América Latina y el Caribe, consultado en febrero de 2024. 2. Según datos de libre acceso del Grupo Banco Mundial, los recursos internos renovables de agua dulce de América Latina y el Caribe son más elevados que los de cualquier otra región, con 21 337 metros cúbicos per cápita, cifra muy superior al promedio mundial de 5500. Véase Grupo Banco Mundial, “Recursos de agua dulce internos renovables per cápita (metros cúbicos)” (conjunto de datos), https://datos .bancomundial.org/indicador/ER.H2O.INTR.PC?_sm_au_=iVV5HJRSW06s2QTq&view =map. 3. El Índice de Desempeño Ambiental combina siete indicadores: protección del bioma terrestre (ponderado según la rareza nacional y global de los biomas), áreas marinas protegidas, Índice de Representatividad de Áreas Protegidas, Índice de Hábitat de Especies, Índice de Protección de Especies e Índice de Hábitat de Biodiversidad. El índice de 2022 muestra que el 65 % de los países de la región se ubican por encima del promedio mundial. Véase el Índice de Desempeño Ambiental, “Biodiversity and Habitat” (Biodiversidad y hábitat) (conjunto de datos), https://epi.yale.edu/epi-results/2020/component/bdh. 4. Datos de producción agrícola de FAOSTAT de 2021 y comercio agrícola y de alimentos por valor de 2021, https://www.fao.org/faostat/es/#home. 5. Atlas Solar Mundial v2.11.2 (2024). Esta aplicación gratuita basada en la web fue desarrollada y es operada por la empresa Solargis s.r.o., utilizando sus propios datos, en nombre del Grupo Banco Mundial, con financiamiento del Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de Energía (ESMAP). Véase https://globalsolaratlas.info/map. 6. Datos del Atlas Eólico Mundial (2025), https://globalwindatlas.info/en. 7. Según el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, https://www.biodiversitya-z.org/content /megadiverse-countries. 8. Cálculos del Banco Mundial a partir de datos de la FAO (2020). 9. Los “servicios ecosistémicos” se definen como los bienes o servicios directos e indirectos que proporciona un sistema natural a los seres humanos. Como ejemplos cabe mencionar la purificación del agua; la regulación del ciclo del agua; la protección contra el riesgo de inundaciones; la polinización; la producción de alimentos; los medicamentos; la recreación; los usos terapéuticos, espirituales o religiosos; la formación del suelo, y la formación del hábitat, por nombrar solo algunos. 10. América Latina cuenta con un largo historial en programas de pagos por servicios ecosistémicos, y Costa Rica se destaca por haber implementado el primer programa nacional de pago por servicios ecosistémicos del mundo en 1997. La cantidad y el valor de estos pagos han aumentado significativamente en las últimas dos décadas. En la actualidad, hay más de 550 programas activos en todo el mundo por un valor de entre USD 36 000 millones y USD 42 000 millones en transacciones anuales. Hasta 2018, al menos 57 de estos fondos se habían establecido en América Latina, y en otro estudio se estima que para 2020 había al menos 72. Es probable que ambas estimaciones estén incompletas, ya que no existe un registro consolidado de los programas de pago por servicios ecosistémicos. 11. El costo de una dieta saludable en América Latina y el Caribe es el más alto del mundo, y los indicadores de seguridad alimentaria y nutricional han disminuido tras la pandemia de COVID-19 y la invasión de la Federación de Rusia a Ucrania. El Caribe se ve particularmente afectado; en 2022, la prevalencia de la desnutrición en esta subregión afectó a más del 16 % de la población, el tercer nivel más alto entre las subregiones del mundo, detrás de África central y oriental. En 2022, el 37,5 % de la población de la región declaró sufrir inseguridad alimentaria moderada o grave, y los

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indicadores empeoraron en América Central (34,5 %) y el Caribe (60 %) entre 2021 y 2022. Véase FAO, “Suite of Food and Security Indicators” (Conjunto de indicadores de seguridad alimentaria y de seguridad) (base de datos), FAOSTAT, 2023, https:// data360.worldbank.org/en/dataset/FAO_FS. En la mayoría de los países, la optimización del uso de la tierra permite que áreas dedicadas a la agricultura y la silvicultura se transformen nuevamente en paisajes naturales. El cambio predominante es la transición de tierras agrícolas a paisajes naturales, pero en algunos países los bosques secundarios, la agrosilvicultura y la silvicultura comercial son usos importantes de la tierra que han desplazado a los bosques primarios y los paisajes naturales. En promedio, el 15 % de la tierra en América Latina y el Caribe se clasifica como forestal (lo que incluye bosques secundarios, agrosilvicultura y otros usos de la tierra en mosaico), pero en algunos países, como El Salvador y Jamaica, más del 50 % de la masa de tierra se clasifica como forestal. Para valorar la calidad de la evaluación, estos resultados se compararon con la evaluación más reciente de los recursos forestales de Jamaica. Un informe de 2013 del Departamento Forestal informa que aproximadamente el 65 % de las tierras se clasifican como bosques, y el 70 % de ellas se clasifican como bosques secundarios, alterados o de plantaciones. [Véase Departamento Forestal, Jamaica’s Land Use Cover Assessment: A Comparative Assessment of Forest Change between 1998 and 2013 (Evaluación del uso y cobertura de la tierra: Un análisis comparativo del cambio forestal entre 1998 y 2013), Unidad de Gestión de Información de Recursos Forestales, Unidad de Sistema de Información Geográfica, División de Servicios de Ciencia y Tecnología Forestal, Kingston, Jamaica, 2013, https://www.forestry.gov.jm/resourcedocs/LUCA_FINAL2013.pdf ]. Las estimaciones de este informe indican que el 73 % de la tierra está cubierta de bosques o suelo natural, y que el 77 % se clasifica como bosque secundario. Estas diferencias pueden ser producto de los distintos años de referencia de las dos estimaciones y de las diferencias en la clasificación de los distintos tipos de cobertura terrestre. (El enfoque de recuperación forestal es una evaluación ascendente, mientras que en este informe se utiliza un enfoque descendente basado en satélites). Estas diferencias también pueden deberse a la dificultad de distinguir entre los distintos tipos de uso de la tierra utilizando datos satelitales. En El Salvador, el 60 % de la superficie terrestre se clasifica como bosque y el 15 %, como paisaje natural. Por el contrario, en la base de datos mundial sobre la cobertura de bosques tropicales se estima que el 20 % del paisaje está compuesto por más del 90 % de bosque, y que el 62 % de la masa terrestre presenta una cobertura forestal que varía entre el 10 % y el 90 %, combinada con otros tipos de cobertura. El 16 % restante tiene menos del 10 % de cobertura forestal. Como resultado, una parte significativa de la cobertura arbórea del país se encuentra fuera de los bosques. Este mosaico mixto del uso de la tierra puede ser difícil de clasificar a partir de datos satelitales, y las estimaciones de la cubierta arbórea que se basan en definiciones estrictas de “bosque” pueden subestimar la cobertura, lo que daría lugar a discrepancias en la clasificación entre los diferentes métodos. Véanse Brandt y otros (2023), y Sloan y Sayer (2015). La Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono sugiere que para alcanzar los objetivos climáticos de París se necesita un precio de al menos USD 40-USD 80 para 2020 y de USD 50-USD 100 para 2030 (Comisión de Alto Nivel sobre los Precios del Carbono, 2017). En este informe se utiliza USD 40 como estimación conservadora de los precios sombra del carbono. Esto representa el valor bruto del carbono secuestrado. Los ingresos reales generados podrían ser significativamente menores dependiendo del esquema utilizado. Climate Watch (sitio web), Instituto de Recursos Mundiales, www.climatewatch data.org.

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16. Cálculos del Banco Mundial. 17. Hasta ahora, este análisis se ha centrado en el total de los posibles beneficios de la transición a un uso más eficiente de la tierra. Sin embargo, la escala de la transformación es tal que esos beneficios no se materializarán hasta dentro de décadas. Para ofrecer una visión a corto plazo del potencial, el siguiente análisis se centra en el paso inicial de la transición, que el equipo considera como si tuviera lugar en un horizonte temporal de cinco años. Para algunos países, esto puede resultar ambicioso, y un plazo de 10 años podría ser un plazo más razonable a corto plazo. En el informe, cada vez que se considere este marco temporal a corto plazo, se indicará como tal. Si no se indica de esta manera, el análisis se refiere a la transición completa. 18. En la modelización desarrollada para este informe se cuantifica la proporción de tierras agrícolas que avanzan hacia la intensificación y la adopción de las mejores prácticas de gestión. La intensificación se modeló optimizando la aplicación del riego, teniendo en cuenta la sostenibilidad del agua destinada a ese fin y aumentando la cantidad de fertilizantes necesarios para cerrar 21 brechas de rendimiento en la producción de secano o de regadío, según corresponda. Las mejores prácticas de gestión agrícola estuvieron representadas por el aumento de la presencia de zonas de amortiguación naturales, la restauración de las zonas de amortiguación ribereñas y la reducción de la tasa de aplicación de fertilizantes (Damania, Esteban Balseca y otros, 2023). 19. Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación, indicador 15.3.1 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, https://data.unccd .int/land-degradation?grouping=SDG&region=JZryW9G. 20. Datos de Agrimonitor, Sistema de Monitoreo de las Políticas Agropecuarias, https:// agrimonitor.iadb.org/es/inicio. 21. Impactos estimados mediante el uso de imágenes de teledetección (para el caso de una mina en China, véase, por ejemplo, Zhang, Hu y Lu [2021]). 22. Los relaves de cobre son el material sólido residual (con agua y sustancias químicas) que queda durante la purificación del cobre de los minerales de cobre, y los estanques de relaves son presas diseñadas para almacenar estos residuos de manera segura, evitando así la filtración en las aguas subterráneas de productos químicos y contaminantes nocivos que resultan de los procesos de minería y beneficio y pueden contaminar los suministros de agua potable (Thomas, Damare y Gupta, 2013). 23. El riesgo hídrico se basa en la “escasez de agua”, que se refiere a la abundancia o ausencia física de recursos de agua dulce que puede afectar significativamente a las empresas (Corporación Financiera Internacional [IFC], 2023). 24. Las emisiones de carbono de la producción de toda la cadena de valor del litio (desde la materia prima hasta las baterías) oscilan entre 42 y 140 kilogramos (kg) de CO2e por kilovatio-hora (kWh). Las estimaciones sobre China, donde se produce aproximadamente el 70 % de las baterías del mundo, muestran que la huella de carbono de su producción es de 91,21 kg de CO2e/kWh: el proceso de producción de cátodos (47,15 kg de CO2e/kWh) y el de ensamblaje de baterías (28,11 kg de CO2e/kWh) son las principales fuentes de emisiones (Chen y otros, 2022). 25. Hay dos formas principales de extraer litio: de la salmuera (bombeando salmuera rica en litio de acuíferos subterráneos hacia los estanques de evaporación, utilizando el sol para evaporar el agua y luego procesando el contenido concentrado para extraer el litio) o de la minería de roca dura (extrayendo litio de minerales que se encuentran en depósitos de pegmatita). Países con salares, como Argentina, Bolivia, Chile y China, extraen litio de la salmuera; otros, como Australia, lo hacen a partir de la roca dura. 26. La huella de carbono del litio en el Salar de Atacama es de 4,022 kg de CO2e/tonelada (t), y para el Salar de Olaroz en Argentina es de 6,650 kg de CO2e/t, mientras que en Australia esas cifras varían de 15,690 kg a 24,200 kg de CO2e/t.

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27. El efecto total del empleo indirecto e inducido varía de una mina a otra. En las zonas donde la diferencia entre los salarios de los mineros y el ingreso promedio es mayor, el número de empleos creados puede ser considerablemente mayor, como en el caso de una mina de Ghana, donde se crearon entre 10 y 20 empleos por proyecto (Cordes, Östensson y Toledano, 2016). 28. En Argentina, los salarios son casi el doble del salario promedio nacional (Ali, Khan y Pecht, 2022). 29. Según el Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina, https://www.ocmal.org. 30. Este ejemplo se refiere al acuerdo celebrado entre la empresa estatal Yacimientos de Litio Bolivianos y la empresa alemana ACI Systems, que contemplaba la producción de 40 000 toneladas anuales de litio durante 70 años y la creación de 10 000 puestos de trabajo locales directos o indirectos. 31. En esta regulación se fijan valores de referencia para las capacidades nacionales a lo largo de la cadena de suministro estratégica de materias primas y se fijan objetivos para diversificar el suministro de la Unión Europea de aquí a 2030 (Comisión Europea, 2023). Los objetivos son los siguientes: al menos el 10 % de los recursos que la Unión Europea consume anualmente para satisfacer sus necesidades de extracción, al menos el 40 % de los recursos que consume anualmente para satisfacer sus necesidades de procesamiento, y al menos el 15 % de los recursos que destina al reciclaje debe provenir del propio organismo. Además, no más del 65 % del consumo anual de la Unión Europea de cada materia prima estratégica en cualquier fase pertinente de transformación puede proceder de un único tercer país. 32. Publicación de blog de Zongyuan Zoe Liu, Consejo de Relaciones Exteriores (2023). Véase Liu (2023). 33. El uso de cobre se mide en la etapa de producción de productos semimanufacturados, como el alambre. La producción de estos productos está dominada por los países asiáticos. Para una comparación con otras regiones, véase Banco Mundial (2025a). 34. GlobalData, “Total GHG Emissions of Major Metals and Mining Companies Worldwide By Market Capitalization in 2021” (Emisiones totales de GEI de las principales empresas mineras y metalúrgicas de todo el mundo por capitalización de mercado en 2021) (conjunto de datos), julio de 2022, https://www.globaldata.com/data -insights/mining/total-ghg-emissions-of-major-metals-and-mining-companies -worldwide-by-market-capitalization-2090964/. 35. Comisión Chilena del Cobre, “Informe de Tendencias del Mercado del Cobre. Proyecciones 2024 -2025”, https://www.cochilco.cl/web/ informe-de-tendencias-del-mercado-del-cobre-proyecciones-2024-2025-2/. 36. RMI (Iniciativa de Minerales Responsables), https://www. responsiblemineralsinitiative.org/. 37. Otras minas de cobre en Chile que han aumentado el uso de energías renovables son Chuquicamata de Codelco, Escondida y Spence de BHP, y Zaldívar de Antofagasta Minerals (ICA, 2023). 38. Para obtener más detalles, véanse Igogo y otros (2021). 39. Bolsa de Metales de Londres, https://www.lme.com/en/about?sc_camp =8B7AEB5E26784CA4F20FFDECD42BF35C. 40. Iniciativa para el Aseguramiento de la Minería Responsable, https://responsiblemining.net/. 41. Atlas Solar Mundial, https://globalsolaratlas.info/map. 42. La alimentación de energía renovable proporciona datos sobre la electricidad generada por paneles solares cada hora. El factor de capacidad refleja la relación entre la alimentación anual de electricidad y la capacidad instalada. 43. El CPPC tiene una fórmula estándar que se calcula multiplicando el costo de cada fuente de capital (deuda y capital) por su ponderación pertinente en términos de valor de mercado, y luego sumando los resultados para determinar el total. Por ello, incluye primas de riesgo e impuestos corporativos.

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44. La elección de dónde establecer el límite del suministro para calcular el promedio ponderado del CNH depende de una solución intermedia: por un lado, un corte bajo da lugar a un CNH demasiado optimista, en el que se supone que el país puede utilizar exclusivamente la fuente de energía renovable con el costo más bajo para la producción de hidrógeno verde. Por otro lado, un corte alto da como resultado un volumen de hidrógeno verde que, de manera irreal, encontraría un mercado en el futuro próximo. A los efectos comparativos, 50 TWh/año representan 1,5 millones de toneladas de hidrógeno verde, lo que equivale a aproximadamente entre el 40 % y el 50 % de la demanda de hidrógeno de Alemania proyectada para 2030 (BMWK, 2023). 45. Para consultar una descripción detallada de la variación de los parámetros utilizados para el análisis de sensibilidad, véase Banco Mundial (2025a). 46. Un aumento del 1 % en los costos de inversión en energías renovables genera un aumento del CNH del 0,55 % al 0,62 % para la energía solar, del 0,64 % al 0,69 % para la energía eólica terrestre y del 0,71 % al 0,77 % para la energía eólica marina. Un aumento del 1 % en el CPPC genera un aumento del 0,68 % al 0,71 % en el CNH. 47. Un aumento del 1 % en los costos de inversión en electrolizadores incrementa el CNH solo entre un 0,07 % y un 0,22 %, según el país. 48. La lista completa de los indicadores se puede consultar en Banco Mundial (2025a). 49. Los 12 países son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Trinidad y Tabago, y Uruguay. 50. Para obtener más información sobre el proyecto Mecanismo de Hidrógeno Verde para Apoyar un Desarrollo Económico Verde, Resiliente e Inclusivo en Chile, véase https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P177533. 51. Sin embargo, existe una variación considerable en esta estimación: el pronóstico más bajo para 2050 es del 2 % y el más alto, del 26 %. 52. Las fallas del mercado incluyen mercados incompletos con escasas opciones para cubrir los riesgos debido a la existencia de mercados de seguros y de capital incompletos, y mercados imperfectos marcados por las externalidades de red y la falta de economías de escala. Estas fallas específicas del mercado del hidrógeno verde se ven agravadas por las del mercado energético en general, incluidas las externalidades negativas derivadas de la subvaloración de las emisiones de carbono y los subsidios a los combustibles fósiles (Mulder, Peley y Moraga, 2019).

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PARTE II

De cara al futuro: Instituciones, inversión e innovación

De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales

Las tres íes ¿Cómo puede la región aprovechar sus activos naturales y sus fortalezas para sentar las bases de un crecimiento sostenible? La respuesta se encuentra en las formas en que los países responden a los cambios acelerados y constantes que se observan en los precios, las regulaciones, las preferencias y la tecnología, e idealmente se preparan para ellos. A medida que el mundo avanza hacia precios del carbono más altos y las preferencias se inclinan hacia productos más ecológicos y con bajas emisiones, los países de América Latina y el Caribe pueden diferenciarse descarbonizando la producción y, al mismo tiempo, exportando bienes libres de deforestación y minerales extraídos de manera sostenible. Además, invertir en sistemas nacionales de innovación que funcionen adecuadamente y respalden tecnologías y prácticas inocuas para el clima proporcionará una ventaja competitiva y diversificará las exportaciones. En este informe se ofrecen ideas para superar los múltiples desafíos que conlleva impulsar un crecimiento dinámico, sostenible e inclusivo. Las enseñanzas pueden aplicarse a la mayoría de las oportunidades económicas que ofrece la transición, aunque cada sector presenta obstáculos específicos. Las fallas del mercado —como la información asimétrica, los problemas de coordinación y la gestión de externalidades y bienes públicos— ponen en peligro a todos los sectores. Puede ser difícil evaluar la fiabilidad de las afirmaciones de que los bienes se producen de manera sostenible, lo que reduce la probabilidad de que los consumidores paguen primas ecológicas. La incertidumbre sobre la voluntad de pago, la escala de la demanda y la rentabilidad de los proyectos hace que los productores no inviertan lo suficiente. En consecuencia, es posible que algunos mercados no alcancen la escala necesaria para reducir significativamente los costos y competir con los bienes tradicionales. La imprecisión de los derechos de propiedad y la falta de claridad regulatoria agravan aún más el problema de la subinversión. La transición a un nuevo modelo de desarrollo económico implica abordar las tres íes: instituciones, inversión e innovación. En primer lugar, las instituciones: se deben establecer los marcos normativos y regulatorios adecuados para orientar e incentivar la adopción de medidas en sectores clave protegiendo al mismo tiempo a las personas y el medio ambiente. Los encargados de formular políticas deben tener acceso a la información que necesitan para tomar decisiones acertadas en materia de políticas y contar con la capacidad para ponerlas en práctica. Para facilitar la participación del sector privado y atraer inversiones internacionales, los países deben establecer regulaciones claras, fortalecer las instituciones y crear capacidad. Para resolver las fallas de coordinación y las asimetrías de información, deben fomentar la transparencia y establecer sistemas

De cara al futuro: Instituciones, inversión e innovación

de información confiables, mejorando a su vez la comunicación entre los actores públicos y privados. En segundo lugar, los Gobiernos deben invertir en infraestructura y otros bienes públicos productivos. Los mercados son todavía incompletos e imperfectos, y es poco probable que los beneficios sociales de su desarrollo se incorporen en las decisiones privadas. Las inversiones en infraestructura y bienes públicos pueden ayudar a atraer la inversión privada y reducir los riesgos tecnológicos, sociales y políticos. Los bienes públicos complementarios también pueden reducir las asimetrías de información y las fallas de coordinación fortaleciendo los vínculos entre los actores de un sector determinado. Por último, en lo que respecta a la innovación, los países deben desarrollar sistemas que permitan adoptar, adaptar, imitar e inventar nuevas prácticas y tecnologías. Esta adaptación respaldará la difusión de tecnologías consolidadas (por ejemplo, para mejorar la productividad agrícola) y la transformación de los procesos de producción tradicionales (por ejemplo, en la minería). Dado que los nuevos mercados dependen de esfuerzos de innovación sostenidos, para ingresar en ellos y obtener beneficios se necesita un ecosistema de innovación próspero. En los siguientes tres capítulos se toman como base los desafíos planteados en los tres ejemplos sectoriales del capítulo 2 y se analizan las medidas específicas que los países de América Latina y el Caribe pueden adoptar para mejorar las tres íes. De este modo, dichos países pueden aprovechar la ventana de oportunidad tecnológica y económica que ofrece un mundo cada vez más verde.

C A PÍ TU LO 3

Instituciones Guillermo Beylis y Nancy Lozano Gracia

Las bases de la transformación económica Resulta imprescindible contar con una estructura institucional sólida para abordar las fallas del mercado que afectan a la nueva economía y provocan la asignación ineficiente de recursos. La transición económica ha puesto de manifiesto el gran valor de los diferentes servicios ambientales proporcionados por la naturaleza, revelando, además, la presencia de importantes externalidades en muchos mercados existentes. Si bien los beneficios son evidentes, la actualización tecnológica de los procesos de producción para aumentar la productividad y la sostenibilidad a menudo se ve obstaculizada por fallas en los mercados de información, la mala coordinación entre los participantes y la falta de incentivos. Del mismo modo, la adopción de nuevas tecnologías y la apertura de nuevos mercados requieren no solo un entorno propicio que permita reducir el riesgo para los inversionistas, sino también una cuidadosa coordinación entre los actores. Estas mejoras son necesarias para fomentar el crecimiento de la demanda y la oferta simultáneamente, y facilitar el aprendizaje y el desarrollo de competencias, lo que ayuda a reducir costos y difundir la tecnología. Para abordar la presencia de externalidades considerables se requiere, por un lado, establecer derechos de propiedad claros y marcos regulatorios sólidos. Los derechos de propiedad difusos constituyen un obstáculo importante para la reasignación eficiente de los recursos (Coase, 1960), ya que socavan las inversiones productivas y la eficacia de las políticas públicas. Los marcos regulatorios sólidos permiten establecer reglas claras para todos, reduciendo el riesgo y la incertidumbre y, por lo tanto, fomentando la inversión. Por otro lado, el diseño institucional de políticas públicas de apoyo —como impuestos y subsidios—, acompañado de la aplicación efectiva de las normas y regulaciones, también da forma a los incentivos de los actores de estos mercados. Implementar una transformación tecnológica y económica tan importante requiere una profunda coordinación. Los Gobiernos pueden ayudar a resolver las fallas de coordinación estableciendo las instituciones adecuadas que fomenten la comunicación, armonicen los incentivos y promuevan la coordinación entre

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los diferentes actores de cada mercado. Pueden producirse fallas de coordinación entre los actores privados cuando no está claro si sus contrapartes adoptarán nuevas tecnologías, lo que lleva a que el mercado siga estando subdesarrollado. Del mismo modo, las fallas de coordinación público-privadas se producen, por ejemplo, cuando un Gobierno, al carecer de la información necesaria, no proporciona determinados bienes públicos que favorecen el desarrollo del mercado. Por último, en el nivel público-público, las políticas pueden no estar coordinadas entre diferentes ministerios o niveles jurisdiccionales, lo que da lugar a normas contradictorias o a la falta de alineación de los incentivos.

Establecer nuevas reglas para una nueva economía La transformación económica y tecnológica que implica la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono requerirá asimismo una transformación institucional y normativa. A medida que los mercados, los Gobiernos y las personas reconocen cada vez más el valor de la naturaleza y los servicios ecosistémicos, también reconocen algunas de las externalidades negativas —a menudo considerables— asociadas con ciertas actividades económicas. Por ello, es necesario elaborar un nuevo conjunto de “reglas del juego” que protejan explícitamente el valor del capital natural de un país, y será igualmente importante aplicar esas normas de manera eficaz y contar con políticas públicas de apoyo bien diseñadas que den forma a los incentivos. Un requisito previo para hacer frente a las externalidades y asignar los recursos de manera eficiente es contar con derechos de propiedad claros (Cooter, 1989). Para abordar las ineficiencias e incentivar la inversión y el crecimiento en bienes y servicios agrícolas, forestales, energéticos y minerales producidos de forma sostenible, es esencial contar con marcos jurídicos sólidos que protejan los derechos de propiedad, las regulaciones ambientales, las políticas de uso de la tierra y los mecanismos de protección eficaces. En la actualidad, los actores privados perciben riesgos que impiden su participación en los mercados emergentes e incentivan la especulación contraproducente. La adopción de normas y regulaciones a nivel regional podría generar aún más claridad y confianza entre los socios internacionales y los actores privados. Los derechos de propiedad difusos —sobre todo en los mercados de tierras y créditos de carbono— impiden la reasignación eficiente de tierras que permitiría a América Latina y el Caribe capitalizar las nuevas oportunidades. La adjudicación de títulos de propiedad sobre la tierra, en particular la adjudicación colectiva, mejora los resultados forestales al permitir que los propietarios de tierras

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excluyan a otros usuarios y accedan más fácilmente a los incentivos gubernamentales para la gestión y preservación de los bosques, como los pagos por servicios ambientales (incluidos los mercados del carbono). La falta de claridad en la tenencia de la tierra ha dado lugar a una aplicación más deficiente de las regulaciones, un acceso reducido al crédito y una menor inversión en tierras para usos productivos (Hanusch, 2023). Las zonas de la Amazonía cuya tenencia no está claramente definida (casi el 30 % de la superficie) siguen siendo puntos críticos de deforestación; entre 2013 y 2020, hasta el 40 % de la pérdida de bosques de la región se produjo en dichas zonas. La falta de plazos estrictos para solicitar la regularización permite que las personas utilicen la ocupación como base para reclamar el derecho de propiedad de la tierra en zonas donde la tenencia no está claramente definida (Brito y otros, 2021). La regularización de la tenencia de la tierra no solo puede aliviar la pobreza y la inseguridad alimentaria (Tseng y otros, 2020), sino que también puede ayudar a los Gobiernos a garantizar que los beneficios de los proyectos de uso de la tierra se distribuyan de manera equitativa y que las preocupaciones de los pueblos indígenas se reflejen adecuadamente en el diseño de los proyectos. Para mejorar los derechos sobre la tierra es necesario actualizar las bases de datos catastrales y promover el otorgamiento de títulos de propiedad y otros derechos territoriales a las comunidades locales. Una medida necesaria es la incorporación de la consulta previa y el consentimiento libre e informado de los pueblos indígenas en los procedimientos de evaluación ambiental y de adjudicación de licencias de los proyectos. Una segunda medida consiste en incorporar una evaluación de los riesgos e impactos de cada proyecto para las comunidades locales en la evaluación ambiental y social del proyecto con el fin de ayudar a garantizar el seguimiento y la aplicación eficaces de los derechos y las regulaciones. En Brasil, por ejemplo, contar con un catastro interoperable podría contribuir al fortalecimiento de los derechos de propiedad y ayudar a reducir los incentivos a la deforestación. Actualmente, muchas tierras públicas no están registradas y carecen de uso asignado, por lo que suelen ser blanco de ocupantes ilegales o acaparadores de tierras, lo que contribuye a la deforestación. Según el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA, 2023), en el marco del programa Terra Legal se georreferenciaron 72 millones de hectáreas de tierras públicas federales; sin embargo, las tierras públicas federales de la Amazonía aún no están georreferenciadas. El Sistema de Gestión de Tierras (SIGEF) del INCRA se ocupa de certificar la georreferenciación de las propiedades rurales registradas o de regularizar las tierras públicas. No todas las tierras públicas o privadas están inscritas en las oficinas de registro de la propiedad; por lo tanto, están fuera del universo de las propiedades certificadas. Esta deficiencia podría superarse con un catastro eficiente e interoperable provisto de datos geoespaciales que abarque

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los derechos de propiedad, otros derechos de tenencia y los derechos de posesión. Por ejemplo, el registro de la propiedad y posesión con datos geoespaciales permitiría identificar al propietario responsable del posible incumplimiento de obligaciones relacionadas con el respeto a las normas ambientales, entre otras. Tanto Colombia como Ecuador han aplicado políticas eficaces para garantizar que los beneficios de los mercados de bienes y servicios ambientales beneficien a las comunidades locales. En Colombia, la participación de la comunidad ha sido esencial para proteger los derechos sobre la tierra al permitir el reconocimiento de las tipologías de tenencia sobre el terreno, particularmente en municipios con un contexto de fragilidad, conflicto y violencia, altos niveles de informalidad en la tenencia y riesgos de desalojo forzado o despojo de propiedades. La política de catastro multipropósito de Colombia permite registrar los derechos legítimos de tenencia de la tierra, facilita la instauración de mecanismos alternativos de resolución de disputas para los conflictos relacionados con la tierra, contribuye a la aclaración y el reconocimiento de los derechos legítimos sobre la tierra, y salvaguarda los derechos de grupos vulnerables, como los pueblos indígenas, los afrodescendientes, las mujeres y los pequeños productores agropecuarios. Por otra parte, la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra a las comunidades indígenas de la región costera de Ecuador parece haber tenido un efecto positivo significativo en la reducción de la deforestación; el proceso también contó con el apoyo de organizaciones no gubernamentales locales centradas en garantizar la implementación eficaz de las políticas (Tanner y Ratzke, 2022). Se necesitan marcos ambientales sólidos para proteger los bosques en pie y apoyar la regeneración de las tierras degradadas. Por ejemplo, a pesar de los desafíos actuales, la cobertura forestal en la República Dominicana ha venido aumentando desde la década de 1960, después de que el país introdujo marcos legales ambientales y forestales, la aplicación de restricciones a la tala de madera, un sólido sistema de áreas protegidas (el Sistema Nacional de Áreas Protegidas) y programas de reforestación patrocinados por el Gobierno (Grupo Banco Mundial, 2023b). En toda la región, se ha impulsado la expansión de las áreas protegidas: en 2020, el 24 % de la masa terrestre y casi el 19 % de las áreas marinas fueron designadas como protegidas (proyecto Integración de Áreas Protegidas del Bioma Amazónico [IAPA]-Visión Amazónica, 2020). Sin embargo, es necesario hacer más para fortalecer y ampliar estos sistemas. Por ejemplo, las áreas protegidas no siempre están alineadas con áreas de alta biodiversidad. Poco más de la mitad de las áreas clave para la biodiversidad, según la definición de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, están protegidas, por lo que el 44 % resulta vulnerable a la deforestación y la degradación (Proyecto IAPA-Visión Amazónica, 2020). Además de aumentar la superficie de las

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áreas protegidas, la región podría mejorar las prácticas de gestión en ellas. La gestión de las áreas protegidas de la región se reparte entre los Gobiernos (57 %), los actores privados (15 %), las comunidades indígenas (6 %) y acuerdos de responsabilidad compartida (2 %)1. En los marcos jurídicos se podrían incorporar los servicios ecosistémicos como parte de las normas que regulan la evaluación ambiental y social de los proyectos. En toda la región, es común que el impacto de un proyecto en los servicios ecosistémicos no esté incluido en los criterios que darían lugar a una evaluación ambiental y social, a menos que forme parte de un programa de pago por servicios ecosistémicos (PSE). Por ejemplo, en Brasil, el Código Forestal incorpora PSE y en diversas iniciativas de la región amazónica se otorgan donaciones a las comunidades locales para la protección de los bosques. Por su parte, El Salvador cuenta con una reglamentación que reconoce diferentes formas de compensación ambiental para facilitar el desarrollo de un sistema de recolección y PSE. En Perú, los PSE otorgados a las comunidades indígenas han permitido reducir la deforestación y financiar la infraestructura, los servicios y las cadenas de valor locales, además de promover la protección cultural y forestal (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [FAO] y Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe [FILAC], 2021). En Guatemala, se han creado incentivos para la conservación y el uso sostenible de la silvicultura, y desde 1998 se han registrado casi 600 000 hectáreas (Patrick, Butsic y Potts, 2023). Si bien en los PSE se priorizan las consideraciones ambientales y sociales, hay margen para mejorar su diseño, implementación y cumplimiento. Por ejemplo, para garantizar la calidad de las evaluaciones ambientales y sociales, las licencias y los procesos de seguimiento, se pueden establecer normas mínimas en las leyes. A los efectos del PSE, se deberían realizar evaluaciones de los riesgos e impactos para los ecosistemas. Esta evaluación puede prevenir daños irreparables a los ecosistemas y ayudar a hacer explícitos importantes beneficios forestales en los análisis utilizados para aprobar (o rechazar) proyectos. Se deben actualizar las directrices a fin de garantizar que se exijan evaluaciones del impacto ambiental y social para los tipos de proyectos que conlleven mayor riesgo de deforestación. El fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades gubernamentales pertinentes y de las herramientas que estas tienen a su disposición puede contribuir a la aplicación y el cumplimiento efectivos de las regulaciones. Los países también deberán elaborar directrices y estándares de buenas prácticas para la evaluación de riesgos e impactos ambientales y sociales, que podrían ayudar a identificar cómo podrían verse afectadas las personas vulnerables.

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Un nuevo conjunto de normas, complementadas con políticas públicas e inversiones que las respalden, puede ayudar a los países a transformar los procesos de producción existentes y ampliar sus fronteras de productividad y sostenibilidad. En los marcos regulatorios se deben definir claramente los impactos ambientales y sociales de los métodos de producción. Sin embargo, los responsables de formular políticas pueden ir más allá y diseñar mecanismos que incentiven la inversión en nuevas tecnologías que reduzcan el impacto ambiental. Además, las políticas diseñadas con inteligencia pueden fomentar soluciones locales, promoviendo las capacidades de aprendizaje y competencia y profundizando el impacto en el desarrollo. El desarrollo del sector del petróleo y el gas en Noruega sirve de ejemplo para la región. Dada la creciente demanda mundial de minerales para la transición energética y el conocido impacto ambiental de su producción, el sector minero de la región es un excelente candidato en el marco de la transformación de los procesos productivos. El rápido crecimiento del sector, si no está bien gestionado, plantea graves riesgos para el medio ambiente. La minería a cielo abierto puede provocar deforestación, lo que genera emisiones de carbono. El agua que rodea una mina puede estar contaminada, lo que puede dañar los acuíferos subterráneos, los peces, la vida silvestre y las tierras agrícolas (no solo a través de la contaminación, sino también debido a la competencia entre los sectores minero y agrícola cuando el agua es escasa). El problema específico del drenaje ácido de las minas —que se produce cuando el agua filtra componentes de sulfuro de las rocas de desecho o los minerales que quedan en la mina, y genera la contaminación de las aguas subterráneas— es más grave en las regiones donde los niveles de precipitaciones son considerables. Otros impactos ambientales son el ruido y el polvo generados por las operaciones y el transporte. Los diferentes segmentos de las cadenas de valor del cobre y el litio están asociados con varios impactos ambientales, como las emisiones de carbono, la ocupación de la tierra y las alteraciones en los flujos de agua (Moreno-Leiva y otros, 2020; Paz y otros, 2023). Se deben generar las condiciones para promover una sostenibilidad ambiental y social a largo plazo y para desarrollar una industria minera saludable. Con este propósito, los Gobiernos pueden establecer metas y objetivos de sostenibilidad en áreas como el uso del agua (particularmente en las regiones secas), la gestión de residuos, la huella de carbono, la contaminación del aire, etc. La región de América Latina y el Caribe ha logrado importantes avances en la incorporación de las evaluaciones de impacto ambiental y social de proyectos mineros en los marcos legales. Si bien los marcos normativos para la minería de litio y cobre varían, la mayoría de los países han introducido pautas y estándares complementarios específicos para las actividades mineras e incluso han establecido roles para las autoridades sectoriales en los procesos de otorgamiento de licencias. Por ejemplo, en Argentina, las evaluaciones de

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impacto ambiental y social de la minería se rigen principalmente por el Código Minero en un nivel básico2, pero las regulaciones jurisdiccionales locales lo complementan. En términos de mejores prácticas, Bolivia y Perú han establecido normas ambientales específicas para la minería a través de regulaciones que contemplan sus diferentes etapas y han estipulado los permisos ambientales requeridos3. Perú también cuenta con varias directrices ambientales para el sector minero. Chile publicó dos conjuntos de guías obligatorias para estandarizar los requisitos, en particular en lo que respecta a la información necesaria para las evaluaciones ambientales y sociales4: uno para mitigar el impacto de la minería de litio (Servicio de Evaluación Ambiental [SEA], 2021) y el otro para la minería de cobre (SEA, 2017). Las guías se elaboraron en conjunto con el SEA del país y el organismo del sector minero. Se aplican tanto a las entidades responsables de realizar los estudios de impacto ambiental como a las responsables de evaluar su exactitud. Los acuerdos regionales y bilaterales pueden respaldar el intercambio de buenas prácticas, experiencias, tecnologías y capacidades en materia de gestión sostenible en toda América Latina y el Caribe. Del mismo modo, las políticas pueden respaldar el desarrollo de insumos productivos —como la energía renovable— que ayuden a descarbonizar las industrias de procesamiento. Dado que en algunos casos los precios de mercado no reflejan todos los posibles efectos secundarios positivos, la adopción de políticas bien diseñadas puede incentivar el desarrollo de fuentes de energía renovable. La matriz energética de América Latina y el Caribe, que ya es relativamente limpia, y su enorme potencial para aumentar la generación de energía renovable podrían constituir una ventaja competitiva. La construcción de parques industriales verdes, por ejemplo, puede atraer a las industrias de alto consumo energético para que se trasladen a zonas donde se dispone de abundante energía con bajas emisiones de carbono (Hausmann, 2023). Los mecanismos institucionales podrían garantizar que la nueva demanda se satisfaga con energía renovable adicional antes que con la capacidad existente. Sin dudas, la creación de nuevos mercados y tecnologías requerirá un marco regulatorio que defina su funcionamiento. Dicho marco deberá abarcar aspectos como los derechos de propiedad básicos, la evaluación de impactos ambientales y sociales, y la identificación de los estándares de seguridad y calidad necesarios para la comercialización. En los mercados incipientes, la experimentación de políticas y el aprendizaje regulatorio tienen un gran valor social, por lo que sería beneficioso para los Gobiernos diseñar marcos regulatorios con el objetivo explícito de recopilar conocimientos (véase el capítulo 5). Los Gobiernos pueden establecer ciertos objetivos —que sean claros, realistas, alcanzables y mensurables—, e instituir mecanismos de monitoreo y recopilación de información para demostrar la eficacia de sus marcos de políticas. Naturalmente, existen grandes economías de escala en el aprendizaje, por lo que las acciones coordinadas a nivel regional e incluso mundial crearían el mayor valor.

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Los mercados emergentes de créditos de carbono son un gran ejemplo de un mercado nuevo con una amplia variedad de enfoques regulatorios en todo el mundo. Los resultados de estos diferentes enfoques aún no están claros. Los responsables de la formulación de políticas deberán equilibrar el valor de aprender sobre la eficacia de las políticas con la necesidad de proporcionar estabilidad y claridad a los actores del mercado. Los países que adopten marcos jurídicos que aborden específicamente los créditos de carbono —y que definan muy claramente los consiguientes derechos— correrán con ventaja. En los mercados de créditos de carbono, debido a la falta de claridad de los derechos legales, los acuerdos comerciales resultan riesgosos, sobre todo cuando los derechos de propiedad asociados son ambiguos. La claridad de los derechos legales hace que aumente la confianza de las partes interesadas, reduce la incertidumbre para los desarrolladores de proyectos, permite exigir el cumplimiento de las regulaciones, facilita la aplicación del artículo 6 del Acuerdo de París y el otorgamiento de autorizaciones para los ajustes correspondientes (cuando corresponda), y mejora las salvaguardas ambientales y sociales. Una vez más, existen diferentes enfoques en todo el mundo para definir la naturaleza jurídica de los créditos de carbono. Por ejemplo, en Colombia se tratan como activos intangibles, mientras que en Australia se reconocen como instrumentos financieros (Hedley y Hillis, 2022). Se están llevando a cabo esfuerzos internacionales para definir y armonizar mejor la naturaleza jurídica de los créditos de carbono (Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado, 2023), lo que podría contribuir a un mercado más eficiente de dichos instrumentos (Adelphi y Gold Standard, 2023; Clifford Chance, 2022). Una mayor claridad en las definiciones legales de los derechos sobre el carbono y la naturaleza jurídica de los créditos de carbono podría generar un entorno de inversión más estable. ¿Quiénes tendrán derecho a beneficiarse de las actividades de créditos de carbono? ¿Cómo se tratarán los créditos a los efectos contables e impositivos? La incorporación de elementos clave de un marco del mercado de carbono en la legislación nacional —que abarque desde los mecanismos de gestión hasta las responsabilidades institucionales— permite una mayor estabilidad y transparencia, lo que, a su vez, puede aumentar la confianza de las partes interesadas. Algunos proyectos piloto recientes indican que esto será una parte importante de la aplicación del artículo 6 en los países receptores. En los últimos años se han adoptado leyes en países como Colombia, Ghana, India, Indonesia, Mozambique, Uganda, Tailandia y Viet Nam. Se está preparando legislación en Kenya, Nepal, Nigeria y Perú (Adelphi y Gold Standard, 2023). Estas leyes son necesarias para abordar la falta de claridad de los derechos del carbono y las preocupaciones sobre la integridad social y ambiental, que de otro modo podrían constituir un obstáculo para la implementación (Clifford Chance, 2022). Un mecanismo interno de acreditación

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requiere legislación específica en la que se detallen las características clave de diseño, incluida la definición clara de todos los elementos del ciclo de los proyectos (elegibilidad; valores de referencia para la adicionalidad; requisitos de monitoreo, reporte y verificación, entre otros), la designación de un organismo administrador, la definición de los procedimientos de validación y verificación, y la asignación de responsabilidades en caso de incumplimiento, así como de posibles obligaciones legales (véase el caso destacado). El diseño eficiente de estos mercados resulta esencial para promover la actividad empresarial y la competencia generalizadas. En vista de los elevados costos fijos y riesgos asociados con la transición, es razonable esperar una concentración importante del mercado. América Latina y el Caribe es una región que enfrenta dificultades relacionadas con el crecimiento de la productividad, un desafío que se debe, en parte, a la concentración del mercado y la falta de competencia (Cusolito y Maloney, 2018; Motta, 2004). Además, en muchos casos, las grandes empresas y las élites han acumulado un poder político considerable, lo que ha influido en las políticas y ha atenuado las medidas antimonopolio (Maloney y otros, 2024). Por lo tanto, las regulaciones deben diseñarse para favorecer el bienestar general y no los intereses privados, y es necesario redoblar los esfuerzos para fortalecer el poder y la independencia de las leyes y los organismos de defensa de la competencia.

Coordinar para acelerar la transformación Para que América Latina y el Caribe logre transformar su economía con éxito, es imprescindible la coordinación entre las diversas partes interesadas. Los responsables de la formulación de políticas pueden desempeñar un papel clave estableciendo instituciones adecuadas que fomenten la comunicación, alineen los incentivos y promuevan la coordinación entre los diferentes actores. Pero la coordinación puede fracasar por múltiples razones: cuando los participantes del mercado no están seguros de si su contraparte invertirá en una nueva tecnología, cuando los Gobiernos no proporcionan bienes públicos complementarios clave en un mercado, o cuando las incongruencias en las políticas públicas entre ministerios o jurisdicciones generan incertidumbre regulatoria o desajuste de los incentivos. Con demasiada frecuencia, el resultado es un mercado poco desarrollado o incluso fallido. Poner el acento en mejorar la coordinación dentro del sector público puede ayudar a alinear los incentivos y reducir las consecuencias no deseadas de las políticas, y abordar las ineficiencias del mercado. Por ejemplo, una mejor integración de las actividades de planificación entre los ministerios, los sectores y los Gobiernos locales y nacionales puede ayudar a reducir la deforestación,

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dado que permite definir claramente los usos permisibles de la tierra, proporcionar una base para las actividades de cumplimiento en caso de violaciones y focalizar el desarrollo planificado para minimizar los riesgos de deforestación. Yendo aún más lejos, una política centrada en la intensificación agrícola, coordinada con la creación de un entorno propicio para la regularización de las tierras (con énfasis en la conservación de las tierras naturales), podría, a su vez, reducir el acaparamiento de tierras y la expansión de la frontera agrícola. Del mismo modo, la coordinación horizontal y vertical de las políticas de uso de la tierra es una herramienta fundamental para hacer frente a la deforestación. Colombia ha comenzado a alinear las políticas de todos los ministerios, lo que incluye la creación de sistemas para que los Gobiernos locales, estatales y nacionales coordinen los esfuerzos destinados a lograr los objetivos de control de la deforestación. La elaboración de una estrategia holística para la implementación de las contribuciones determinadas a nivel nacional puede ayudar a detectar incongruencias en las políticas y permitir una mejor coordinación (Grupo Banco Mundial, 2025). Algunos ejemplos de coordinación horizontal incluyen alinear el apoyo agrícola con los objetivos ambientales, armonizar los impuestos sobre la tierra para desincentivar la agricultura y respaldar la planificación y el financiamiento del transporte que sean coherentes con los objetivos de control de la deforestación. Las políticas de alineación vertical incluyen incentivos para que las entidades de los Gobiernos subnacionales gestionen los bosques de manera sostenible, condicionando el acceso al crédito de los bancos nacionales de desarrollo y a las transferencias fiscales para incentivar el desempeño descentralizado en la gestión de la deforestación, y recompensando el desempeño en la implementación de políticas (por ejemplo, la finalización de un catastro o la aplicación de directrices sobre infraestructura verde) (Grupo Banco Mundial, 2023a). Un enfoque regional puede ayudar a desarrollar los conocimientos especializados y las capacidades de América Latina y el Caribe de manera más rápida y eficiente, permitiendo que los distintos sectores logren mayor escala y ahorren en los costos que supone el aprendizaje y los relacionados con el cumplimiento de las normas. En los sectores del uso de la tierra y la silvicultura, por ejemplo, los acuerdos regionales pueden promover el intercambio de buenas prácticas, experiencias, tecnologías y capacidades en materia de gestión forestal sostenible. En América Latina y el Caribe ya existen acuerdos regionales para la gestión forestal sostenible, que ofrecen ejemplos exitosos que pueden reproducirse y ampliarse. Por ejemplo, la República Dominicana y Costa Rica han acordado fortalecer un mecanismo conjunto de PSE. Además, 17 países de América Latina y el Caribe son socios del Programa de Colaboración de las Naciones Unidas para Reducir las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, que también aborda aspectos

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de inclusión social e igualdad de género. A su vez, existen oportunidades importantes para aprovechar las economías de escala en los mecanismos de monitoreo y verificación. Dado el riesgo de que los efectos trasciendan las fronteras nacionales, resulta sensato coordinar los sistemas de monitoreo, reporte y verificación a fin de identificar y prevenir el desplazamiento de la deforestación de una jurisdicción a otra. La ampliación de la frontera tecnológica y de sostenibilidad en los mercados establecidos también requiere coordinación entre los Gobiernos y el sector privado. El éxito en la nueva economía, como se describió anteriormente, requiere que los Gobiernos recompensen a las empresas por empujar la frontera tecnológica hacia una producción más sostenible. Sin embargo, el desarrollo de nuevas tecnologías suele requerir un sistema de innovación eficaz, en el que las empresas interactúen frecuentemente entre sí y con universidades y centros de investigación. Dichas tecnologías pueden requerir infraestructura complementaria. Por ejemplo, la automatización o las soluciones facilitadas por la inteligencia artificial necesitan conectividad digital. Las asociaciones empresariales o los consejos sectoriales pueden promover la coordinación público-privada. En el sector minero de América Latina y el Caribe, la coordinación institucional entre los actores públicos y privados (y las comunidades locales) ha permitido mejorar la gestión y formular nuevas estrategias de desarrollo sostenible. Algunos ejemplos son la creación en 2022 de la Mesa Nacional sobre Minería Abierta a la Comunidad en Argentina5, la Mesa Nacional del Litio6 y el Tratado Interprovincial de Creación de la Región Minera del Litio7. Chile, Bolivia y Perú ofrecen ejemplos similares de esfuerzos de coordinación8. A nivel internacional, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), con el apoyo del Grupo de Amigos del Párrafo 47 (que incluye a Argentina, Brasil, Chile y Colombia), ha elaborado directrices específicas tanto para los Gobiernos como para las empresas mineras (Organismo Internacional de Energía [OIE], 2023). Cuando surgen nuevas tecnologías que dejan a los actores del mercado y del sector público en un territorio desconocido, se necesita coordinación para evitar que los mercados fallen. La demanda y la oferta deben fomentarse simultáneamente, lo que requiere una profunda coordinación y comunicación entre usuarios y productores. A pesar de sus problemas de información, los Gobiernos deben establecer marcos regulatorios que permitan el desarrollo de los mercados. También deben invertir en sistemas nacionales de innovación eficaces que fomenten la interacción frecuente entre los usuarios y los desarrolladores de tecnología. Los centros tecnológicos pueden ayudar a difundir las nuevas tecnologías, permitiendo que los mercados se desarrollen a

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gran escala y reduzcan los costos. Los sistemas nacionales de innovación también pueden ayudar a los funcionarios públicos a familiarizarse con nuevas tecnologías, perfeccionar las regulaciones y mejorar la eficiencia de los mercados. El mercado de hidrógeno verde muestra cómo la coordinación nacional y regional puede ayudar a desarrollar nuevas tecnologías. Su marco regulatorio todavía se encuentra en su fase inicial. En encuestas recientes se destaca que la falta de un mercado mundial respaldado por normas internacionales claras y estables constituye una limitación clave para el progreso. La incertidumbre en torno a los precios y la debilidad de las regulaciones limitan los compromisos con acuerdos de compra a largo plazo. Los Gobiernos deben fijarse la meta de avanzar hacia el comercio fronterizo y priorizar la colaboración regional que generará escala a través de acuerdos institucionales e inversiones en infraestructura coordinadas. En la actualidad, la Unión Europea aplica un enfoque regional con respecto al hidrógeno verde, que incluye inversiones en infraestructura energética, normas sobre ayudas estatales y objetivos para la energía renovable en la industria y el transporte. Se trata de un marco ambicioso para América Latina y el Caribe. El marco regulatorio del hidrógeno verde de la Unión Europea se beneficia de una mayor cooperación, y hace poco tiempo se definió en él formalmente el hidrógeno verde como una metodología para calcular las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del ciclo de vida de los combustibles renovables de origen no biológico. Una coordinación regional más débil puede dar lugar a duplicaciones de esfuerzos y costos innecesarios. Dado que las normas siguen evolucionando, los países de América Latina y el Caribe deberían aprovechar la oportunidad para participar en su desarrollo.

Aumentar la sostenibilidad a través de una aplicación eficaz de las normativas Para que la región prospere en los mercados verdes, las políticas y medidas gubernamentales deben ser congruentes con los objetivos establecidos en los marcos legales. La protección de los derechos de propiedad y la adopción de regulaciones ambientales y sociales son solo una parte de la ecuación; el monitoreo y el cumplimiento de las normas, así como el diseño de los impuestos, los subsidios y el apoyo gubernamental, definirán, en última instancia, los incentivos. Dos de los factores que más influyen en la decisión de delinquir son la probabilidad de ser atrapado y la severidad de la pena. Los Gobiernos son los que más influencia tienen sobre el primero invirtiendo en tecnologías y

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servicios de monitoreo y cumplimiento. Mientras tanto, en los marcos jurídicos se deben establecer sanciones económicas que reflejen el valor reciente del capital natural y los servicios ecosistémicos de un país. La supervisión y aplicación efectivas definen los incentivos. Los agentes son menos propensos a infringir las normas cuando existe una alta probabilidad de que sean descubiertos, por lo que este aspecto es clave para limitar las externalidades negativas y la consecuente mala asignación de recursos. Aunque la tala de bosques puede resultar rentable para las personas (incluso en contextos donde es ilegal), desde un punto de vista social y ambiental, conservar la tierra como bosques es casi con seguridad la opción más adecuada. Sin embargo, la aplicación históricamente limitada o incongruente de las leyes y regulaciones ambientales ha profundizado los desafíos que supone la deforestación. Las actividades ilegales impulsan gran parte de la deforestación. En Brasil, es probable que casi toda la deforestación sea ilegal, ya que no está permitida formalmente, pero la aplicación de las leyes suele ser deficiente. Entre 2005 y 2018, menos del 1 % de la deforestación ilegal de la Amazonía dio lugar a multas, acciones civiles o embargos (MapBiomas Alerta, 2020). En América Central, el tráfico ilegal de drogas puede representar entre el 15 % y el 40 % de la pérdida de bosques registrada en Guatemala, Honduras y Nicaragua (Sesnie y otros, 2017). Además, el comercio ilegal de madera representa casi la mitad de los ingresos anuales mundiales provenientes de los delitos ambientales, que representan hasta USD 152 000 millones (Interpol, 2022; Patrick, Butsic y Potts, 2023). La deforestación puede disminuir rápidamente si el monitoreo y la aplicación de las leyes se llevan a cabo de manera constante y eficaz. Entre 2004 y 2012, la tasa de deforestación de Brasil cayó un 70 % por debajo del promedio correspondiente al período 1996-2005, aunque luego se recuperó (cálculos del Banco Mundial basados en datos del Programa de Monitoreo Satelital de la Deforestación en la Selva Amazónica Brasileña [PRODES]9; Silva Junior y otros, 2021). Entre 2010 y 2020, el presupuesto federal y la dotación de personal de los organismos de control ambiental se redujeron drásticamente, y la cantidad de organismos de control del cumplimiento de la ley disminuyó de 1311 en 2010 a 694 en 2020 (Carvalho, 2020). En 2021, Brasil destinó menos de la mitad del presupuesto asignado al Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA) (primavera boreal de 2022). La aplicación de las normas sobre deforestación (medida por la cantidad de citaciones y embargos) se debilitó durante el mismo período. En 2019-20, a nivel federal, solo el 6 % de la deforestación dio lugar a una acción coercitiva (citación o embargo) (Coelho-Junior y otros, 2022). La aplicación de la ley a nivel estatal fue más rigurosa y abarcó el 25 % de las zonas deforestadas. Recientemente, el

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Gobierno brasileño reforzó en gran medida la aplicación de la ley: en 2023, las multas fueron un 67 % más altas que el promedio de 2019-22, y la superficie embargada se duplicó con creces (Maisonnave, 2023). También comenzó a incautar el ganado embargado, en lugar de limitarse a imponer multas, y a cruzar los datos financieros con registros rurales e información satelital para identificar los flujos de fondos que respaldan la deforestación (Paraguassu, 2023). Estas medidas funcionaron: entre agosto de 2022 y julio de 2023, Brasil perdió 9001 kilómetros cuadrados de bosques, la tasa más baja registrada en los cinco años anteriores10.

Brindar incentivos para promover los objetivos verdes Los Gobiernos también pueden configurar los incentivos diseñando políticas que respalden los objetivos de la nueva economía. Los subsidios y los impuestos pueden ayudar a armonizar los valores privados y sociales exigiendo a los actores privados que internalicen los verdaderos costos de sus acciones11, limitando así las externalidades negativas y la mala asignación de recursos. Se pueden explorar mecanismos creativos para recompensar a los actores que adopten o desarrollen nuevas tecnologías, en particular si alivian los desafíos ambientales y sociales. Aunque subsidiar el costo de una nueva tecnología puede acelerar su adopción, otros instrumentos de política podrían ser igualmente importantes o incluso más, sobre todo al principio. La creación de instituciones de aprendizaje interactivo e innovación en nuevos mercados puede dar la señal de que el Gobierno se ha comprometido a largo plazo a desarrollar una nueva tecnología, lo que reducirá la incertidumbre y el riesgo y, al mismo tiempo, impulsará la inversión. Los mercados forestales y de uso de la tierra están plagados de externalidades, lo que provoca serias ineficiencias. Reducir la deforestación, por ejemplo, constituye un enorme desafío para la región. Sin embargo, si se desacoplara el apoyo agrícola de los niveles actuales de producción, se neutralizaría el efecto distorsivo de los subsidios, al tiempo que aumentaría la productividad en la agricultura. El desacoplamiento alentaría a los productores agroalimentarios a competir en función de los costos de producción reales, fomentando así la modernización y la innovación. Aunque existen riesgos, las experiencias de países como Nueva Zelandia demuestran importantes beneficios a largo plazo. Los Gobiernos deben eliminar gradualmente las políticas distorsivas, vincular los pagos desacoplados con otras prioridades y aprovechar las tecnologías digitales para brindar apoyo específico. La reasignación de subsidios puede tener un impacto importante en la productividad: reasignar 10 puntos

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porcentuales del apoyo agrícola de bienes privados a bienes públicos, sin que varíe el gasto total, generaría un aumento del 5 % en el valor agregado agrícola per cápita (Anríquez y otros, 2016; López, Salazar y De Salvo, 2017). Además, los sistemas de apoyo a los conocimientos y la innovación podrían avanzar hacia pagos directos que no distorsionen las decisiones de los agricultores. Cabe destacar que, dado que la tala de bosques destinada a la agricultura es la principal causa de deforestación, sería conveniente ajustar estos incentivos en las cadenas de valor mundiales y regionales. En América Latina y el Caribe, la mayoría de los países cuentan con subsidios positivos a la agricultura (lo que reduce los costos de producción de los agricultores), principalmente a través del apoyo a los precios (PNUMA, FAO y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2023). Sin embargo, algunos subsidios importantes ni siquiera existen en las naciones productoras: los subsidios que otorga Estados Unidos a los productores ganaderos nacionales contribuyen a la deforestación en América Latina y el Caribe, dado que impulsan la demanda de soja y otros cultivos forrajeros (Damania y otros, 2023). Esta interconexión pone de manifiesto la importancia de adoptar la reforma de las políticas con un enfoque regional y mundial. Los subsidios no solo deben eliminarse gradualmente, sino que deben reasignarse de tal manera que resulten menos distorsivos (no estén vinculados a cultivos específicos) e incluyan condicionalidades para la preservación de los paisajes y la salud del suelo (Damania y otros, 2023). Algunos países de América Latina y el Caribe han abordado los desafíos de la deforestación estableciendo un conjunto coherente de incentivos. Costa Rica ofrece un excelente ejemplo, ya que es uno de los pocos países que ha logrado revertir niveles significativos de deforestación. Entre 1985 y 2011, aumentó su cobertura forestal del 24 % a más del 50 % recortando los subsidios a la ganadería, actualizando los requisitos para la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra, estableciendo áreas protegidas, incrementando los incentivos para la protección de los bosques y haciendo cumplir las regulaciones sobre deforestación. Esta transformación comenzó cuando más bancos multilaterales de desarrollo con conciencia ambiental retiraron el financiamiento para proyectos de ganadería (aunque dicha herramienta estuvo disponible en el país hasta la década de 1990) (Kaimowitz, 1996), y a través de las reformas legales se eliminaron los incentivos para acondicionar las tierras para el pastoreo antes de la adjudicación de los títulos de propiedad (Kaimowitz, 1996). Asimismo, en las leyes ambientales, forestales y de biodiversidad de mediados de la década de 1990 se estableció el equilibrio ecológico como la base de la política ambiental costarricense, junto con un sistema de áreas protegidas administrado a nivel central y un esquema nacional de PSE financiado a través de un impuesto a los combustibles fósiles (Tafoya y otros, 2020).

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Las estructuras de incentivos deberán variar en función de los sistemas específicos de que se trate. Por ejemplo, en el caso del uso de la tierra, los incentivos en la Amazonía favorecen la agricultura extensiva de menor productividad, que depende de grandes dotaciones de tierra y de insumos mínimos de capital y mano de obra, lo que a menudo conduce a la deforestación. Para resolver esto y respaldar el abandono de la producción agrícola extensiva y expansiva, los Gobiernos deben reformar los sistemas de crédito y los impuestos sobre la tierra, promoviendo al mismo tiempo el reciclaje de ingresos y el financiamiento para la conservación (Hanusch, 2023). El aumento de la productividad de los sectores de bienes transables brasileños que no requieren un uso intensivo de la tierra, como las manufacturas, también mejoraría el bienestar y reduciría la deforestación. Las políticas orientadas a reducir los incentivos a la producción extensiva pueden ser diferentes de las diseñadas para desarrollar sistemas de producción más productivos e intensivos. Por ejemplo, los esfuerzos por restringir la oferta de tierras mediante una aplicación más eficaz de las normas podrían aumentar el valor relativo de la producción con uso intensivo de capital en las tierras agrícolas existentes. En el caso del uso de la tierra, el aumento de la productividad puede ser una herramienta importante para respaldar la agricultura, pero se debe actuar con cautela. Dependiendo de las características de la producción agrícola en un área específica, estos aumentos de productividad pueden aumentar o disminuir los incentivos para deforestar, lo que pone de relieve la importancia de las consideraciones espaciales a la hora de determinar dónde es probable que una revisión de las estructuras de incentivos ayude a maximizar los beneficios y minimizar los perjuicios. También será necesario realizar ajustes en la valoración de la tierra en muchos lugares para rectificar las discrepancias entre las valoraciones privadas y públicas. En Brasil, existe un descuento importante entre el valor privado de la tierra y el costo de adquisición de tierras públicas para fines privados, situación que genera un subsidio implícito que favorece fuertemente la expansión agrícola por sobre otros usos. En el estado de Mato Grosso, por ejemplo, el valor de la tierra privada es casi seis veces mayor que el costo de adquirir tierras del Estado (Hanusch, 2023). Si no se ajustan estos costos, la regularización continua de las tierras tenderá a favorecer la expansión agrícola. Para reequilibrar los incentivos a favor de la conservación y, al mismo tiempo, mantener la regularización de la tierra y la seguridad de la tenencia como una prioridad, los Gobiernos deben acercar los valores de adjudicación legales a los índices de mercado, aumentar las sanciones por deforestación ilegal en tierras públicas, congelar los plazos para las solicitudes válidas de regularización de tierras, y aumentar la transparencia de la información sobre los reclamos de tierras y las ventas y compras de tierras públicas y privadas (Hanusch, 2023).

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Asimismo, condicionar las transferencias de efectivo para la agricultura al uso de técnicas sostenibles e incorporar la asistencia técnica forestal a los programas de extensión agrícola puede ayudar a promover la aplicación de los principios de gestión forestal sostenible (Szott y otros, 2020). Se han utilizado subsidios inteligentes para respaldar la transferencia de tecnología entre los agricultores familiares de Argentina. El Programa de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, que funcionó de 2013 a 2019, proporcionó planes de negocios para adoptar tecnologías de producción adecuadas, mejoró el acceso a financiamiento adicional para la adopción de tecnologías y brindó asistencia técnica para la gestión empresarial. Las inversiones proporcionaron transferencias directas a los beneficiarios, lo que permitió cubrir una parte de los costos previstos. El programa aumentó la probabilidad de acceder al crédito en 47 puntos porcentuales y la probabilidad de adoptar tecnologías en 21 puntos porcentuales (Schling y Pazos, 2022). La adopción de nuevas tecnologías digitales de monitoreo, reporte y verificación podría abrir nuevas oportunidades para los mercados de créditos de carbono. Los procesos tradicionales de monitoreo, reporte y verificación son costosos e insumen mucho tiempo debido a la recopilación manual de datos y la verificación independiente a cargo de terceros, que a menudo implican costosas visitas in situ de empresas internacionales. Sin embargo, automatizar la recopilación de datos y la presentación de informes podría mejorar la precisión, reducir los costos y acortar los tiempos de procesamiento. Si bien no todos los tipos de proyectos y parámetros de datos serán adecuados para el monitoreo, el reporte y la verificación digitales, es probable que los proyectos forestales sí lo sean.

Centrarse en la inclusión para garantizar que nadie quede rezagado El modelo de desarrollo de la región impulsado por los recursos naturales a menudo se ha implementado a expensas de las comunidades indígenas y las poblaciones vulnerables. Además de la oportunidad económica de adelantarse a las naciones desarrolladas en el ámbito de las tecnologías verdes, se pueden crear instituciones económicas que sean más inclusivas y protejan mejor a las personas más vulnerables. De hecho, la inclusión puede incluso ser deseable desde un punto de vista económico. El análisis realizado para este informe sugiere que para mejorar la eficiencia en el uso de la tierra se requieren medidas complementarias que protejan a las personas más vulnerables. Como se describe en el recuadro 3.1, los costos de maximizar el almacenamiento de carbono recaerán desproporcionadamente en

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áreas específicas. Además, existe una correlación positiva y significativa desde el punto de vista estadístico entre esos lugares y las mediciones indirectas tanto de la pobreza relativa (a través de la privación multidimensional relativa) como de la agricultura en pequeña escala (a partir del tamaño predominante de los campos). Por lo tanto, hay argumentos sólidos a favor de la idea de que los Gobiernos deben garantizar que la carga que suponen los costos de la transición no recaiga indebidamente sobre las personas en situación de pobreza. Los mecanismos bien focalizados también pueden proporcionar los incentivos adecuados para fomentar el uso más eficiente de la tierra.

Recuadro 3.1

Impactos de la eficiencia en el uso de la tierra sobre la pobreza El análisis realizado para este informe sugiere que se necesitarán cambios para mejorar la eficiencia en el uso de la tierra, lo que permitirá aumentar la producción y, al mismo tiempo, preservar el capital natural. Comprender dónde deben producirse estos cambios puede arrojar luz sobre quiénes soportarán la mayor parte de los costos asociados a la transición en el uso de la tierra. La comparación de los mapas de la transición en el uso de la tierra con las estimaciones de la privación multidimensionala, un indicador indirecto de la pobreza, y el tamaño de las explotaciones agrícolas a partir de imágenes satelitales de alta resolución puede proporcionar información sobre los lugares donde la transición puede afectar de manera desproporcionada a las personas en situación de pobreza, a los pequeños agricultores y a otros grupos. Este análisis se basa en mapas de la transición en el uso de la tierra elaborados en un escenario orientado a la optimización del secuestro de GEI. Se calcula el costo de oportunidad (ganancias económicas no percibidas cuando la futura transición en el uso de la tierra se orienta hacia un mayor secuestro de carbono) que supone no maximizar el valor económico. Luego se comparan los valores no percibidos con mapas de la privación relativa y el tamaño de las explotaciones agrícolas (mapa B3.1.1) (Lesiv y otros, 2019)b. el recuadro continúa en la próxima página

Recuadro 3.1

Impactos de la eficiencia en el uso de la tierra sobre la pobreza (continúa) Mapa B3.1.1 Impactos de la transición en los pobres

Alta

b. Tamaño de los campos versus costo de oportunidad

Baja

Privación multidimensional

a. Privación relativa versus costo de oportunidad

Bajos

Altos

Pequeño Bajos

Instituciones

Grande

Tamaño de los campos

Costos económicos/ de transición

Altos

Costos económicos/ de transición

Fuente: Elaboración del Banco Mundial.

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Recuadro 3.1

Impactos de la eficiencia en el uso de la tierra sobre la pobreza (continúa) Se pudo comprobar que la distribución espacial de los costos de transición está concentrada tanto en términos de costos administrativos como de oportunidad, lo que genera grupos de costos identificables (las zonas más oscuras en los dos paneles del mapa B3.1.1) que, además, son zonas en las que la transición a diferentes patrones de uso de la tierra podría ayudar a maximizar el almacenamiento de GEI. El 30 % de la superficie de tierra con los costos de transición más altos (el 20 % superior) se encuentra en zonas que registran los niveles más altos de privación relativa (el 20 % superior). Menos del 10 % se ubica en las zonas donde se observan los niveles más bajos de privación. En las pruebas estadísticas realizadas con la I de Moran se identificó una autocorrelación espacial global positiva estadísticamente significativa (pseudo-p < 0,001) entre una mayor mediana de pobreza y los costos de transición tanto económicos como financierosc. Los costos de oportunidad administrativos y económicos de la transición se concentran particularmente en el sur de México, América Central, Colombia, la Amazonía occidental y el norte de Argentina. El tamaño de los campos, un indicador de la agricultura en pequeña escala, se correlaciona positivamente a nivel global con los costos de la transición económica (I de Moran, pseudo-p < 0,001), pero negativamente con los costos financieros (pseudo-p < 0,001). El 23 % de la superficie de tierra con los costos de transición más altos está ubicada donde predominan las pequeñas explotaciones agrícolas (>3 hectáreas). Menos del 3 % de la superficie está situada donde predominan las grandes explotaciones agrícolas (>100 hectáreas). Los costos de la transición financiera tienden a ser más bajos en las regiones con campos más pequeños, pero hay varias agrupaciones locales estadísticamente significativas donde se observan altos costos financieros y campos de tamaño reducido. Dichas agrupaciones se encuentran en América Central, Colombia, partes de Perú y Haití. Los costos de oportunidad económica que supone maximizar el almacenamiento de GEI se concentran en zonas donde existen sistemas de pequeños establecimientos agrícolas en el sur de México, América Central, la República Dominicana, Colombia, y partes de Perú y Ecuador. el recuadro continúa en la próxima página

Instituciones

Recuadro 3.1

Impactos de la eficiencia en el uso de la tierra sobre la pobreza (continúa) a. La medida utilizada aquí es el índice de privación relativa en cuadrículas, que se obtiene a partir de datos satelitales y administrativos, y sirve como indicador de los niveles relativos de privación que deben correlacionarse con las medidas de pobreza multidimensional. Se basa en seis subíndices: el índice de desarrollo humano subnacional, la mortalidad infantil, la dependencia infantil, las zonas edificadas, las luces nocturnas y la variación de las luces nocturnas a lo largo del tiempo. b. Centro para la Red Internacional de Información sobre Ciencias de la Tierra (CIESIN), Universidad de Columbia, índice de privación relativa en cuadrículas, 2022. c. La I de Moran es una medida global de asociación estadística para datos espaciales, que varía entre −1 (para una correlación negativa perfecta) y 1 (para una correlación positiva perfecta) en un área geográfica o mapa determinado. También existe una medida relacionada denominada I de Moran (local) que proporciona información sobre los patrones locales de covarianza asociados con unidades espaciales cercanas dentro de un mapa.

La gestión de los bosques en manos de los pueblos indígenas, dentro de un marco general más sólido para los derechos sobre la tierra, puede ayudar a reducir la deforestación y respaldar la inclusión. Existe una fuerte relación entre la adjudicación de títulos de propiedad de tierras indígenas y las tasas más bajas de deforestación (Blackman y otros, 2017; Blackman y Veit, 2018; Busch y FerrettiGallon, 2023; Holland y otros, 2014; Schleicher y otros, 2017; Vergara-Asenjo y Potvin, 2014). Los pueblos indígenas ocupan el 35 % de las zonas forestales de América Latina y el Caribe. Según la FAO y el FILAC, los territorios indígenas evitan la deforestación con igual o incluso mayor eficacia que otras áreas protegidas. En este contexto, se han implementado diversas estrategias destinadas a proteger los bosques autóctonos en toda la región, que incluyen el reconocimiento de los derechos territoriales, los acuerdos de gestión forestal comunitaria y los PSE (FAO y FILAC, 2021). Perú, por ejemplo, ha fomentado la participación indígena en el monitoreo forestal y ha elaborado iniciativas para fortalecer y capacitar a las organizaciones indígenas. Asimismo, ha integrado un enfoque en las poblaciones indígenas en su Sistema Nacional de Información Forestal y de Fauna Silvestre. En Argentina, la legislación exige que al realizar la tala de bosques nativos y ejecutar proyectos de gestión sostenible se tengan en cuenta los riesgos e impactos ambientales y sociales que afectan a las comunidades indígenas.

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En el ámbito de la minería, los resultados positivos derivados de una fuerte participación de la comunidad en los sectores público y privado podrían reproducirse en otros lugares. Hay buenos ejemplos de monitoreo ambiental participativo en Argentina (recuadro 3.2), Bolivia y Perú12. Estos órganos de monitoreo pueden mejorar la identificación y gestión de los riesgos e impactos ambientales y sociales (incluidas la contaminación ambiental y la salud y seguridad), así como la igualdad de género (Pareja, Xavier y Daitch, 2019). El monitoreo participativo fortalece la confianza entre las partes y empodera a las comunidades locales (Morrison-Saunders, Nykiel y Atkins, 2024). En Argentina, el Consejo Federal de Minería y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales acordaron recientemente monitorear las actividades mineras utilizando imágenes satelitales.

Recuadro 3.2

Monitoreo ambiental participativo en proyectos mineros críticos En Argentina, varios proyectos mineros cuentan con comités participativos de monitoreo ambiental. En Bajo de la Alumbrera, un yacimiento de cobre de la provincia de Catamarca, la población local y las organizaciones ambientalistas han establecido el Sistema de Transparencia Comunitaria para mitigar la contaminación o el riesgo percibido, participando activamente en la supervisión de proyectos. En el proyecto de extracción de litio Olaroz de la provincia de Jujuy, el monitoreo participativo tuvo lugar como consecuencia de un proceso de evaluación de impacto ambiental y social, que se lleva a cabo cada tres meses. Los miembros del comité también supervisan la ejecución del proyecto (Pareja, Xavier y Daitch, 2019). Chile también tiene cierta experiencia en esta área. En 2016, Albemarle, una empresa estadounidense que extrae litio en el Salar de Atacama, firmó el Acuerdo de Cooperación, Sostenibilidad y Beneficio Mutuo con las 18 comunidades que conforman el Consejo de Pueblos Atacameños en el Salar. Las comunidades reciben una regalía del 3,5 % de las ventas de carbonato de litio y cloruro de potasio. En 2018, se pagó a las comunidades una contribución total de USD 13,7 millones. El acuerdo incluye un protocolo de monitoreo participativo, un comité ambiental, talleres periódicos para abordar cuestiones de gobernanza, la ejecución de proyectos y el monitoreo ambiental. Asimismo, exige que las auditorías sean realizadas de forma independiente por ambas partes. el recuadro continúa en la próxima página

Instituciones

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Recuadro 3.2

Monitoreo ambiental participativo en proyectos mineros críticos (continúa) En lo que respecta al sector privado, se han introducido innovaciones positivas en las políticas de relaciones comunitarias. Chile considera el concepto de valor compartido como una forma de relación con la tierra, reconociendo el derecho de las comunidades a recibir beneficios por el uso de los bienes públicos y a ser compensadas por las externalidades. Tal es el caso de lo que ocurre en el Salar de Atacama, donde las comunidades locales reciben una regalía vinculada a las ventas anuales de litio (Poveda Bonilla, 2020). En Bolivia, se establecieron vínculos productivos con cooperativas comunitarias y se ofrecieron oportunidades de formación a estudiantes de secundaria (Obaya, 2021). Perú también es un buen ejemplo de acuerdos entre actores públicos, privados, de la sociedad civil y comunitarios: el Gobierno creó un “canon” minero que se aplica a los Gobiernos subnacionales para financiar la infraestructura social y física; las empresas mineras han implementado políticas de responsabilidad social corporativa, y el marco jurídico exige la participación de la comunidad, consultas previas y el consentimiento informado de los pueblos indígenas (Erwin y otros, 2022). Fuentes: Pareja, Xavier y Daitch, 2019. Véanse también Ministerio de Ambiente y Cambio Climático, Jujuy con la Gente (s. f.) y Cámara de Diputadas y Diputados (s. f.).

Algunos países también han comenzado a adoptar políticas estratégicas para abordar la disparidad de género en el empleo minero, complementadas por iniciativas privadas y de terceros. Chile, por ejemplo, convocó a una Mesa Nacional Mujer y Minería13 y publicó una guía de buenas prácticas de género para el sector (Ministerio de Minería y Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, 2018)14. En la Estrategia Nacional de Litio se estableció el objetivo de alcanzar al menos un 20 % de participación femenina en la industria para 2030 y un 35 % para 2050, y se dispuso que para 2030 todas las empresas deberán contar con políticas de diversidad, inclusión y equilibrio entre la vida laboral y personal. En Perú, el Ministerio de Energía y Minas, mediante la Resolución Ministerial 394/2017, creó el Comité para la Igualdad de Género y estableció programas específicos, como el Programa de Mujeres Líderes Emergentes del Sector Minero Energético. Argentina ha elaborado el Plan Estratégico para el Desarrollo Minero Argentino 2020-50, que busca promover una minería con perspectiva de género. Los esfuerzos a nivel regulatorio y de los proyectos deben estar alineados con los acuerdos existentes. El Acuerdo de Escazú de 2018 es el primer pacto mundial

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que incorpora disposiciones específicas para la promoción y protección de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. En la primera reunión de los signatarios se incluyó la creación de un grupo de trabajo ad hoc cuyo objetivo principal era preparar un plan de acción para 2024. Perú también cuenta con un protocolo que busca garantizar la protección de los defensores de los derechos humanos a través de acciones, procedimientos y medidas de coordinación interinstitucional15. En Chile, a través de un trabajo intersectorial16, se está elaborando un protocolo de protección de los defensores de derechos humanos, el medio ambiente, comunicadores y operadores del sistema de justicia.

Notas 1.

En el 20 % restante de las áreas reportadas en las bases de datos públicas no se ha declarado la propiedad. Proyecto IAPA-Visión Amazónica (2020). 2. Este código permite que cada Gobierno subnacional elija la autoridad encargada de hacer cumplir las normas de protección ambiental frente a la actividad minera. Por lo tanto, cuatro provincias eligieron a la propia autoridad minera para que dirigiera los procedimientos de la evaluación de impacto ambiental y social. Esto se introdujo mediante la Resolución Conjunta 3/2019 de la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Argentina, https://www.argentina.gob.ar/normativa /nacional/resoluci%C3%B3n-3-2019-332258. 3. Bolivia: el Decreto Supremo 24782/1997 establece el Reglamento Ambiental de las Actividades Mineras. Perú: mediante el Decreto Supremo 42/2017 se establece el Reglamento para la Protección Ambiental para Actividades Mineras, y mediante el Decreto Supremo 40/2014 se crea el Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero. 4. Aprobadas mediante la Resolución Exenta n.o 202199101134/2021 y la Resolución Exenta n.o 0039/2017 del Servicio de Evaluación Ambiental, respectivamente. 5. Resolución 89/2022. 6. A nivel subnacional, se firmó también el Tratado Interprovincial de Creación de la Región Minera de Litio. 7. El tratado fue firmado por las provincias de Catamarca, Jujuy y Salta, y aprobado por las legislaturas provinciales. 8. Decreto 2/2023 por el que se aprueba la Política Nacional Minera en Chile; Resolución 302/2019 del Ministerio de Energía y Minas en Perú. 9. El PRODES es un proyecto destinado a monitorear la deforestación en la Amazonía brasileña. Está dirigido por el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE) y proporciona estimaciones anuales de la tasa de deforestación en la región. 10. INPE, “TerraBrasilis: Deforestation Dashboard” (TerraBrasilis: Panel de deforestación), http://terrabrasilis.dpi.inpe.br/app/dashboard/deforestation/biomes/legal_amazon /rates, de 2024. Los datos preliminares de enero a noviembre de 2023 indican que las tasas de deforestación disminuyeron aún más a 4977 kilómetros cuadrados. Véase Reuters, “Deforestation in Brazilian Amazon down 64% in November” (La deforestación en la Amazonía brasileña bajó un 64 % en noviembre), 8 de diciembre de 2023, https://www.reuters.com/business/environment /deforestation-brazilian-amazon-down-64-november-2023-12-08/. 11. En la literatura económica se los conoce como “impuestos pigouvianos”.

Instituciones

12. En Argentina, algunas comunidades indígenas elaboraron un protocolo ad hoc reconocido por la Defensoría del Pueblo de la Nación. Kachi Yupi - Huellas de la Sal: Procedimiento de Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado para las Comunidades Indígenas de las Salinas Grandes y Laguna de Guayatayoq, reconocido mediante la Resolución 25/2016 de la Defensoría del Pueblo. 13. La primera mesa redonda se celebró en 2018 y fue convocada por el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género y el Ministerio de Minería. Los participantes fueron empresas mineras y proveedores, la industria, funcionarios públicos, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. 14. Un ejemplo es la certificación de empresas mineras a través de la norma chilena NCh3261:2021 de cumplimiento voluntario, que establece los requisitos de un sistema de gestión que busca la igualdad de género y el equilibrio entre el trabajo y la familia. Una vez certificadas, las empresas pueden optar por el Sello Iguala Conciliación que otorga el Servicio Nacional de la Mujer y la Igualdad de Género, inspirado en el programa de certificación del Sello de Igualdad de Género que el PNUD impulsa desde 2009. Según el Consejo de Competencias Mineras de Chile (2020, https://consejominero.cl/mineria-en-chile/cifras-actualizadas-de-la-mineria/), en los últimos años se ha observado un aumento de la participación de las mujeres, con una mayor relevancia del liderazgo femenino y una mayor incorporación de las mujeres jóvenes en las operaciones. 15. Resolución ministerial n.o 159/2019. 16. Se conformó una subcomisión integrada por los Ministerios de Ambiente, de Justicia y Derechos Humanos, y de Relaciones Exteriores, y representantes del Poder Judicial, el Instituto Nacional de Derechos Humanos, el Ministerio Público, la Defensoría Social, Carabineros y la Policía de Investigaciones de Chile.

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C A SO D E STAC ADO

Aprovechamiento de los mercados de créditos de carbono del sector de AFOLU en el marco de un nuevo modelo económico Mariana Conte Grand

En la actualidad, el panorama de las políticas relativas al carbono en América Latina y el Caribe está experimentando un notable nivel de actividad. Los mercados obligatorios de carbono están tomando forma en varios países, mientras que los mercados voluntarios de créditos de carbono también cobran impulso de manera significativa. Hoy en día, América Latina y el Caribe es el segundo mayor proveedor de créditos de carbono a nivel mundial, y una parte importante se origina en proyectos de los sectores de agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra (AFOLU) (Sullivan y otros, 2021). Los proyectos de silvicultura y uso de la tierra bien implementados pueden ofrecer valiosos cobeneficios adicionales. La forestación y la conservación de los bosques tienen ventajas que van más allá de las emisiones evitadas. A menudo denominadas “cobeneficios”, estas ventajas pueden incluir aumentos en el empleo local, el desarrollo comunitario y la protección de la biodiversidad. Los bosques también aumentan la resiliencia frente a los impactos del cambio climático. Lo hacen de manera directa a través de servicios de provisión (por ejemplo, madera, combustible y forraje), servicios de regulación (por ejemplo, erosión hídrica o del suelo) y servicios de apoyo (por ejemplo, ciclo de los nutrientes) (Behr y otros, 2015). Para algunos compradores de créditos de carbono, estos cobeneficios (en particular los relacionados con la biodiversidad y los impactos en las comunidades) son un factor de motivación importante para adquirir créditos de carbono forestal (Goldstein, 2016). Además de los beneficios ambientales, el crecimiento de la fijación del precio del carbono también puede generar posibles beneficios financieros. Una de las ventajas de los mecanismos de cumplimiento en la fijación del precio del carbono es que, junto con reducir las emisiones, también aumentan los ingresos públicos. Hasta la fecha, sin embargo, este tipo de regulaciones se han aplicado

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predominantemente en países de ingreso alto. También hay impuestos al carbono en Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay, y se están considerando programas de comercio de emisiones de carbono en Brasil, Chile y Colombia1. La creciente aceptación de la fijación del precio del carbono en todo el mundo ofrece una nueva fuente de ingresos para los Gobiernos de los países en desarrollo. Los Gobiernos pueden utilizar esos ingresos adicionales de diferentes maneras, y de hecho lo hacen. Una prioridad para algunas jurisdicciones puede ser mitigar cualquier impacto distributivo negativo en los hogares de bajos ingresos, como el aumento de los precios de los combustibles; no obstante, en la práctica, este objetivo puede ser difícil de implementar2. Los Gobiernos también pueden utilizar los ingresos fiscales para financiar medidas de adaptación o mitigación. Ya existe un ejemplo en América Latina y el Caribe, donde el 80 % de los fondos recaudados con el impuesto al carbono de Colombia se destinarán a la gestión de la erosión costera, la conservación del agua y la protección de los ecosistemas. Los ingresos restantes se utilizarán para la sustitución de cultivos de uso ilícito3. Si bien la utilización de los créditos de carbono en el sector de AFOLU es muy prometedora, es necesario moderar las expectativas. Los países receptores y los actores locales pueden apresurarse a interactuar con el mercado crediticio antes de comprender cabalmente las implicaciones. Aunque los mercados de créditos de carbono no son completamente nuevos, aún se encuentran en sus etapas iniciales y, por lo tanto, enfrentan muchos de los desafíos analizados a lo largo de este informe, entre ellos la falta de reglas claras, un amplio conjunto de externalidades a las que a menudo no se les asigna un costo, información incompleta y coordinación limitada. Reconocer algunos de los desafíos que plantea el sector de AFOLU en los mercados de créditos de carbono será determinante para aprovechar las ventajas comparativas de la región. En primer lugar, la generación de créditos de carbono de alta calidad en estos sectores es difícil —en particular por los desafíos de cuantificación, seguimiento y permanencia—, lo que limita los tipos de actividades que pueden beneficiarse de esta forma de financiamiento. Segundo, los créditos de carbono incentivan la acción únicamente si existe una fuente confiable de demanda de estos. Si bien las proyecciones del crecimiento de la demanda parecen alentadoras, esta se ha visto impulsada principalmente por mecanismos voluntarios4 que aún no se han probado en un entorno de precios elevados. Tercero, los precios de mercado limitan la gama de opciones de mitigación que pueden financiarse mediante créditos de carbono: los precios actuales en los mercados de créditos de carbono son considerablemente inferiores al costo promedio del carbono forestal, que es de USD 30 a USD 50 por crédito. Por lo tanto, los países de América Latina y el Caribe observan que los mercados de créditos de carbono son más eficaces para financiar oportunidades

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de reducción de menor costo, al menos a mediano plazo. Cuarto, las ventas de créditos ajustados correspondientemente pueden llevar a una situación en la que el país ya no pueda cumplir con sus contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN)5. Por ello, los Gobiernos deben gestionar su participación en los mercados de créditos de carbono de manera coherente con el cumplimiento de sus metas nacionales. Quinto, es importante señalar que, incluso en escenarios de crecimiento optimistas, la escala del financiamiento potencial derivado de los créditos de carbono cubriría solo una fracción de las necesidades totales de inversión de la región. Para que América Latina y el Caribe se consolide como un importante proveedor de créditos de carbono de forma coherente con el desarrollo sostenible e inclusivo, es necesario establecer un nuevo camino a lo largo de tres ejes: instituciones, inversión e innovación.

Crear mejores instituciones a fin de generar beneficios para la economía, el planeta y las personas La adopción de marcos jurídicos para los mercados de créditos de carbono, en particular para los derechos de carbono en proyectos de uso de la tierra, puede ayudar a garantizar que se aprovechen las oportunidades de dichos mercados. Dada la diversidad de contextos nacionales, no existe un enfoque único para determinar el marco jurídico adecuado. En el caso de los países que no prevén una participación amplia en el mercado de créditos de carbono, tal vez sea posible continuar con una regulación mínima o sin una normativa explícita. Sin embargo, la legislación podría generar ventajas, especialmente para los proyectos forestales y de uso de la tierra, donde la falta de claridad sobre los derechos relativos al carbono puede obstaculizar la ejecución. También es esencial garantizar que las afirmaciones nacionales sobre los derechos de los servicios ecosistémicos no anulen ni disminuyan los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales. Otra ventaja de establecer un marco regulatorio claro para los créditos de carbono es que, en los lugares donde hay leyes bien establecidas sobre los títulos de propiedad de la tierra —incluidas las tierras forestales—, los propietarios de tierras y las comunidades pueden recibir directamente los ingresos y beneficios de los derechos sobre el carbono, lo que garantiza la obtención de cobeneficios. La inversión en proyectos de generación de créditos de carbono se respalda con un entorno regulatorio y de gobernanza estable, reglas transparentes para la aprobación y autorización de proyectos, una comunicación eficaz y una

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administración eficiente. Las estructuras institucionales y los procesos de toma de decisiones necesarios para gestionar la participación de un país en los mecanismos de créditos de carbono y el compromiso correspondiente (Missbach, Steckel y Vogt-Schilb, 2022) pueden incluir los siguientes elementos: • Nivel de supervisión: Un grupo directivo ejerce autoridad general, toma decisiones, decide acerca de las políticas y facilita la coordinación entre ministerios (Spalding-Fecher, Macías y Guzmán Barraza, 2022). • Nivel administrativo: El administrador se ocupa de las cuestiones operativas diarias, como atender las consultas de las partes interesadas, recaudar las comisiones y tramitar las solicitudes. • Nivel de asesoramiento especializado: Un comité técnico o grupo asesor brinda información o conocimientos técnicos especializados, por ejemplo, sobre metodologías de generación de créditos o procedimientos de monitoreo, reporte y verificación (MRV), cuando resulte necesario. Los países de América Latina y el Caribe ya cuentan con estructuras de gestión derivadas del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y, en algunos casos, con instrumentos de cumplimiento, que pueden y deben utilizar como base. Estas estructuras deberán continuar desarrollándose para ampliar la actividad de generación de créditos y la participación descrita en el artículo 6 del Acuerdo de París. Las estructuras de gestión adecuadas variarán de un país a otro en función de los mecanismos existentes, los recursos disponibles y el modelo elegido para la participación en el mercado del carbono. Sin embargo, habrá que tener en cuenta varios elementos comunes. Los Gobiernos deben asegurarse de que la gestión de las actividades de generación de créditos de carbono esté integrada en las estructuras existentes e incluya coordinación interministerial. En todos los casos, deben considerar cómo se financiará la administración del sistema y si el administrador utilizará un sistema de comisiones por servicios para garantizar la sostenibilidad financiera del programa o si los fondos provendrán del presupuesto general del Gobierno. Los argumentos a favor de un mecanismo interno de generación de créditos son más sólidos cuando existe una demanda local significativa y previsible, que en la práctica a menudo está impulsada por un instrumento de cumplimiento. Cuando existe un instrumento de este tipo, los posibles ahorros asociados (por ejemplo, a partir de la reducción de las comisiones administrativas y la simplificación de los procesos) pueden superar los costos de operación del mecanismo. Como alternativa, podría considerarse la posibilidad de utilizar un mecanismo regional, que funcione en varios países y se rija de forma colectiva, dado su potencial de lograr una mayor escala y distribuir los costos administrativos. Siempre es fundamental adoptar enfoques reconocidos internacionalmente para garantizar

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la integridad ambiental de los créditos de carbono. De tal manera, aumentará también la probabilidad de que esos créditos sean adquiridos por compradores internacionales. Las iniciativas que tienen como objetivo mejorar la integridad en el mercado voluntario de carbono —como el Consejo de Integridad para el Mercado Voluntario de Carbono, la Iniciativa para la Integridad de los Mercados Voluntarios de Carbono, la Iniciativa para la Calidad de los Créditos de Carbono y otros organismos que califican la calidad de los proyectos individuales de créditos de carbono (por ejemplo, BeZero Carbon, Calyx Global, Sylvera)— ofrecen puntos de referencia que pueden utilizarse para orientar todas las actividades de los países hacia una mayor integridad. Es necesario fortalecer la capacidad humana en todos los eslabones de la cadena de valor de generación de créditos, incluidas las comunidades locales e indígenas. Los mercados de carbono que tienen éxito involucran a diferentes actores con las capacidades adecuadas: reguladores gubernamentales, desarrolladores de proyectos, operadores de proyectos, mecanismos de generación de créditos de carbono, organismos de validación y verificación, comerciantes minoristas, corredores, participantes del sector financiero, proveedores de servicios geológicos y de ingeniería, consultores locales, proveedores externos de infraestructura y compradores finales. El desarrollo de las capacidades locales permite a las empresas del lugar prestar más servicios, de modo de reducir la dependencia de empresas internacionales. En algunos casos, los países podrían llegar a exportar servicios a otras regiones, como sucedió con las empresas de validación y verificación en India. La falta de capacidad humana es un cuello de botella importante en muchos elementos de la cadena de valor de los créditos de carbono, ya que ralentiza los procesos e incrementa los costos. Existen diferentes niveles de requisitos de capacidad. Como mínimo, los Gobiernos necesitan conocimientos y recursos suficientes para llevar a cabo tareas básicas, como el desarrollo de una estrategia general, el establecimiento de regulaciones y la implementación de las operaciones diarias. La mayoría de los Gobiernos de América Latina y el Caribe deberán aumentar su capacidad para implementar estas medidas. Los conocimientos deben compartirse más allá del ministerio de Medio Ambiente, que normalmente es el responsable de los créditos, a otros departamentos interesados, como los ministerios de Finanzas. Además, las iniciativas de fortalecimiento de las capacidades son determinantes para dotar de personal y capacitar a los equipos que elaboran e implementan las regulaciones necesarias para la generación de créditos6. Por último, también es importante fortalecer la capacidad de las comunidades locales e indígenas y ayudarlas a entender el funcionamiento de los mercados de carbono. Esta capacitación fomentará la comprensión y reducirá los riesgos de ejecución, además de dotar a los pueblos indígenas y las comunidades locales de las herramientas necesarias para negociar eficazmente con los encargados de los proyectos.

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Invertir en infraestructura digital para respaldar la eficiencia de los mercados emergentes Las necesidades específicas de infraestructura dependerán de varios factores, entre ellos, si el país opera su propio mecanismo interno de créditos y la medida en que los actores participan en el comercio de créditos ajustados correspondientemente. Los elementos clave de la infraestructura digital son los siguientes (TSVCM, 2021): • Registro: Una base de datos que solo registra información sobre unidades individuales, como la ubicación del proyecto y el número único de identificación. • Registro de operaciones: Incluye la funcionalidad básica del registro, pero abarca también otras tareas. Puede admitir transferencias entre cuentas de usuario y vincularse a otros registros. Operar a través de una bolsa ofrece acceso a un mercado centralizado para productos estandarizados, lo que permite tener mayor liquidez de mercado, una mejor determinación de precios y menores costos de transacción. Hay diferentes circunstancias en las que los países pueden optar por implementar su propio registro, especialmente cuando utilizan un mecanismo de cumplimiento7. Sin embargo, según su tamaño y nivel de actividad en los mercados de carbono, podrían optar por tener solo un registro y complementarlo con los servicios de un registro de transacciones internacionales creado y mantenido por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Los Gobiernos podrán abrir una cuenta nacional en este registro de transacciones internacionales, que tendrá todas las funcionalidades necesarias para cumplir los requisitos de participación establecidos en el artículo 6 del Acuerdo de París. Esta opción evita los costos asociados con el funcionamiento de un registro nacional de transacciones y puede ser especialmente pertinente para países pequeños con escasos recursos. Algunos países de América Latina y el Caribe podrían beneficiarse de una plataforma pública nacional para el comercio de créditos de carbono, en particular si dicha plataforma sirviera para satisfacer una demanda de cumplimiento o si hubiera suficiente oferta o demanda a nivel local. La implementación de bolsas nacionales, como la plataforma prevista en Panamá, será un ejemplo útil para que otros países de la región utilicen una plataforma de comercialización. En otras circunstancias, cuando no se hayan establecido registros nacionales de transacciones, los créditos podrán —de todos modos— venderse a través de bolsas internacionales, especialmente cuando se hayan generado a través de mecanismos independientes o internacionales.

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Será importante que exista coherencia entre el inventario nacional de gases de efecto invernadero y la actividad de generación de créditos. Los inventarios constituyen la base para evaluar la eficacia de las políticas de mitigación y hacer el seguimiento de los avances en relación con las metas nacionales. Por tal motivo, también son pertinentes para las actividades relacionadas con los créditos de carbono. Al analizar su estrategia y enfoque en relación con la autorización, los Gobiernos de América Latina y el Caribe deberán considerar si en sus inventarios registrarán las reducciones de emisiones procedentes de actividades de generación de créditos, en particular aquellas autorizadas para determinar el cumplimiento de otros países. Si el inventario no es lo suficientemente detallado, se corre el riesgo de que las reducciones de emisiones logradas mediante los proyectos de créditos de carbono no se registren total o correctamente, lo que puede disminuir las posibilidades de alcanzar las metas de las CDN de un país. Los países de la región obtendrán beneficios si mejoran la medición de las reservas de carbono en el suelo para el secuestro de carbono, teniendo en cuenta que todavía hay margen para aumentar la oferta de crédito en este sector (Bai y Cotrufo, 2022; Smith y otros, 2020).

Dar prioridad a la innovación en el diseño de los proyectos y garantizar créditos de carbono de alta calidad Los países deben considerar nuevos tipos de proyectos, centrándose en aquellos que puedan generar créditos de carbono de alta calidad. Los países de América Latina y el Caribe podrían beneficiarse de enfoques innovadores como la captura directa del aire, el biocarbón, la meteorización mejorada y el carbono azul, aprovechando el vasto potencial de energía renovable, la producción agropecuaria y los ricos ecosistemas de la región. Se necesitarán innovaciones técnicas y análisis cuidadosos para abordar los desafíos relacionados con el MRV, garantizar la permanencia y proteger la biodiversidad y la seguridad energética. En términos más generales, los créditos de carbono pueden desempeñar un papel más duradero, incluso en América Latina y el Caribe, en el apoyo a la absorción tanto natural como modificada, especialmente en los sistemas de uso de la tierra. Por otra parte, los países deben aprovechar las oportunidades que ofrece el MRV digital y compartir ese conocimiento con sus vecinos de la región. Las actividades de intercambio de conocimientos pueden permitir a los países superar desafíos que ya han enfrentado sus vecinos facilitando la alineación regulatoria, difundiendo las investigaciones y los hallazgos para apoyar la toma de decisiones, y agilizando la difusión de los avances tecnológicos y las lecciones aprendidas.

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Los avances en el MRV digital —en particular, el uso de datos recopilados de satélites y drones, la inteligencia artificial y los modelos de aprendizaje automático— constituyen un área clave de innovación y oportunidades en América Latina y el Caribe. Automatizar la recopilación de datos y la presentación de informes podría mejorar la precisión, reducir los costos y acortar los tiempos de procesamiento relacionados con el MRV. Un sistema de MRV digital que se basa en modelos de inteligencia artificial y aprendizaje automático se puede aplicar a los datos recopilados de satélites y drones para identificar áreas de deforestación y estimar las reservas de carbono. La recopilación automatizada de datos también puede permitir el cumplimiento de la responsabilidad en casos de reversiones. La principal ventaja de este enfoque es la capacidad de supervisar grandes extensiones de tierra sin necesidad de realizar inspecciones físicas. Además de reducir los costos de transacción de las actividades de generación de créditos y facilitar el cumplimiento de la responsabilidad en casos de reversiones, estos sistemas pueden ser clave para respaldar las intervenciones dirigidas a abordar la deforestación ilegal, como en el caso de Brasil.

Notas 1. Grupo Banco Mundial, Panel sobre la fijación del precio del carbono, https:// carbonpricingdashboard.worldbank.org/. El nuevo Gobierno argentino también envió un proyecto al Congreso que mantiene esta tendencia. 2. Entre las razones señaladas por los autores Missbach, Steckel y Vogt-Schilb (2022), se encuentra la falta de acceso generalizado a los programas de transferencias monetarias. El impacto heterogéneo de la fijación del precio del carbono en los distintos grupos de ingreso insta a los Gobiernos a desarrollar nuevos mecanismos para distribuir transferencias focalizadas. 3. Colombia, Ley 2277 (2022), http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc /ley_2277_2022.html. 4. “Mercados voluntarios de carbono” hace referencia a los mercados de unidades de carbono (por lo general, créditos de carbono) en los que los compradores no tienen ninguna obligación regulatoria de adquirir unidades. La “demanda voluntaria” hace referencia a la demanda de unidades de carbono en dichos mercados. 5. En consecuencia, los “créditos ajustados” se refieren a los créditos que se ajustan para evitar el doble cómputo en el momento de la transferencia. El uso actual se centra en el ajuste de créditos de acuerdo con los requisitos del artículo 6.2 del Acuerdo de París. Esto se refiere a los ajustes aplicados a los créditos de carbono que se utilizan para el comercio entre distintos países y que tienen como objetivo garantizar que una reducción de emisiones no se cuente como mitigación en virtud de los compromisos nacionales de dos países al mismo tiempo. Sin embargo, el concepto de “ajuste correspondiente” podría extenderse más allá de los compromisos del Acuerdo de París y la acción nacional para incluir los mercados voluntarios y los actores y organizaciones externos. 6. Varios países de América Latina y el Caribe tienen experiencia en actividades de fortalecimiento de la capacidad en relación con los instrumentos de cumplimiento.

Mercados de crédito de carbono

Con el apoyo del Banco Mundial, Colombia elaboró una estrategia de fortalecimiento de la capacidad para su sistema de comercio de emisiones, diseñada para garantizar que se generara información y se la compartiera adecuadamente, se forjara confianza y se lograra la aceptación de varios grupos de partes interesadas (Adelphi, Developing a Capacity Building Strategy for the Design of the Colombian Emissions Trading Scheme, 2020, https://adelphi.de/en/projects/developing-a-capacity-building-strategy-for-the -design-of-the-colombian-emissions-trading). En México, MÉXICO2 ha estado trabajando con Gobiernos subnacionales para fortalecer la capacidad en los mercados de créditos de carbono. La Asociación para la Preparación de los Mercados (Banco Mundial) y GIZ (Alemania) también han implementado varias iniciativas de fortalecimiento de capacidades en México, brindando apoyo para la elaboración de estrategias de comunicación y coordinación de políticas. 7. Esos países deberían considerar primero si es posible adoptar infraestructura existente, en lugar de crear un nuevo registro desde cero. De este modo, se ahorraría tiempo y dinero. Entre los ejemplos de la región que pueden utilizarse se encuentran el Sistema Nacional de Métrica del Cambio Climático de Costa Rica, que se diseñó deliberadamente para ser de código abierto de modo que puedan adaptarlo otros países en desarrollo (Banco Mundial, 2020).

Bibliografía Bai, Y., and M. F. Cotrufo. 2022. “Grassland Soil Carbon Sequestration: Current Understanding, Challenges, and Solutions.” Science 377 (6606): 603–8. Behr, C., D. A. Russell, B. Locatelli, E. Pramova, and G. J. Alumai. 2015. “How Forests Enhance Resilience to Climate Change: What We Know about Forests and Adaptation.” Program on Forests (PROFOR), Washington, DC. https://www.profor.info/sites/default/files /2024-05/How%20Forests%20Enhance%20Resilience%20to%20Climate%20 Change%20What%20we%20know%20about%20how%20forests%20can%20 contribute%20to%20adaptation_0.pdf. Goldstein, A. 2016. “Not So Niche: Co-benefits at the Intersection of Forest Carbon and Sustainable Development.” Forest Trends Ecosystem Marketplace, Washington, DC. https://www.forest-trends.org/wp-content/uploads/imported/cobenefits-final-draft -032116-_new-back-page-pdf.pdf. Missbach, L., J. C. Steckel, and A. Vogt-Schilb. 2022. “Cash Transfers in the Context of Carbon Pricing Reforms in Latin America and the Caribbean.” IDB Working Paper Series IDB-WP-01404, Inter-American Development Bank, Washington, DC. https:// publications.iadb.org/publications/english/viewer/Cash-transfers-in-the-context-of -carbon-pricing-reforms-in-Latin-America-and-the-Caribbean.pdf. Smith, P., J.-F. Soussana, D. Angers et al. 2020. “How to Measure, Report and Verify Soil Carbon Change to Realize the Potential of Soil Carbon Sequestration for Atmospheric Greenhouse Gas Removal.” Global Change Biology 26 (1): 219–41. Spalding-Fecher, R., P. Macias, and D. Guzmán Barraza. 2022. “Guidance on Governance Models for Host Country Engagement in Article 6, version 2,” The Global Green Growth Institute, Seoul, Korea. https://gggi.org/wp-content/uploads/2022/12/GGGI -Article-6-Governance-Guidance-V2.0_2022_FIN_2_1.pdf. Sullivan, K., A. Diemert, C. Cordova et al. 2021. “Status and Trends of Compliance and Voluntary Carbon Markets in Latin America.” Inter-American Development Bank, Washington, DC. https://icapcarbonaction.com/en/publications/status-and -trends-compliance-and-voluntary-carbon-markets-latin-america.

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TSVCM (Taskforce on Scaling Voluntary Carbon Markets). 2021. Taskforce on Scaling Voluntary Carbon Markets Final Report. https://www.iif.com/Portals/1/Files/TSVCM _Report.pdf. World Bank. 2020. “Partnership for Market Readiness: Costa Rica Program—The National Climate Change Metrics System” (Spanish). Program Activity brief. World Bank, Washington, DC. http://documents.worldbank.org/curated/en/581081617602706306. World Bank. 2024. “Carbon Credit Markets for AFOLU in LAC—Status, Challenges, and Actions Needed.” Background note for LAC in Greening World Report. World Bank, Washington, DC.

C A PÍ TU LO 4

Inversiones y bienes públicos Guillermo Beylis y Nancy Lozano Gracia

La función de la inversión pública Además de las instituciones, las inversiones complementarias en infraestructura y bienes públicos productivos también son esenciales para que prospere la transición energética. En términos generales, la intervención del Gobierno en el suministro de bienes públicos es tan importante en la nueva economía como en la economía tradicional. Las inversiones públicas en infraestructura —como carreteras, logística y electricidad— complementan las inversiones privadas, tienen importantes efectos secundarios y contribuyen a crear mercados más productivos y competitivos. Es importante, entonces, considerar los impactos ambientales de estas nuevas obras para garantizar que se proteja el capital natural. Además, las inversiones públicas estratégicas pueden actuar como instrumentos de compromiso y reducir los riesgos tecnológicos y políticos, ayudando a atraer inversiones privadas cuando los mercados aún están en formación. Las asimetrías de información y las fallas de coordinación pueden abordarse mejorando las conexiones entre las empresas. La infraestructura de la región es deficiente, incluso sin considerar la transición energética. Se necesitarán inversiones tanto privadas como públicas para mejorar las oportunidades en determinados sectores; por su parte, el riesgo derivado de las inversiones privadas en mercados incompletos puede reducirse suministrando los bienes públicos que requieren determinados sectores, aun en las esferas en las que se espera un crecimiento. De acuerdo con estimaciones recientes, América Latina y el Caribe necesita invertir alrededor de USD 2,22 billones en agua y saneamiento, energía, transporte e infraestructura de telecomunicaciones, lo que representa cerca del 3 % del producto interno bruto de la región cada año hasta 2030 (Brichetti y otros, 2021). Solo para la transición energética, la Agencia Internacional de Energía (AIE) estima que se necesitarán más de USD 80 000 millones en inversiones anuales en América Latina y el Caribe hasta 2050 (AIE, 2020).

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Aprovechar el poder de la información para dar cabida a los mercados verdes El acceso público a la información es fundamental. Puede ayudar a diseñar mejores políticas, proteger a las poblaciones vulnerables, fomentar una mayor investigación e innovación y empoderar al sector privado para que invierta mejor. La falta de información adecuada es un obstáculo considerable para la economía verde. Es posible que algunos consumidores prefieran pagar por productos ecológicos o sostenibles, pero generalmente carecen de información sobre los procesos de producción. Los productores pueden responder a las demandas de los consumidores de productos sostenibles utilizando proveedores de insumos que puedan cumplir con los nuevos estándares. En algunos casos, los Gobiernos intervienen y establecen nuevas reglas para el comercio internacional —como el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la Unión Europea y las regulaciones sobre deforestación de la Unión Europea y Estados Unidos—, con requisitos de información muy exigentes. Para resolver los problemas de información que afronta la nueva economía, será necesario contar con mecanismos de certificación creíbles y confiables. La mejora de los sistemas de información puede contribuir a que los proveedores de insumos amplíen su cuota de mercado y aumenten las exportaciones y que los productores obtengan primas ecológicas y desarrollen tecnologías y productos nuevos para generar fuentes de exportación adicionales. Este avance también puede hacer que los sistemas de monitoreo, reporte y verificación se vuelvan más eficaces. A medida que las empresas reconstruyan las cadenas de suministro, deberán ser capaces de determinar la “calidad ambiental” de los bienes para hacer crecer su participación en el mercado u obtener primas más altas para los bienes producidos en la región. Por lo tanto, se debe desarrollar una infraestructura nacional de calidad “verde” (véase la próxima sección). En la nueva economía, la sostenibilidad de los bienes y servicios es otra dimensión de calidad por la que los consumidores están dispuestos a pagar. Las normas son el conjunto de especificaciones técnicas utilizadas para describir un producto, un servicio, un proceso de producción o un material. Estas pueden reducir los costos de transacción y las asimetrías de información entre vendedores y compradores, además de minimizar la incertidumbre sobre la calidad (Pietrobelli y Rabellotti, 2009), por lo que obtener una certificación de organismos acreditados a nivel internacional será fundamental en la economía verde. Una mejor información respalda la innovación y amplía la frontera de la productividad y la sostenibilidad. Establecer una base de referencia para el uso

Inversiones y bienes públicos

de los recursos y el impacto ambiental de la producción puede contribuir a la formulación de las políticas de sostenibilidad. Argentina, México y Perú (entre otros) se han comprometido a fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en sus sectores extractivos mediante la implementación de las normas de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI)1. Argentina ha creado un portal denominado Sistema de Información Abierta a la Comunidad sobre la Actividad Minera, con el objeto de proporcionar información sobre los aspectos económicos, ambientales y sociales de la minería2. Si bien Chile no se adhirió a la iniciativa EITI hasta 2024, había apoyado el proyecto Transparencia Minera, promovido por Chile Transparente (el capítulo chileno de Transparencia Internacional), la Sociedad Nacional de Minería, el Consejo Minero y la Comisión Chilena del Cobre3. A través del proyecto, se alienta a las empresas a aplicar normas de transparencia de la información, al tiempo que se crea una plataforma desde la cual el público puede acceder a información sobre el sector (Signoria y Barlettani, 2023). Los sistemas nacionales de innovación eficaces permiten una mejor planificación y un uso más eficiente de los escasos recursos. El aumento de la información disponible ayuda a los Gobiernos a elaborar mejores regulaciones para internalizar las posibles externalidades y establecer mecanismos de seguimiento y cumplimiento más eficaces. En los mercados de tierras, los registros de tierras vinculados al catastro son herramientas importantes que permiten tener una visión completa de la propiedad pública y privada. Estos registros ayudan a garantizar los derechos de tenencia y mejoran la supervisión y el cumplimiento en relación con los usos aceptables de la tierra, elementos necesarios para una transición hacia esquemas más sostenibles y eficientes. Los Gobiernos que han logrado atraer inversiones e impulsar la producción minera a largo plazo deben parte de su éxito a la existencia de una buena base de conocimientos geológicos. La disponibilidad de información es fundamental para promover muchos proyectos de exploración, un requisito previo para crear minas que sean comercialmente viables. Una buena base de conocimientos geológicos aumenta las probabilidades de éxito de la exploración y hace que un país sea más atractivo para las empresas exploradoras, sobre todo para las nuevas, aunque también es beneficioso contar con conocimientos geológicos para las tareas de exploración cercana a los yacimientos existentes. Los países que proporcionan conocimientos geológicos (en forma de mapas geológicos de alta calidad y otros datos geocientíficos, como los resultados de estudios geoquímicos, mediciones geofísicas y extracción de testigos) resultan más atractivos, especialmente si los inventarios (y, cuando es posible, la información misma) están disponibles en línea. Aunque los costos iniciales de los mapeos geológicos pueden ser significativos, requerir a los exploradores que proporcionen los informes, muestras y otra información que han recopilado de

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su trabajo en un área particular tiene un valor relativamente bajo (que se limita a los costos de archivo y la presentación de los materiales). Estos datos son muy útiles para futuras exploraciones.

Construir una infraestructura nacional de calidad “verde” para respaldar mercados locales más ecológicos y reconocidos internacionalmente A medida que las preferencias mundiales cambien hacia productos más ecológicos, el impacto ambiental de los procesos de producción se convertirá cada vez más en una dimensión de la calidad de determinados bienes o servicios. Los consumidores pueden estar dispuestos a pagar más para tener la seguridad de que los productos que adquieren sean de mayor calidad ecológica, pero en general carecen de los medios para recopilar esa información en forma directa. La asimetría de la información afecta a la mayoría de los mercados de la nueva economía, por lo que los Gobiernos deberán invertir fuertemente en las instituciones y la infraestructura que puedan ayudar a resolver estas fallas. Para acelerar el desarrollo de los mercados en la nueva economía y garantizar el acceso continuo a los mercados internacionales, los Gobiernos deberán invertir en una infraestructura nacional de calidad. Este es un bien público clave que puede ayudar a reducir las asimetrías de información y uno de los elementos fundacionales de la actividad tecnológica de cualquier país. Puede definirse como “un sistema integrado por las organizaciones (públicas y privadas) junto con las políticas, el marco jurídico y regulatorio pertinente, y las prácticas necesarias para apoyar y mejorar la calidad, la seguridad y la solidez ambiental de los bienes, servicios y procesos”4. Para construir una infraestructura nacional de calidad “verde”, los Gobiernos primero deben adquirir las capacidades necesarias y luego establecer normas, que son un elemento clave de la nueva economía. Se deben desarrollar capacidades para medir el impacto, realizar pruebas y crear procesos de certificación de la calidad, al tiempo que se brindan servicios oportunos con niveles mínimos de funcionalidad garantizados. Posteriormente, los Gobiernos deben apoyar la elaboración de normas locales, asegurándose de que cumplan con los requisitos internacionales y contribuyan a la definición de normas internacionales cuando corresponda. Una vez que se han establecido las normas, los Gobiernos desempeñan un papel fundamental para garantizar que estas se comprendan adecuadamente, apoyar las transiciones necesarias para alcanzarlas y proporcionar incentivos para su adopción cuando sea necesario. Mediante las

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normas se codifican los conocimientos técnicos y los requisitos del mercado, se facilita la interoperabilidad entre productos y procesos, se establece un nivel mínimo de calidad y se reduce la variedad, lo que propicia economías de aprendizaje y de escala (Racine y otros, 2007). Las normas también pueden ayudar a reducir los costos de transacción y las asimetrías de información entre vendedores y compradores, minimizando así la incertidumbre con respecto a la calidad y las características técnicas (Pietrobelli y Rabelloti, 2009). El uso de normas es clave para acelerar la innovación necesaria para tener éxito en la nueva economía. En el marco de una infraestructura nacional de calidad eficaz también se deben poder realizar evaluaciones de la conformidad, dada la importancia de la certificación de productos para la nueva economía. Para evaluar si un producto, proceso o servicio cumple determinadas normas, se suelen utilizar procedimientos tales como pruebas e inspección, calibración y certificación. Contar con sistemas de innovación nacionales confiables y sistemas de monitoreo, reporte y verificación eficaces puede contribuir a los esfuerzos relacionados con la aplicación de las normas e incentivar el uso eficiente de los recursos naturales. Dada la mayor demanda de productos sostenibles y los nuevos requisitos de productos “libres de deforestación” en los mercados internacionales, las mejoras en los sistemas de seguimiento y rastreo pueden ayudar a garantizar el acceso ininterrumpido de los productos agrícolas a los mercados. El sector de la carne vacuna es un claro ejemplo. Después del acuerdo del G4 sobre ganadería con deforestación cero, los productores actuaron rápidamente para cumplir con la normativa. Si bien el 36 % de los establecimientos que abastecían a los mataderos tenía antecedentes recientes de deforestación antes del acuerdo celebrado en 2009, esta proporción había caído al 4 % en 2013. Para mantener el acceso al mercado, los ganaderos registraron rápidamente sus establecimientos ante las autoridades ambientales correspondientes después de la firma del acuerdo. Las compras a establecimientos que cumplían con los requisitos aumentaron del 2 % en 2009 al 96 % en 2013. Sin embargo, aún persisten los desafíos, sobre todo porque las regulaciones del acuerdo solo alcanzan a los proveedores directos. Según las estimaciones, el 48 % de las exportaciones de carne vacuna de los estados brasileños de Mato Grosso y Pará podría proceder de tierras deforestadas si se tienen en cuenta las cadenas de suministro indirectas; en cambio, este valor es del 12 % cuando se consideran solo los proveedores directos5. Los sistemas avanzados de información y monitoreo, reporte y verificación también son fundamentales para acceder a nuevos mercados, donde probablemente las deficiencias de información sean más pronunciadas. Además de los problemas de información general detectados en los mercados establecidos, hay una incertidumbre adicional en torno a la eficacia y el impacto

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de las nuevas tecnologías, lo que puede obstaculizar los acuerdos de compra a largo plazo. Los mercados de créditos de carbono, por ejemplo, necesitan una cantidad sustancial de información para establecer valores de referencia sobre los requisitos de adicionalidad, presentación de informes y verificación. Los sistemas de monitoreo, reporte y verificación eficaces minimizan los riesgos reputacionales asociados con el ecoblanqueo. Abordar tales inquietudes ambientales y sociales puede ayudar a superar este obstáculo para la implementación (Clifford Chance, 2022). Del mismo modo, en el mercado del hidrógeno verde (H2V), la mayoría de los países carece de mecanismos institucionalizados para rastrear la producción y el consumo de hidrógeno (H2) de cualquier tonalidad e identificar sus características (por ejemplo, las emisiones en el origen y durante el ciclo de vida) (AIE, 2020). No existen normas o mecanismos de certificación, especialmente para establecer certificaciones y garantías de origen compatibles a nivel internacional para los exportadores. Se necesitan habilidades aplicadas y capacidades digitales más sólidas para mejorar el seguimiento y la gestión de los bosques y la tierra. En un futuro con bajas emisiones de carbono en el que se cumplan los objetivos del Acuerdo de París, se espera que los empleos de los sectores agropecuario y alimentario aumenten un 54 % (Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020) y los del sector forestal, un 6 % para 2030. Si bien el crecimiento potencial del empleo en la agricultura y la silvicultura es considerable, depende de que se produzca la combinación adecuada de habilidades básicas y aplicadas, así como de la flexibilidad de la fuerza laboral (Saget, Vogt-Schilb y Luu, 2020). Las investigaciones actuales indican que, a pesar de que se utilizan muchas de las habilidades fundamentales, hay una falta de competencias aplicadas, como los conocimientos sobre contabilidad del carbono y sobre los principios de ingeniería para una producción sostenible. En el sector del uso de la tierra y la silvicultura en América Latina y el Caribe, estas brechas son bastante fáciles de cerrar; alrededor del 60 % de los nuevos empleos requieren habilidades manuales no específicas de una ocupación en particular, por lo que las habilidades existentes pueden reutilizarse. Sin embargo, el 40 % restante corresponde a vacíos en la gestión y la actividad de los supervisores y analistas financieros, donde los requisitos de habilidades especializadas hacen que las brechas sean más difíciles de cerrar (Saget, VogtSchilb y Luu, 2020). El mercado de créditos de carbono también requerirá una mayor capacidad de iniciativa y desarrollo empresariales, junto con inversiones en las habilidades aplicadas necesarias para monitorear los avances y hacer cumplir las regulaciones. Es fundamental contar con una serie de herramientas para acelerar la inversión en tecnologías agropecuarias sostenibles más productivas en los diversos sistemas de explotación de América Latina y el Caribe. En un extremo del

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espectro, un pequeño número de grandes empresas agroindustriales bien capitalizadas y tecnológicamente sofisticadas dominan las exportaciones. En el otro extremo, una gran cantidad de explotaciones familiares mucho más pequeñas son responsables de alrededor de la mitad de la producción de alimentos de la región (BID, 2014). Para facilitar la adopción de tecnologías que mejoren la productividad y la sostenibilidad, los Gobiernos de la región deberán respaldar inversiones en áreas como investigación y desarrollo, extensión y proyectos piloto, de modo que se puedan demostrar los beneficios de la innovación y superar las barreras técnicas. También pueden brindar apoyo a la inversión privada en actividades de prueba de métodos de financiamiento innovadores que reduzcan los riesgos para el sector privado. Este apoyo puede ser particularmente útil para las pequeñas y medianas empresas que producen la mayor parte de los alimentos de la región y que a menudo tienen dificultades para acceder al crédito y a los mercados financieros. Asimismo, contar con una infraestructura nacional de calidad “verde” y eficaz también es un requisito previo para la innovación tecnológica y la mejora de los procesos de producción. La recopilación de información sobre el uso de los recursos y el impacto ambiental de los diferentes procesos de producción es esencial para entender de qué manera las políticas pueden incentivar a los actores a innovar y ampliar las fronteras de la productividad y la sostenibilidad. El desarrollo de capacidades de metrología (la ciencia de la medición), prueba e inspección, calibración y certificación será clave para calcular los avances hacia procesos de producción más ecológicos.

Utilizar las inversiones para complementar y coordinar las políticas A menudo, el desarrollo de los mercados se ve obstaculizado por fallas de coordinación. Los participantes de un mercado pueden beneficiarse de la inversión en una nueva tecnología y su desarrollo, pero solo si las inversiones están coordinadas. Si los actores carecen de información sobre las acciones de los demás y no se dispone de mecanismos para inducir la coordinación, es posible que el mercado no logre desarrollarse. Los Gobiernos pueden mitigar esas fallas del mercado a través de dos canales principales. Primero, pueden crear instituciones o diseñar mecanismos para inducir una coordinación óptima. A menudo, basta con que actúen como convocantes mediante la creación de asociaciones empresariales en las que puedan reunirse empresas, empresarios, funcionarios gubernamentales e investigadores (Agosin y otros, 2014). Segundo, pueden proporcionar infraestructura de facilitación o bienes públicos que aumenten la productividad de las inversiones privadas.

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Para que el sector privado sea más eficiente, se requerirán inversiones complementarias en infraestructura pública. Esto incluye la infraestructura básica de transporte —como caminos, autopistas y trenes—, así como una infraestructura logística eficiente (en puertos y aeropuertos) que pueda aumentar la competitividad de las exportaciones. También implica un desarrollo de la infraestructura digital de los países, que puede mejorar significativamente la productividad en una amplia gama de industrias a través de múltiples canales: menores costos de transacción, mejor vinculación entre productores y consumidores, mayores flujos de información y mayor competencia (Goldfarb y Tucker, 2019). Las tecnologías digitales también sirven para difundir más rápidamente las mejores prácticas y las innovaciones tecnológicas (Beylisy otros, 2023). La infraestructura de buena calidad, combinada con energía renovable abundante, confiable y asequible, puede representar una gran ventaja a la hora de atraer nuevas inversiones, aprovechando las últimas tendencias de relocalización ecológica (como se mencionó anteriormente). Fomentar la integración del mercado invirtiendo en líneas de transmisión que conecten áreas con alto potencial de energía renovable con centros de demanda puede conducir a mayores niveles de inversión en capacidad de generación de energía renovable (Gonzales, Ito y Reguant, 2023). No obstante, para atraer a las empresas manufactureras también se necesitarán inversiones en infraestructura de transporte, así como en servicios de transporte y logística con bajas emisiones de carbono, de modo de garantizar que los ahorros de costos derivados de la proximidad a los mercados no se vean contrarrestados por una conectividad limitada, tiempos de envío prolongados u otras ineficiencias. Garantizar un transporte con bajas emisiones de carbono será importante para mantener las cadenas de valor de producción con una huella de carbono baja. Como insumos complementarios que aumentarán el atractivo de América Latina y el Caribe para la relocalización ecológica se pueden mencionar el acceso a cadenas de suministro confiables, eficientes y bajas en carbono; trabajadores con las habilidades requeridas, y capacidades efectivas de investigación y desarrollo. Los esfuerzos del sector minero por extender la sostenibilidad y la productividad son un buen ejemplo del posible efecto positivo de las inversiones complementarias. La proximidad de muchas minas de litio y cobre a las zonas de alta radiación solar de los Andes, por ejemplo, da lugar a una relación simbiótica ideal. Las emisiones de carbono de las minas pueden reducirse mediante la utilización de energía solar renovable en los procesos de producción. Sin embargo, esta reducción requiere inversiones en líneas de transmisión para conectar las minas con los parques solares. Dado que la electricidad solar solo está disponible durante el día (mientras que las minas pueden funcionar las 24 horas), se necesitarán soluciones adicionales de almacenamiento de energía o

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conexión a la red convencional. Si bien puede haber una oportunidad de mercado, es probable que los Gobiernos tengan que intervenir para resolver las fallas de coordinación. Las inversiones en caminos y logística también serán clave para aprovechar el potencial determinante del sector minero. En muchos países de América Latina y el Caribe persisten las deficiencias en el acceso vial a las regiones mineras. Ya se necesitan inversiones adicionales en ampliación y mantenimiento de las carreteras, dado el aumento previsto de las cargas sobre los caminos y los riesgos del cambio climático. En una evaluación realizada recientemente en Argentina se observa que los principales desafíos se encuentran en las rutas provinciales y terciarias, y que las necesidades de inversión ascienden aproximadamente a USD 1,5 millones por kilómetro para pavimentar caminos de ripio que permitan acceder a las áreas de producción de litio. Además, se requiere mantenimiento para que las carreteras puedan absorber el impacto del exceso de carga; en el caso de las carreteras nacionales, se calcula que esta obra costará entre USD 5,35 millones y USD 12,48 millones por cada 100 kilómetros cada 10 años (Banco Mundial, 2023). Aun cuando los Gobiernos den prioridad a la construcción y el mantenimiento de las carreteras, es válido considerar detenidamente los métodos alternativos de transporte, con sus ventajas y desventajas. En el caso de la minería en Argentina, una mejora de las redes ferroviarias requeriría inversiones adicionales, pero también reduciría las emisiones de carbono. Cuando la actividad económica se desarrolle cerca de ecosistemas forestales sensibles, como la selva tropical del Amazonas, podría considerarse el uso del transporte fluvial para facilitar el traslado de personas y mercancías, lo que evitaría al mismo tiempo la deforestación provocada por la construcción de carreteras (Hanusch, 2023). La coordinación de las inversiones entre sectores puede reducir considerablemente los costos de creación de infraestructura. Todos los sectores en red —carreteras, ferrocarriles, electricidad— pueden contribuir a la infraestructura digital poniendo su propia infraestructura a disposición de los operadores de telecomunicaciones para la instalación de redes digitales paralelas, lo que puede ayudar a reducir los costos de implementación (García Zaballos y Foditsch, 2014). En el caso de las tecnologías 5G, se calcula que el ahorro en gastos de capital puede llegar a un 40 % (Houngbonon y otros, 2023; Tognisse y Degila, 2021). Por ejemplo, Internet para Todos, una alianza para la implementación de infraestructura digital formada por la Corporación Andina de Fomento, el prestador de telecomunicaciones Telefónica, BID Invest y Facebook, tiene como objetivo llegar a más de 6 millones de peruanos de las zonas rurales de todo el país. Ya ha alcanzado a más de 2 millones de personas en 12 comunidades de 23 departamentos (Zaballos y Foditsh, 2014).

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La infraestructura digital puede mejorar en gran medida la eficacia de los organismos encargados de verificar el cumplimiento. Por ejemplo, las herramientas digitales de monitoreo, reporte y verificación pueden ayudar a los organismos que controlan la deforestación ilegal: los modelos de inteligencia artificial y aprendizaje automático se pueden aplicar a los datos recopilados por satélites y drones para identificar áreas de deforestación y estimar las reservas de carbono. La recopilación automatizada de datos también puede contribuir a determinar el cumplimiento de responsabilidades en casos de reversión de la deforestación, ya que permite a los organismos monitorear grandes extensiones de tierra sin realizar inspecciones físicas onerosas que insumen mucho tiempo. En Brasil, el uso innovador del monitoreo forestal casi en tiempo real aumentó considerablemente la capacidad de los organismos encargados de hacer cumplir la ley para aplicar sanciones graves y costosas a los infractores (Assunção, Gandour y Rocha, 2023). Las tecnologías digitales también pueden mejorar la eficiencia del mercado e influir de manera positiva en la sostenibilidad. Un buen ejemplo es la agricultura, donde se ha demostrado que estas tecnologías—que reducen los costos de transacción y alivian los problemas de asimetría de la información— tienen un efecto positivo en la productividad (Lio y Liu, 2006). Los agricultores pueden planificar mejor y resolver los problemas de producción, gestionar los riesgos relacionados con el clima y realizar transacciones financieras con más facilidad (Baumüller, 2017). En la actualidad hay abundantes pruebas de los efectos de la información de mercado y de los servicios de asesoría sobre extensión agrícola que se prestan a través de los teléfonos móviles. En un metaanálisis de ensayos aleatorios controlados en Kenya y Rwanda, se observó que los programas de extensión agrícola en los que se hacía uso de los mensajes de texto tenían efectos positivos en la adopción de insumos y la eficacia en función de los costos (Fábregas, Kremer y Schilbach, 2019). La producción minera también puede beneficiarse de la adopción de nuevas tecnologías digitales y herramientas de inteligencia artificial: el uso de satélites, drones, vehículos operados a distancia y las nuevas tecnologías de inteligencia artificial puede reducir en gran medida los residuos y mejorar la eficiencia y la sostenibilidad. Para lograr una conectividad confiable, asequible y de alta calidad, los Gobiernos deben proporcionar no solo la infraestructura física de cables de internet, torres, datos de entrenamiento y centros de datos, sino también la infraestructura blanda (inmaterial) complementaria. Pero la creación de infraestructura blanda significa a) formar una fuerza laboral calificada con capacidades digitales y b) establecer centros de tecnología o asociaciones empresariales que incluyan, por una parte, a desarrolladores de software e inteligencia artificial y, por la otra, a empresas del sector en cuestión. Estas organizaciones pueden fomentar las

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interacciones entre usuarios y consumidores, parte esencial de los procesos de innovación exitosos y que mejoran la productividad. Aunque estas interacciones pueden surgir de forma natural, en el caso de la minería, la experiencia de los países de América Latina y el Caribe indica que la interacción entre los proveedores de servicios intensivos en conocimiento y las empresas mineras ha sido bastante limitada (Calzada Olvera, 2022; Katz y Pietrobelli, 2018). Esta limitación señala, además, la presencia de fallas de coordinación y problemas de información que requieren la intervención del Gobierno. A la hora de desarrollar nuevos mercados, la coordinación también puede ser importante para ayudar a ampliar la escala de actividad. En el caso del H2V, un mercado lo suficientemente grande podría reducir el costo de la tecnología de H2 a través de economías de escala, el aprendizaje práctico y la innovación, lo que alentaría las inversiones en producción. Sin embargo, las deficiencias del mercado han dado lugar a una baja inversión en infraestructura de transporte, conversión y almacenamiento. Aunque los principales factores que impulsan los costos de producción de H2 son la energía y los electrolizadores, los costos adicionales en los que se incurre cuando este no se consume en el lugar pueden ser mucho más elevados (De Sisternes Jiménez y Jackson, 2020). El objetivo debe ser avanzar hacia un marco regulatorio que facilite el comercio transfronterizo y las inversiones coordinadas en infraestructura para desarrollar un mercado regional. Si no se logra esto, podrían producirse una duplicación de esfuerzos y costos innecesarios.

Notas 1. La EITI es una iniciativa internacional destinada a aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en las industrias extractivas a través de la publicación, verificación completa y divulgación de información sobre temas clave relacionados con la gestión del petróleo, el gas y los recursos mineros. Véase https://eiti.org/es/paises. 2. Resolución 89/2022, https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci %C3%B3n-89-2022-361151. 3. Transparencia Minera, https://www.transparenciaminera.cl. 4. Banco Mundial, Ensuring Quality to Gain Access to Global Markets: A Reform Toolkit (Garantizar la calidad para acceder a los mercados globales: Guía práctica para la reforma), guía práctica en línea, parte 2, pág. 41, https://thedocs.worldbank.org/en/ doc/122661553265338942-0090022019/original/Part2TheQualityInfrastructure.pdf. 5. Transparency for Sustainable Economies (Trase), herramienta de datos centrada en el comercio y la sostenibilidad de los productos primarios agrícolas que se comercian a nivel mundial, https://supplychains.trase.earth/. Véase Instituto de Medio Ambiente de Estocolmo (SEI), Brazilian Beef Trade’s Links to Deforestation Revealed by Transparency Tool (Herramienta de transparencia revela los vínculos del comercio de carne vacuna brasileña con la deforestación), comunicado de prensa, 18 de septiembre de 2019, https://www.sei.org/about-sei/press-room/brazilian-beef-trades-links-to -deforestation/.

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C A PÍ TU LO 5

Innovación Guillermo Beylis y Nancy Lozano Gracia

La importancia de contar con un sistema nacional de innovación para respaldar la transición hacia una gestión inteligente de los recursos El cambio de paradigma de América Latina y el Caribe hacia una nueva economía ha brindado a los países de la región una oportunidad única de colocarse a la vanguardia en los sectores de tecnología verde. Con el entorno adecuado y la capacidad para adoptar, difundir y mejorar rápidamente las nuevas tecnologías, estos países tendrán la oportunidad de adelantarse a los países desarrollados. Pero para lograrlo, deben fortalecer su capacidad de innovar. Los avances verdaderamente eficaces en innovación y tecnología son producto de la correcta interacción entre diversos actores que participan en el desarrollo, la distribución y la aplicación de nuevas tecnologías. Por lo tanto, el progreso y el buen desempeño en materia de innovación dependen no solo de la investigación y el desarrollo, sino también de la fortaleza de los vínculos entre el Gobierno, el sector privado, los institutos públicos de investigación, las universidades y otros actores. El sistema que respalda la interacción eficaz entre creadores, distribuidores y usuarios de tecnología suele denominarse “sistema nacional de innovación” (SNI). Los SNI pueden ayudar a las empresas a ser eficientes y sostenibles. Un sistema mejorado para recopilar y difundir información sobre nuevas tecnologías y buenas prácticas (como las prácticas agrícolas climáticamente inteligentes) puede facilitar el aprendizaje y el proceso de adopción. Además, los programas de extensión de la gestión, que proporcionan instrumentos educativos y capacitación, pueden empoderar a los directivos —mediante la transferencia de tecnología y conocimientos— para que sean significativamente más eficientes. Dado que las personas tienden a subestimar los beneficios de la innovación y la adopción de tecnologías (Bloom y Van Reenen, 2007), los Gobiernos desempeñan un papel importante para cambiar esta concepción. La adopción de

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nuevas tecnologías, la modernización de la maquinaria y los adelantos en cuanto a calidad de la gestión pueden mejorar de forma considerable la asignación de recursos y la eficiencia general en una economía (Lundvall y otros, 2002; Nelson, 1993). El adecuado funcionamiento de los SNI también es clave para desarrollar nuevos procesos y tecnologías que permitan ampliar la producción y, al mismo tiempo, reducir su impacto ambiental. A través de las instituciones públicas de investigación y los centros de extensión tecnológica, los Gobiernos pueden apoyar directa e indirectamente los esfuerzos de investigación y desarrollo y, al mismo tiempo, orientarlos más hacia las cuestiones sociales o ambientales. Una función primordial del SNI es resolver las fallas de coordinación facilitando la interacción entre usuarios y desarrolladores —para acelerar y mejorar el desarrollo y la adopción de tecnologías— e identificando servicios, habilidades o bienes públicos específicos que puedan faltar. La solidez de los SNI es un elemento fundamental para el desarrollo de las tecnologías de vanguardia que se necesitan para abrir nuevos mercados. Estos esfuerzos de innovación requieren una combinación sumamente compleja de políticas de apoyo y una capacidad técnica y gerencial de los SNI para gestionar eficazmente proyectos a largo plazo de gran riesgo e incertidumbre. Es importante señalar que este nivel de madurez y capacidad requiere décadas de preparación e implica no solo conocimientos tecnológicos y científicos, sino también la presencia de mercados educativos y financieros que funcionen adecuadamente y complementen la tarea de innovación. Será fundamental contar con inversiones destinadas a mejorar las capacidades de las empresas para crear un ecosistema de innovación verde que dé resultados. Cirera y Maloney (2017, pág. 9) señalan que las habilidades básicas de gestión son “fundamentales para la introducción de nuevos procesos, tecnologías y productos, así como para la creación de patentes”, y que estas capacidades son muy escasas en los países en desarrollo. Los autores introducen el concepto de “escalera de las capacidades”, en virtud del cual las empresas avanzan desde las capacidades básicas de producción hasta la capacidad de adoptar y adaptar tecnologías y, finalmente, a la capacidad de invención. Este marco de avance gradual de las empresas orienta las recomendaciones de políticas de este informe para elaborar un SNI eficaz utilizando la transición verde como catalizador. El principal mensaje que se desprende de este marco es que las políticas destinadas a respaldar los esfuerzos de innovación deben ir acompañadas de las capacidades y los procesos de sofisticación de las empresas. En otras palabras, las empresas necesitan aprender a caminar antes de poder correr. Por lo tanto, las políticas de innovación adquirirán mayor sofisticación y complejidad a medida que las empresas aumenten sus capacidades.

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Desafortunadamente, la capacidad de los Gobiernos para diseñar y aplicar las políticas complejas y de amplio alcance que se necesitan para acercarse a la frontera tecnológica actual tiende a disminuir a medida que aumenta la distancia a la frontera. Por lo tanto, las inversiones destinadas a desarrollar las capacidades de los Gobiernos son fundamentales para garantizar la eficacia de las políticas de innovación, lo que contribuye a resolver la “paradoja de la innovación” (Cirera y Maloney, 2017). Conforme mejoran las capacidades de diagnóstico, diseño y ejecución de un Gobierno, aumenta la cantidad de políticas que este puede implementar eficazmente. De este modo, la combinación de políticas que respaldan la innovación evoluciona junto con las capacidades tanto de las empresas como de los Gobiernos, a medida que se vuelven más sofisticadas. Para avanzar en una economía más verde, también se debe reforzar la complementariedad entre los esfuerzos de investigación y desarrollo y los de innovación (Cirera y Maloney, 2017). Resulta útil considerar la innovación como otro factor —el capital de conocimiento— que se incorpora a la función de producción (Correa, Fernandes y Uregian, 2008)1. En este marco, la eficacia de los esfuerzos de innovación dependerá de la presencia de otros factores de producción, como el capital físico y el capital humano, que generalmente son más escasos en América Latina y el Caribe que en otras regiones del mundo. Por lo tanto, la implementación de reformas para hacer crecer estos factores complementarios también es importante a la hora de mejorar la competitividad en la economía verde. En la actualidad, la región presenta malos resultados en el área de la innovación, incluso si se tiene en cuenta su nivel de ingresos (Cirera y Maloney, 2017). El gasto regional promedio en investigación y desarrollo es bajo, y ronda el 0,6 % del producto interno bruto (PIB). Esto puede ser el resultado de decisiones racionales de las empresas que, al carecer de capacidades de innovación y enfrentarse a una escasez de factores complementarios, determinan que las inversiones en investigación y desarrollo tienen un rendimiento bajo o, a veces, negativo (Cirera y Maloney, 2017). Incluso en Brasil, el líder de la región —que destina alrededor del 1,6 % del PIB a investigación y desarrollo—, los resultados son decepcionantes. Esto se debe en parte a la falta de factores complementarios, pero también puede atribuirse a la poca gravitación del SNI de Brasil, que se orienta principalmente a financiar investigaciones en ciencias básicas en universidades nacionales sin prestar tanta atención a la investigación en ciencias aplicadas, que tiene mayor potencial para uso industrial. Además, la mayoría de las empresas carecen del instinto gerencial y la actitud emprendedora para la innovación de gran alcance y no dedican mucho tiempo a las actividades de investigación (Leal y Figueiredo, 2021).

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Por lo tanto, promover la solidez del SNI y las capacidades productivas necesarias para capitalizar un futuro más verde será un proceso gradual. Ayudar a los productores a modernizarse requerirá inversiones sostenidas en esfuerzos de innovación y fortalecimiento de las capacidades; un creciente grado de sofisticación en la combinación de políticas que amplíen la frontera tecnológica y de sostenibilidad, y una agenda más general que potencie los factores que complementan la innovación (como la educación y el financiamiento). Con estos elementos, los SNI de América Latina y el Caribe estarán en condiciones de implementar las medidas de investigación y desarrollo e innovación altamente complejas que dan lugar a tecnologías de vanguardia.

Fortalecer las capacidades de los Gobiernos para apoyar la innovación en la economía verde El nivel de éxito que se alcance en la nueva economía estará determinado por la eficacia de América Latina y el Caribe para adoptar tecnología e innovación. De hecho, el progreso tecnológico es el responsable de la mayor parte de los resultados de crecimiento y las diferencias de ingreso entre los países a nivel mundial. En consecuencia, el diseño y la implementación adecuados de las políticas de innovación son fundamentales para apoyar la capacidad de innovación del sector privado y sentar las bases para el crecimiento futuro. El tipo, las responsabilidades y la coordinación cruzada de los organismos y organizaciones que diseñan y aplican las políticas de innovación son cruciales. Los organigramas institucionales no pueden importarse simplemente de los países avanzados sin tener en cuenta las especificidades locales (Andrews, 2015; Andrews, Pritchett y Woolcock, 2013; Rodrik, 2008). No hay un único modelo exitoso para un organismo de innovación (Glennie y Bound, 2016). Lo que importa es la función que cumple el organismo, es decir, una justificación clara de su existencia y una razón de ser que determine la brecha o falla de mercado que el organismo procura abordar, con mediciones de éxito claramente definidas (Edquist, 2004; Link y Scott, 2009). Lo mismo se aplica a las políticas de innovación. También necesitan basarse en fundamentos claros, metas definidas y objetivos mensurables, además de considerar la capacidad del Gobierno para llevar adelante las tareas de ejecución y seguimiento. Si bien reducir la complejidad de una política que no requiere grandes capacidades gubernamentales puede transformarse en una segunda opción de diseño, este enfoque más pragmático puede mejorar los resultados (Wu y Ramesh, 2014). Otra situación que debe evitarse es que ciertos grupos de

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interés —como el sector académico o empresas de élite que ya se dedican a la investigación y el desarrollo— capten la formulación de las políticas de innovación, especialmente en países con instituciones menos desarrolladas y gobernanza más débil. El diseño institucional debe incorporar mecanismos para evitar la captura, lo que puede dar lugar a mejores resultados a largo plazo. Si bien no existe un modelo único de organismo de innovación, algunos principios generales pueden adaptarse al contexto local. Los directorios deben incluir representantes de diversos intereses y del sector privado para garantizar que los objetivos de innovación y las necesidades de las empresas estén alineados. Por ejemplo, los ambientalistas y los empresarios ecológicos pueden ayudar a un organismo a responder mejor a las necesidades de las empresas en la nueva economía. La representación de las grandes empresas mineras y del sector de proveedores en un instituto público de investigación (IPI) sobre minería, por ejemplo, puede garantizar que las innovaciones respondan a las necesidades del sector y también mejorar la sostenibilidad. Una gobernanza sólida y transparente mejora la legitimidad y la rendición de cuentas, y puede proteger a los organismos de la influencia de consideraciones políticas. Mediante acuerdos con instituciones internacionales —que ayudan a los países examinando propuestas científicas, por ejemplo— se pueden evitar influencias indebidas y aumentar la confianza en la eficacia del organismo. También es importante que los organismos cuenten con personal que posea las aptitudes adecuadas y estructuras de incentivos bien diseñadas para priorizar los objetivos de calidad y buenos resultados. Los organismos de innovación de los países tecnológicamente avanzados por lo general contratan a personas de distintos sectores o a personas que poseen una determinada experiencia técnica, en lugar de a generalistas del ámbito de las políticas (Glennie y Bound, 2016). Esto significa, por ejemplo, contratar especialistas en agricultura y silvicultura con experiencia en técnicas de producción sostenible y conocimientos sobre técnicas de contabilidad del carbono; expertos en minería e ingenieros dedicados a las técnicas de eficiencia hídrica o energética, o ingenieros de la industria de los combustibles fósiles que tengan habilidades transferibles al sector del hidrógeno verde (H2V). Cuando las habilidades específicas son escasas, las alianzas internacionales pueden ayudar a subsanar el déficit mediante el fortalecimiento de las capacidades locales, el cultivo del capital humano necesario y el uso de financiamiento internacional y redes de conocimientos para diseñar programas que se ajusten a las mejores prácticas. Para crear organismos de innovación eficaces se requiere financiamiento a largo plazo y el compromiso de los Gobiernos. Al principio, la necesidad de recursos públicos es mayor, ya que permiten a los organismos fortalecer la capacidad y

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agilizar las operaciones. Estos recursos brindan estabilidad a la hora de contratar y retener personal capacitado y de implementar las rigurosas actividades piloto necesarias para evaluar la eficiencia y la adicionalidad de los programas (Aridi y Kapil, 2019). A largo plazo, lo óptimo es lograr una combinación de financiamiento público y privado, ya que esto garantiza la calidad y la alineación con los objetivos comerciales. El financiamiento debe ser previsible, a largo plazo y capaz de resistir los ciclos políticos (Kapil, Piatkowsi y Navarrete, 2014), lo que puede lograrse separando los presupuestos correspondientes o utilizando fondos exclusivos. El diseño de las políticas también debe ser coherente y mantenerse a lo largo del tiempo. Esto ayudará a focalizar mejor las políticas para resolver cuellos de botella específicos, obtener los recursos para abordar los problemas de manera adecuada y crear políticas que complementen otras políticas en lugar de duplicarlas o, peor aún, neutralizarlas. Para tener éxito, se necesita coordinación entre ministerios y un compromiso a largo plazo por parte del Gobierno, lo que generalmente requiere apoyo de todo el espectro político. En los mercados de tierras, por ejemplo, una política coherente evitaría dirigir los servicios de extensión agrícola que mejoran la eficiencia hacia regiones protegidas por cuestiones de conservación. Los impuestos y subsidios deben estar alineados con los objetivos de uso de la tierra del Gobierno. Si los productores carecen de información o capacidad de producción, los programas que requieren la adopción de prácticas sostenibles a cambio de transferencias monetarias agrícolas deben ir acompañados de tutorías, aportes de tecnología y servicios de extensión para la gestión agropecuaria. Los incentivos pueden ajustarse en términos generales o de manera más específica. En el enfoque amplio, que es sumamente útil para la agricultura, los regímenes de subsidios existentes pueden ampliarse sin distorsionar las opciones de los agricultores relacionadas con los cultivos o los insumos. Por ejemplo, los subsidios existentes pueden reasignarse, pasando de la ayuda a los precios o los insumos (elementos distorsivos que predominan actualmente) hacia servicios generales como la innovación, la educación, la ciberseguridad, la inspección y el control. Esto beneficia de forma amplia al sector, independientemente de los cultivos o insumos que se utilicen (OCDE, 2024). Por su parte, los incentivos específicos para el cambio en los usos de la tierra pueden servir para los objetivos de productividad y sostenibilidad a largo plazo. Brasil constituye un buen ejemplo de esto, con programas que incentivan la adopción de prácticas de conservación. Mediante los incentivos generales, se pagará a los agricultores para que restauren las tierras degradadas, mientras que con los incentivos específicos se ofrecerán préstamos con bajas tasas de interés a los agricultores que adopten prácticas sostenibles (Sutton, Lotsch y Prasann, 2024).

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Para aumentar la eficiencia de los SNI se necesitan décadas de inversiones continuas, al tiempo que evolucionan las políticas y las instituciones. La innovación es un elemento central de la agenda verde, por lo que es fundamental aprovechar la oportunidad para rediseñar los organismos y las políticas de innovación a fin de maximizar su impacto. Esto implica establecer un marco dinámico de retroalimentación continua que vaya desde el diseño hasta la implementación, que pase por la evaluación y regrese finalmente al diseño. Este circuito puede incluir la experimentación con instrumentos de política o la implementación de proyectos piloto en pequeña escala. Para mejorar el diseño de los programas y facilitar la eliminación de las políticas ineficaces, se deben incorporar evaluaciones del impacto en todas las políticas desde el principio (Dutz y otros, 2014)2. Para comprobar y mejorar las políticas eficaces, es esencial contar con sistemas de seguimiento y evaluación. Un mayor énfasis en la evaluación y el aprendizaje sobre políticas también alivia la presión de los grupos de interés y promueve cambios basados en evidencias, lo que fomenta la transparencia (Andrews y Pritchett, 2013; Krause, Yi y Feiock, 2016; Teirlink y otros, 2013).

Mejorar las capacidades de las empresas para innovar en la economía verde Si bien los Gobiernos desempeñan un papel importante en el apoyo a la innovación, en última instancia es el sector privado el que debe desarrollar las capacidades necesarias para adoptar, difundir e inventar nuevas tecnologías para la economía verde. Existen contrastes notables entre los países de América Latina y el Caribe y dentro de ellos en lo que respecta a la madurez y la capacidad de innovación de los SNI. La mayoría de las empresas de la región se sitúan, por lo general, en el extremo inferior del espectro de capacidades (Bell y Figueiredo, 2012; Bell y Pavitt, 1993; Lundvall y otros, 2009; Zanello y otros, 2013), y solo unas pocas (especialmente del sector de tecnología agrícola) han alcanzado los niveles de capacidad más altos, lo que se refleja en el aumento constante de solicitudes de patentes para agrobiotecnologías en la región desde el año 2000. Las políticas dirigidas a las empresas deben diseñarse de manera que se adapten a las habilidades de gestión e innovación existentes, y deben establecerse mecanismos para fortalecer gradualmente las capacidades. Debido a las grandes diferencias de capacidad dentro de los países, e incluso dentro de los sectores económicos, deben concebirse intervenciones de política que puedan aplicarse de manera gradual y acumulativa; aunque algunas empresas estén aumentando sus capacidades y avanzando de nivel hacia actividades de investigación y

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desarrollo e innovación más sofisticadas, el SNI todavía desempeña un papel en la mejora de las capacidades de las firmas que se ubican más atrás. Los Gobiernos pueden crear programas de preparación para la inversión en torno a la innovación verde que conecten a los innovadores locales con fondos de capital de riesgo extranjeros, de modo de ayudar a crear una sólida cartera de emprendimientos. Muchas empresas emergentes y pymes innovadoras tienen ideas excelentes, pero a menudo carecen de la experiencia necesaria para conseguir financiamiento externo. Los programas de preparación para la inversión tienen como objetivo cerrar esta brecha a través de una combinación de capacitación, tutoría, clases magistrales y oportunidades para establecer contactos. Las evidencias indican que estos tipos de programas pueden resultar eficaces a la hora de mejorar el atractivo de una empresa para los inversionistas (Dautovic, Cusolito y McKenzie, 2018).

Acercarse a la frontera: Pasar de la producción básica a la adopción de nuevas tecnologías Para las empresas ubicadas en la parte inferior de la escalera de las capacidades, la política de innovación debe centrarse en prácticas básicas de gestión y organización, mejoras de procesos y actualizaciones de maquinaria, con poca o ninguna inversión en proyectos complejos de investigación y desarrollo. Las considerables asimetrías de información permiten entender que las empresas (y, a veces, los Gobiernos) no saben lo que no saben y, por lo tanto, invierten poco en la adopción de tecnologías que mejoren la productividad. Si bien hay empresas diversas en esta primera etapa, el sector de agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra (AFOLU) es el que mejor ilustra los problemas que se deben resolver y las políticas que pueden abordar las fallas subyacentes del mercado y del sistema. En el mencionado sector, hay un fundamento claro a favor de las políticas que promueven la difusión de mejores prácticas y la adopción de tecnología. Existen importantes fallas de información y externalidades en el uso del suelo que los actores privados no son capaces de internalizar. En ocasiones, los productores necesitan apoyo para mejorar su eficiencia. El caso de Uruguay, que se destaca en el recuadro 5.1, subraya el potencial para mejorar tanto la sostenibilidad como los resultados económicos a través de innovaciones y ajustes relativamente sencillos en las prácticas de gestión. En otro ejemplo, el Programa de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (PRODAF) de Argentina ayudó a los agricultores a desarrollar planes de negocios para nuevas tecnologías y cubrir una pequeña parte de los costos de adopción. Al reducir las barreras de información y liquidez, el PRODAF contribuyó a aumentar en 47 puntos porcentuales la probabilidad de que los agricultores accedieran al crédito y en 21 puntos porcentuales la

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probabilidad de que adoptaran la nueva tecnología (Schling y Pazos, 2022). En otros casos, es posible que los responsables de formular políticas busquen ayudar a los productores a cambiar los usos de la tierra, específicamente, a través de proyectos de silvicultura o forestación sostenibles. Un organismo de innovación también puede aumentar la eficiencia de los mercados de uso de la tierra rellenando importantes vacíos de información. Por ejemplo, es más probable que se apliquen principios de gestión forestal sostenible cuando la asistencia técnica forestal está incorporada en los programas de extensión agrícola.

Recuadro 5.1

Innovación agropecuaria para la productividad y la sostenibilidad en Uruguay El sector agropecuario uruguayo es responsable del 77 % de los ingresos por exportaciones y el 80 % de las emisiones, la mitad de las cuales provienen de la fermentación entérica. El suelo y los recursos hídricos se están agotando cada vez más como consecuencia de décadas de producción intensiva e industrial, lo que hace que los sistemas agropecuarios sean más vulnerables al clima. Los fenómenos meteorológicos extremos inciden cada vez más en la producción, con graves consecuencias sociales y económicas. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca estima que la sequía de 2022-23 causó pérdidas directas por valor de USD 1800 millones en la ganadería, la agricultura y la industria láctea. Considerando tanto los efectos directos como los indirectos, la sequía provocó una caída del 2,8 % del PIB (Giuliano, Navia y Ruberl, 2024). El Gobierno de Uruguay ha expresado el firme compromiso de adoptar principios agroecológicos en todo el sector agroalimentario para estimular el crecimiento y la productividad, protegiendo al mismo tiempo los recursos naturales del país y promoviendo la sostenibilidad ambiental y la producción climáticamente inteligente. En este contexto, entre 2021 y 2023, a través del proyecto piloto de Ganadería y Clima del país se buscó mitigar el cambio climático y restaurar las tierras degradadas mediante la promoción de prácticas climáticamente inteligentes en el sector ganadero. En el piloto se adoptó un “enfoque de innovación conjunta”, y se trabajó con 60 pequeños y medianos productores en un total de 30 000 hectáreas para promover la adopción de técnicas de gestión a fin de mejorar el crecimiento de las pasturas, sincronizar la alimentación de los animales con la máxima el recuadro continúa en la próxima página

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Recuadro 5.1

Innovación agropecuaria para la productividad y la sostenibilidad en Uruguay (continúa) producción de pasturas, mejorar la gestión del ganado (reservas de grasa corporal, condición corporal, destete, velocidad de crecimiento, reproducción, tasas de engorde y edad de sacrificio), y utilizar un mejor proceso de seguimiento y recopilación de datos sobre información ambiental y agropecuaria. Después del primer año del piloto, el 60 % de las explotaciones participantes experimentaron un aumento del 50 % en los ingresos netos, las tasas de carga animal disminuyeron un 16 % (lo que significa menos ganado por hectárea), la producción de carne vacuna y ovina aumentó, y la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero, así como las emisiones brutas, disminuyeron un 27 % y un 17 %, respectivamente. Como resultado, estos innovadores sistemas de gestión agropecuaria se están extendiendo con éxito en todo el país con el apoyo del Banco Mundial. Fuentes: Coalición Clima y Aire Limpio (CCAC), 2021; FAO, 2022; Banco Mundial, 2021.

Los Gobiernos también pueden apoyar a los productores incentivando la adopción de tecnologías digitales. Además de proporcionar la infraestructura digital necesaria (el hardware), el desarrollo de infraestructura de software es igual de importante. Los Gobiernos pueden respaldar el desarrollo de aplicaciones y servicios que ayuden a los productores agropecuarios a mejorar su productividad, sostenibilidad y resiliencia en los diferentes ecosistemas que tiene la región, así como las habilidades digitales para hacer uso de dichos sistemas. Las soluciones de software digital pueden mejorar el acceso a servicios como la asesoría y el financiamiento, a los mercados (adquisiciones y comercio electrónico) y a activos para el seguimiento y la toma de decisiones (Loukos y Arathoon, 2020). Las tecnologías digitales pueden incrementar considerablemente el flujo de información entre los investigadores, los servicios de extensión y los agricultores, de modo de mejorar el papel de los agentes de extensión como intermediarios y comunicadores. Sin embargo, es fundamental destacar que la infraestructura de las tecnologías de la información y las comunicaciones no puede sustituir a los contenidos. Los Gobiernos también pueden actuar como incubadoras o aceleradoras de emprendimientos e innovación digital. En algunos países, el respaldo gubernamental a la innovación agrícola —en particular a los pequeños productores— está ayudando a ampliar el acceso a las tecnologías agrícolas. En Colombia, el Ministerio de Tecnologías de

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la Información y las Comunicaciones mantiene el sitio Apps.co para fomentar el emprendimiento y el desarrollo de aplicaciones tecnológicas. Con el apoyo de Apps.co se crearon empresas de tecnología agrícola como Kanpo, una empresa destinada a pequeños agricultores que reciben subsidios gubernamentales (Loukos y Arathoon, 2020). Las iniciativas colaborativas, público-privadas y regionales pueden impulsar el financiamiento y la inversión (Saini, 2023). FONTAGRO, uno de los consorcios regionales de investigación más antiguos, utilizó inicialmente capital simiente proporcionado por los Gobiernos miembros como inversión en los mercados de capital que permitiría financiar iniciativas de investigación agrícola. Hasta 2022, el fondo supervisó 58 proyectos (USD 47 millones) en más de 576 emplazamientos piloto (FONTAGRO, 2022). Entre los ejemplos de proyectos que ha financiado se incluyen la investigación sobre oportunidades para aumentar el secuestro de carbono del suelo, mejorar el manejo de plagas y enfermedades, y crear alimentos básicos ricos en hierro para fortalecer la seguridad alimentaria regional. La ampliación de estos modelos de colaboración y el fortalecimiento de los vínculos con el sector privado pueden ayudar a dar el ejemplo y demostrar la rentabilidad y eficacia de nuevas tecnologías que mejoran la productividad y la sostenibilidad. Los mecanismos de fijación de precios y compensación con los incentivos adecuados para detener la deforestación constituyen otra esfera en la que los Gobiernos pueden orientar al sector privado. Los pagos por servicios ecosistémicos (PSE), por ejemplo, se aplican desde hace tiempo en la región, pero se pueden aprovechar mucho más para garantizar que la tierra se utilice mejor. Los exámenes de la eficacia de estos sistemas a nivel mundial, y en América Latina y el Caribe en particular, muestran pequeños efectos positivos en la reducción de la deforestación, aunque los datos son dispares. Esto se debe, en parte, a que muchos sistemas de PSE para deforestación no están orientados a lugares con alto riesgo de deforestación, lo que genera una escasa adicionalidad general (Badgley y otros, 2022; Coffield y otros, 2022; Jack y Jayachandran, 2019; Jayachandran y otros, 2016). Los sistemas de PSE existentes en América Latina y el Caribe varían ampliamente, tanto en alcance como en estructura. Los diseños innovadores, implementados con mecanismos subyacentes de aprendizaje sobre políticas, pueden contribuir a respaldar la conservación y la transformación del uso de la tierra o ayudar a financiar los costos de las tecnologías que mejoran la productividad. Los contratos con ciclos de renovación más cortos y claramente definidos pueden respaldar el aprendizaje ayudando a los Gobiernos y a los productores a dar y recibir opiniones, evaluar los resultados de las políticas actuales y rediseñarlas para aumentar la eficacia. Las evidencias extraídas de programas ejecutados en Colombia indican que las disposiciones temporales sobre PSE pueden tener efectos duraderos en la adopción de tecnologías productivas, así como en la conservación (Blanco y otros, 2023; Moros y otros, 2023). En un proyecto de Colombia, los efectos persistieron durante cuatro años

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después de que se implementó un plan de PSE temporal para alentar la adopción de prácticas silvopastoriles, en particular para actividades de aumento de la productividad (Pagiola, Honey-Rosés y Freire-González, 2016). Es fundamental que las inversiones en habilidades de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas y en infraestructura para la innovación en las primeras etapas se realicen en paralelo, ya que el desarrollo de estas capacidades lleva décadas. Como se analizó anteriormente en este informe, desde el principio también se deben sentar las bases de una infraestructura nacional de calidad “verde”, al igual que se deben realizar reformas generales en el entorno empresarial para facilitar la acumulación de factores productivos complementarios a la innovación, como la educación y los mercados financieros.

Ampliar la frontera: Pasar de la adopción a la invención Cuando las empresas alcanzan un punto intermedio en el espectro de las capacidades de innovación, pasan de ser receptoras de conocimientos a productoras, y comienzan a invertir en proyectos de investigación y desarrollo. En esas empresas, la calidad y la sofisticación de los productos tienden a aumentar, sobre todo en los sectores expuestos al comercio. En cualquier caso, habrá heterogeneidad entre sectores; los más avanzados probablemente cuenten con centros tecnológicos consolidados y en estrecho contacto con las empresas, que les permitirán tener acceso a los últimos avances tecnológicos y a procesos de producción óptimos. El fomento de la colaboración entre los investigadores y los actores de la industria será clave para la región. Las innovaciones globales en tecnologías y prácticas agrícolas pueden permitir que la productividad aumente al mismo tiempo que la sostenibilidad, de lo cual hay muchos ejemplos en el mundo. Las tecnologías de riego por microgoteo pueden reducir significativamente el uso del agua y, al mismo tiempo, mejorar la calidad de los cultivos. La agricultura de precisión —que utiliza sistemas de posicionamiento global, drones, análisis de datos y, cada vez más, inteligencia artificial— puede minimizar el uso de pesticidas y aumentar los rendimientos adaptando las intervenciones a los cultivos específicos y a las condiciones de los cultivos en tiempo real (Chomsky, 2023). Los drones pueden reducir las pérdidas de cultivos mediante el monitoreo de las condiciones del suelo y de los cultivos, la identificación de posibles nuevos problemas (como plagas o enfermedades) y la facilitación de intervenciones antes de que los problemas se propaguen. Los bioinsumos, por su parte, pueden mejorar la productividad agrícola y, al mismo tiempo, respaldar la sostenibilidad y la biodiversidad. Los SNI eficaces brindarán apoyo a las empresas y explotaciones agrícolas más avanzadas, no solo para adoptar innovaciones de nivel internacional, sino también para desarrollar innovaciones locales. Por ejemplo, podrían respaldar la

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adaptación a los desafíos locales mediante la inversión en innovación. El sector agrícola ofrece varios ejemplos de SNI que, en las últimas décadas, han respaldado la innovación e incluso la posibilidad de actualizarse con las nuevas tendencias. La Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA)3 constituye un ejemplo histórico y exitoso de innovación nacional en la región. La empresa pública de investigación, desarrollo e innovación fue creada en 1973 con el objetivo de liderar la innovación en la agricultura del país. La labor de EMBRAPA en fertilidad del suelo y genética de la soja fue fundamental para posibilitar la creación y adopción de variantes de soja adecuadas para zonas más extensas de Brasil. Antes de la intervención de EMBRAPA, el cultivo de soja se restringía a unas pocas superficies pequeñas del país (Figueiredo, 2014). En la actualidad, la empresa actúa como un facilitador de la innovación abierto y en red que promueve la interacción con el sector privado, profundizando el ecosistema de innovación. Más recientemente, Chile también se ha convertido en un punto neurálgico para la innovación en fitomejoramiento y es el principal exportador de semillas para la producción fuera de temporada, tanto con fines de investigación como para compensar la escasez de producción en el hemisferio norte (Sánchez, 2020). Las técnicas de cultivo y el desarrollo de cultivos (transgénicos y no transgénicos) siguen siendo un punto positivo relativo en la historia de innovación agrícola de América Latina y el Caribe. Los datos sobre patentes correspondientes a agrobiotecnologías en la región muestran un aumento constante del número de registros presentados desde el año 2000. La solicitud de registro de familias de patentes también ha aumentado de forma constante, con el predominio de Brasil y con la contribución de Argentina, Chile y México, aunque el volumen sigue siendo pequeño en relación con los líderes mundiales (Gobierno de Australia, 2021). El sector minero ilustra los desafíos de esta etapa intermedia de las capacidades de innovación. Las empresas multinacionales dominan este sector y poseen una importante capacidad de absorción tecnológica. Si bien la dinámica específica de este sector hace que las multinacionales en general no innoven por sí mismas4, son las principales catalizadoras de la innovación. Esto significa que sirven como modelos para las inversiones y políticas necesarias que permiten a las empresas subir la escalera de las capacidades. En el sector minero se presentan nuevas oportunidades para la innovación local y vínculos de mayor calidad entre los proveedores locales y las multinacionales (Morris, Kaplinsky y Kaplan, 2012), en medio de las presiones para reducir el efecto ambiental de la minería, los avances tecnológicos mundiales y las tensiones geopolíticas. Si bien algunas empresas locales han incorporado importantes innovaciones para el sector, estas no son el resultado de una relación bien definida entre los proveedores y las mineras. Las grandes empresas no han construido sistemáticamente vínculos formales a largo plazo ni se han

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comprometido con la innovación conjunta con proveedores locales, especialmente en Chile y Perú (Molina, 2018; Stubrin, 2017). Al parecer, las innovaciones locales son poco frecuentes y están en manos de unas pocas empresas. Cuando se presentan problemas de producción, las empresas mineras tienden a depender de sus proveedores extranjeros establecidos. Existe un consenso cada vez mayor en torno a que las innovaciones radicales necesarias para mejorar significativamente la productividad, la rentabilidad y el desempeño ambiental dependerán de que haya un enfoque cooperativo en todo un ecosistema de innovación altamente conectado, lo que incluye a empresas mineras, proveedores, Gobiernos, asociaciones industriales, instituciones académicas e incubadoras (Bryant, 2015; Deloitte, 2016; Upstill y Hall, 2006). Además, existe una comunicación limitada entre los proveedores y las empresas mineras, que suele ser más transaccional que colaborativa (Figueiredo y Piana, 2018; Molina, 2018; Pietrobelli, Marín y Olivari, 2018). Una excepción es la creación del Programa de Proveedores de Clase Mundial en Chile, dirigido por BHP Billiton y Codelco, la empresa minera estatal. El programa tenía como objetivo comunicar los problemas operativos de las empresas mineras para que los proveedores locales fortalecieran sus capacidades organizativas y tecnológicas a fin de brindar soluciones. Las evaluaciones de impacto indican que el programa ha mejorado los esfuerzos de innovación, aunque no ha logrado ofrecer soluciones a gran escala ni generar exportaciones de servicios de proveedores locales (Navarro, 2017). Otro obstáculo a la innovación es la falta de instalaciones para realizar pruebas y ensayos durante la etapa de ampliación de las tecnologías. El acceso a estas instalaciones es esencial para proporcionar pruebas de concepto y medir la eficacia de los prototipos y las nuevas tecnologías, además de ofrecer información importante para el desarrollo ulterior de tecnología. La falta de apoyo en esferas clave —como centros de investigación, educación y capacitación—, así como la ausencia de canales de coordinación y comunicación, ponen en gran desventaja a los proveedores de América Latina y el Caribe. Todas estas cuestiones apuntan a un sistema de innovación débil en la minería, problema que puede abordarse con los incentivos y el diseño de políticas adecuados. En Australia, Estados Unidos y Canadá, donde se origina la mayor parte de las empresas proveedoras exitosas, hay un amplio ecosistema de innovación. Existen organismos de coordinación, centros de investigación y organizaciones industriales que apoyan la innovación mediante la creación de espacios para la comunicación, el tratamiento de problemas comunes y la distribución del riesgo y el costo para los innovadores (Bryant, 2015; Deloitte, 2016). A la hora de diseñar instituciones y políticas para incentivar la innovación, se deben tener en cuenta dos enseñanzas importantes (Cirera y Maloney, 2017).

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Primero, los centros de extensión tecnológica y las asociaciones empresariales son más eficaces cuando son el resultado de alianzas público-privadas. Esto garantiza la comunicación y ayuda a abordar los problemas de coordinación, al tiempo que mantiene los servicios alineados con las necesidades comerciales. Segundo, las instituciones exitosas suelen ser subnacionales y estar cerca de conglomerados sectoriales específicos. El conocimiento local y la proximidad facilitan una interacción eficaz y frecuente con las empresas locales. Los Gobiernos también pueden brindar servicios que ayuden a las empresas locales a conectarse internacionalmente, ya sea a través de las exportaciones o participando en cadenas de valor mundiales. Los organismos de promoción de las exportaciones ayudan a desarrollar las aptitudes necesarias para participar en el mercado de exportación, al tiempo que abordan las externalidades asociadas con la información sobre el mercado extranjero relativa a las preferencias de los consumidores, las oportunidades de negocio, la calidad y los requisitos técnicos, etc. Los centros de tecnología pueden proporcionar información a las empresas y ayudarlas a mejorar sus capacidades de producción para cumplir los requisitos de calidad de las multinacionales.

Crear nuevas fronteras: Liderazgo en materia de invención y tecnologías innovadoras Cuando una masa crítica de empresas ha alcanzado la frontera tecnológica, la política de innovación puede centrarse en facilitar capacidades avanzadas de desarrollo tecnológico e invención, promoviendo la generación de nuevas tecnologías y proyectos innovadores cada vez más complejos. El apoyo gubernamental eficaz se divide en tres tipos de instrumentos cuidadosamente diseñados para promover la investigación y el desarrollo: a) incentivos fiscales, b) donaciones directas y c) creación de IPI. Los incentivos fiscales se utilizan con frecuencia en los países con economías avanzadas y de ingreso mediano. Si bien se usan para apoyar inversiones adicionales en investigación y desarrollo, los beneficiarios son principalmente empresas más grandes, que ya llevan a cabo este tipo de actividades. Además, estos incentivos requieren que las autoridades tributarias desarrollen capacidades de supervisión complementarias para garantizar que los recursos se gasten adecuadamente. Otro inconveniente es que los incentivos fiscales no suelen promover la interacción dentro del sistema de innovación (Cirera y Maloney, 2017). Las donaciones y las donaciones de contrapartida son otra herramienta popular para respaldar la innovación continua en empresas tecnológicamente avanzadas. Por lo general, financian tipos específicos de proyectos de innovación, como pruebas de concepto, creación de prototipos, testeo, maquinaria avanzada,

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asistencia técnica, etc. Con las donaciones de contrapartida, los Gobiernos aportan un porcentaje de los gastos del costo del proyecto del solicitante. Los organismos deben diseñar estos programas con un conocimiento profundo de las capacidades de la empresa receptora. Si las empresas son más deficientes, se puede aumentar la eficacia acompañando las donaciones con tutorías o asistencia técnica. Los responsables de la formulación de políticas pueden diseñar este tipo de programas para incentivar las alianzas, lo que a su vez puede mejorar los vínculos entre las empresas y los centros de investigación. Si bien la eficacia de los programas de donaciones varía, en diferentes estudios se concluye que existe un efecto positivo, especialmente en la adicionalidad de los insumos y el comportamiento (Becker, 2015; García-Quevedo, 2004; ZúñigaVicente y otros, 2014)5. Hay muchas menos pruebas acerca de la producción y la adicionalidad de la producción6. Al comparar la efectividad de los incentivos fiscales y las donaciones, algunas evaluaciones de las donaciones realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sugieren que estas pueden ser más efectivas para apoyar proyectos de investigación y desarrollo que los incentivos fiscales (Arqué-Castells y Mohnen, 2015). Los IPI tienden a ser específicos de cada sector y pueden apoyar esquemas de investigación y desarrollo tanto básicos como aplicados, generalmente dependiendo de la demanda. Crear institutos exitosos es difícil, ya que requieren la presencia de capacidades tecnológicas importantes. Si bien hay algunos institutos que tuvieron éxito en América Latina y el Caribe, como EMBRAPA en Brasil, las evidencias de sus efectos son escasas. Link y Scott (2009), al examinar estudios de casos de institutos similares en la región, observaron que estaban mal concebidos y tenían misiones y objetivos poco claros, lo que indica que hay limitaciones de eficacia. El mejor ejemplo de la complejidad del desafío de la innovación en esta etapa es el desarrollo del sector del H2V. La tecnología es nueva, conlleva costos elevados y resultados inciertos, aunque se prevé que los costos disminuirán gracias a las economías de escala, la innovación y el aprendizaje. Su desarrollo, sin embargo, es un proyecto a mediano y largo plazo que requiere inversiones sostenidas y capacidades de innovación complejas. La abundancia de energía renovable y asequible en América Latina y el Caribe puede ser una gran ventaja si los Gobiernos invierten en sistemas de innovación que aprovechen las oportunidades de aprendizaje práctico que puedan presentarse. Las asociaciones internacionales pueden ayudar a los países cuya capacidad aún es escasa. No obstante, los Gobiernos pueden apoyar los esfuerzos para llenar nichos disponibles a lo largo y ancho de la cadena de valor del H2V. Por ejemplo, si bien parte de la infraestructura de combustibles fósiles puede reutilizarse, el diseño de infraestructura específica de H2V para un almacenamiento, conversión y transporte óptimos puede ser una fuente de desarrollo industrial futuro.

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El diseño de los mercados de créditos de carbono también puede abordarse a través de un marco gubernamental de aprendizaje, puesto que se trata de algo completamente nuevo. El uso de un enfoque de “espacio controlado de pruebas de regulación” puede, entre otras cosas, ayudar a los responsables de la formulación de políticas a determinar la eficacia de una política y los ajustes que podrían resolver posibles escollos o poner freno a la captación ineficiente de rentas. Los mercados de créditos de carbono pueden considerarse parte de un enfoque integrado del uso de la tierra, el desarrollo y las consideraciones ambientales. Sin embargo, como mercado emergente, hay mucho que aprender acerca del modo en que los diferentes marcos regulatorios pueden afectar los incentivos y los resultados. El proceso de aprendizaje también puede incluir incentivos para emprendedores del segmento verde que busquen desarrollar modelos de negocios innovadores basados en la recuperación o protección de la tierra y, al mismo tiempo, crear créditos de carbono de alta calidad comercialmente viables. La región cuenta con varias ventajas importantes que podría aprovechar para avanzar en los sectores de tecnología verde. Sin embargo, la inversión más duradera y potente será la consolidación de los SNI eficaces, con capacidad para gestionar proyectos complejos e introducir nuevas tecnologías en el mundo, una fuente de rentas “schumpeterianas” o “innovadoras” que constituyen la base del crecimiento sostenido e inclusivo.

Notas 1. Correa, Fernandes y Uregian (2008) observan que las elecciones tecnológicas de las empresas de Europa y Asia central están relacionadas con el acceso a insumos complementarios adecuados, como mano de obra calificada, capacidad de gestión, investigación y desarrollo, financiamiento y, en menor medida, buena infraestructura. 2. Véase en Dutz y otros (2014) una descripción del aprendizaje y la experimentación en la política de innovación. 3. Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. 4. Desde la década de 1990 la industria minera mundial ha pasado por un proceso de desverticalización y tercerización de muchas actividades, lo que ha transformado la dinámica de innovación en el sector. Las grandes empresas mineras multinacionales están más centradas en las actividades principales, subcontratan más actividades y, por lo tanto, traspasan los esfuerzos de innovación a los proveedores de equipos mineros y servicios de conocimiento. 5. En ciertos estudios se han observado los efectos positivos de los programas de donaciones, lo que da lugar a un gasto adicional en investigación y desarrollo, más investigadores contratados por las empresas, y empresas que dedican más horas de trabajo a proyectos de investigación y desarrollo (García-Quevedo, 2004). 6. En todas las síntesis y los metaanálisis, como los de Becker (2015), García-Quevedo (2004) y Zúñiga-Vicente y otros (2014), se llega a la conclusión de que la mayor parte de las evidencias se centran en la adicionalidad de los insumos (impacto en el gasto en innovación) y que casi ninguna se enfoca en los resultados de la innovación y el desempeño de las empresas.

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Declaración sobre los beneficios para el medio ambiente El Banco Mundial ha asumido el compromiso de reducir su huella ambiental. Por lo tanto, sacamos provecho de las opciones de publicación electrónica y de las tecnologías de impresión a demanda, instaladas en centros regionales de todo el mundo. Esto permite reducir las tiradas y las distancias de los envíos, con lo que disminuyen el consumo de papel, el uso de productos químicos, las emisiones de gases de efecto invernadero y los desechos. Seguimos las normas recomendadas por Green Press Initiative para el uso del papel. La mayoría de nuestros libros están impresos en papel certificado por el Consejo de Administración Forestal (FSC), y casi todos contienen entre un 50 % y un 100 % de papel reciclado. Las fibras recicladas del papel de nuestros libros no están blanqueadas, o bien se ha utilizado un blanqueo totalmente libre de cloro (TCF) o procesado sin cloro (PCF) o mejorado sin cloro elemental (EECF). Para obtener más información sobre la filosofía ambiental del Banco, visite http://www.worldbank.org/corporateresponsibility.

De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales Oportunidades para América Latina y el Caribe en la transición energética

Los países que aprovechen con éxito las nuevas tecnologías emergentes y la creciente demanda de productos sostenibles por parte de los consumidores generarán beneficios significativos para sus poblaciones y economías. Basándose en análisis de vanguardia, el informe De la abundancia a la gestión inteligente de los recursos naturales: Oportunidades para América Latina y el Caribe en la transición energética identifica áreas específicas de oportunidad y acciones concretas que los países de América Latina y el Caribe pueden implementar para aprovechar los beneficios de la transición energética. Las implicaciones de política son claras: la transformación del panorama económico de América Latina requerirá de esfuerzos concertados y coordinados por parte de los gobiernos para fortalecer las instituciones, garantizar que el clima de inversión incentive los flujos de capital hacia prioridades verdes y fomentar el desarrollo continuo de un ecosistema de innovación que impulse la transición hacia cero emisiones netas. La transición global hacia una economía de cero emisiones netas abre una ventana de oportunidad para América Latina y el Caribe. Este informe ofrece una hoja de ruta para convertir este potencial en realidad.

ISBN 978-1-4648-2257-5

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