Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/265
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 26 augustus 2020 diende xxx een verzoek in bij het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme, waarbij werd verzocht om een afschrift te verlenen van de volgende documenten voor de periode 1 januari 2014 tot en met 26 augustus 2020:
Alle documenten en correspondentie, in welke vorm ook, uitgewisseld tussen de minister, het kabinet en : - Ondernemingen waarvan duidelijk is of u bekend is dat zij deel uitmaken van Exxon Mobil Petroleum & Chemical en van Total Belgium ; - Ineos, met inbegrip van alle bedrijven waarvan Ineos eigenaar of mede-eigenaar is, of waar zij belangen in heeft; - Fédération Belge de l'Automobile & du Cycle (FEBIAC Asbl); - Belgische Federatie der Brandstoffenhandelaars (Brafco); - Fédération Pétrolière Belge (FPB) ; - Belgische federatie van de chemische industrie en van life sciences (Essenscia); - Vlaams Netwerk van Ondernemingen (Voka); - Traxio ; - Belgian Public Affairs Community (Bepact); - Government Relations Forum (GRF); - de Minister-president van de Vlaamse Regering et de leden van zijn kabinet. Met betrekking tot één of meer van de volgende onderwerpen :
www.vlaanderen.be
- De Voorstel van resolutie betreffende een sterk Vlaams klimaatbeleid - De Nationale Energie- en Klimaatplan - De uitfasering van de verbrandingsmotor - Diesel, benzine, biobrandstoffen, Compressed Natural Gas (CNG), Liquid Natural Gas (LNG) en andere alternatieve brandstoffen - De electrische voertuig - CO2 uitstoot gelinkt met transport - Belastingen met betrekking tot voertuigen - Autosolisme - Bedrijfswagens - Auto advertentie - Technologische neutraliteit - De decarbonisatie - De koolstofheffing - De verkeersvrije zones - De lichte voertuigen (autos) - De bezoeken op de terreinen bezeten door Exxon Mobil of Total - Beleidsbrief - Begroting - algemene regeringsverklaring - CO2-taks - Koolstofheffing - De steunmaatregelen aan de olie-industrie, de subsidies en andere vormen van financiering of van fiscale stimulatie. Het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme heeft, na een verzoek tot specificering d.d. 18 september 2020, het verzoek tot openbaarmaking bij mailbericht d.d. 7 oktober 2020 geweigerd. Op 8 oktober 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 8 oktober 2020. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 26 augustus 2020. De in beroep aangevochten beslissing van Het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme d.d. 7 oktober 2020 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van 8 oktober 2020 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 2 van 7
van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
Bij mail d.d. 18 september 2020 heeft het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme aan beroeper gevraagd om de vraag te specificeren omwille van het feit dat, op basis van de brede formulering betreffende de onderwerpen (de elektrische wagen, de decarbonisatie,…) en de periode (vanaf 1 januari 2014) het kabinet niet kan nagaan van welke bestuursdocumenten de beroeper in concreto een afschrift wil en of deze openbaarmaking mogelijk is (toetsing van de uitzonderingsgronden). Bij mail d.d. 21 september 2020 heeft de beroeper als volgt geantwoord: “Ik zou graag de correspondentie (voornamelijk emails + attachments) tussen de onderstaande bedrijven, groepen, federaties en ministers en het kabinet van mevrouw Demir krijgen voor de periode 2014 t.e.m. vandaag, en die betrekking hebben op de onderstaande onderwerpen, die wij als milieu-informatie beschouwen. Indien er fysieke meetings zijn gebeurd, zou ik graag over de verslagen en nota’s daarvan beschikken, voor zover die meetings ook een betrekking hadden op de onderstaande onderwerpen.” In de weigeringsbeslissing d.d. 7 oktober 2020 stelt het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme het volgende : “Ik stel vast dat uw aanvraag ongewijzigd is gebleven, m.a.w. dat er van specificering geen sprake is. Integendeel, eigenlijk breidt u de aanvraag nog uit nu de gevraagde documenten de periode tot 21 september 2020 i.p.v. 26 augustus 2020 betreffen. Ik herhaal dat op basis van de brede formulering betreffende de onderwerpen (de elektrische wagen, de decarbonisatie, … ) en de periode (vanaf 1 januari 2014) we niet kunnen nagaan welke bestuursdocumenten u in concreto wenst in te zien, en we kunnen niet nagaan of deze openbaarmaking mogelijk is o.a. gelet op artikels II.34, II.35 en/of II.36. Gelet op de uitgebreide waaier van onderwerpen, is intensief en tijdrovend opzoekingswerk noodzakelijk en de inzet van verschillende medewerkers omdat de gevraagde documenten zich uiteraard niet allemaal netjes in één enkel kaft of inbox bevinden. Elk document moet bovendien afzonderlijk getoetst worden aan de decretale inhoudelijke uitzonderingsgronden. Dit brengt de goede werking van het kabinet in gevaar. We zien ons dan ook spijtig genoeg genoodzaakt om uw aanvraag af te wijzen op basis van art. II.33, 1° van het bestuursdecreet, na afweging met het belang dat met de openbaarheid is gediend. Bijkomend wijzen wij uw aanvraag gedeeltelijk af op basis van art. I, 4, 3° van het bestuursdecreet (onbestaande documenten) aangezien het kabinet niet in het bezit is van documenten die dateren van vóór 2 oktober 2019.”
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker dient een beroep in tegen de afwijzing van de Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme van het openbaarheidsverzoek. Zij stelt in haar beroepschrift het volgende: “Het kabinet van Mevrouw Demir, stelt onterecht dat we onze vraag niet hebben gespecifieerd. We hebben dit wel degelijk gedaan en wel op drie manieren: 1) We hebben de informatievorm gespecifieerd (beleidsdocumenten, notulen, emails, etc.) die we opvragen. 2) In de originele vraag hadden we reeds een lijst van onderwerpen opgegeven die ons interesseren, om het werk van de administratie te beperken en te vergemakkelijken.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 3 van 7
3) We vragen die informatie enkel in combinatie met een aantal specifieke bedrijven en organisaties, wat het aantal gevraagde documenten opnieuw sterk beperkt. xxx argumenteert dat de dienst van Mevrouw Demir niet weet welke bestuursdocumenten wij in concreto wensen in te zien. Natuurlijk kennen wij vooraf niet alle documenten waarover het kabinet beschikt, noch hebben we een zicht op een inventaris van bestaande documenten. We kunnen onze vraag dus niet concreter stellen dan door een lijst van onderwerpen te identificeren in combinatie met een lijst van correspondenten. We betwisten ook het tweede deel van het antwoord van xxx. Onze vraag gaat duidelijk over de periode 1 januari 2014 tot en met 26 augustus 2020. Ze betreft dus duidelijk het Ministerie op zich en niet louter de huidige Minister. Over dit deel van het antwoord van xxx is de wetgeving duidelijk. Het Bestuursdecreet van 7 december 2018 regelt het recht om inzage te hebben in bestuursdocumenten die berusten bij een Vlaamse overheidsinstantie. Het is niet relevant of dat document opgesteld of ontvangen is tijdens de ambtstermijn van de persoon die op dit moment aan het hoofd staat van die instantie. Zolang de informatie of het document aanwezig is, vallen zij onder de openbaarmakingsplicht.”
3. Toelichting door het kabinet van Vlaams minister Demir De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met het kabinet van Vlaams minister Demir en die verstrekte nog de volgende bijkomende informatie aan de beroepsinstantie: “Het is voor ons onmogelijk een correcte inschatting te maken van het aantal documenten/stukken waarin verzoekster inzage wenst te krijgen, inzonderheid omdat (1) verzoekster dit zelf niet weet en (2) niet naar een welbepaald dossier verwijst, maar daarentegen uitdrukkelijk in algemene termen bepaalde bedrijven en sectororganisaties viseert. De “onderwerpen” die worden geïdentificeerd door verzoekster zijn danig algemeen en raken dermate veel dossiers (bv. ‘begroting’, ‘decarbonisatie’ en ‘verkeersvrije zones’) dat een doelgericht onderzoek naar de gevraagde documentatie onmogelijk is. De werklast voor het kabinet staat in voorkomend geval evident niet in redelijke verhouding tot het individueel recht van openbaarheid van bestuur in hoofde van verzoekster. Overigens blijkt het algemeen karakter van het verzoek van verzoekster uitdrukkelijk uit de e-mail van verzoekster aan uw Beroepsinstantie van 8 oktober 2020: “Meneer Van den Broeck argumenteert dat de dienst van Mevrouw Demir niet weet welke bestuursdocumenten wij in concreto wensen in te zien. Natuurlijk kennen wij vooraf niet alle documenten waarover het kabinet beschikt, noch hebben we een zicht op een inventaris van bestaande documenten. We kunnen onze vraag dus niet concreter stellen dan door een lijst van onderwerpen te identificeren in combinatie met een lijst van correspondenten.” Wat de vraag betreft over het verzoek van xxx naar documenten die dateren uit de periode van 2014 tot oktober 2019, dus van het vorige kabinet, kan ik kort zijn. Het behoort niet tot de geplogenheid dat deze data van aftredende naar opvolgende kabinetten wordt overgedragen. Dat is ook aan verzoekster gemeld, wat niet wegneemt dat ze ook in deze vraag persisteert. Pro memorie wordt vermeld dat de Archiefwet bepaalt dat de besturen ertoe gehouden zijn hun archieven na dertig jaar over te maken aan het Rijksarchief maar dat, bij mijn weten, deze verplichting zich niet uitstrekt tot de kabinetsarchieven. “
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 4 van 7
4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie stelt vast dat het kabinet Demir in eerste instantie aangeeft dat, voor wat betreft de documenten die dateren van vóór 2 oktober 2019, niet op het openbaarheidsverzoek kan ingegaan worden, daar het kabinet niet in het bezit is van die documenten. Hieromtrent is de beroepsinstantie van oordeel dat, gezien de vraagstelling van de beroeper effectief gericht is aan het kabinet van mevrouw Demir in haar hoedanigheid van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme en gezien ook het voorwerp van de vraagstelling in de initiële vraagstelling in die zin wordt aangegeven: “Alle documenten en correspondentie, in welke vorm ook , uitgewisseld tussen uzelf, uw kabinet”, het inderdaad zo is dat mevrouw Demir pas sinds 2 oktober 2019 Vlaams minister is, wat maakt dat er geen correspondentie tussen mevrouw Demir in die hoedanigheid, alsook van het kabinet van mevrouw Demir in die hoedanigheid, en de diverse bestemmelingen bestaat van vóór 2 oktober 2019. Het gaat aldus om documenten die de minister en haar kabinet niet in het bezit hebben. Bijgevolg heeft het verzoek, in de mate dat het betrekking heeft op correspondentie van 1 januari 2014 tot 2 oktober 2019, betrekking op documenten die geen bestuursdocumenten zijn in de zin van het Bestuursdecreet. In artikel I.4, 3° Bestuursdecreet wordt de term “bestuursdocumenten” immers gedefinieerd als: “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”. Voor de volledigheid kan ook meegegeven worden dat het kabinet van minister Demir aan de beroepsinstantie het volgende heeft meegedeeld met betrekking tot de documenten die van vóór 2 oktober 2019 dateren: “Het behoort niet tot de geplogenheid dat deze data van aftredende naar opvolgende kabinetten wordt overgedragen. Dat is ook aan verzoekster gemeld, wat niet wegneemt dat ze ook in deze vraag persisteert. Pro memorie wordt vermeld dat de Archiefwet bepaalt dat de besturen ertoe gehouden zijn hun archieven na dertig jaar over te maken aan het Rijksarchief maar dat, bij mijn weten, deze verplichting zich niet uitstrekt tot de kabinetsarchieven.” Het beroep is bijgevolg, in de mate dat het betrekking heeft op correspondentie van 1 januari 2014 tot 2 oktober 2019, ongegrond. De beroepsinstantie stelt voorts vast dat, wat de tijdsperiode 2 oktober 2019 tot en met 26 augustus 2020 betreft, het kabinet van Vlaams minister Demir beroep doet op de uitzonderingsgrond vermeld in artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. Volgens artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet kan een overheidsinstantie een openbaarheidsverzoek afwijzen wanneer de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42. Bij mailbericht d.d. 18 september 2020 werd door het kabinet van Vlaams minister Demir een specificering gevraagd, maar, zoals hierboven blijkt, is er van specificering door verzoeker niet echt sprake. Op grond van de ontvangen toelichting van het kabinet Demir kan de beroepsinstantie wel inzien dat het voldoen aan het verzoek van de beroeper, gelet op de omvang ervan en de nodige tijdsbesteding hieraan, een significante impact heeft. Er kan voor de beroepsinstantie dan ook geen twijfel over bestaan dat het zeer zeker een enorm intensief en tijdrovend werk zou zijn om - gezien de scope van het verzoek: het aantal correspondenten, de talrijke generiek geformuleerde onderwerpen die vernoemd worden in het openbaarheidsverzoek en de tijdsperiode waarop het verzoek betrekking heeft - de grote hoeveelheid aan documenten te verzamelen door de talrijke kabinetsmedewerkers (naast de minister bestaat het kabinet uit +25 medewerkers) en dan nog eens te gaan
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 5 van 7
screenen op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Een grondige en gedetailleerde screening van een grote hoeveelheid aan documenten is hier aan de orde. Gezien de diverse bevoegdheden en de daarmee gepaard gaande opdrachten en taken van (het kabinet van) Vlaams minister Demir, alsook gezien de grote uitdagingen die de huidige gezondheidscrisis (covid-19 pandemie) met zich meebrengt, is het duidelijk dat het kabinet over te weinig mankracht beschikt om het enorme werk voor deze screeningsopdracht uit te voeren. In casu wijst de beroepsinstantie dan ook op het kennelijk onredelijk karakter van dit onderdeel van dit openbaarheidsverzoek. Het voorwerp is dan ook dermate omvangrijk – zoals hierboven weergegeven - dat de aanvraag als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd, omdat het verzamelen en de screening van al die documenten met het oog op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden een enorm en overdreven tijdrovend werk zou inhouden voor de betrokken instantie. Artikel II.40, §3 van het Bestuursdecreet bepaalt dat een verzoeker in principe geen belang hoeft aan te tonen om de openbaarheid van bestuursdocumenten te verkrijgen. Dit betekent evenwel niet dat er geen redelijk belang aanwezig moet zijn: het uitoefenen van een recht zonder enig aantoonbaar redelijk en voldoende belang kan als kennelijk onredelijk worden beschouwd. Het komt een overheidsinstantie of de beroepsinstantie in principe niet toe om de motieven van de aanvragen of van de beroepen te onderzoeken. Dit kan echter geen vrijgeleide zijn om een dermate grote hoeveelheid documenten aan te vragen, waardoor een onredelijke werkoverlast ontstaat voor de instantie en waardoor de normale werking ervan in het gedrang komt. Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van het bestuur. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. De beroepers hebben aldus het volste recht gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die ze zich ter harte hebben genomen, na te gaan. Zij zijn er echter niet van ontslagen om hun rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen. Het belang dat de beroepers bij de uitoefening van hun rechten hebben, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de diverse bestuursinstanties. De beroepsinstantie stelt vast dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek in casu evenwel een al te ruime omvang heeft. Het voorwerp is dermate omvangrijk en de toetsing van alle documenten aan de uitzonderingsgronden is zo tijdrovend, dat deze aanvraag dan ook als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd. Na billijke afweging van ieders belangen, komt de beroepsinstantie, gelet op wat hiervoor werd uiteengezet, dan ook tot de conclusie dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek terecht moet worden afgewezen in toepassing van artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet. Het voordeel van de informatie die beroeper bekomt weegt kennelijk niet op tegen de last die het inwilligen van deze omvangrijke aanvraag inzake openbaarheid van bestuur zou veroorzaken voor de betrokken instantie (kabinet van Vlaams minister Demir). Om deze redenen wordt het beroep, in de mate dat het betrekking heeft op de gevraagde correspondentie van 2 oktober 2019 tot en met 26 augustus 2020, eveneens als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 6 van 7
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 8 oktober 2020 tegen de weigeringsbeslissing vanwege het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 6 november 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/265
pagina 7 van 7