h7_Beleidsevaluatie.pdf

Beleidsevaluatie

Hoofdstuk BeleidsevaluatieVII 7.1 Inleiding Karin De Roo Instituut voor Natuurbehoud

7.1.1 Situering en doelstellingen Het Natuurdecreet van 21 oktober 1997 bepaalt dat het natuurrapport een beleidsevaluatie dient te bevatten: “de evaluatie van het voorbije beleid, waarbij expliciet gerapporteerd wordt over de afbakening van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) en de voortgang van de natuurrichtplannen”. Het gaat dus om een geïnstitutionaliseerde, tweejaarlijkse beleidsevaluatie. Het Natuurrapport dient om informatie aan te reiken voor de opmaak van het Milieubeleidsplan en het Natuurbeleidsplan, en kan tevens dienen als basis voor bijsturingen via de Milieujaarprogramma’s.Verder streeft de beleidsevaluatie ernaar het doelpubliek te informeren over de stand van zaken van het beleid, en op die manier bij te dragen tot de transparantie van het beleid en het maatschappelijke debat over het beleid.

7.1.2 Selectie van de thema’s De opdracht van de evaluatie is zeer ruim geformuleerd in het Natuurdecreet: het volledige gevoerde beleid voor natuurbehoud, in ruime zin (incl. integratie in andere beleidsdomeinen), komt in aanmerking. Voor het Natuurrapport 2001, hebben we in het deel beleidsevaluatie vier thema’s geselecteerd. We geven om te beginnen een verantwoording van deze selectie. Het eerste thema, is de afbakening van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON). De reden hiervoor, is dat deze afbakening een prioritaire doelstelling van het natuurbeleid is volgens, onder meer, het Natuurdecreet, het regeerakkoord, het Milieubeleidsplan, het Milieujaarprogramma 2001, de beleidsnota van de Vlaamse minister van Leefmilieu en het strategisch project VER-AF van de Vlaamse minister van Leefmilieu (18, 806, 274, 276). Het Natuurdecreet draagt het natuurrapport bovendien uitdrukkelijk op over dit thema te rapporteren. Momenteel

is de afbakening van VEN en IVON nog niet in de uitvoeringsfase. We kunnen dus enkel rapporteren over de operationaliseringsfase, die aan de eigenlijke uitvoering voorafgaat. Bij de afronding van dit natuurrapport (mei 2001), is dit voorbereidingsproces volop lopende, waardoor bepaalde informatie uit de evaluatie reeds aan actualisering toe zal zijn op het moment van publicatie van dit natuurrapport. Dat is evenwel geen reden om dit thema nu onbesproken te laten en uit te stellen tot een volgende rapportering. De afbakening van VEN en IVON is immers een prioritaire doelstelling van het huidige natuurbeleid. Ook het tweede thema, behoort tot de prioriteiten van het natuurbeleid: de uitvoering van de Europese Vogelen Habitatrichtlijn. Het beleid situeert zich deels in een operationaliseringsfase, deels in de uitvoeringsfase. Ook hier zullen evoluties in de uitvoering te noteren zijn, nog vóór het verschijnen van dit natuurrapport. De tijdsdruk bij de snelle omzetting van de Habitatrichtlijn in interne wetgeving, is immers bijzonder groot, vooral vanwege de Europese Commissie. Bovendien heeft de Vlaamse regering beslist om, tegen 1 juli 2001, alle dossiers van niet-tijdige of niet-correcte omzetting van Europees recht af te ronden, m.a.w., vóór het Belgische voorzitterschap van de EU. Het derde thema, het onderzoek naar het vergunningenbeleid, is een aspect van het zogenaamde “horizontaal natuurbeleid”, naast en ter aanvulling van het gebiedsgericht natuurbeleid. Het Natuurdecreet bevat verschillende aanknopingspunten voor het treffen van horizontale maatregelen. In de praktijk, werd nog maar één besluit van de Vlaamse regering uitgevaardigd, met de bedoeling de horizontale maatregelen gestalte te geven. Het gaat hier over de regelgeving in verband met de wijziging van vegetatie en kleine landschapselementen. Parallel hiermee, wordt de toepassingsproblematiek van een andere horizontale maatregel onderzocht, nl. de doorwerking naar andere vergunningstelsels, op grond van artikel 16 van het Natuurdecreet. Tot slot, handelt het vierde thema over de relatie tussen het natuurbeleid en het ruimtelijke ordeningsbeleid. Sinds de totstandkoming van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het Natuurdecreet, in 1997, is een uitdrukkelijke inhoudelijke band ontstaan tussen beide beleidsdomeinen. Het Natuurrapport 1999 bevatte reeds een uitvoerige bespreking van de voortgang in de ruimtelijke planning, die een cruciale factor is geworden bij de uitvoering

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

359

Beleidsevaluatie van het gebiedsgericht natuurbeleid.We denken hierbij aan de “groene” bestemmingen (stedenbouwkundige voorschriften van, onder meer, natuurgebied, natuurgebied met wetenschappelijke waarde of natuurreservaat, bosgebied, parkgebied), die een bepalende voorwaarde zijn voor, onder meer, de afbakening van het VEN en de uitvoering van natuurinrichtingsprojecten (die immers voor 90% gelegen moeten zijn in VEN of bepaalde groene bestemmingen). De ruimtelijke ordening is slechts één van de beleidsdomeinen waarmee het natuurbeleid afstemming wil bereiken.Verder beoogt het natuurbeleid ook een integratie van natuuraspecten in de beleidsdomeinen van openbare werken, mobiliteit, waterbeleid, landbouw en economisch beleid (276).Vooral in de relatie met het landbouwbeleid, zijn er belangrijke recente ontwikkelingen (zoals het Plattelandsontwikkelingsprogramma en de beheersovereenkomsten), waarvan de invloed op de natuur en op de uitvoering van het natuurbeleid beslist in een volgend natuurrapport aan bod dient te komen. Vanuit evaluatief-wetenschappelijk oogpunt, zijn deze vier thema’s ook interessant omwille van de verschillende vraagstukken die aan bod komen. Bij VEN-IVON gaat het, in de eerste plaats, om het voorbereidingsproces van de uitvoering van het beleid op gewestelijk niveau. Het tweede thema, is een doorwerkingsvraagstuk, namelijk de implementatie van de EU-Richtlijnen in Vlaanderen. De evaluatie van het vergunningenbeleid heeft betrekking op een beleidsuitvoering op diverse bestuursniveaus (gemeenten, provincies, gewest). Het integratievraagstuk komt zowel in het onderzoek naar de toepassing van het Natuurdecreet op andere vergunningenstelsels, als in de bespreking van de relatie tussen het natuur- en het ruimtelijke ordeningsbeleid aan bod. In dit rapport, beperken we ons dus tot enkele duidelijk afgebakende thema’s. We hadden ook voor een andere werkwijze kunnen opteren door, bijvoorbeeld de structuur van het Natuurdecreet te volgen en aan elk hoofdstuk van het decreet een bespreking en evaluatie van de uitvoering te wijden. Een dergelijke werkwijze is beslist interessant in de toekomst, van zodra de uitvoering van het decreet op kruissnelheid gekomen is en we de methodiek van de beleidsevaluatie beter onder de knie hebben. De algemene theoretische informatie over beleidsevaluatie, komt aan bod in deel 3.5 Referentiekader voor beleidsevaluatie. De hiernavolgende delen, bevatten ook een beknopte toelichting bij de theorie die gebruikt wordt in het betrokken deel. Deel 3.6 Wetgeving en beleidsplannen, bevat een selectie van de wetgevingen inzake natuurbehoud.

7.1.3 Ontwikkeling van beleidsevaluatie In België, staat de wetenschappelijke beleidsevaluatie, zowel op federaal als gewestelijk niveau, nog in de startblokken (731). In Europa, zijn er diverse landen die reeds een traditie op dit gebied hebben opgebouwd (zoals het VK, Zwitserland, de Scandinavische landen en Nederland), in navolging van de VS, die de koploper was op dit terrein. Sinds enkele jaren, is er ook in andere Europese landen een toenemende interesse voor en vraag naar systematische en methodologisch onderbouwde evaluaties vast te stellen. Op het congres van de European Evaluation Society (EES), dat in oktober 2000 plaatsvond in Lausanne, bleek dat in tal van landen nationale evaluatieverenigingen worden opgericht, onder meer de Société wallonne de l’ Evaluation et de la Prospective (SWEP) in Wallonië. In Europese en internationale context, wordt het milieubeleid in Vlaanderen (België) periodiek beoordeeld, aan de hand van een aantal indicatoren, zoals vermeld in de rapporten van de Europese Unie en de OESO (24, 325). In Vlaanderen is er, tot nu toe, evenwel geen sprake van een systematische beleidsevaluatie in het milieubeleid. Momenteel zijn er op diverse niveaus en in diverse beleidsdomeinen initiatieven lopende voor het ontwikkelen van deskundigheid bij beleidsevaluatie. Zo wordt, op federaal niveau, de evaluatie van het beleid inzake duurzame ontwikkeling voorbereid door de task-force Duurzame Ontwikkeling van het Federaal Planbureau (31). Op Vlaams niveau wordt, onder meer, het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen aan evaluatie onderworpen (692). We gaan dieper in op twee initiatieven die van belang zijn voor de toekomst van de natuurbeleidsevaluatie in Vlaanderen: de evoluties in de milieubeleidsevaluatie en in de beleidseffectmeting en -rapportering voor het globale Vlaamse beleid. (1) Op het gebied van de milieubeleidsevaluatie is in 2001, op vraag van de Vlaamse minister van Leefmilieu, van start gegaan met de opbouw van expertise terzake. In eerste instantie, wordt vanuit MIRA een inventarisatie uitgevoerd van de bestaande beleidsevaluaties en de instellingen en personen die zich in meerdere en mindere mate bezig houden met beleidsevaluatie. Daarna - vanaf 2002- zal MIRA ook instaan voor een beleidsevaluatief onderzoek over het milieubeleid. In dit kader, is ook recent de nieuwe leerstoel “Ontwikkeling en evaluatie van milieubeleid” (UIA) begonnen. Ook op het niveau van de milieubeleidsplanning, wordt het gebrek aan een gecoördineerde aanpak van de beleidsevaluatie als een knelpunt beschouwd; daarom wordt voor het volgende Milieubeleidsplan nagegaan hoe de beleidsuitvoering in de toekomst kan worden geëvalueerd en welke plaats de milieujaarprogramma’s hierin kunnen innemen.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

360

Beleidsevaluatie (2) De administratie Planning en Statistiek (APS) van het departement Algemene Zaken en Financiën, heeft het initiatief genomen om de methode van strategische planning verder uit te diepen, specifiek met betrekking tot de fasen van beleidsopvolging en -evaluatie. Verder moet nog worden bepaald hoe met de monitoring van indicatoren, de strategische opvolgingsrapportering en beleidsevaluatie zal worden omgegaan. APS zal daartoe in 2001 een handleiding opmaken over strategische rapportering (op basis van de monitoring van indicatoren) en het gebruik hiervan bij beleidsevaluatie. Het is de bedoeling dat APS instaat voor een jaarlijkse strategische rapportering aan de Vlaamse regering, met betrekking tot de vastgestelde effecten van haar beleid. Op basis van deze rapporten, kan de regering haar beleid eventueel bijsturen. Ook de beleidseffectenrapportering op het niveau van de domeinen wordt gestimuleerd. APS vervult, inzake strategische planning en rapportering, een horizontale, coördinerende rol ten aanzien van de kabinetten, departementen en Vlaamse openbare instellingen (VOI’s). In 2000, werd reeds een geautomatiseerd opvolgingssysteem voor beleidsindicatoren ontwikkeld, dat de beleidseffectmeting binnen de departementen en VOI’s op gang dient te trekken. Een performant rapporteringsysteem is maar te realiseren, als alle betrokken diensten bereid zijn mee te werken. De effecten worden gemeten, op basis van nog verder te verfijnen beleidsindicatoren (610, 611).

Lectoren Dirk Bogaert - Arteveldehogeschool An Cliquet - Universiteit Gent, Vakgroep Internationaal Publiekrecht Jos Gysels - De Wielewaal, Natuurvereniging, v.z.w. Bea Kayaerts, Eefje Vlietinck - MiNa-Raad Pieter Leroy - Katholieke Universiteit Nijmegen, Vakgroep Milieu en Beleid Els Martens - AMINAL, afdeling Natuur Barbara Tieleman - Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA

Niet alleen op Vlaams niveau, maar ook op federaal, Europees en internationaal niveau, wordt gewerkt aan het ontwikkelen van indicatoren. Voor het natuurbeleid zijn, onder meer, de indicatoren van de OESO (17), het European Topic Centre on Nature Protection and Biodiversity (www.mnhn.fr/ctn/activities raadpleging juni 2001) en de Conferentie van deelnemende partijen aan het Biodiversiteitsverdrag belangrijk (www.biodiv.org/cross-cutting/indicators raadpleging juni 2001). Dit natuurrapport kan helaas nog geen gebruik maken van de methodologische inzichten, die ontwikkeld zullen worden doorheen de lopende initiatieven. Het spreekt voor zich, dat het onze doelstelling is de vereiste evaluatiedeskundigheid zo goed mogelijk op te bouwen en maximaal gebruik te maken van de inzichten en initiatieven die, in de loop van 2001-2002, ontwikkeld worden. Voor het volgende natuurrapport, zal het alvast duidelijker zijn welke methodologische benadering te volgen voor het maken van systematische natuurbeleidsevaluaties.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

361

Beleidsevaluatie

7.2 De totstandkoming van VEN en IVON 7.2.1 Inleiding 7.2.1.1 Object van de evaluatie en leeswijzer In dit deel, worden de beleidsinspanningen voor de realisatie van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk (IVON) geëvalueerd. De afbakening van VEN en IVON, situeert zich nog niet in de fase van beleidsuitvoering, maar in de operationaliseringsfase, die aan de uitvoeringsfase voorafgaat (zie deel 3.5 Referentiekader voor beleidsevaluatie). Hieronder, volgt eerst een beschrijving van de beleidsdoelen en het strategisch project VER-AF (7.2.2), gevolgd door een samenvatting van de evaluatie (7.2.3). Op basis daarvan, worden conclusies en aanbevelingen geformuleerd (7.2.4).

7.2.1.2 Evaluatiemethode en gegevensverzameling Aangezien de beleidsuitvoering van de afbakening van VEN en IVON nog niet kan worden geëvalueerd, werd geopteerd voor een procesevaluatie van de huidige stand van zaken van de voorbereiding van de afbakening. Meer bepaald, wordt onderzocht of en in welke mate het operationaliseringsproces garanties biedt om de beleidsdoelen van de afbakening van VEN en IVON te halen. Dit gebeurt aan de hand van de factoren die in het beleid en door de betrokkenen genoemd worden als faal- en succesfactoren, waarbij een beroep wordt gedaan op de ervaring met de Groene Hoofdstructuur. Vervolgens, wordt voor deze factoren nagegaan welke garanties er in het beleidsproces ingebouwd worden, om ervoor te zorgen dat de afbakening succesvol verloopt. De gegevens werden verzameld, aan de hand van documentenonderzoek (zoals verslagen van vergaderingen) en interviews met: - de vertegenwoordigers in het strategisch project VERAF van de afdeling Bos en Groen, de afdeling Land en de afdeling Natuur van AMINAL, de administratie Land- en Tuinbouw (ALT), de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM, de Vlaamse Landmaatschappij en het Instituut voor Natuurbehoud; - vertegenwoordigers van doelgroepen die de bosbouw-, landbouw- en natuurbelangen behartigen, nl. vertegenwoordigers in de MiNa-Raad van de Vlaamse Hoge Bosraad, de Boerenbond en De Wielewaal, Natuurvereniging v.z.w.

Gelet op de timing van het strategisch project, geeft dit onderzoek - per definitie - slechts een tussentijdse stand van zaken weer, met als afsluitingsdatum 15 mei 2001. Tegen de publicatiedatum van het Natuurrapport 2001 (november 2001), zal de beleidsoperationalisering reeds een heel eind gevorderd zijn. Als de timing van het strategisch project gehaald wordt, betekent dit dat een eerste deel van de afbakening, in het najaar van 2001 in de fase van beleidsuitvoering zal zijn. De functie van deze evaluatie is niet alleen het doelpubliek van het natuurrapport een tussentijdse stand van zaken geven over het procesverloop, gezien dit reeds snel achterhaalde informatie kan bevatten; er werd naar gestreefd de beleidsverantwoordelijken ook een “interactieve evaluatie” of “begeleidingsonderzoek” aan te bieden, die aanleiding geeft tot reflectie en bijsturing in de loop van het proces (154, 622). Zodra een deel van VEN en IVON is afgebakend, kan over de voortgang van de afbakening en de opmaak van natuurrichtplannen gerapporteerd worden, door de doelbereiking ten aanzien van de operationele beleidsdoelstellingen te meten. De verklaringen voor het al dan niet bereiken van de operationele doelen, bijvoorbeeld een eventuele vertraging in de afbakening, kunnen dan geboden worden door procesevaluatie. Deze evaluatiemethode, die, naar verwachting, in de toekomstige natuurrapporten zal worden toegepast, is vergelijkbaar met degene die in de Nederlandse Natuurbalans gebruikt wordt, voor de evaluatie van de afbakening van de Ecologische Hoofdstructuur (560).

7.2.2 Beschrijving van de beleidsdoelen en het strategisch project VER-AF 7.2.2.1 Beleidsdoelen van VEN en IVON De afbakening van een VEN en IVON is, sinds 1997, een centrale doelstelling van het natuurbeleid. De operationele beleidsdoelen zijn de volgende: - het Natuurdecreet bepaalt dat de Vlaamse regering, tegen januari 2003, dient te zorgen voor een afbakening van 125.000 ha VEN en 150.000 ha natuurverwevingsgebieden; - het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) bevat een bindende bepaling die gelijkluidend is: de Vlaamse regering dient, tegen 2007, te zorgen voor een afbakening van 125.000 ha Grote Eenheden Natuur (GEN) en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling (GENO) en 150.000 ha natuurverwevingsgebieden, als “overdruk” op de ruimtelijke bestemmingsplannen (26); - in het regeerakkoord, is de huidige Vlaamse regering overeengekomen om de afbakening uit te voeren

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

362

Beleidsevaluatie tegen 2003 (en dus niet pas tegen 2007, zoals bepaald in het RSV) en om versneld de nodige gewestplanwijzigingen door te voeren (806). Deze operationele doelen voldoen aan de zogenaamde SMART-eigenschappen, waaraan operationele doelstellingen dienen te beantwoorden: “specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdsgebonden” (142). De afbakening van natuurverbindingsgebieden, behoort tot de taakstelling van de provinciale overheden, meer bepaald door de opmaak van de provinciale ruimtelijke structuurplannen en, vervolgens, de provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen (zie deel 7.5 Natuur in het ruimtelijk beleid). Het Natuurdecreet bevat de basisformulering van de beleidsdoelen en definities, met betrekking tot VEN en IVON. - “Het Vlaams Ecologisch Netwerk is een samenhangend en georganiseerd geheel van gebieden van de open ruimte waarin een specifiek beleid inzake het natuurbehoud, gebaseerd op de kenmerken en elementen van het natuurlijk milieu, de onderlinge samenhang tussen de gebieden van de open ruimte en de aanwezige en potentiële natuurwaarden wordt gevoerd.” - “Het IVON is een geheel van gebieden waarin de administratieve overheid zorg draagt voor het behoud van de aanwezige natuurwaarden, maatregelen neemt ter bevordering en versterking van die natuurwaarden, alsook stimulerende maatregelen neemt ter bevordering van de biologische diversiteit.” Het VEN bestaat, luidens het Natuurdecreet, uit Grote Eenheden Natuur (GEN) en Grote Eenheden Natuur in Ontwikkeling (GENO). Het IVON bestaat uit natuurverwevingsgebieden (NVWG) en natuurverbindingsgebieden (NVBG). Het Natuurdecreet bevat een algemene omschrijving van de fysische kenmerken die een gebied moet vertonen om als GEN, GENO, NVWG of NVBG in aanmerking te komen; ook de vereiste bestemmingen in het kader van de ruimtelijke ordening zijn in het decreet opgesomd.

7.2.2.2 Historiek van de beleidsinspanningen tot op heden Sinds de formulering van de beleidsdoelen in het RSV en het Natuurdecreet, in 1997, kan de volgende historiek worden vermeld m.b.t. aan de voortgang van de afbakening.

(Besluit van de Vlaamse regering van 23 juli 1998 tot vaststelling van nadere regels ter uitvoering van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, B.S., 10/9/98). Dit besluit bevat ook enkele technische voorschriften, waaraan de ontwerpen van het afbakeningsplan dienen te voldoen (plan van aanleg als ondergrond, schaal 1/25.000). - In maart 1999, volgde de bekendmaking van de beslissing van de Vlaamse regering een ontwerpplan op te maken voor de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden (MB 22 maart 1999, B.S., 26/5/99, err. 12/6/9, err. 15/7/99). - In juli 1999, besliste de Vlaamse regering over te gaan tot een eerste afbakeningsfase (beslissing Vlaamse regering van 2 juli 1999), bestaande uit afbakeningen binnen de groene bestemmingen van een aantal gewestplannen. Dit initiatief werd evenwel stopgezet, na de regeringswissel die kort daarop volgde (325). - De (nieuwe) Vlaamse minister van Leefmilieu kondigde in de “Beleidsnota leefmilieu 2000-2004” (276) aan, dat de voorbereiding van de afbakening van VEN, IVON, de natuurlijke en de agrarische structuur, gecoördineerd zal worden in een “strategisch project” van de minister (het strategisch project VER-AF). De start van de eerste afbakeningsfase werd aanvankelijk gepland voor begin 2001. Momenteel wordt een eerste fase van de afbakening vooropgesteld na het zomerreces van 2001. - In afwachting van de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) - ter uitvoering van het RSV - wordt, sinds 1997, bij de herziening van gewestplannen systematisch rekening gehouden met de principes en doelstellingen van het RSV. Bij deze gewestplanherziening, worden ook bijkomende groenen bosgebieden afgebakend, om de beoogde 38.000 ha bijkomende groengebieden en 10.000 ha bos(uitbreidings)gebieden te realiseren. De coördinatie van de voorstellen voor de gewestplanherzieningen binnen AMINAL, vond plaats in een ambtelijke werkgroep (afdeling Bos en Groen, afdeling Natuur, afdeling Land en Instituut voor Natuurbehoud). Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe Decreet ruimtelijke ordening op 1 mei 2000, wordt niet meer gewerkt met gewestplanherzieningen, maar met ruimtelijke uitvoeringsplannen. De taak van de ambtelijke werkgroep is daardoor weggevallen. De afstemming op gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s), komt nu aan de orde binnen de stuurgroep van VER-AF.

- In juli 1998, werden de nadere procedureregels voor de afbakening vastgesteld door de Vlaamse regering

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

363

Beleidsevaluatie

7.2.2.3 Beschrijving van het strategisch project VER-AF Situering Het strategisch project Verweving-Afbakening (VERAF) werd, op initiatief van de Vlaamse minister van Leefmilieu, opgestart voor de voorbereiding van de afbakening van, onder meer, VEN en natuurverwevingsgebieden. Het gaat, meer bepaald, om een planmatige aanpak van de operationaliseringsfase, met de volgende belangrijke kenmerken: - overleg en coördinatie tussen de verschillende bevoegde administraties; - een vertaling van de beleidsdoelen naar tussentijdse doelstellingen; - een bewaking van de voortgang; - een horizontale integratie tussen de beleidsdomeinen van natuur, bos en landbouw. Het project is één van de 21 strategische projecten die de minister heeft opgestart voor de realisatie van de prioriteiten van haar milieu- en landbouwbeleid (274). Doelstellingen De doelstellingen van VER-AF zijn ruimer dan alleen de voorbereiding van de afbakening van VEN en IVON. Ook de afbakening van de agrarische structuur en het onderling op elkaar afstemmen van wetgevingen, behoort tot de doelstellingen. De doelstellingen zijn als volgt geformuleerd op de projectfiche van VER-AF: (1)het operationaliseren van het gebiedsgericht natuur- en landbouwbeleid in het buitengebied: a. het afbakenen van VEN en IVON volgens het Natuurdecreet; b. het afbakenen van de gebieden van de agrarische en de natuurlijke structuur in de gewestelijke (provinciale) ruimtelijke uitvoeringsplannen; (2) het op een geïntegreerde en afgewogen wijze inzetten van instrumenten voor het gebiedsgericht natuur-, bosen landbouwbeleid: a. het operationaliseren van gewenste bijkomende instrumenten (verbodsbepalingen, subsidies, verwervingen,...) voor de gebieden van de agrarische structuur, de natuurlijke structuur en de bosstructuur; b. het aanpassen van de bestaande regelgevingen, in functie van een vereenvoudiging, een verhoging van de interne consistentie en een grotere resultaatgerichtheid voor de gebieden van de agrarische structuur, de natuurlijke structuur en de bosstructuur; c. het vertalen van instrumenten (verbodsbepalingen, subsidies, verwervingen,...) naar de betrokken doelgroepen, eigenaars en gebruikers in de gebieden van

de agrarische structuur, natuurlijke structuur en bosstructuur, evenals het realiseren van overleg hierover met de betrokken doelgroepen, eigenaars en gebruikers. Projectorganisatie Om de doelstellingen te halen, werd een ambtelijk overleg gestructureerd. De deelnemers zijn vertegenwoordigers van de afdeling Natuur van AMINAL, de afdeling Bos en Groen van AMINAL, de afdeling Land van AMINAL, de administratie Land- en Tuinbouw (ALT), de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM, de afdeling Monumenten en Landschappen van AROHM, de Vlaamse Landmaatschappij (VLM), het Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer en het Instituut voor Natuurbehoud. De VLM neemt de projectleiding waar. Het kabinet van de minister volgt de vergaderingen intensief op. De projectorganisatie bestaat uit een projectteam en een stuurgroep. Voor de werkzaamheden, werden vervolgens nog drie subwerkgroepen opgericht: twee vooral technisch-wetenschappelijke werkgroepen, voor de opmaak van de afbakeningscriteria en kaarten van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur (GNBS) en de natuurkenmerkenkaart (NKK), en een juridische werkgroep, voor het juridisch instrumentarium en het onderzoek naar de gevolgen voor de eigenaars en gebruikers. Het project behelst zes deelprojecten: - de opmaak van een Gewenste Natuur- en Bosstructuur (GNBS) en een Gewenste Agrarische Structuur (GAS); - de ecologische onderbouwing van de GNBS, door de opmaak van een natuurkenmerkenkaart (NKK) en de onderbouwing van de GAS, door de opmaak van een landbouwtyperingskaart (LTK); - de uitwerking van instrumenten en regelgeving voor VEN, IVON, bosgebieden, bosuitbreidingsgebieden en agrarische gebieden; - de opbouw van een intervalconsensus, op basis van de GNBS en de GAS en de integratie van deze consensus in de ruimtelijke ordening (RUP’s); - de afbakening van VEN en IVON, in het kader van het Natuurdecreet; - de uitwerking van een communicatiestrategie voor de afbakening.

De Gewenste Agrarische Structuur en de landbouwtyperingskaart waren al ter beschikking vóór het strategisch project van start ging, maar worden in de deelprojecten vermeld als “tegenhanger” van de GNBS en NKK, die nog moesten worden opgesteld.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

364

Beleidsevaluatie De GNBS wordt in VER-AF niet opgevat als een volledige kaart van de beleidsvisie van de sector natuur, maar als een kaart met de prioriteiten die van de ruimere visie zijn afgeleid. Die prioriteitenstelling is nodig, om de afbakening binnen de decretale oppervlaktegrenzen van 125.000 ha VEN en 150.000 ha natuurverwevingsgebieden te houden. Het betreft m.a.w. een “natuurprioriteitenkaart”. Timing van de tussentijdse doelstellingen Het strategisch project faseert de werkzaamheden. De algemene beleidsdoelstellingen van de afbakening (Natuurdecreet, RSV en regeerakkoord) werden vertaald naar tussentijdse doelstellingen. Er werden ook tussentijdse doelstellingen geformuleerd voor de uitwerking van instrumenten en voor overleg, raadpleging en toelichting. Hieronder worden de doelstellingen vermeld, zoals ze zijn opgenomen in de projectfiche. We stellen hierbij vast dat de stuurgroep van VER-AF geen volledigheid heeft betracht en dat nieuwe of aangepaste tussentijdse doelstellingen ontstaan, naarmate de werkzaamheden vorderen (b.v. voor het uitwerken van instrumenten na de vermelde raadpleging van de MiNa-Raad). Afbakening: - najaar 2000: afwerking van de kaarten van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur; - eind 2000: o afwerking van de verdere verdeling van ruimtelijke boekhouding, zoals opgenomen in het RSV; o opbouw van de eerste consensus over de afbakening, aan de hand van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur en de Gewenste Agrarische Structuur; - begin 2001: start van de procedure voor de eerste fase van de afbakening van VEN en IVON - 2001: o afbakening van de eerste fase van VEN en IVON; o afwerking van de onderbouwing van de Gewenste Natuuren Bosstructuur en de Natuurkenmerkenkaart; o verdieping van de (interval)consensus en bespreking met ruimtelijke ordening; - 2002: o afbakening van de tweede fase VEN en IVON; o vervolledigen van de afbakening van VEN en IVON en de afbakening van het buitengebied in ruimtelijke uitvoeringsplannen, met de participatie van ruimtelijke ordening.

Instrumenten: - najaar 2000: afwerking van een nota over instrumenten voor VEN en IVON en gevolgen van de afbakening voor doelgroepen, eigenaars en gebruikers;

- eind 2000: raadpleging van de MiNa-Raad over de instrumenten voor VEN en IVON en gevolgen van de afbakening voor doelgroepen, eigenaars en gebruikers.

Toelichting, raadpleging, overleg: - najaar 2000: inlichten van de Hoge Raden over het proces van de afbakening; - eind 2000: opmaak van een communicatieplan; - begin 2001: o toelichting aan provincies, gemeenten, betrokken administraties en doelgroepen over het proces van de afbakening; o verspreiding van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur en de Gewenste Agrarische Structuur; - 2001-2002: uitvoeren van de communicatie, volgens het communicatieplan.

7.2.3 Evaluatie van het operationaliseringsproces 7.2.3.1 Uitgangspunt: identificatie van succes- en faalfactoren De centrale vraag is, of de beleidsdoelen bereikt zullen worden. Daartoe wordt onderzocht of en in welke mate het huidige proces garanties biedt voor de doelbereiking. Het uitgangspunt, is de vraag welke factoren er in het beleid en door de betrokkenen worden beschouwd als succes- en faalfactoren voor het bereiken van de beoogde afbakening van VEN en IVON tegen 2003. Een belangrijke vaststelling, is dat het vroegere beleidsinitiatief voor de afbakening van een Groene Hoofdstructuur gestrand is. De evaluatie vat daarom aan met de vraag door welke factoren het toen mis is gelopen. Korte historiek van de Groene Hoofdstructuur en overzicht van redenen waarom dit beleidsinitiatief mislukt is In 1993 werd, op initiatief van de Vlaams minister van Leefmilieu, een maatschappelijk overleg opgestart over de Groene Hoofdstructuur. Deze werd onderverdeeld in vier gebiedscategorieën: natuurkern-, natuurontwikkelings-, natuurverbindings- en natuurbuffergebieden. In een viertal plaatsen per provincie, werden consultatievergaderingen gehouden, waarbij de voor natuurbehoud bevoegde ambtenaren uitleg verstrekten en vragen beantwoordden, op basis van provinciale kaarten van de Groene Hoofdstructuur (schaal 1/100.000). De bijhorende infomap bevatte, onder meer, een brochure met uitleg over de Groene Hoofdstructuur, de relatie met het (toekomstige) Structuurplan Vlaanderen, de resultaten van de raadpleging van de SERV, de MiNa-Raad, de Vlaamse groene raden en

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

365

Beleidsevaluatie de Vlaamse Landmaatschappij, een overzicht van mogelijkheden voor de invulling van de Groene Hoofdstructuur (op grond van het unanieme advies van de MiNa-Raad van 19 januari 1993) en een oproep om het bijhorende antwoordformulier terug te sturen, met het oog op het kenbaar maken van voorstellen en opmerkingen. De brochure vermeldt herhaaldelijk dat het product, dat tijdens de consultatieronde werd voorgelegd, beschouwd werd als een discussiedocument. Hieronder, volgen enkele passages uit de brochure (194): - “De Groene Hoofdstructuur is een beleidsvisie van de sector natuur voor de open ruimte.” “Uiteraard zal de Groene hoofdstructuur, als ruimtelijke visie van één sector, ingepast zal moeten worden in het ruimtelijke beleid van de Vlaamse regering dat wordt vastgesteld in het Structuurplan Vlaanderen, waarbij een afweging gebeurt van de onderscheiden sectorplannen.” - “De GHS is geen bestemmings- of beheersplan. De GHS is een beleidsondersteunend element voor het sector- en facetbeleid inzake natuurbehoud en kan als richtinggevend actieplan worden gebruikt door de diverse beleidssectoren.” (deze passage werd in het vet en onderlijnd gedrukt in de brochure) - De GHS kreeg “op de provinciale kaarten een op het terrein herkenbare begrenzing die evenwel niet tot op perceelsniveau wordt afgebakend. Hierdoor is het mogelijk dat geïsoleerde kleinere natuurgebieden ontbreken of dat minder waardevolle gebieden binnen grote, waardevolle natuurgebieden zijn opgenomen. Uitvergroten van deze kaarten (bijvoorbeeld tot op gemeentelijke schaal van 1/25.000 of 1/10.000) dient dan ook gepaard te gaan met een kritische afweging van deze functieverschillen binnen de grenzen van een gebied.” - “In eerste instantie werden de Vlaamse groene raden (de Vlaamse Hoge Raad voor Natuurbehoud, de Vlaamse Hoge Jachtraad, de Vlaamse Hoge Bosraad, de Vlaamse Hoge Raad voor de Riviervisserij), de Vlaamse landmaatschappij, de Sociaal Economische Raad van Vlaanderen en de MiNa-Raad geconsulteerd. Al deze organen brachten advies uit waarbij wel opmerkingen werden geformuleerd, maar ook het nut werd erkend van het voorgestelde beleid. Rekening houdend met de uitgebrachte adviezen werd in het tweede semester van 1992 een bijkomend overleg gehouden met de rechtstreeks bij het open-ruimte-beleid betrokken besturen en instellingen en het Instituut voor Natuurbehoud, op basis van een eerste kaart op schaal 1/100.000). Dit overleg resulteerde op 1 december 1992 in een tweede kaart van de GHS per provincie, eveneens op schaal 1/100.000. (...) De Vlaamse minister van Leefmilieu (...) besliste op 16 februari 1993 deze kaart te gebruiken als beleidsondersteunend document t.b.v. het beleid inzake natuurbehoud.”

Tijdens de provinciale informatierondes, kwam het tot een openlijke polarisatie tussen voor- en tegenstanders van de Groene Hoofdstructuur.Voorstanders waren vooral de natuurverenigingen, die het dossier steunden door, onder meer, informatie te verspreiden. De tegenstand werd in de eerste plaats geboden door landbouwers en landbouwverenigingen. De polarisatie leidde zelfs tot fysiek geweld en intimidaties. Het maatschappelijk overleg over de Groene Hoofdstructuur, werd vervolgens stopgezet en de discussie over deze sectorvisie, werd uitgesteld tot het aangekondigde Structuurplan Vlaanderen. De Vlaamse regering had op dat moment reeds, in het raam van een algemene beleidsplanning voor Vlaanderen, opdracht gegeven om een structuurplan voor Vlaanderen op te stellen (194). Dit leidde, in 1997, uiteindelijk tot de vaststelling van het eerste Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Vrijwel tegelijkertijd kwam in 1997 ook het Natuurdecreet tot stand. Beiden bevatten de operationele doelstellingen van het VEN (1250.000 ha) en de natuurverwevingsgebieden (150.000 ha). Voor een antwoord op de vraag waarom het mis liep met de GHS, werd eerst een verkennende vraagstelling gehouden bij een 15-tal personen van, onder meer, de MiNa-Raad, het Instituut voor Natuurbehoud en personen die in 1993 werkzaam waren in de natuurbeweging. De lijst met verklarende factoren die, op basis van hun antwoorden, werd opgesteld, werd als voorlopige hypothese voorgelegd aan de personen die geïnterviewd werden voor het evaluatie-onderzoek naar de operationalisering van VEN en IVON. Als relevante factoren voor het falen van de Groene Hoofdstructuur, die allen een stuk van de verklaring bieden, worden genoemd: - het gebrek aan participatie van betrokkenen bij de totstandkoming van het dossier (administraties, doelgroepen en belangengroepen); dit leidde tot een gebrek aan draagvlak; - de tijdgeest was niet goed voor de lancering van dit dossier, vooral omwille van de discussies omtrent het Mestdecreet; dit ligt mee aan de basis van de polarisatie tussen de natuur- en landbouwsector; - de omvang van de beoogde verandering: grootschalige ingrepen zijn nu eenmaal moeilijker uit te voeren dan kleine ingrepen; - gebrek aan rechtszekerheid, door een gebrek aan een duidelijk juridisch kader (de natuurkern-, natuurontwikkelings-, natuurverbindings- en natuurbuffergebieden hadden geen juridische basis en dus geen duidelijk statuut); - gebreken in de presentatie en communicatie (er was onvoldoende duidelijk gecommuniceerd dat het om een sectorale visie en perimeterkaarten ging, en nog niet om afbakeningsvoorstellen in de zin van bodem-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

366

Beleidsevaluatie bestemmingsplannen; de perimeterkaarten werden door velen onterecht beschouwd als klassieke bodembestemmingsplannen, zoals gewestplannen en BPA’s); - polarisatie rond het hele dossier tussen natuurverenigingen en landbouwverenigingen; de natuurverenigingen identificeerden zich met het dossier; er was openlijk verzet van andere doelgroepen (landbouw en landeigenaars); - gebrek aan “politieke steun”: het was een initiatief van de Vlaamse minister van Leefmilieu, en werd niet gesteund door de voltallige Vlaamse regering. De nadruk ligt vooral op het “ambitieuze” aspect van de GHS, het gebrek aan draagvlak door een gebrek aan overleg (participatie) en de tijdgeest. Wat de factor tijdgeest betreft, blijkt de toenmalige visie in de landbouwsector doorslaggevend te zijn geweest. Ook de geïnterviewden in de landbouwsector, geven aan dat deze sector, ten tijde van de GHS, voorstander was van de scheiding van gebruiksfuncties in de open ruimte: een duidelijk afgebakend landbouwareaal, en daarbuiten natuur en andere functies. De sector was toen niet vertrouwd met verweving en was daar ook geen voorstander van. Ook het Europese landbouwbeleid, had weinig of geen aandacht voor landbouw die andere taken op zich zou nemen. Het Mestdecreet was het eerste dossier waarin beperkingen werden opgelegd aan de landbouwsector, hetgeen niet in goede aarde viel. De interviews met de vertegenwoordigers uit de natuursector, bevestigen dat de polarisatie tussen natuurbeschermers en landbouwers is ontstaan omwille van de grote tegenstelling tussen de visie van de landbouwsector en de visie van de natuursector. De natuurbeweging identificeerde zich in die tijd zeer sterk met het beleid rond de GHS en stond op de barricaden om het te verdedigen. Hoewel de GHS een sectorvisie was en dus geen overleg met andere sectoren behoefde voor de opmaak van de visiekaarten, wordt het gebrek aan participatie van de andere betrokken sectoren (vnl. bos- en landbouw), door de actoren als een belangrijke verklarende factor beschouwd. Juister gesteld, is het organiseren van een breed maatschappelijk overleg over een gewenst beleid, waarvoor nog niet voldoende draagvlak is opgebouwd bij de betrokken doelgroepen, een oorzaak van de weerstand die de GHS opriep. Diverse actoren halen de gebreken in presentatie en communicatie aan als een, volgens hen, belangrijke faalfactor, waarbij vooral de combinatie van het kaartmateriaal (een ruime afbakening van een visie) en het begeleidend document (dat stringente rechtsgevolgen liet uitschijnen, door te verwijzen naar het advies van de MiNa-Raad) op de korrel worden genomen. Een greep uit de antwoorden:

wekte dat opmerkingen en bezwaren konden worden gegeven tot op perceelsniveau, net zoals bij een openbaar onderzoek. - De betrokkenen werden geconfronteerd met een kaart op schaal 1/100.000 waarvan de gevolgen niet duidelijk waren; er was een brochure, maar de relatie tot de ligging in de kaart was niet duidelijk genoeg; de kaarten waren op de topografische kaarten geprojecteerd, waardoor men de percelen kon identificeren. - De provinciale rondes creëerden bijkomende onzekerheid in plaats van zekerheid; er was toen ook geen afweging van instrumenten gemaakt, noch gekeken naar billijkheid voor de verschillende sectoren. - De term “hoofdfunctie natuur” ligt moeilijk bij de doelgroepen van land- en bosbouw en bij eigenaars, gezien dit geassocieerd wordt met een reservatenbeleid: dit vermindert hun bereidheid om het beleid te aanvaarden. Iedereen is het er over eens dat deze gebreken vermeden hadden moeten worden; de vraag is evenwel of het belang van deze gebreken een doorslaggevende factor te noemen is en of de GHS met een vlekkeloze communicatie en presentatie wèl kans op slagen had. Na analyse van de toen verspreide infomap met brochure, kan gesteld worden dat deze brochure duidelijke informatie bevatte over het statuut en de doelstellingen van de GHS, als een sectorale visie van het natuurbeleid. In de brochure, wordt voldoende genuanceerd gewezen op de waarde van de provinciale kaarten van de GHS. De “gebreken in de communicatie en presentatie” zijn dus niet te beschouwen als een factor die een doorslaggevende verklaring biedt voor het mislukken van de GHS. Conclusie Het blijkt dat het falen van de GHS vooral toe te schrijven is aan de georganiseerde weerstand die het dossier opriep. Dit werd veroorzaakt door, enerzijds, de tijdgeest en anderzijds, de totstandkoming van de kaarten zonder de participatie van de betrokken doelgroepen. De landbouwsector was niet rijp voor het concept van verweving, en had reeds te kampen met een zwaar dossier als het Mestdecreet. Het was dus niet ideaal om een breed maatschappelijk overleg te organiseren over een sectorvisie, aan de hand van kaarten die gemakkelijk konden leiden tot een verkeerde voorstelling van het dossier, als zijnde een reeds uitgewerkt voorstel van afbakeningen voor het gebiedsgericht natuurbeleid, in plaats van als visie.

- Tijdens de provinciale infovergaderingen werden klachtenformulieren ter beschikking gesteld, wat de indruk Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

367

Beleidsevaluatie

7.2.3.2 Factoren die kunnen meespelen bij de totstandkoming van VEN en IVON Ten opzichte van de GHS, is de besluitvorming over VEN en IVON verder gevorderd, meer specifiek en afgesproken. De beleidsdoelen voor de afbakening van VEN en IVON zijn immers vastgelegd in het Natuurdecreet, het RSV en het regeerakkoord. Het Natuurdecreet geeft ook een decretale basis voor de rechtsgevolgen die kunnen gelden.Toch kunnen de faalfactoren die aangeduid werden bij de GHS, zich ook nog voordoen in het proces tot afbakening van VEN en IVON. De initiatiefnemers van VER-AF zijn zich bewust van deze problematiek. In de projectfiche van het strategisch project VER-AF, worden factoren vermeld die worden omschreven als “knelpunten, bedreigingen en kritische aspecten”. Als een mogelijk knelpunt/ bedreiging wordt vermeld, de “(georganiseerde) weerstand tegen de afbakening, indien er onvoldoende duidelijkheid is over de gevolgen van de afbakening of indien er geen overzicht is van de totaliteit van de afbakening van gebieden voor natuur, bos en landbouw; of indien er onvoldoende met de betrokken overheden en doelgroepen is overlegd”. Twee factoren die ook als succesfactor beschouwd worden, zijn de afstemming van de twee wettelijke afbakeningsprocedures voor VEN en IVON (Natuurdecreet en Decreet ruimtelijke ordening), en het bieden van rechtszekerheid over de gevolgen van de afbakening aan de doelgroepen. We kunnen de mogelijke factoren indelen in: - beleidsvariabelen: waarover de beleidsmakers of -uitvoerders een gecontroleerde invloed kunnen uitoefenen (o.m., instrumentvariabelen) (648): hiertoe behoren de presentatie en communicatie, het bieden van rechtszekerheid, het verzekeren van participatie van de betrokkenen, de wijze waarop met de grootschaligheid wordt omgegaan, de afstemming van de twee wettelijk voorziene afbakeningsprocedures, de inhoudelijke onderbouwing, en ook het zorgen voor voldoende politieke steun; - situatievariabelen of omgevingsfactoren (732) waarop het beleid weinig of geen invloed kan uitoefenen: hiertoe behoren de tijdgeest (incl. eventuele plotse gebeurtenissen die de tijdgeest kunnen bepalen), de reactie van de belangen- en doelgroepen, de steun van de media, evenals eventuele wijzigingen in de ruimere politieke context.

7.2.3.3 VER-AF getoetst aan de faalfactoren van de GHS

manier waarop het beleid omgaat met deze factor. Vervolgens, komen de resultaten van de interviews aan bod. Daarvan wordt alleen een (beknopte) samenvatting weergegeven. Het is niet de opdracht van het natuurrapport om gedetailleerd te rapporteren over de standpunten van de betrokken actoren. Daarom werd een afzonderlijk onderzoeksrapport opgemaakt, waarvan alleen de essentie hieronder wordt weergegeven. De factor “grootschaligheid” Bespreking van garanties die het beleid inbouwt De uitgangshypothese is, dat grootschalige ingrepen met een hoge complexiteit, moeilijker te realiseren zijn dan eenvoudige, kleinschalige ingrepen. In het project VER-AF zijn twee bewegingen te onderscheiden: (1) De integratie van de Gewenste Natuurlijke Structuur en Gewenste Bosstructuur in één structuur (de GNBS) en de afweging ervan, ten aanzien van de Gewenste Agrarische Structuur (GAS). Het samen behandelen van afbakeningen voor natuur, bos en landbouw in één project en vervolgens ook in een gemeenschappelijk besluitvormingsproces, verhoogt in eerste instantie de complexiteit van de operationaliseringsfase. Anderzijds, heeft het ook belangrijk voordeel. De projectfiche van VER-AF, vermeldt over deze keuze het volgende: “Het doorlopen van procedures voor VEN en IVON zonder dat er duidelijkheid is over afbakening van agrarische gebieden wekt weerstand op. Een perspectief van een gelijktijdige en gelijkwaardige afbakening van gebieden voor natuur, bos en landbouw is aangewezen.” Het is dus een antwoord van het beleid op een mogelijke faalfactor, namelijk de weerstand die de landbouwsector biedt aan een afzonderlijke afbakening van VEN en IVON, die vooraf zou gaan aan de afbakening van de agrarische structuur. De MiNa-Raad had reeds geadviseerd om te komen tot een gelijktijdige afbakening van de agrarische en de natuurlijke structuur, die beiden worden afgerond in 2003 (27, 29). (2) De fasering van de afbakening. Binnen VER-AF, is een gefaseerde aanpak afgesproken om de grootschaligheid in de hand te houden. De afspraak is om de afbakening in de volgende twee grote fasen te laten verlopen:

Hieronder volgt, voor de eerder geïdentificeerde factoren, een bespreking van de garanties die het beleid - via het strategisch project VER-AF - inbouwt om tot een succesvolle afbakening van VEN en IVON te komen. Per factor, wordt eerst een korte bespreking gewijd aan de Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

368

Beleidsevaluatie a. Eerste fase van de afbakening: - de afbakening bevat enkel consensusgebieden, bepaald op basis van een overlay van de GNBS en de GAS; - de afbakening verloopt volgens twee procedures: o een VEN-afbakening volgens het Natuurdecreet (met enkel deze bestemmingen waarvoor geen openbaar onderzoek vereist is); o een eerste reeks van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) met bijkomende groene bestemmingen, in het kader van de realisatie van het RSV (“groene” RUP’s) en met wijzigingen van groene bestemmingen naar gele bestemmingen (“gele” RUP’s): o de “groene” RUP’s bevatten gebieden die, volgens de “prioriteitenkaart bos en natuur”, een hoofdfunctie natuur krijgen, geen VEN-waardige ruimtelijke bestemming hebben en niet gewenst zijn door de GAS; o de “gele” RUP’s beogen de omzetting van groene bestemmingen die geen belangrijke natuurfunctie vervullen en belangrijk zijn voor de agrarische structuur.

De tijdsdoelen van VER-AF zijn: - 2001: afbakening eerste fase VEN en IVON; - 2002: afbakening tweede fase VEN en IVON. De start van de eerste fase wordt, door de huidige stand van het proces, gepland na het zomerreces van 2001. Naast een fasering van de afbakening, wordt in VER-AF ook gestreefd naar vereenvoudiging waar dit mogelijk is, zodat de complexiteit van het dossier afneemt. Zo wordt geen onderscheid gemaakt tussen GEN en GENO. Dat onderscheid is wel voorzien in het Natuurdecreet, maar bleek niet nodig voor de afbakening en het uitwerken van de instrumenten. Een ander voorbeeld, is dat VER-AF zoekt naar een procedurele vereenvoudiging voor de koppeling van de afbakeningsprocedures voor het VEN en de natuurverwevingsgebieden, die gevolgd moeten worden overeenkomstig het Natuurdecreet en het Decreet ruimtelijke ordening (RUP’s). Resultaten van interviews

b.Tweede fase van de afbakening: - een koppeling van de twee afbakeningsprocedures, volgens het Natuurdecreet en de opmaak van RUP’s; - resulterend in afbakening van VEN, IVON, bosuitbreidingsgebieden, agrarische gebieden; - de aanpak verloopt per deelruimte, met een terugkoppeling naar de ruimteboekhouding; - het voorstel tot afbakening, wordt gedaan in de schoot van VER-AF, op basis van een door de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM opgemaakte ruimtelijke visie; - de provincies en gemeenten, worden ingeschakeld voor de kadastrale afbakening en de inbreng van terreinkennis (een vorm van intensieve voorbereiding van de plenaire vergadering, zoals voorzien in de totstandkomingsprocedure van RUP’s). Door de keuze voor consensusgebieden in de eerste fase van de afbakening, worden discussies over probleemgebieden voorlopig vermeden. Het is de bedoeling om zo snel mogelijk een eerste fase af te bakenen, zonder weerstand op te roepen bij doelgroepen. De Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening heeft formeel zijn medewerking beloofd, met name, voor de opmaak van gewestelijke RUP’s in de eerste fase. In de schoot van de stuurgroep VER-AF, werd een eerste reeks RUP’s voorbereid die bijkomende groene gebieden aanduiden in het kader van de realisatie van het RSV. De aanpak van de tweede fase is beslist in de stuurgroep van VERAF, maar moet nog worden bekrachtigd door beide ministers (ministers van Leefmilieu en van Ruimtelijke Ordening).

De afweging van de GNBS ten aanzien van de GAS Alle geïnterviewde betrokkenen zijn het eens over de integratie van de Gewenste Bosstructuur en de Gewenste Natuurstructuur in een GNBS en over de gelijktijdige afweging, ten aanzien van de Gewenste Agrarische Structuur (GAS). De afweging van de GNBS t.a.v. de GAS, vloeit ook voort uit de logica van de bevoegdheidsverdeling: was de Vlaamse minister van Milieu niet ook de minister van Landbouw, dan was er wellicht een andere strategie gevolgd. De doelstelling om de besluitvorming over de agrarische structuur en de natuurlijke structuur gelijktijdig te laten verlopen, ligt bovendien in het verlengde van het principe van de “gelijktijdigheid en gelijkwaardigheid” van de afbakeningen in de ruimtelijke planning (RSV). Ook voor landbouw, is het belangrijk om tot een spoedige gewestelijke afbakening te komen, bij voorkeur tegen 2003, in plaats van tegen 2007, zoals voorzien in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. De respondenten van de afdeling Land en ALT geven aan dat de landbouwsector, via een gewestelijke afbakening, meer garanties heeft om bepaalde accenten te leggen in de agrarische structuur (b.v. de aanduiding van zones die voorbehouden zijn voor glastuinbouw), dan wanneer de besluitvorming aan gemeenten en provincies zou worden overgelaten. Fasering van de afbakening Alle geïnterviewden stemmen ook in met de fasering van de afbakening, met in de eerste fase uitsluitend consensusgebieden. De afbakening is een dossier met een

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

369

Beleidsevaluatie hoge complexiteit. De fasering is een strategie om de complexiteit van het dossier hanteerbaar te maken. Bovendien is de keuze voor consensusgebieden ook een strategie om bereidheid te bekomen vanwege de doelgroepen.Voor de draagvlakopbouw, is het nuttig te beginnen met de minder problematische gebieden, en pas later de grotere knelpunten aan te pakken.

aanpak van de tweede fase: op het moment van deze evaluatie, waren deze afspraken nog niet gemaakt. Een beperkt aantal actoren meent dat de eerste fase wel degelijk een significante weerstand zal ondervinden bij de doelgroepen, ook al gaat het om consensusgebieden. Indien een dergelijke weerstand optreedt, zal de politieke bereidheid om over te gaan tot een tweede fase afnemen.

De consensusgebieden worden bepaald op basis van een overlay van de GNBS en de GAS. Hierover gelden duidelijke afspraken in VER-AF. Er blijkt tussen de VER-AF partners eensgezindheid te bestaan over de perceptie van wat consensusgebieden zijn en over de methode om ze te selecteren.

Voor het bereiken van de beleidsdoelstellingen van het RSV, inzake de afbakening van bijkomende bosuitbreidingsgebieden, is het stilvallen van het proces, na de eerste fase van de afbakening, een riskant scenario: de bosuitbreiding van 10.000 ha, zal grotendeels pas in de tweede fase aan bod komen.

Wel is het zo, dat ALT de resultaten van de overlay niet automatisch beschouwt als gebieden waarover volledige overeenstemming kan worden bereikt. Wat een voor de landbouwsector waardevol gebied is, wordt anders bekeken door ALT dan door de andere VER-AF partners, die het dossier veeleer bekijken vanuit de fysische componenten (o.m. bodem). ALT bekijkt het dossier louter vanuit socio-economische componenten (o.m. de afzetmogelijkheden). Het is de taak van ALT om de socio-economische gevolgen op microniveau te beoordelen, m.a.w., op niveau van de individuele landbouwbedrijven en de gevolgen van de afbakening voor de leefbaarheid van het bedrijf. Terwijl de andere actoren meer naar het algemene belang kijken, houdt ALT meer rekening met het individuele belang. Dit kan het debat in VER-AF moeilijk maken, omdat de actoren het dossier vanuit erg verschillende invalshoeken beoordelen.

De actoren doen diverse suggesties, om de besluitvorming omtrent de afbakening te verbeteren en accenten te leggen in de huidige werkwijze. Een waardevolle suggestie om het besluitvormingsproces te vereenvoudigen, is het nemen van deelbeslissingen, waarop niet meer wordt teruggekomen. Het dossier is immers zeer complex en omvat, naast de afbakening, nog vele andere thema’s, waarover afspraken tussen de betrokken actoren en beslissingen van de Vlaamse regering moeten volgen. Hierop gaan we verder in bij het thema “rechtszekerheid”.

Het werken met een fasering, kan als nadelig gevolg hebben dat men in de tweede fase al niet meer tevreden is met de afbakeningen die zijn vastgelegd in de eerste fase. De deelnemers aan VER-AF zijn zich hiervan bewust.Voor de volledigheid, vermelden we dat de voorstellen voor de afbakening in de tweede fase niet gebaseerd zullen zijn op dezelfde methode als de eerste fase (een overlay van de GNBS en de GAS). De stuurgroep van VER-AF heeft afgesproken om in de tweede fase te opteren voor een methode, voorgesteld door de afdeling Ruimtelijke Planning: een afbakening aan de hand van gebiedsvisies per deelruimte. In deze fase, is de beoordeling van de inhoudelijke onderbouwingen van de sectorvisies een belangrijk element. Aan de hand daarvan, kunnen onderbouwde beslissingen genomen worden, met betrekking tot de functie die in het gebied primeert. Hoewel er een algemene consensus blijkt te bestaan over het werken met een fasering, vrezen vele actoren dat de afbakeningen na de eerste fase stilvallen. De vrees hiervoor, wordt vooral ingegeven door de nood aan afspraken tussen de Vlaamse minister van Leefmilieu en de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening, met betrekking tot de

Conclusie De geïnterviewde actoren gaan akkoord met de werkwijze van het strategisch project VER-AF, om voor natuur en bos een gemeenschappelijke Gewenste Natuur- en Bosstructuur op te maken, en deze af te wegen tegen de Gewenste Agrarische Structuur. Alle geïnterviewden aanvaarden ook de fasering van de afbakening met, in de eerste fase, uitsluitend consensusgebieden. De vrees dat de afbakening na de eerste fase stilvalt, is echter groot (zie ook deel 7.2.3.3). Op het moment van deze evaluatie, waren er dus nog onvoldoende garanties ingebouwd, om de voortzetting van het afbakeningsproces na de eerste fase te verzekeren. De factor “participatie van de betrokkenen” Bespreking van garanties die het beleid inbouwt In het project VER-AF wordt de participatie van de betrokkenen (doelgroepen, administraties, en ook andere overheden en particulieren) als volgt georganiseerd. (1) Een ambtelijk overleg tussen de rechtstreeks betrokken administraties en instellingen van gewestelijk niveau. Het ambtelijk overleg verloopt binnen het project VER-AF, waarvan de samenstelling werd toegelicht in deel 7.2.2.3.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

370

Beleidsevaluatie (2) Een toelichting aan en raadpleging van de MiNaRaad, de Vlaamse groene raden (de Vlaamse Hoge Raad voor Natuurbehoud, de Vlaamse Hoge Jachtraad, de Vlaamse Hoge Bosraad, de Vlaamse Hoge Raad voor de Riviervisserij), de Vlaamse Land- en Tuinbouwraad en de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen, met het oog op het georganiseerd overleg met de doelgroepen. De bovenvermelde adviesraden worden, in het kader van VER-AF, in de volgende drie stappen geïnformeerd en geraadpleegd: - voorlichting over de doelen, werkwijze en timing van het proces in het project VER-AF; - vraag om advies over de inhoudelijke invulling van instrumenten binnen de afbakening, om een maatschappelijk draagvlak tot stand te brengen voor de afbakening en een evenwichtige benadering voor landbouw, bosbouw en natuur na te streven; - raadpleging over concrete kaarten voor de afbakening van de eerste fase van VEN. Gezien de stand van zaken van het proces, zijn de stappen 1 en 2 al achter de rug. Stap 3 is in principe voorzien voor juni 2001. Binnen VER-AF is beslist om geen raadpleging te organiseren over de kaarten van de GNBS. Dat is trouwens in het verleden ook niet gebeurd voor de GAS. De GNBS en GAS zijn sectorvisies, die geen rechtsgevolgen veroorzaken, en waarvan de opmaak dus geen overleg met andere betrokken sectoren behoeft. Er komt wel een uitgebreide raadpleging over de ontwerpkaarten van het VEN. Hierover is minstens één vooroverleg voorzien met de ALT, de drinkwatermaatschappijen, de Vlaamse Hoge Raad Natuurbehoud en de Vlaamse Hoge Bosraad. Dit zijn enkele instanties die advies dienen te verlenen in de officiële procedure (art. 3 van het besluit van de Vlaamse regering van 23 juli 1998, zie deel 7.2.2.2). Vooraleer de kaarten voor de afbakening van de eerste fase in openbaar onderzoek gaan, behelst het proces dus verschillende stappen, waarbij de betrokkenen informatie ontvangen over het proces en commentaar kunnen leveren. Resultaten van interviews Ambtelijk overleg Het ambtelijk overleg wordt, door de betrokken VERAF partners, als positief en een grote meerwaarde van het project beschouwd. De geïnterviewden vinden dat op constructieve wijze wordt gewerkt aan het project. ALT vindt het wel problematisch dat er geen gemeen-

schappelijke standpunten worden ingenomen door ALT en de afdeling Land. Dit is evenwel een vaststelling die niet enkel geldt voor het overleg binnen VER-AF, maar ook in andere dossiers, en vloeit voort uit, onder meer, de taakverdeling en organisatiestructuur van de administraties van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Zoals boven vermeld, richt de ALT zich op de socio-economische aspecten van de landbouwsector. De afdeling Land maakt deel uit van AMINAL en heeft, onder meer, tot taak de ruimtelijke aspecten voor het landbouwbeleid op te volgen. Betrekken van de doelgroepen De doelgroepen worden nu betrokken doorheen de adviesraden. Een belangrijke beperking is dat alleen de MiNa-Raad een forum is, waarin de doelgroepen onderling kunnen discussiëren en een consensus kunnen bereiken, om vervolgens een gemeenschappelijk signaal te geven aan de beleidsmakers. De andere raden die in het VERAFproject worden betrokken, zijn sectorraden en bieden dus geen forum voor een consensus tussen de diverse doelgroepen. Uit de interviews met vertegenwoordigers van de drie rechtstreeks betrokken doelgroepen (zie 7.2.1.2) blijkt, dat ze het project VER-AF kennen en achter de doelstellingen van de afbakening staan, maar grote vraagtekens hebben bij de werkwijze. Punten van kritiek zijn dat de werkwijze voor hen nog onvoldoende transparant is, en dat ze (nog) niet echt betrokken worden in het proces. De geïnterviewden waren vrij goed op de hoogte van de algemene doelstellingen van VER-AF en de belangrijkste evoluties in het project, maar niet van meer concrete (deel)elementen, zoals de methode voor de opmaak van de afbakeningsvoorstellen van de GNBS, de medewerking van AROHM en het methodeverschil tussen de afbakeningen van de eerste en de tweede fase. Er werden, bij de aanvang van het strategisch project, geen afspraken gemaakt met de doelgroepen. Er werd ook niet naar hun mening gevraagd over de werkwijze van het strategisch project. Ook het concept “strategisch project” op zich is nieuw en het statuut ervan, in relatie tot de continuïteit van de reeds bestaande structuren en de bestaande (milieubeleids)planning (MBP-2 en het MJP), was niet van bij de aanvang duidelijk en leidde tot verwarring. Doordat de doelgroepen het proces in de huidige stand wel in algemene lijnen kunnen volgen, maar zich onvoldoende betrokken voelen, ontstaan punten van wrevel en kritiek. Zo werd in VER-AF beslist om de natuurverenigingen te raadplegen over de ontwerpkaarten van de GNBS, met de bedoeling dat zij de voorgestelde afbakeningen controleren, om fouten te melden en verbeteringen voor de onderbouwing voor te stellen, op basis van hun terreinkennis. De landbouwverenigingen en bosbouwverenigingen werden niet geraadpleegd. Deze laatsten zijn hier ontevreden over, ter-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

371

Beleidsevaluatie wijl de natuurbeweging niet tevreden is over de feedback en betwijfelt of de (terrein)kennis die ze heeft ingebracht veel heeft veranderd aan de ontwerpkaarten.

De factor “zekerheid over rechtsgevolgen”

Ook op het ambtelijk niveau van de VER-AF partners, groeit de indruk dat men de doelgroepen beter een formele rol had gegeven in het proces. Men had, bijvoorbeeld, de doelgroepen kunnen samenbrengen in een “klankbordgroep”, om hen periodiek in te lichten over de stand van zaken en hun reactie op de werkwijze te vragen. Op die manier, wordt voorkomen dat de doelgroepen hun onvrede uiten over een gebrek aan betrokkenheid, transparantie en informatiedoorstroming.

Doelstellingen Het project VER-AF hecht veel belang aan tijdige afspraken en duidelijke communicatie, over de instrumenten die gericht zijn op de doelgroepen. De doelstelling van VER-AF is als volgt geformuleerd (zie ook 7.2.2.3): “het op een geïntegreerde en afgewogen wijze inzetten van instrumenten voor het gebiedsgericht natuur-, bos- en landbouwbeleid:

Uit de interviews blijkt ook, dat het voor de doelgroepen heel belangrijk is te worden geraadpleegd over de (voorontwerp)kaarten van de afbakening van VEN en IVON en daarover een akkoord te kunnen vinden. In VER-AF, dienen de ontwerpkaarten van de afbakening te worden voorgelegd aan de adviesraden, maar er werd niet expliciet voorzien in een voorafgaande procesfase met een consultatie van de doelgroepen. Een dergelijke procesfase, kan op informele wijze gerealiseerd worden, maar het is raadzaam de doelgroepen formeel te betrekken in een afzonderlijke procesfase. Een bijkomende kanttekening, is dat momenteel slechts een deel van de doelgroepen bereikt wordt, doorheen de raadpleging van de adviesraden. Het is niet haalbaar alle doelgroepen van eigenaars en gebruikers te betrekken, maar wel de belangrijkste, die rechtstreeks betrokken zijn bij de gevolgen van de afbakening en aanspreekbaar zijn in een representatieve organisatie. Conclusie Het ambtelijk overleg is een meerwaarde van VER-AF en wordt door de betrokkenen als een verhoging van de transparantie van de besluitvorming beschouwd. In de huidige stand van het proces, worden de doelgroepen bereikt doorheen de MiNa-Raad en de sectorraden.Voor hen is de werkwijze blijkbaar nog onvoldoende transparant. Door de doelgroepen een formele rol in het proces te geven, in plaats van hen alleen via de raden te betrekken, kan voorkomen worden dat ze hun onvrede uiten over een gebrek aan betrokkenheid, transparantie en informatiedoorstroming.

Bespreking van garanties die het beleid inbouwt

- het operationaliseren van gewenste bijkomende instrumenten (verbodsbepalingen, subsidies, verwervingen,...) voor de gebieden van de agrarische structuur, de natuurlijke structuur en de bosstructuur; - het aanpassen van de bestaande regelgevingen in functie van een vereenvoudiging, een verhoging van de interne consistentie en een grotere resultaatgerichtheid voor de gebieden van de agrarische structuur, de natuurlijke structuur en de bosstructuur; - het vertalen van instrumenten (verbodsbepalingen, subsidies, verwervingen,...) naar de betrokken doelgroepen, eigenaars en gebruikers in de gebieden van de agrarische structuur, natuurlijke structuur en bosstructuur, evenals het realiseren van overleg hierover met de betrokken doelgroepen, eigenaars en gebruikers.” Met het begrip “instrumenten”, wordt in VER-AF de externe beleidsinstrumenten bedoeld, die traditioneel worden ingedeeld in (18, 113): - juridische instrumenten: regelgeving; - economische instrumenten (zoals subsidies, heffingen); - communicatieve instrumenten: voorlichting, sensibilisering, educatie en instrumenten van “doelgroepenbeleid”. We kunnen nog een vierde type toevoegen dat voor het natuurbeleid relevant is, nl. inrichtingsinstrumenten voor de fysische herinrichting van een gebied (in de eerste plaats natuurinrichting). Werkzaamheden De werkzaamheden in VER-AF, m.b.t. de instrumenten, zijn in de huidige stand van het proces als volgt samen te vatten: - de juridische subwerkgroep heeft een overzicht gemaakt van de bestaande instrumenten; - vervolgens, werd een instrumentennota opgesteld, met een visie en de gewenste inzet van instrumenten per gebiedscategorie, uitgaande van de belangrijkste

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

372

Beleidsevaluatie ingrepen en beheersvormen; - aan de MiNa-Raad werd gevraagd advies terzake uit te brengen. De afspraak in VER-AF was dat, zodra de ontwerpkaarten voor de eerste fase van de afbakening worden voorgelegd aan de adviesraden, ook de nodige beleidsafspraken bestaan i.v.m. de instrumentenmix die zal worden ingezet.

genaars in het VEN (41, 58); in de landbouwsector is er vooral vraag naar financiĂŤle regelingen. De MiNa-Raad onderschrijft het instrument van de bosgroepen als een belangrijke stimulans voor de boseigenaars, om het natuurrichtplan te realiseren. Ook de beheersovereenkomsten en het agrarisch medegebruik in VEN, worden door de Raad bevestigd als instrumenten voor de uitvoering van de beheersdoelstellingen, die in een natuurrichtplan worden opgenomen.

Op het moment van de interviews voor deze evaluatie, werd het advies van de MiNa-Raad uitgebracht (62). De MiNa-Raad opteert in de eerste plaats voor de uitwerking van de instrumenten waarvoor reeds aanknopingspunten voorzien zijn in het Natuurdecreet. De Raad benadrukt dat de natuurrichtplannen het instrument bij uitstek zijn voor de realisatie van het VEN en dringt aan op een volwaardig geheel van ondersteunende maatregelen, om alle eigenaars en gebruikers op een volwaardige wijze te betrekken bij de uitvoering van het natuurrichtplan. In VER-AF, werd de beslissing over de verdere uitwerking van instrumenten voor VEN en IVON uitgesteld, tot na het advies van de MiNa-Raad terzake. Op het moment van de evaluatie, waren nog geen concrete beslissingen over de instrumenten genomen, naar aanleiding van het advies van de MiNa-Raad, maar werd de voorbereiding van een afsprakennota en/of een voorontwerp van uitvoeringsbesluit over de natuurichtplannen gepland voor juli 2001.

Het Natuurdecreet is niet altijd even duidelijk over de inzet van instrumenten. Het gebeurt vaker dat materies waarover politieke meningsverschillen bestonden, op het niveau van het vaststellen van het beleidsplan of de wetgeving (het Natuurdecreet), doorgeschoven worden naar de operationaliserings- en uitvoeringsfase, waardoor die vastloopt (732).

Resultaten van interviews Uit de interviews bleek, dat er nog veel werk aan de winkel is, om concrete beleidsafspraken te maken over diverse instrumenten. Het Natuurdecreet bevat reeds auto-executieve bepalingen met betrekking tot het VEN (verbodsbepalingen), bepalingen met betrekking tot natuurinrichting (verder uitgewerkt in het Besluit van de Vlaamse regering van 23 juli 1998) en vooral diverse aanknopingspunten, voor het verder uitwerken van juridische en economische instrumenten voor VEN en IVON. De natuurrichtplannen worden beschouwd als een centraal instrument, maar er bestaan diverse visies over de concrete inhoud en het juridisch statuut van de natuurrichtplannen. Ook voor andere instrumenten, is er nog nood aan conceptueel denkwerk en duidelijke afspraken. Voor het beheer van bossen in VEN en IVON, heeft de afdeling Bos en Groen reeds vrij gedetailleerde voorstellen uitgewerkt. De criteria duurzaam bosbeheer (CDB), die ook op internationaal niveau worden gebruikt, worden door de afdeling Bos en Groen gehanteerd als basis voor de instrumenten van bosbeheer.

- voor elk gebied dat behoort tot het VEN en het IVON, wordt een natuurrichtplan opgesteld; - se Vlaamse regering draagt zorg voor de totstandkoming van de natuurrichtplannen, in de periode van 10 jaar na de inwerkingtreding van het decreet, m.a.w., tegen januari 2008.

Uit de interviews bleek, dat de betrokkenen hun eigen accenten en prioriteiten leggen, met betrekking tot de uit te werken instrumenten. In de bosbouwsector, bijvoorbeeld, wordt de nadruk gelegd op de bosgroepen (overeenkomstig het Bosdecreet) en compensaties voor bosei-

Hieronder, worden enkele aandachtspunten belicht voor de verdere besluitvorming, m.b.t. de inzet van instrumenten. Opmaak van natuurrichtplannen EĂŠn van de belangrijkste instrumenten die het Natuurdecreet vermeldt voor het verder uitwerken van maatregelen en voorschriften in VEN en IVON, is het natuurrichtplan. Het Natuurdecreet vermeldt volgende doelstellingen:

In het MJP 2001, wordt de opmaak van natuurrichtplannen vermeld bij de prioritaire doelstellingen voor 2001. Uit de interviews blijkt dat er diverse percepties en verwachtingen bestaan t.a.v. het statuut, de inhoudelijke draagwijdte en de haalbaarheid van de uitvoering van de natuurrichtplannen. De juridische en inhoudelijke draagwijdte van de natuurrichtplannen moet met prioriteit worden gedefinieerd en afgesproken. Daarbij is een belangrijk aandachtspunt om duidelijk en concreet aan te geven hoe tewerk te gaan, om de natuurdoelen in de praktijk te realiseren. Hieronder, volgt een beschrijving van de decretale aanknopingspunten voor de natuurrichtplannen en de stand van zaken van de opmaak ervan.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

373

Beleidsevaluatie Wat een natuurrichtplan is, wordt niet gedefinieerd in het Natuurdecreet. De Memorie van Toelichting stelt het volgende: “Het natuurrichtplan is een instrument om op een planmatige manier aan te geven wat voor een specifiek gebied van het VEN of het IVON concreet wordt beoogd. (...) De belangrijkste instrumenten voor de realisatie van het VEN zijn natuurrichtplannen. Hierin wordt aan de maatregelen per gebied concreet invulling gegeven. Voor de uitvoering van het natuurrichtplan kunnen vergoedingen worden toegekend. (...) De natuurrichtplannen geven de natuurdoelen aan. Ze stellen de beheerswerkzaamheden en de bepalingen met eventuele ontheffingen vast die noodzakelijk zijn om de natuurdoelen te bereiken”. Met de natuurrichtplannen, wordt rechtszekerheid beoogd (MJP 2001). Het is namelijk de bedoeling, dankzij de natuurrichtplannen meer concrete en gebiedsspecifieke maatregelen te laten gelden dan de algemene maatregelen die, op basis van het Natuurdecreet, gelden. Enerzijds, kunnen de natuurrichtplannen onder bepaalde voorwaarden ontheffingen geven van verbodsbepalingen van het Natuurdecreet en anderzijds, kunnen ze, wat de VENgebieden betreft, bijkomende verplichtingen opleggen.Voor de IVON-gebieden, kunnen ze ook verplichtingen opleggen aan administratieve overheden. De juridische draagwijdte van de natuurrichtplannen is echter niet volledig duidelijk op basis van het Natuurdecreet, bijvoorbeeld, wat de maatregelen betreft die in gebieden van IVON kunnen worden ingezet, ten aanzien van particulieren en de juridische gevolgen van de samenloop met andere wetgevingen, in het bijzonder met de ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg. Om de doelstelling van rechtszekerheid te bereiken, is het daarom in de eerste plaats nodig juridische duidelijkheid te scheppen over het statuut en de inhoud van de natuurrichtplannen. Het Natuurdecreet bevat terzake wel enkele bepalingen, die duidelijk maken dat een natuurrichtplan de basis is voor gebiedsspecifieke ontheffingen en maatregelen: - Een natuurrichtplan voor gebieden van het VEN, “kan om redenen van natuurbehoud en natuureducatie ontheffingen bevatten van de verbodsbepalingen die door of krachtens dit decreet zijn opgelegd.” - Een natuurrichtplan voor het VEN, kan “de specifieke bepalingen bedoeld in artikel 15, § 4 en § 5, derde en vijfde lid van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen” (het Mestdecreet) bevatten. - Een natuurrichtplan voor gebieden van het VEN, kan ook “de uitwerking van specifieke bepalingen zoals die bedoeld in artikel 25, § 1 en 26, § 1 van dit decreet bevatten”: dit gaat om maatregelen ter bevordering van natuurgerichte bosbouw en het inrichten van bosreservaten; maatregelen voor de waterhuishouding; het beschermen van de insijpelingsgebieden van het

grondwater; het behoud of herstel van het microreliëf en de structuur van het landschap; het natuurbeheer; het recreatieve medegebruik en het agrarisch medegebruik. - Verder kan een natuurrichtplan voor gebieden van het VEN een perimeter bevatten waarbinnen het recht van voorkoop kan worden uitgeoefend door het Vlaams gewest. - Een natuurrichtplan voor een NVBG, kan stimulerende maatregelen bevatten voor het beheer en de ontwikkeling van kleine landschapselementen, waarvoor premies worden toegekend, overeenkomstig een verdeelsleutel die bepaald is in het Natuurdecreet. - Tot slot, kunnen beheersovereenkomsten worden afgesloten in VEN en IVON, “conform het natuurrichtplan”. De Memorie van Toelichting geeft enkele concrete voorbeelden en licht het verschil in rechtsgevolgen voor overheden en privé-eigenaars en grondgebruikers als volgt toe: voor gebieden van het VEN, kan het natuurrichtplan bindende verbodsbepalingen bevatten “waardoor specifieke activiteiten van grondeigenaars en gebruikers worden beperkt (b.v. scheuren van grasland, vegetatiewijziging, ...).” Het natuurrichtplan voor VEN, kan ook “gebodsbepalingen bevatten die verplichten om specifieke maatregelen te nemen (b.v. onderhoud kleine landschapselementen)”: deze gebodsbepalingen kunnen enkel gericht zijn aan overheden, niet aan privé-eigenaars en gebruikers. Voor deze laatsten, “kan in het natuurrichtplan wel het gewenst beheer aangeven worden (dus niet bindend). Indien de eigenaar dit beheer uitvoert kan hij daarvoor vergoedingen krijgen. (...) Het verlenen van ontheffingen aan voorschriften via het natuurrichtplan veronderstelt dat het plan regelmatig wordt herzien en aangepast aan de veranderende omstandigheden. Ontheffingen worden toegekend op basis van natuurbehoudsmotieven en als overgangsmaatregel. Het kan geen aanleiding geven tot een verworven recht. Het natuurrichtplan kan op dat vlak ten alle tijde worden herzien. (...) Voor IVON kan het natuurrichtplan beperkt blijven tot een beheersvisie. Een gedetailleerde uitwerking tot op niveau van beheerswerkzaamheden is hier niet altijd noodzakelijk.” In het IVON “kan de overheid niet afwijken van het goedgekeurde natuurrichtplan (b.v. inrichting van de bermen van waterlopen)”. Ten aanzien van privé-eigenaars en grondgebruikers daarentegen “bevat het natuurrichtplan enkel stimulerende en ondersteunende maatregelen”. Samengevat is een natuurrichtplan opgevat als: - een gebiedsspecifiek instrument, - met een reglementair karakter in VEN en, ten aanzien van overheden, ook in IVON (m.a.w. verbods- en gebodsbepalingen), - met een algemene beheersvisie en bepalingen over

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

374

Beleidsevaluatie het gewenste beheer, - met een economisch instrument (subsidie) voor de uitvoering van de bepalingen over het gewenste beheer, door privé-eigenaars of gebruikers, - met eventueel andere ondersteunende en stimulerende maatregelen voor eigenaars en gebruikers in IVON, - met specifieke ontheffingen op verbodsbepalingen in VEN, - en waarbij de overtreding van reglementaire bepalingen strafbaar is (volgens het Natuurdecreet). Naast en in afstemming op het strategisch project VER-AF, coördineert de afdeling Natuur de opmaak van natuurrichtplannen. Hoewel het Natuurdecreet niet echt duidelijkheid schept over de inhoud en het statuut van de natuurrichtplannen, en er dus nog ondubbelzinnige beleidsafspraken moeten worden gemaakt over, o.m., de inhoudelijke en juridische draagwijdte en de procedure van totstandkoming, worden momenteel reeds natuurrichtplannen voorbereid voor een aantal gebieden, waarbij prioriteit wordt gegeven aan de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden (MJP 2001). De afdeling Natuur heeft daartoe, in 2000, een (voorlopige) handleiding opgesteld, met een algemeen kader voor de inhoud van de natuurichtplannen. Een voorstel van de afdeling Natuur, is te werken met een plan dat drie luiken behelst: een informatief, een richtinggevend en een bindend gedeelte. Dergelijke driedeling is grosso modo te vergelijken met die van een ruimtelijk structuurplan, met dien verstande dat een natuurrichtplan qua rechtsgevolgen eerder kenmerken bevat van een RUP dan van een structuurplan. Een aantal onderzoeksopdrachten, ter uitvoering van de thema’s “versnippering” en “biodiversiteit” van het MBP2, zijn rechtstreeks gericht op VEN en/of IVON. Anderen dragen in meerdere of mindere mate bij tot de opmaak van natuurrichtplannen voor, o.m., het VEN en IVON. Het meest recente overzicht van de lopende projecten, hun onderlinge samenhang en de financiële middelen voor deze onderzoeksopdrachten, is te vinden in het MJP 2001. Natuurverwevingsgebieden Er blijken nog verschillen te bestaan in de interpretaties van verwevingsgebied. Er heerst nog onduidelijkheid over de verschillende percepties m.b.t. de structuur van natuurverwevingsgebieden - een mozaïek (bepaalde stukken met hoofdfunctie natuur, andere stukken met een andere hoofdfunctie), en/of een gebiedsdekkende verweving. De werkzaamheden van VER-AF zijn, tot op heden, vooral gericht op de selectie van consensusgebieden voor de afbakening van de eerste fase, en de verwevingsdiscussie zal pas aan de orde komen in de tweede fase.

de vraag of er, naast de stimulerende maatregelen, ook restricties kunnen worden opgelegd aan de particuliere eigenaars en gebruikers doorheen, bijvoorbeeld, natuurrichtplannen en horizontale maatregelen. Gezien, op grond van het RSV, ook recreatiegebieden deel uitmaken van de natuurverwevingsgebieden, dient ook de recreatiesector betrokken te worden bij de visievorming over de natuurverwevingsgebieden. Afstemming op andere milieu- en landbouwbeleidsinstrumenten In VER-AF, is wel enige aandacht besteed aan de onderlinge afstemming van bestaande sectorinstrumenten, maar uit de evaluatie blijkt, dat nog geen globale oefening terzake is gebeurd en dat niet uitdrukkelijk een procesfase is voorzien, waarin hierover door de Vlaamse regering beslissingen worden genomen. Zonder in detail in te gaan op de overige instrumenten van het milieubeleid, valt op te merken dat vooral de afstemming op de bestaande instrumenten voor milieukwaliteit, als noodzakelijk wordt beschouwd door diverse geïnterviewden. Het gaat hierbij om het Mestdecreet en andere regelgevingen inzake milieukwaliteit, zoals de oppervlaktewater- en grondwaterkwaliteit. Andere instrumenten die problematisch kunnen zijn, indien ze niet tijdig aangepast worden zijn, onder meer, de VLAREM-afstandregels die beperkingen opleggen aan (de uitbreiding of hervergunning van) landbouwbedrijven en de (federale) materie van de hectarenpremies voor allerlei akkerteelten (graanpremies, maïspremies, ...). Conclusie In VER-AF, wordt veel belang gehecht aan het tijdig uitwerken van een instrumentenmix, die gesteund wordt door de doelgroepen. Het advies van de MiNa-Raad terzake, is richtinggevend. Uit de evaluatie blijkt, dat er nog nood is aan heel wat conceptueel werk over de instrumentenmix, onder meer m.b.t. het statuut en de inhoudelijke draagwijdte van de natuurrichtplannen, de procedure van de totstandkoming van natuurrichtplannen, de financiële en logistieke ondersteuning voor de uitvoering van de maatregelen van een natuurrichtplan, de inhoudelijke invulling van de natuurverwevingsgebieden, de natuurverbindingsgebieden en de taakverdeling met de provincies, de rol die landbouw wilt spelen in natuurbeheer, de stedenbouwkundige voorschriften voor het VEN en voor de natuurverwevingsgebieden, enz. Ook de afstemming op de andere milieu- en landbouwbeleidsinstrumenten vergt extra aandacht in het besluitvormingsproces over de instrumentenmix. Dit geldt in de eerste plaats voor de regelgeving inzake milieukwaliteit (o.m. het Mestdecreet).

De rechtsgevolgen, verbonden met de natuurverwevingsgebieden, worden in hoge mate bepaald door het Natuurdecreet. Het decreet is echter niet eenduidig, m.b.t.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

375

Beleidsevaluatie De factor “presentatie en communicatie” Bespreking van garanties die het beleid inbouwt VER-AF hecht veel belang aan de voorbereiding van een communicatiestrategie, waarvoor een professioneel communicatiebureau wordt ingeschakeld. Op het moment van deze evaluatie, was de procedure voor de selectie van een bureau nog niet volledig doorlopen. De uitwerking van een communicatiestrategie valt dus nog niet te beoordelen. Resultaten van interviews De actoren vinden het positief dat het beleid zorgt voor een goede, kwaliteitsvolle communicatie. De geïnterviewden uit de drie rechtstreeks betrokken doelgroepen, wijzen er wel op dat een goede communicatie het proces niet kan “redden”, als het draagvlak ontoereikend is. Daarom moet vooral aandacht uitgaan naar overleg en raadpleging van de doelgroepen. In de huidige stand van het proces, blijkt dat er soms tegenstrijdige of onderling niet coherente informatie over VER-AF meegedeeld wordt, door de instanties die deel uitmaken van VER-AF. Dit is deels toe te schrijven aan de complexiteit van het dossier en het feit dat er nog vele beslissingen en afspraken in voorbereiding zijn. De interne coherentie van de communicatie, is een belangrijk aandachtspunt voor de communicatiestrategie. De factor “politieke steun” Bespreking van garanties die het beleid inbouwt De Vlaamse regering bevestigt in het regeerakkoord het voornemen om het VEN tegen 2003 af te bakenen en versneld groene gewestplanwijzigingen door te voeren (806). Het Natuurdecreet en de bindende bepalingen van het RSV, worden gedragen door het Vlaamse parlement. In VER-AF, wordt de medewerking van de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening als een essentiële succesfactor beschouwd. In de huidige stand van zaken, heeft de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening zich formeel bereid verklaard zijn medewerking te verlenen aan de opmaak van de nodige RUP’s, in het raam van de eerste fase van de afbakening. Voor de tweede fase, zijn er nog geen afspraken tussen de ministers. In de planning van VERAF, is in juni 2001 overleg gepland over de tweede fase, met de minister van Ruimtelijke Ordening. Resultaten uit de interviews Uit de interviews blijkt, dat een mogelijk gebrek aan medewerking vanwege de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening, door alle betrokkenen wordt ervaren als de grootste faalfactor. Er is dus nood aan duidelijke afspraken tussen beide betrokken ministers, ook voor de tweede fase. Deze afspraken zijn niet alleen belangrijk voor de verdere timing van de werkzaamheden van de VER-AF part-

ners, maar zijn tevens een belangrijk signaal voor de doelgroepen en voorkomen dat polarisatie in de hand wordt gewerkt. In de plaats van afspraken tussen de twee betrokken ministers, kunnen de nodige waarborgen ook worden gegeven, indien de afspraken gemaakt worden op niveau van de Vlaamse regering. De factor “tijdgeest” De tijdgeest is een externe factor of situatievariabele, waarop het project VER-AF geen rechtstreekse invloed heeft. Resultaten van interviews De situatie in de landbouwsector, bepaalt in belangrijke mate de invloed van de tijdgeest voor de afbakening van VEN en IVON. Er zijn negatieve en positieve effecten te onderscheiden. De positieve invloed is, dat de landbouwsector in toenemende mate openstaat voor multifunctionaliteit. Aan de andere kant is er sprake van een toegenomen wantrouwen van de landbouwers ten aanzien van de overheid (en vooral de Vlaamse overheid). Ook de opeenvolgende landbouwcrisissen van de afgelopen jaren, drukken een stempel op de sector. Indien er, op het moment van het openbaar onderzoek over de afbakening, een nieuwe landbouwcrisis komt, kan dat bijzonder storende effecten hebben op het afbakeningsproces. Een bijkomende zorg is het NIMBY-syndroom, dat ook kan gelden t.a.v. afbakeningen van natuur- en bosgebieden, die soms protest van de buurtbewoners uitlokken. Een andere factor die bepalend kan zijn voor de tijdgeest, op het moment van het openbaar onderzoek over de afbakeningen - voor zover dit op voorhand kan worden ingeschat - is de evolutie in en de mediabelangstelling voor het ruimtelijk beleid (b.v. problematiek van afbraak van zonevreemde woningen). De overstromingsproblematiek en het groeiende draagvlak voor het behoud en het herstel van natuurlijke overtsromingsgebieden, kan een positief effect hebben op het draagvlak voor de afbakening van het VEN.

7.2.3.4 Voorlopige inschatting van de doelbereiking Het tijdig bereiken van de operationele doelstellingen voor de afbakening De kernvraag is of de beleidsdoelen bereikt zullen worden. Daartoe werd hierboven, aan de hand van de identificatie van faalfactoren, onderzocht welke garanties het huidige proces biedt. De vraag die nog niet beantwoord werd en hieronder aan de orde komt, is welke voorlopige inschatting kan worden gedaan voor het bereiken van de operationele doelen en meer bepaald, de afba-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

376

Beleidsevaluatie kening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden tegen 2003. Diverse geïnterviewden zijn sceptisch tot pessimistisch over de kans dat de beoogde tijdsdoelstelling voor de hele afbakening kan worden gehaald. Bovendien, vrezen de meeste geïnterviewden dat het afbakeningsproces na de eerste fase stilvalt of vertraagt. De tijdsdoelen die werden geformuleerd door VER-AF (zie deel 7.2.2.3), werden tot nu toe niet allemaal gehaald (b.v. voor de afwerking van de kaarten van de GNBS, en de start van de eerste fase van de afbakening, begin 2001). Op zich heeft dit, in de huidige stand van het proces, nog geen negatieve gevolgen voor de totale timing. De eerste fase van de afbakening is immers aangekondigd voor het najaar van 2001 en de globale tijdsdoelstelling voor de afbakening van de eerste fase kan dus nog bereikt worden, in het kader van het Natuurdecreet. De samenloop met het dossier van de implementatie van de Habitatrichtlijn (de afbakening van Habitatrichtlijngebieden en de opmaak van het “Wijzigingsdecreet”, zie deel 7.3 De Vogel- en de Habitatrichtlijn), is een verklaring voor de vertraging die de afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden oploopt. Beide dossiers houden elkaar op, bij het behalen van de oorspronkelijk gestelde tijdsdoelstellingen voor resp, de afbakening van VEN en IVON en het agenderen van het Wijzigingsdecreet. Dit is in de eerste plaats een capaciteitsprobleem van beschikbare menskracht en tijd: bij de voorbereiding van beide dossiers, worden dezelfde personen ingezet. Momenteel is die vertraging vooral merkbaar op het ambtelijk niveau, maar ze kan zich herhalen op het niveau van de politieke besluitvorming. Meer bepaald, kan het agenderen van het “Wijzigingsdecreet” (gepland tegen het zomerreces van 2001) zodanig veel discussiemateriaal bevatten, voor zowel de interkabinettenvergaderingen als de adviesraden (MiNa-Raad, SERV, ...), dat dit kan interfereren met de huidige tijdsdoelstellingen voor de fasering van de afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden. Het is twijfelachtig of de doelstellingen voor de RUP’s tijdig gehaald worden. Het tijdig vaststellen van RUP’s heeft met een capaciteitsprobleem te kampen, omwille van de juridisch-technische vereisten voor de opmaak ervan en de beschikbare menskracht. Wat de eerste fase van de afbakening betreft, kunnen de RUP’s ten vroegste in mei 2003 definitief door de Vlaamse regering worden vastgesteld. In de tweede fase is de afwerking van een ontwerp-RUP, volgens de meest strakke timing voor AROHM, pas haalbaar tegen het einde van 2003. Hierbij is dan nog niet eens sprake van een definitieve RUP. Dit komt door de decretaal voorgeschreven vereisten voor de inhoud van RUP’s en de procedure voor de definitieve vaststelling. De RUP’s moeten (in tegenstelling tot de gewestplannen) op kadasterni-

veau worden opgesteld: het is dus technisch en organisatorisch moeilijk om ontwerp-RUP’s op een korte tijd op te stellen. Momenteel werken op de afdeling Ruimtelijke Planning vier personen aan het thema buitengebied. Elk van hen spendeert ongeveer 20% VTE (voltijds equivalent) aan afbakeningen, wat een totale beschikbaarheid geeft van 80% VTE, m.a.w., niet eens één voltijdse menskracht voor afbakeningen in het buitengebied. Om de timing van VERAF te halen, moet dus minstens meer menskracht voor de afbakeningen worden ingezet. Dit vergt een ingreep van de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening, die meer mensen beschikbaar moet stellen om aan deze afbakeningen te werken, binnen de afdeling Ruimtelijke Planning. Het gebruik van de bestaande GAS, GBS en/of GNBS in de beleidsplanning en -uitvoering Bij de beoordeling van de doelbereiking, is het ook interessant om na te gaan of de sectorvisies reeds doorwerking vinden in de beleidsplanning en -uitvoering, vooraleer de afbakeningen van VEN, IVON, de natuurlijke en de agrarische structuur formeel worden gerealiseerd, m.a.w., vooraleer de beleidsdoelen formeel bereikt zijn. Aan de ambtelijke actoren werd daarom gevraagd of en hoe zij reeds met de gewenste structuren rekening houden. De Gewenste Agrarische Structuur (GAS) en de Gewenste Bosstructuur (GBS), bestonden reeds vóór het strategisch project VER-AF van start ging. De GAS werd opgesteld door de afdeling Land, de GBS door de afdeling Bos en Groen en het Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer. Er bestond nog geen Gewenste Natuurstructuur vóór de werkzaamheden van VER-AF werden aangevat. De afdeling Land houdt met de GAS rekening, in het kader van de ruimtelijke ordening (b.v. in de adviesverlening over BPA’s en gewestplannen) en van projecten (landinrichting, ruilverkaveling, natuurinrichting). De administratie Land- en Tuinbouw, gebruikt de GAS bij advies over de dossiers van het recht van voorkoop en de erkenning van natuurreservaten in agrarisch gebied. De GAS wordt niet gebruikt voor beslissingen met betrekking tot het Landbouwinvesteringsfonds. De afdeling Bos en Groen, houdt rekening met de Gewenste Bosstructuur bij: - het aankoopbeleid (o.m. voor de verantwoording aan de Inspectie van Financiën en het Rekenhof); - de adviesverlening; - de bebossingsprojecten. Van zodra de GNBS ter beschikking komt, zal die als kader gehanteerd worden. De afdeling Ruimtelijke Planning, houdt rekening met de GAS en de GBS bij de advisering over provinciale en

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

377

Beleidsevaluatie gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen, bij de ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) en de BPA’s.

de instrumentenmix. Dit geldt in de eerste plaats voor de regelgeving inzake milieukwaliteit (o.m. het Mestdecreet).

Met de GNBS wordt nog geen rekening gehouden. De kaarten van de GNBS waren, in de huidige fase van het proces, nog niet overgemaakt aan de betrokken actoren.

Uit de interviews blijkt, dat een mogelijk gebrek aan medewerking van de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening, door alle betrokkenen wordt ervaren als de grootste faalfactor. Er is dus nood aan duidelijke afspraken tussen beide betrokken ministers, ook voor de tweede fase.

7.2.4 Conclusies en aanbevelingen 7.2.4.1 Conclusies De voorbereiding van de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden, vindt plaats in het strategisch project Verweving-Afbakening (VER-AF). In VER-AF, worden de algemene beleidsdoelstellingen voor de afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden vertaald naar tussentijdse doelstellingen. De afbakening verloopt in twee fasen: in 2001, een eerste fase met consensusgebieden en in 2002, een tweede fase. VER-AF hecht veel belang aan een goede communicatie en tijdige beleidsafspraken over een instrumentenmix die gedragen wordt door de doelgroepen. Het project VER-AF leidt tot een meer geïntegreerde werkwijze op ambtelijk niveau en verhoogt de transparantie van de besluitvorming voor de betrokken instanties. In de huidige stand van het proces, worden de doelgroepen bereikt via de MiNa-Raad en de sectorraden.Voor hen blijkt de werkwijze nog onvoldoende transparant. Uit de evaluatie blijkt, dat er een grote consensus bestaat over de werkwijze van het strategisch project VERAF, om voor natuur en bos een gemeenschappelijke Gewenste Natuur- en Bosstructuur op te maken en af te wegen tegen de Gewenste Agrarische Structuur. Alle geïnterviewden stemmen ook in met de gefaseerde afbakening, met in de eerste fase uitsluitend consensusgebieden. De vrees dat de afbakening na de eerste fase stilvalt, is echter groot. Er is nog veel werk aan de winkel m.b.t. de instrumenten en de afstemming op andere beleidsdomeinen en lagere bestuursniveaus. Zo is er nog nood aan conceptueel werk en beleidsafspraken over, onder meer, het statuut en de inhoudelijke draagwijdte van de natuurrichtplannen, de procedure van de totstandkoming van natuurrichtplannen, de financiële en logistieke ondersteuning voor de uitvoering van de maatregelen van een natuurrichtplan, de inhoudelijke invulling van de natuurverwevingsgebieden, de natuurverbindingsgebieden en de taakverdeling met de provincies, de rol die landbouw wilt spelen in natuurbeheer, de stedenbouwkundige voorschriften voor het VEN en voor de natuurverwevingsgebieden, enz. Ook de afstemming op de andere milieu- en landbouwbeleidsinstrumenten vergt extra aandacht in het besluitvormingsproces over

Het is twijfelachtig of de doelstellingen voor de opmaak van gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s) en de tweede fase van de afbakening tijdig gehaald worden. Het tijdig vaststellen van RUP’s wordt bemoeilijkt door de juridisch-technische vereisten voor de opmaak ervan en de ontoereikende menskracht in de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM. Ook de samenloop met het dossier van de implementatie van de Habitatrichtlijn (de afbakening van habitatrichtlijngebieden en de opmaak van het “Wijzigingsdecreet”, zie deel 7.3 De Vogel- en Habitatrichtlijn), verklaart de vertraging die de besluitvorming over de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden oploopt.

7.2.4.2 Aanbevelingen Een waardevolle suggestie om het besluitvormingsproces te vereenvoudigen, is het nemen van deelbeslissingen waarop niet meer wordt teruggekomen. Het dossier is immers zeer complex en omvat, naast de afbakening, nog vele andere thema’s waarover afspraken tussen de betrokken actoren en beslissingen van de Vlaamse regering moeten volgen. Duidelijke afspraken tussen de Vlaamse minister van Leefmilieu en de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening zijn een conditio sine qua non, om de beleidsdoelen te halen. Het is bijzonder raadzaam de rechtstreeks betrokken doelgroepen een formele rol te geven in het proces en hen op die manier nauwer te betrekken bij de beoogde uitvoering van de afbakening. Door de doelgroepen een formele rol te geven, in plaats van hen enkel doorheen de raden te betrekken, wordt voorkomen dat ze hun onvrede uiten over een gebrek aan betrokkenheid, transparantie en informatiedoorstroming. Voor de volledigheid valt te vermelden dat, op het moment van het afsluiten van het evaluatieonderzoek, initiatieven in het vooruitzicht werden gesteld door VER-AF om de doelgroepen beter te bereiken, waaronder het oprichten van klankbordgroepen. Voor de communicatiestrategie, is het raadzaam de doelgroepen te betrekken en garanties in te bouwen, om te waken over de interne coherentie van de communicatieverspreiding. Daartoe kunnen volgende aandachtspun-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

378

Beleidsevaluatie ten worden geformuleerd: - Het uitdrukkelijk inschakelen van de drie rechtstreeks betrokken doelgroepen in de communicatiestrategie, voor de communicatie naar hun achterban; - Het aanduiden van een beperkt aantal woordvoerders van de betrokken ambtelijke actoren, om te vermijden dat er onderling tegenstrijdige informatie wordt verspreid. De landbouwcrisissen worden ervaren als een belangrijk element, dat de tijdsgeest bepaalt en het dossier van de afbakening negatief beïnvloedt. Het natuurbeleid heeft zelf geen grip op een dergelijke factor, maar moet er wel rekening mee houden in de communicatiestrategie. Het is de taak van het landbouwbeleid het vertrouwen van de landbouwsector in de Vlaamse overheid te verbeteren. Omwille van de termijn vooropgesteld voor de totstandkomingsprocedure van RUP’s en de technische voorwaarden waaraan de RUP’s moeten voldoen (kadastergegevens), moet de door VER-AF bepaalde timing organisatorisch haalbaar zijn voor de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM. Dit vereist, o.m., dat de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening beslist in de afdeling Ruimtelijke Planning meer menskracht in te zetten voor de afbakeningen in het buitengebied. De inzet van menskracht bij alle partners van VER-AF en voor alle nodige stappen (kaarten, communicatie, procedure van afbakening, doelgroepenoverleg, ...), is van wezenlijk belang voor het welslagen van het proces. Bij wijze van illustratie, kan vermeld worden dat bij de afdeling Natuur momenteel niemand fulltime is vrijgesteld, voor het opvolgen van de werkzaamheden van VER-AF.

7.3 De Vogel- en de Habitatrichtlijn Karin De Roo Instituut voor Natuurbehoud

7.3.1 Inleiding 7.3.1.1 Object van de evaluatie De doelstelling van dit hoofdstuk is de evaluatie van de doorwerking van de Europese natuurrichtlijnen in het Vlaams natuurbeleid. De Vogelrichtlijn van 1979 en de Habitatrichtlijn van 1992, vormen de basis van het Europees natuurbeleid. Het concept van een samenhangend ecologisch netwerk, dat reeds invulling kreeg in de Vogelrichtlijn, werd in de Habitatrichtlijn verder uitgewerkt onder de naam Natura 2000. De Habitatrichtlijngebieden zullen samen met de Vogelrichtlijngebieden deel uitmaken van Natura 2000 (30, 381, 402, 514, 515). Vooral de Europese Habitatrichtlijn heeft verregaande implicaties voor de beleidsvoering in Vlaanderen. De omzetting en toepassing van deze richtlijn, blijkt met heel wat knelpunten gepaard te gaan. Sinds het Natuurrapport 1999 (402), zijn er enkele interessante evoluties te noteren. Er is, op het niveau van het Vlaams gewest, duidelijk sprake van een groeiend bewustzijn van de draagwijdte van de natuurrichtlijnen, niet alleen in het natuurbeleid, maar ook in andere beleidsdomeinen (o.a. openbare werken, ruimtelijke ordening). Een sleutelrol wordt hierbij toegekend aan de toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn in besluitvormingsprocedures over plannen en projecten die een invloed kunnen hebben op speciale beschermingszones.

Lectoren Dirk Bogaert - Arteveldehogeschool Griet Celen - Vlaamse Landmaatschappij An Cliquet - Universiteit Gent, Vakgroep Internationaal Publiekrecht Jos Gysels - De Wielewaal, Natuurvereniging v.z.w. Bea Kayaerts, Eefje Vlietinck - MiNa-Raad Pieter Leroy - Katholieke Universiteit Nijmegen, Vakgroep Milieu en Beleid Els Martens - AMINAL, afdeling Natuur Barbara Tieleman - Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA

7.3.1.2 Gegevensverzameling en evaluatiemethode De gegevens in dit deel zijn vooral afkomstig van documentenonderzoek, onder meer, de brieven, ingebrekestellingen en persberichten van de Europese Commissie, verslagen van vergaderingen, nota’s van het Instituut voor Natuurbehoud, de gegevensbank van de afdeling Europa en Milieu, enz. Het documentenonderzoek werd aangevuld met gegevens afkomstig uit de interviews met de respondenten van de evaluatie aangehaald in deel 7.2 en de vragen gericht aan de beleidsuitvoerders. We beschrijven eerst enkele ontwikkelingen in het Europese beleid. Vervolgens, geven we een beoordeling van de doorwerking van de Vogel- en de Habitatrichtlijn in Vlaanderen, aan de hand van implementatiethema’s: - de juridische implementatie van de Habitatrichtlijn

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

379

Beleidsevaluatie door omzetting in intern recht; - de toepassing van de Habitatrichtlijn in lopende dossiers, meer bepaald de toepassing van de beoordelingsprocedure van de artikels 6.3 en 6.4; - de afbakening van speciale beschermingszones. Naast kwantitatieve gegevens over de “beleidsoutput” (o.m. het aantal hectaren speciale beschermingszones in Vlaanderen), komen ook kwalitatieve gegevens aan bod, meer bepaald voor de beschrijving en beoordeling van de besluitvormingsprocessen.

7.3.2 Evoluties in het Europese natuurbeleid 7.3.2.1 Nadruk op Natura 2000 en op integratie in, onder meer, het landbouwbeleid De volledige tenuitvoerlegging van het Natura-2000programma is en blijft de belangrijkste hoeksteen van het Europees beleid ter bescherming van de biodiversiteit en de daarvan afhankelijke ecosystemen. Het zesde Milieuactieprogramma (MAP), door de Europese Commissie aangenomen op 24 januari 2001 (“Milieu 2010: onze toekomst, onze keuze”), stelt 2 fasen voorop: - de eerste fase is de goedkeuring door de Commissie van de lijsten met geselecteerde gebieden; - in de tweede fase moeten de lidstaten ernaar streven uiterlijk in 2004 voor elk gebied een beheersplan op te stellen. Ook op Europees niveau, is steeds meer een integratie merkbaar van milieu en natuur in andere beleidsdomeinen. Het zesde Milieuactieprogramma, legt sterk de nadruk op de noodzaak de zorg voor het milieu en de natuur beter te integreren in andere beleidstakken. Het thema natuur en biodiversiteit, vormt één van de vier prioritaire actieterreinen van het zesde MAP. Tot de beleidsmaatregelen binnen dit thema, wordt de integratie van milieumaatregelen in het landbouwbeleid gerekend, met inbegrip van de mogelijke intrekking of vermindering van rechtstreekse betalingen, om naleving af te dwingen. De Europese Commissie hecht ook veel belang aan de integratie van landschapsbescherming en -herstel in de doelstellingen, maatregelen en steunmechanismen van het regionaal en landbouwbeleid.

7.3.2.2 De Europese Commissie versterkt haar positie in het natuurbeleid Een andere opvallende evolutie, is de versterking van de positie van de Europese Commissie, ten aanzien van de “nalatige” Lidstaten (659). Dit komt door diverse factoren. Een belangrijk financieel instrument dat de macht van de Europese Commissie vergroot, is de invoering van de dwangsom die het Hof van Justitie kan opleggen bij een veroordeling wegens niet-nakoming van communautaire verplichtingen. Een ander belangrijk instrument, is het verbinden van voorwaarden aan de uitbetaling van Europese financiering. De uitbetaling van de financiering vanuit de Structuurfondsen, de fondsen voor het Plattelandsontwikkelingsprogramma en de Life-fondsen, wordt gekoppeld aan de implementatie van de natuurrichtlijnen. Dit pressiemiddel werd ingevoerd ten gevolge van de vaststelling dat de meeste Lidstaten nog steeds niet voldoen aan de natuurrichtlijnen, voornamelijk m.b.t. de verplichting tot aanduiding van speciale beschermingszones. De Commissie rapporteert geregeld over de stand van zaken van de implementatie van de natuurrichtlijnen door de Lidstaten. De omvangrijke en vaak gedetailleerde ingebrekestellingen die door de Commissie verstuurd worden, geven blijk van een nauwgezet onderzoek bij het opsporen van gebreken in de implementatie.

7.3.3 De juridische implementatie van de Habitatrichtlijn in het Vlaams gewest 7.3.3.1 Historiek en situering van de knelpunten Hoewel de termijn voor de omzetting van de Habitatrichtlijn in interne wetgeving was afgelopen in juni 1994, hadden verschillende lidstaten in 1998 hun wetgeving tot omzetting nog niet of slechts gedeeltelijk meegedeeld aan de Europese Commissie. In 1999, namen verschillende lidstaten alsnog de nodige omzettingsmaatregelen (65). België werd door de Europese Commissie per brief van 1 juli 1999 in gebreke gesteld voor de onvolledige omzetting van de Habitatrichtlijn. Op 10 februari 2000, volgde een “met reden omkleed advies” (MROA) van de Commissie. Een MROA is de tweede stap in de procedure die leidt tot de dagvaarding voor het Hof van Justitie. Niet alleen het Vlaams gewest, maar ook het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk gewest, werden in het MROA geviseerd door de Commissie, wegens tekortkomingen in de interne (gewestelijke) wetgeving, waardoor de bepalingen van de Habitatrichtlijn niet of onvolledig zijn omgezet. Het Brussels Hoofdstedelijk gewest heeft ondertussen gezorgd voor de implementatie, door het besluit van 26 oktober 2000 betreffende de instandhouding van de natuurlijke

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

380

Beleidsevaluatie habitats en de wilde fauna en flora (B.S., 28 november 2000). In zowel het Vlaams als Waals gewest, wordt nog gewerkt aan een implementatiedecreet. In Vlaanderen wordt een wijziging van het Natuurdecreet in het vooruitzicht gesteld. Het MROA van de Europese Commissie stelde dat de bestaande wetgeving in Vlaanderen, waaronder het Natuurdecreet, het Bosdecreet, de jachtwetgeving en de soortenbeschermingsbesluiten, niet volstaan om de doelstellingen van de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn te realiseren. De opmerkingen van de Commissie zijn talrijk en fundamenteel, en hebben betrekking op de omzetting van artikel 1, artikel 4, lid 5, artikel 5, lid 4, artikel 6, artikel 7, artikel 10 tot artikel 16, artikel 22b, artikel 22c en artikel 23, lid 2 van de Habitatrichtlijn. Het meest cruciale element in de opmerkingen van de Commissie, gaat over de omzetting van het artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Artikel 6.1 voorziet in het treffen van de nodige instandhoudingsmaatregelen en is hoofdzakelijk gericht op positieve en pro-actieve ingrepen (b.v. beheersplannen). Artikel 6.2 bepaalt dat kwaliteitsverlies van habitats en een aanzienlijke verstoring van de soorten moeten worden vermeden. De nadruk ligt hier vooral op preventie. Artikel 6.3 en 6.4 voorzien in een reeks procedurele en feitelijke waarborgen, ten aanzien van plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone. Artikel 6.2, 6.3 en 6.4 zijn van toepassing op zowel de Habitat- als de Vogelrichtlijngebieden. De huidige Vlaamse wetgeving bevat onvoldoende bepalingen die garanties geven voor een correcte toepassing van artikel 6. Zo omvatten, bijvoorbeeld, de speciale instandhoudings- en beschermingsmaatregelen, de beheersplannen voor bosreservaten en de andere maatregelen die op grond van het Bosdecreet kunnen worden uitgevaardigd, niet de verplichting voor de bevoegde instanties om uit te gaan van de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats en de soorten die in die gebieden voorkomen (art. 6.1 Habitatrichtlijn). Van een procedureregeling, zoals voorzien in de artikels 6.3 en 6.4, is al helemaal geen sprake in de Vlaamse regelgeving. Bovendien is er voor “plannen” nog geen verplichting om een MER op te maken: de huidige Vlaamse MER-regelgeving heeft alleen betrekking op projectMERs. Recent heeft de Vlaamse regering wel een voorontwerp van decreet principieel goedgekeurd, ter aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, met een titel betreffende milieueffect- en veiligheidsrapportage, waardoor de MER-plicht in de toekomst ook uitgebreid kan worden naar plannen en programma’s (59, 61).

7.3.3.2 Antwoord van het Vlaams gewest

terschap van de EU, alle dossiers van niet-tijdige of nietcorrecte omzettingen of foutieve toepassing van het Europees recht af te ronden. Op vraag van de Vlaamse minister van Leefmilieu wordt, binnen AMINAL, sinds maart 2000 op planmatige wijze gewerkt aan de leefmilieudossiers, die werden gegroepeerd in zeven clusters (Milieueffectrappor tering-Veiligheidsrappor tering; Milieuvergunning; Nitraatrichtlijn; Afval; Lucht; Natuur; Water). Het cluster “natuur” heeft in de eerste plaats betrekking op de omzetting van de Habitatrichtlijn. In antwoord op het MROA, heeft de Vlaamse regering een stappenplan voor de omzetting van de Habitatrichtlijn goedgekeurd, dat samen met het “Natura 2000 Besluit” in mei 2000 werd overgemaakt aan de Europese Commissie. In dit stappenplan, kwam de Vlaamse regering het volgende overeen: - Op zeer korte termijn beoogt de Vlaamse regering een Besluit goed te keuren “houdende de aanwijzing en instandhouding van speciale beschermingszones in toepassing van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn” (“Natura 2000 Besluit”). Gezien het dringende karakter van de materie, werd geopteerd om in eerste instantie de meest cruciale opmerkingen van het MROA aan te pakken via een besluit. Het ontwerpbesluit werd, op 7 april 2000, principieel goedgekeurd door de Vlaamse regering (325). Het stappenplan vermeldt juli 2000 als tijdsdoel voor de definitieve goedkeuring door de Vlaamse regering. - Op korte termijn, streeft de Vlaamse regering naar de totstandkoming van een “Wijzigingsdecreet”, ter wijziging van het Natuurdecreet, het Bosdecreet, de bestaande uitvoeringsbesluiten in het kader van voornoemde decreten, en zo nodig van andere decreten. Het stappenplan vermeldt juni 2000 als tijdsdoel voor de principiële goedkeuring door de Vlaamse regering; vervolgens een definitieve goedkeuring door de Vlaamse regering vóór eind 2000. - Tegelijk streeft men ernaar om de opmerkingen in verband met soortenbescherming, op middellange termijn op te vangen via punctuele aanpassingen in de relevante teksten. - Op lange termijn staat, in het kader van deregulering en vereenvoudiging, een grote codificatiebeweging van het milieubeheersrecht op stapel. Hierbij worden allereerst de inrichtingsinstrumenten van de betrokken beleidsvelden op elkaar afgestemd. In een tweede fase, wordt een codificatie beoogd van de bestaande wetgeving omtrent, enerzijds, het beheer van de leefgebieden van soorten en anderzijds, de soortenbescherming sensu stricto. De beoogde tijdshorizon voor deze langetermijndoelstelling is 2 jaar voor de eerste fase en 4 jaar voor de tweede fase.

Begin 2000, besliste de Vlaamse regering om tegen 1 juli 2001, met andere woorden vóór het Belgische voorzit-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

381

Beleidsevaluatie

7.3.3.3 Stand van zaken: naar een spoedige wijziging van het Natuurdecreet? De doelstelling om het “Natura 2000 Besluit” in juli 2000 definitief goed te keuren, zoals voorzien in het door de Vlaamse regering goedgekeurde stappenplan, werd niet gehaald. De reden hiervoor is, dat een besluit een degelijke decretale rechtsgrond dient te hebben en dat de rechtsgrond die het Natuurdecreet biedt juridisch niet volstaat ter uitvoering van de verplichtingen van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn. De Vlaamse minister van Leefmilieu wilt eerst het “Wijzigingsdecreet” tot stand brengen en pas daarna het “Natura 2000 Besluit” vaststellen, op grond van het “Wijzigingsdecreet”. Dat laatste dient immers een juridisch sluitende rechtsgrond te verschaffen voor de volledige uitvoering van de Habitatrichtlijn. Bij het herwerken van het “Natura 2000 Besluit”, kan reeds rekening worden gehouden met de adviezen terzake, uitgebracht door de MiNa-Raad en de SERV (42, 43). De doelstelling om het “Wijzigingsdecreet” eind 2000 definitief te laten vaststellen door de Vlaamse regering, zoals voorzien in het goedgekeurde stappenplan, werd niet gehaald. Dit is in de eerste plaats te verklaren door de complexiteit van de nodige decreetwijzigingen. Voor de voorbereiding van het “Wijzigingsdecreet” werd, op initiatief van de Vlaamse minister van Leefmilieu, een juridische ambtelijke werkgroep ingesteld die, in het najaar van 2000, een voorstel van “Wijzigingsdecreet” heeft voorgelegd aan de minister. Het dossier is op dit moment (mei 2001) nog niet door de minister aan de Vlaamse regering voorgelegd. Deze vertraging blijkt vooral veroorzaakt door het overleg over een ander dossier waarin de Vlaamse regering dringend een beslissing diende te nemen, nl. de afbakening van de Habitatrichtlijngebieden. Nu deze afbakening op 4 mei 2001 door de Vlaamse regering goedgekeurd werd, ligt het in de lijn van de verwachtingen dat het Wijzigingsdecreet op de agenda wordt gebracht. Het blijft de doelstelling van de minister het dossier van het wijzigingsdecreet vóór het Belgisch voorzitterschap van de EU principieel te laten goedkeuren door de Vlaamse regering. Ondertussen heeft de Europese Commissie in september 2000 in een persbericht laten weten België te zullen dagvaarden voor het Hof van Justitie.

7.3.3.4 Naar meer integratie van de Natuurrichtlijnen in de Vlaamse regelgeving Tot op heden, heeft de Vlaamse wetgever (het Vlaams parlement en de Vlaamse regering) geen specifiek wettelijk kader uitgewerkt voor de aanwijzing en de bescherming van de Vogel- en de Habitatrichtlijngebieden. Met het Natuurdecreet van 1997, werd ervoor geopteerd om een

duidelijk Vlaams beleid uit te tekenen: het decreet bevat een uitgebreid Hoofdstuk V “Gebiedsgericht beleid”, met als afdelingen “Het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN)”, “Het Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk” en “Natuurreservaten”. De speciale beschermingszones vormen geen afzonderlijke afdeling binnen het gebiedsgericht beleid van het Natuurdecreet. De bepalingen inzake de procedure van aanwijzing van de speciale beschermingszones, werden niet omgezet in de Vlaamse wetgeving. De bepalingen inzake de bescherming van de speciale beschermingszones, werden omgezet in diverse maatregelen, geïntegreerd in de specifieke wetgeving (zoals de MERbesluiten, het jachtbesluit, het besluit met betrekking tot de natuurvergunning). Dit heeft tot gevolg dat de Vlaamse wetgeving, die relevant is voor de bescherming van Vogelen Habitatrichtlijngebieden, sterk versnipperd is (402, 683, 684). Omwille van de ingebrekestelling en het MROA van de Europese Commissie, brengt het “Wijzigingsdecreet” nu een duidelijke integratie van de EU-regelgeving in de Vlaamse regelgeving tot stand en worden de bepalingen over de totstandkomingsprocedure en het beschermingsregime van speciale beschermingszones opgenomen als onderdeel van de decretale regelgeving over het gebiedsgericht beleid.

7.3.4 De inbreukprocedures op de Vogelen de Habitatrichtlijn in het Vlaamse gewest 7.3.4.1 Overzicht van inbreukprocedures De afdeling Europa en Milieu van AMINAL heeft tot taak om, samen met de inhoudelijk betrokken administraties, de implementatie van de Europese milieurichtlijnen in het Vlaamse gewest te verzekeren. Voor de ingebrekestellingen van de Europese Commissie met betrekking tot inbreuken op de Vogel- en de Habitatrichtlijn, staat de afdeling Europa en Milieu dus samen met de afdeling Natuur in voor de behandeling van de dossiers, o.m. het onderzoek naar de gegrondheid van de klacht en het voorbereiden van het antwoord van het Vlaams gewest aan de Europese Commissie. Onderstaand overzicht is gebaseerd op gegevens van de afdeling Europa en Milieu (tabel 7.3.1). Er is overigens geen gegevensbank met volledige dossiergegevens beschikbaar. Pas recent, sinds 2000, houdt de afdeling Europa en Milieu systematisch een digitaal overzicht van deze dossiers bij. De gegevensbanken van de Europese Commissie, met betrekking tot de inbreukprocedures, mogen niet geraadpleegd worden door derden. De informatie over de inbreuken op de EU-richtlijnen wordt immers niet volledig openbaar gemaakt. Dit komt omdat deze informatie, net als de gegevens over gerechtelijke procedures, onder de

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

382

Beleidsevaluatie Tabel 7.3.1: Overzicht van inbreuken op de Vogelen de Habitatrichtlijn in het Vlaamse gewest, stand van zaken 4 mei 2001 (bron: afdeling Europa en Milieu, AMINAL). SBZ-V= Vogelrichtlijngebied; SBZH= Habitatrichtlijngebied.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

383

Beleidsevaluatie uitzonderingsbepalingen van de wetgeving over de openbaarheid van bestuur valt. Daarom ook worden in onderstaande tabel enkel bij de algemene dossiers (nrs. 1 t.e.m. 3) de acties vermeld, niet bij de specifieke dossiers. Aangezien de Europese Commissie geen overzicht van de inbreukprocedures per lidstaat ter beschikking stelt, is het niet mogelijk het aantal en de aard van de inbreukprocedures in Vlaanderen te vergelijken met het resultaat van andere lidstaten. De Europese Commissie geeft in haar Jaarverslag wel een algemene stand van zaken van de toepassing van de richtlijnen. Uit het jaarverslag 1999, blijkt dat het aantal bij de Commissie ingediende klachten en het aantal inbreukprocedures wegens onjuiste toepassing van de natuurrichtlijnen, hoog blijven. De Commissie heeft hier twee mogelijke verklaringen voor. Ten eerste, kunnen het hoge aantal klachten en inbreukprocedures wijzen op het bestaan van heel wat praktische problemen, relatief aan bepaalde economische en sociale belangen. Een tweede mogelijke verklaring is, dat de natuurrichtlijnen zeer goed gekend zijn bij de burgers en dat algemeen wordt erkend dat ze een concrete bijdrage leveren aan de doeltreffendheid van de bescherming van de natuur (65).

7.3.4.2 Algemene bespreking - De 14 lopende inbreukprocedures bevatten: o 3 algemene inbreuken, omwille van een onvolledige omzetting in heel Vlaanderen (nrs. 1 t.e.m. 3) o 11 gebiedsspecifieke inbreukdossiers (nrs. 4 t.e.m. 14), waarvan er 2 nog niet officieel als inbreukdossiers te beschouwen zijn (nrs. 8 en 14) - Bij de gebiedsspecifieke inbreukdossiers, is steeds sprake van een inbreuk op artikel 6 van de Habitatrichtlijn (vrijwel allemaal in Vogelrichtlijngebieden). - In twee dossiers, heeft de Europese Commissie aangekondigd dat ze tot een dagvaarding van België voor het Hof van Justitie zal overgaan (nrs. 1 en 4); de andere dossiers zijn in voorafgaande fasen van briefwisseling, ingebrekestelling of MROA.

7.3.4.3 Organisatie van de toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn (plannen en projecten die significante negatieve effecten kunnen hebben op een speciale beschermingszone) Er is duidelijk sprake van een groeiende bewustwording van de draagwijdte van de Europese Natuurrichtlijnen. Dit komt tot uiting in de mate waarin de besluitvorming rekening houdt met de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn en de manier waarop het bestuurlijk overleg over die besluitvorming georganiseerd wordt, met het

oog aan de verplichtingen te voldoen en een ingebrekestelling door de Commissie te vermijden. Uit bevraging van ambtenaren van de afdelingen Natuur en Europa en Milieu, blijkt dat de brief van de Commissie van december 1998, met betrekking tot het Deurganckdok (Doel), een belangrijk scharnierpunt was. Tot dan, was er geen gestructureerde organisatie voor de toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn. Er bestond enkel een ad hoc behandeling per inbreukdossier, waarbij - afhankelijk van het dossier - diverse actoren betrokken werden. Sinds de brief van de Commissie over het Deurganckdok, wordt de nood aan een systematische behandeling voelbaar. In het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN) is de nood het hoogst. Dit komt omdat zowel de administratie van Waterwegen en Zeewezen (AWZ), de administratie Wegen en Verkeer (AWV), de administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen (AROHM) als AMINAL, geconfronteerd worden met vraagstukken over de toepassing van de Habitatrichtlijn.Voor AWZ en AWV, gaat het in de eerste plaats om de planning en uitvoering van infrastructuurwerken. Uit de gegevens van de afdeling Europa en Milieu, blijkt dat de administratie van Waterwegen en Zeewezen (AWZ) betrokken is bij 5 van de 11 gebiedsspecifieke inbreukdossiers (de nummers 5, 6, 9, 10 en 14 in tabel 7.3.1). De administratie Wegen en Verkeer (AWV) is bij één dossier betrokken (nr. 7). AROHM wordt geconfronteerd met de vraag of plannen (zoals BPA’s en ruimtelijke uitvoeringsplannen) en vooral projecten waarvoor een stedenbouwkundige vergunning vereist is, al dan niet een significante invloed hebben op een speciale beschermingszone. Bij AMINAL worden o.m. de afdelingen Bos en Groen, Milieuvergunningen en Water geconfronteerd met de verplichtingen van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn. Eind 1999 werd, op verzoek van de Secretaris-generaal van LIN en naar aanleiding van het dossier van de ontwikkeling van de achterhaven van Zeebrugge, een ambtelijke werkgroep opgericht binnen het departement LIN, onder voorzitterschap van de afdeling Milieuvergunningen West-Vlaanderen. Deze werkgroep had onder meer tot taak een globaal overzicht te maken van de te volgen procedures, voor een correcte toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn en van de Vlaamse natuurregelgeving (meer bepaald het Natuurdecreet en het BVR van 23/7/98). Naast de afdelingen Milieuvergunningen, Natuur en Europa en Milieu, waren ook de MER-cel van AMINABEL, AROHM (ruimtelijke ordening) en AWZ vertegenwoordigd. De werkgroep is echter na enkele vergaderingen met haar werkzaamheden gestopt, aangezien op dat moment

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

384

Beleidsevaluatie de Vlaamse regering een beslissing had genomen met betrekking tot de ontwikkeling van de achterhaven van Zeebrugge, en omdat een spoedige wijziging van het Natuurdecreet in het vooruitzicht was gesteld.

7.3.4.4 Interne instructies in afwachting van de aanpassing van het Natuurdecreet De Vlaamse minister van Leefmilieu heeft de afdeling Milieuvergunningen opgedragen bij adviezen over milieuvergunningsaanvragen of beroepsdossiers van inrichtingen gelegen in of met invloed op een speciale beschermingszone, steeds rekening te houden met de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn (ministeriële onderrichting van 6 maart 2000). Op grond van Vlarem I (art. 21, § 1, 1), diende het advies van de afdeling Milieuvergunningen over milieuvergunningsplichtige activiteiten, reeds een gemotiveerde beoordeling te bevatten van de verenigbaarheid van de inrichting met het leefmilieu, onder meer van de verenigbaarheid met de Vogelrichtlijngebieden. Naar aanleiding van de ministeriële onderrichting, heeft het hoofdbestuur van de afdeling Milieuvergunningen, de buitendiensten gevraagd steeds subadvies van de afdeling Natuur in te winnen, voor aanvragen of beroepen met betrekking tot inrichtingen die gelegen zijn in een gemeente die (een deel van) een speciale beschermingszone omvat. De afdeling Natuur kan dan een “passende beoordeling” geven van de gevolgen voor de speciale beschermingszone, zoals voorgeschreven door artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn. Door deze instructie is voor dit deelaspect dus sprake van een interne procedurele maatregel, gericht op een implementatie op ambtelijk niveau. In februari 2001 werd, binnen het departement LIN, opnieuw het initiatief genomen om interne instructies op te stellen voor de toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn. Momenteel bereidt een ambtelijke werkgroep deze instructies voor, in de vorm van een dienstorder gericht op het verduidelijken van de te volgen procedure, voor de naleving van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn bij de planning en besluitvorming over - in de eerste plaats - infrastructuurwerken. Voor de interpretatie van de begrippen van de artikels 6.3 en 6.4, dient men vooralsnog een beroep te doen op de interpretatiegids die de Commissie in 2000 heeft gepubliceerd en die richtlijnen bevat voor de toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (44). De Commissie beveelt de Lidstaten uitdrukkelijk aan deze richtlijnen verder uit te werken.

7.3.4.5 Uitvoering van compensatiemaatregelen In de dossiers waarin de Vlaamse regering, overeenkomstig de verplichtingen van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn, haar goedkeuring heeft gehecht aan de uitvoering van een project dat significante negatieve gevolgen heeft voor een speciale beschermingszone, maar “om dwingende redenen van groot openbaar belang” toch doorgang mag vinden, werden compensatiemaatregelen voorgesteld. Dit zijn projectspecifieke maatregelen die bedoeld zijn om de negatieve gevolgen van een project te neutraliseren en een exacte compensatie te bieden voor de negatieve effecten op de betrokken habitats of soorten (44). Een speciale beschermingszone mag niet onherroepelijk door een project worden aangetast, alvorens de compensatie een feit is. De compensatie moet dus reeds een feit zijn op het moment dat het gebied schade van het project ondervindt, tenzij kan worden aangetoond dat deze gelijktijdigheid niet nodig is om de bijdrage aan het Natura 2000-netwerk veilig te stellen (44). Tot op heden, zijn er drie dossiers waarbij de Vlaamse regering opteerde voor compenserende maatregelen. Het gaat om de aanleg van een industrieterrein in een deel van het aangemelde Habitatrichtlijngebied “Zilte poldergraslanden” in Oostende (zie 7.3.5.2), de uitbouw van de achterhaven van Zeebrugge in het Vogelrichtlijngebied “Poldercomplex” (zie 7.3.5.3) en de aanleg van het Deurganckdok en het Verrebroekdok in een deel van het Vogelrichtlijngebied “Schorren en polders van de benedenschelde” en het aangemelde Habitatrichtlijngebied “Schelde- en Durme-estuarium”. De maatregelen komen in essentie neer op een uitbreiding van dezelfde of een andere speciale beschermingszone, ter compensatie van het deel van de speciale beschermingszone dat ingekrompen wordt voor de uitvoering van een project. Uit de gegevens van deze dossiers en uit bevraging van de afdeling Natuur, blijkt dat de compensatiemaatregelen niet op het terrein werden gerealiseerd, vooraleer de werken van start gaan. Dit kan een ernstig knelpunt zijn, vooral voor de soorten waarvan de habitats verstoord worden.

7.3.5 De afbakening van speciale beschermingszones in het Vlaamse Gewest Hieronder, wordt eerst de stand van zaken voor alle Europese Lidstaten weergegeven, gevolgd door een beoordeling van de voortgang van de aanmelding van Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen. Tot slot volgt een stand van zaken van de Vogelrichtlijngebieden in Vlaanderen.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

385

Beleidsevaluatie

Tabel 7.3.2: De Natura 2000 Barometer, stand 31/1/2001 (bron: Europese Commissie, DG XI). % = % van het nationaal grondgebied; SBZ-V = Vogelrichtlijngebieden; SBZ-H = Habitatrichtlijngebieden.

7.3.5.1 Stand van zaken van de aanduiding van speciale beschermingszones in de Europese Lidstaten België scoort goed, wat de aanwijzing van Vogelrichtlijngebieden betreft. Uit de opgegeven km2, blijkt overigens dat de Commissie de volledige perimeter van de Vogelrichtlijngebieden in Vlaanderen als bepalend beschouwt. Als alleen de habitats en de gebieden met groene bestemmingen van de niet-integraal aangeduide Vogelrichtlijngebieden in rekening worden gebracht, leidt dit wellicht tot een minder positieve beoordeling van de Belgische afbakeningen. De procedure voorzien in de Habitatrichtlijn voor de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden, is nog steeds niet volledig doorlopen. De eerste fase, is de aanmelding aan de Commissie van gebieden die in aanmerking komen als Habitatrichtlijngebied. De lidstaten dienden dit te doen binnen de drie jaar na de bekendmaking van de Richtlijn en derhalve tegen juni 1995. Na de aanmeldingen door de Lidstaten volgt het overleg, waarbij de Commissie - samen met de Lidstaten - een ontwerplijst met gebieden van communautair belang opstelt, in functie van het uiteindelijke doel een ecologisch netwerk van Natura 2000-gebieden te realiseren. De definitieve lijst met gebieden van communautair belang, moest in 1998 worden vastgesteld. Dit is evenwel nog niet gebeurd. De Europese Commissie stelt vast dat de nationale lijsten van de lidstaten vaak onvolledige, onjuiste of irrelevante informatie bevatten over de zones en de soorten die er voorkomen. Daardoor ondervond de procedure voor het opzetten van het Natura 2000-netwerk grote vertraging (65). De door de lidstaten aangemelde gebieden werden, per biogeografische regio, beoordeeld naar de oppervlakte van de habitattypes van bijlage I en de soortenpopulaties van bijlage II van de Habitatrichtlijn. De beoordeling

gebeurde in relatie tot de totale oppervlakte (per habitattype) of de populatie (per soort) in het in de lidstaat gelegen gedeelte van een biografisch gebied. Het Vlaamse gewest behoort tot het Atlantisch Biogeografisch gebied, met uitzondering van Voeren (dat behoort tot het Continentaal Biografisch gedeelte). Ook het Brussels Gewest en een gedeelte van het Waals Gewest (ongeveer tot de lijn Samber-Maas), maken deel uit van het Atlantisch Biografisch gebied in België. De beoordeling werd uitgevoerd door het European Topic Centre on Nature Conservation (Parijs), een wetenschappelijke structuur die behoort tot het Europees Milieubureau (Kopenhagen), en werkzaam is in opdracht van het DG XI van de Europese Commissie. DG XI neemt het secretariaat van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (Natura 2000) waar. Dit secretariaat staat in voor de administratieve en juridische coördinatie en de uitvoering van het Natura 2000-project. De resultaten van het wetenschappelijk beoordelingsonderzoek, verricht door het Topic Centre on Nature Conservation, werden in september 1999 gepresenteerd ter gelegenheid van een workshop, georganiseerd door DGXI en waar ook het Habitatforum en onafhankelijke experts aanwezig waren (Kilkee, Ierland). Op basis van het verslag van het European Topic Centre on Nature Conservation, werden verschillende lidstaten, waaronder België, door de Europese Commissie gevraagd aanvullingen en uitbreidingen van Habitatrichtlijngebieden voor te stellen.

7.3.5.2 De Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen Een nieuwe afbakening van de Habitatrichtlijngebieden op 4 mei 2001 In Vlaanderen gebeurde de eerste aanmelding van Habitatrichtlijngebieden aan de Europese Commissie in 1996 (402). België werd in juli 1999 in gebreke gesteld

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

386

Beleidsevaluatie Tabel 7.3.3: Overzicht van de aangemelde Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen en hun oppervlakte.

door de Commissie, omwille van een onvolledige aanmelding. De door het Vlaamse gewest aangemelde gebieden bevatten, naar het oordeel van de Commissie, onvoldoende oppervlakte te beschermen habitattypes en populaties van te beschermen soorten (tabel 7.3.5 en tabel 7.3.6). In november 2000, volgde een aanvullende ingebrekestelling. De Vlaamse regering heeft zich, in het kader van de goedkeuring van het Plattelandsontwikkelingsprogramma 20002006, ertoe verbonden aan de Commissie een volledige lijst met Habitatrichtlijngebieden te overhandigen, ten laatste begin april 2001. De voorbereiding van het dossier, met een voorstel voor bijkomende Habitatrichtlijngebieden werd, in opdracht van de minister, uitgewerkt door het Instituut voor Natuurbehoud, het Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer en de afdeling Natuur. Die administratieve voorbereidingsfase, waaronder we de selectie van gebieden, de opmaak van kaarten (schaal 1/10.000) en het voorleggen van het voorstel aan de Vlaamse minister van leefmilieu verstaan, werd afgerond in september 2000. De agendering op de Vlaamse regering, werd voorafgegaan door een ambtelijk overleg. Het voorstel van afbakening werd met name besproken binnen de stuurgroep van het

strategisch project VER-AF, waarin de administraties van bos en landbouw (afdeling Bos en Groen, afdeling Land, ALT) en de VLM betrokken zijn.Ten gevolge van de bespreking, werden landbouwgebieden die niet als voldoende habitatwaardig werden beschouwd, niet weerhouden in het afbakeningsvoorstel. ALT en de afdeling Land hebben ook bepaalde voorwaarden gesteld voor hun aanvaarding van de afbakening, zoals de opname van bepaalde gebieden in het IVON in plaats van in het VEN. Het voorstel van afbakening werd, in december 2000, door de minister in de politieke besluitvorming gebracht, meer bepaald het overleg tussen de kabinetten dat voorafgaat aan de beslissing van de Vlaamse regering. Gedurende dit overleg, werden ook diverse administraties geraadpleegd (administratie Natuurlijke Rijkdommen en Energie, administratie Waterwegen en Zeewezen, administratie Wegen en Verkeer, afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM). Na een grondige bespreking van het voorstel werd begin april 2001, op basis van dit overleg, beslist tot het instellen van een “peer review�, door een wetenschappelijke commissie van externe deskundigen. De commissie moest zich uitspreken over de vraag, of de gevolgde methode voldeed en of er voldoende gebieden waren geselecteerd voor een mogelijke goedkeuring door de Europese Commissie. De

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

387

Beleidsevaluatie conclusie van de commissie was dat dit het geval was. Op 4 mei 2001, volgde de beslissing van de Vlaamse regering. De Vlaamse regering heeft in haar beslissing van 4 mei 2001 ongeveer 10.000 ha van de bestaande Habitatrichtlijngebieden geschrapt en ongeveer 42.000 ha nieuwe Habitatrichtlijngebieden afgebakend, wat neerkomt op een nettogroei van 31.879 ha. Tabel 7.3.4 geeft een overzicht van het oppervlakteaandeel, per ecoregio en per provincie. Daaruit blijkt, dat de nettogroei in OostVlaanderen het hoogst (ca. 9000 ha) en in Limburg het laagst is. De totale oppervlakte Habitatrichtlijngebieden is wel het grootst in Limburg (ca. 35.500 ha). Het overzicht van de 38 Habitatrichtlijngebieden is opgenomen in tabel 7.3.3 en in figuur 7.3.1. De inperking van de oppervlakte met ongeveer 10.000 ha is in veel gevallen het gevolg van het aanpassen van de schaal van 1/50.000 naar 1/10.000, waardoor grenscorrecties werden toegepast. Verder werden ook fouten rechtgezet die bij de vroegere afbakeningsvoorstellen werden gemaakt en werd rekening gehouden met de bestaande natuurwaarde van de percelen.

oppervlaktedoelstellingen voor natuur. De contouren voor de besluitvorming relatief aan de afbakening van de Habitatrichtlijngebieden, liggen reeds vast door de criteria die vermeld zijn in de Habitatrichtlijn en de instructies van de Commissie. Dit kan de indruk wekken dat de besluitvorming over de afbakening eenvoudig is, gezien het enkel een uitvoering is van een “verplichting” die van hogerhand wordt opgelegd. De praktijk van de besluitvorming, is evenwel verschillend: er bestaan in de lidstaten reeds bepaalde afgesproken beleidskaders die de plaats van “natuur” regelen, ten aanzien van andere maatschappelijke belangen. In Vlaanderen, gaat het om het RSV. Een belangrijke voorwaarde in de besluitvorming over de Habitatrichtlijngebieden was, dat de afbakening van speciale beschermingszones de ruimtebalans van het RSV niet in gevaar mag brengen. Het is de bedoeling de speciale beschermingszones zoveel mogelijk op te nemen in het VEN, maar een aanzienlijk deel ervan zal zich ook in IVON, en nog een ander deel misschien zelfs buiten VEN en IVON situeren. Een cruciaal element in dit afstemmingsvraagstuk, is de vraag welke rechtsgevolgen kunnen gelden in speciale beschermingszones, die zouden worden afgebakend als een surplus op de voor VEN (125.000 ha) voorbehouden oppervlaktedoelen.

Bespreking van de besluitvorming In de besluitvorming over de afbakening, werd het duidelijk dat de rechtsgevolgen van de afbakening binnen de in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) afgesproken doelstellingen dienen te kaderen. Dit brengt een belangrijk afstemmingsvraagstuk op tafel: de afstemming van het “Europese” natuurbeleid met de in Vlaanderen geldende afspraken over de ruimtebalans, meer bepaald de

De besluitvorming omtrent de bijkomende Habitatrichtlijngebieden, bracht dus een maatschappelijk en juridisch vraagstuk in beeld, met name, de vraag naar de concrete rechtsgevolgen die voortvloeien uit de afbakening van een speciale beschermingszone. Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden, omdat er een zekere differentiatie in het beschermingsregime toegelaten is, binnen de marges van de algemene verplichtingen die de

Figuur 7.3.1: Overzicht van de Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen. Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

388

Beleidsevaluatie

Tabel 7.3.4: Het benaderende oppervlakteaandeel (in hectare) van de Habitatrichtlijngebieden in Vlaanderen, per ecoregio en per provincie, evenals van de overlapping tussen Habitaten Vogelrichtlijngebieden. SBZ-H = Habitatrichtlijngebieden; SBZ-V = Vogelrichtlijngebieden.

Habitatrichtlijn oplegt. Het belangrijkste criterium is dat de maatregelen die worden getroffen door de Lidstaten, in overeenstemming zijn met de ecologische waarde van de habitats en soorten en dat er zowel instandhoudings- als voorkomingsmaatregelen worden ingezet. De graad van multifunctionaliteit die in een speciale beschermingszone aan de orde kan zijn (verweving met diverse andere functies, zoals landbouw, bosbouw, recreatie, jacht, riviervisserij, maar ook hardere functies, zoals havengebonden industrieterreinen) is sterk afhankelijk van de concrete beoordeling van de effecten van deze functies op de habitats en soorten waarvoor de zone aangewezen is. Gezien de Habitatrichtlijn een differentiatie toelaat, is de discussie over de rechtsgevolgen uitgesteld naar de aangekondigde besluitvorming over de afbakening van VEN en IVON en de bijhorende instrumenten, zoals de natuurrichtplannen, die eveneens een (gebiedsspecifieke) differentiatie in het beschermingsregime mogelijk maken. In deel 7.2 De totstandkoming van VEN en IVON, werd reeds aangehaald dat de werkzaamheden voor de afbakening van VEN en IVON, in het kader van het strategisch project VER-AF, en het dossier van de afbakening van de Habitatrichtlijngebieden, sterk verweven zijn. De integratie van beide processen is positief voor de inhoudelijke afstemming. Anderzijds, stelt de integratie problemen, doordat het proces complexer en de gevraagde werkca-

paciteit groter worden. Een centrale vraag in de evaluatie van de besluitvorming over de afbakening van de Habitatrichtlijngebieden is, hoe de conformiteit van de afbakening (de te volgen natuurwetenschappelijke criteria) zich verhoudt tot de doeltreffendheid van de afbakening. Er zijn voldoende elementen in het dossier, om te besluiten dat de Vlaamse regering in de besluitvorming tot een goed evenwicht tussen beide is gekomen. Ongeveer 78% van de Habitatrichtlijngebieden, komt zonder bestemmingswijziging in aanmerking voor een opname in het VEN (volgens de opsomming in het Natuurdecreet: natuur-, reservaat-, bos-, park-, buffergebieden e.d.). Ongeveer 93% komt zonder bestemmingswijziging in aanmerking voor de afbakening van natuurverwevingsgebieden: buiten de 78% VENwaardige gebieden, gaat het om 14% landschappelijk waardevolle agrarische gebieden en recreatiegebieden. De afbakening omvat 0,36% woon- en industriegebieden. Het realiseren van een beschermingsregime in de Habitatrichtlijngebieden kan grotendeels geregeld worden aan de hand van maatregelen ter bescherming van VEN en IVON. Een probleem is wel dat in IVON enkel stimulerende maatregelen en geen verbodsbepalingen gelden, ten aanzien van de particuliere eigenaars en gebruikers, en dat nog niet nader is onderzocht of dit kan volstaan om alle specifieke instandhoudingsdoelstellingen voor de speciale bescher-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

389

Beleidsevaluatie Tabel 7.3.5: Habitattypes van Bijlage I van de Habitatrichtlijn die voorkomen in Vlaanderen. In vetjes: in Vlaanderen voorkomende habitattypes waarvoor meer oppervlakte diende te worden aangeduid, overeenkomstig de ingebrekestellingen van de Europese Commissie van 23 juli 1999 en 6 november 2000. Code 1110 1130 1140

Prioriteit Habitattype Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken Estuaria Bij eb droogvallende slikwadden en zandplaten

1310 1320 1330 2110 2120 2130 2150 2160 2170 2180 2190 2310 2330 3110

* *

3130 3140 3150 3260 4010 4030 5130 6210

6230 6410

*

6430 6510 7110 7120 7140 7150 7210 7220 7230 8310 9110 9120 9130

*

* *

Eenjarige pioniervegetaties van slik- en zandgebieden met Salicorniasoorten en andere zoutminnende planten Schorren met slijkgrasvegetatie (Spartinion maritimae) Atlantische schorren (Glauco-Puccinellietalia maritimae) Embryonale wandelende duinen(1) Wandelende duinen op de strandwal met Ammophila arenaria (witte duinen) Vastgelegde duinen met kruidvegetatie (grijze duinen) Eu-atlantische vastgelegde ontkalkte duinen (Calluno-Ulicetea) Duinen met Hyppophae rhamnoides Duinen met Salix repens ssp. argentea (Salicion arenariae) Beboste duinen van het Atlantische, Continentale and Boreale kustgebied Vochtige duinvalleien Psammofiele heide met Calluna- en Genista-soorten Open grasland met Corynephorus- en Agrostis-soorten op landduinen Mineraalarme oligotrofe wateren van de Atlantische zandvlakten (Littorelletalia uniflora) Oligotrofe tot mesotrofe stilstaande wateren met vegetatie behorend tot het Littorelletea uniflora en/of IsoĂŤto-Nanojuncetea Kalkhoudende oligo-mesotrofe wateren met benthische Chara spp. Vegetaties Van nature eutrofe meren met vegetatie van het type Magnopotamion of Hydrocharition Submontane en laagland rivieren met vegetaties behorend tot het Ranunculion fluitans en het Callitricho-Batrachion Noord-Atlantische vochtige heide met Erica tetralix Droge Europese heide Juniperus communis-formaties in heidevelden of op kalkgrasland Droge halfnatuurlijke graslanden en struikvormende facies op kalkhoudende (Festuco-Brometalia) (*gebieden waar zeldzame orchideeĂŤn groeien). Nardus graslanden Grasland met Molinia op kalkhoudende, venige of lemige kleibodem (EuMolinion). Voedselrijke zoomvormende ruigten van het laagland, en van de montane en alpiene zones. Laaggelegen schraal hooiland (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis) Actief hoogveen (3) Aangetast hoogveen waar natuurlijke regeneratie nog mogelijk is Overgangs- en trilveen Slenken in veengronden met vegetatie behorend tot het Rhynchosporion. Kalkhoudende moerassen met Cladium mariscus en Carex davalliana. Kalktufbronnen met tufsteenformatie (Cratoneurion) (3) Alkalisch laagveen. Niet voor het publiek opengestelde grotten. Beukenbossen van het type Luzulo-Fagetum Zuurminnende Atlantische beukenbossen met ondergroei van van Ilex of soms Taxus (Quercion robori-petraeae of Ilici-Fagion) Beukenbossen van het type Asperulo-Fagetum.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

390

Beleidsevaluatie

9160 9190 91D0 91E0

* *

91F0

Sub-Atlantische en midden-Europese wintereikenbossen of eikenhaagbeukbossen behorend tot het Carpinion-betuli Oude zuurminnende eikenbossen met Quercus robur op zandvlakten Veenbossen (3) Alluviale bossen met Alnion glutinosa en Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) Gemengde eiken-iepen-essenbossen langs de oevers van grote rivieren met Quercus robur, Ulmus laevis, Fraxinus excelsior of Fraxinus angustifolia (Ulmenion minoris)

Opmerkingen: (1) Type 2110 werd verkeerdelijk aan de EC-lijst toegevoegd: het behoort bij de vegetatietypes waarvoor België niet meer oppervlakte moet aanduiden, maar de totale oppervlakte habitat aanpassen. (2) Het habitattype 6230, Nardus-graslanden, komt in Vlaanderen in beperkte mate voor in droge heiden (type 4030). (3) Van de types 7110, 7220 en 91D0 komen in Vlaanderen geen representatieve habitats voor.

Tabel 7.3.6: Bijlage II-soorten van de Habitatrichtlijn aanwezig in Vlaanderen. In vetjes: in Vlaanderen voorkomende soorten waarvoor meer populaties dienden te worden aangeduid, overeenkomstig de ingebrekestellingen van de Europese Commissie van 23 juli 1999 en 6 november 2000.

Code 1304 1308 1323 1318 1321 1324 1355 1166 1099 1096 1134 1149 1145 1163 1083 1042 1016 1014 1393 1831 1903 1614

Zoogdieren Rhinolophus ferrumequinum Barbastella barbastellus Myotis bechsteini Myotis dasycneme Myotis emarginatus Myotis myotis Lutra lutra Amfibieën Triturus cristatus Vissen Lampetra fluviatilis Lampetra planeri Rhodeus sericeus amarus Cobitis taenia Misgurnis fossilis Cottus gobio Insecten Lucanus cervus Leucorrhinia pectoralis Mollusken Vertigo moulinsiana Vertigo angustior Planten Drepanocladus vernicosus Luronium natans Liparis loeselii Apium repens

mingszones te bereiken. Ongeveer 36% (36.594 ha) van de Habitatrichtlijngebieden is gelegen binnen de (perimeter van) Vogelrichtlijngebieden. De cijfergegevens van de vroegere afbakening (in tabel 7.3.4 aangeduid als “oude afbakening SBZ-H”), hebben betrekking op de afbakening die op 14 februari 1996 door de Vlaamse regering werd goedgekeurd, inclusief de wijzigingen die nadien werden doorgevoerd, ten gevolge van inkrimpingen en/of compenserende uitbreidingen door de Vlaamse regering. Ten aanzien van de gegevens in het

Grote Hoefijzerneus Dwarsoor of Mopsvleermuis Langoor of Bechsteins Vleermuis Meervleermuis Ingekorven Vleermuis Vale Vleermuis Otter Kamsalamander Rivierprik Beekprik Bittervoorn Kleine Modderkruiper Grote Modderkruiper Rivierdonderpad Vliegend Hert Gevlekte Witsnuitlibel Zeggekorfslak Nauwe korfslak Geel Schorpioenmos Drijvende Waterweegbree Groenknolorchis Kruipend Moerasscherm

Natuurrapport 1999 (tabel 16.5) (402), gaat het om volgende wijziging: een inkrimping van ca. 30 ha en een compenserende uitbreiding van ca. 75 ha van het Habitatrichtlijngebied “Zilte poldergraslanden”, waartoe de Vlaamse regering in juli 2000 besliste, ten gevolge van de besluitvorming over de inrichting van het industrieterrein Plassendale III (Oostende).

7.3.5.3 De Vogelrichtlijngebieden in Vlaanderen De afbakening van de Vogelrichtlijngebieden is voor één speciale beschermingszone gewijzigd, ten aanzien van

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

391

Beleidsevaluatie

Figuur 7.3.2: Overzicht van de Vogelrichtlijngebieden in Vlaanderen. de gegevens die het Natuurrapport 1999 vermeldt (tabel 16.2) (402). De wijziging bestaat uit een inkrimping met 282 ha van het Vogelrichtlijngebied “Poldercomplex” en een compenserende uitbreiding van 520 ha van hetzelfde Vogelrichtlijngebied op het grondgebied van de gemeenten De Haan, Jabbeke en Oudenburg. Deze uitbreiding had niet alleen ten doel de inkrimping van het Vogelrichtlijngebied te compenseren, maar ook het verlies van 232 hectare biologisch waardevol habitat, gelegen buiten de afbakening van de speciale beschermingszone, maar in het leefgebied van de in de bijlage I van de Vogelrichtlijn vermelde vogelsoorten, m.a.w., een zone die in aanmerking kwam voor aanduiding als Vogelrichtlijngebied (Besluit van de Vlaamse regering van 17 juli 2000 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 17 oktober 1998 tot aanwijzing van speciale beschermingszones in de zin van artikel 4 van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand betreffende de speciale beschermingszone “3.2. Poldercomplex”, B.S., 31 augustus 2000). De beslissing tot aansnijding en compensatie van het gebied vloeit voort uit de besluitvorming inzake de uitbouw van de achterhaven van Zeebrugge (tabel 7.3.1, nr. 14). De Vlaamse minister van Leefmilieu heeft aangekondigd dat de bestaande afbakening van Vogelrichtlijngebieden gewijzigd zal worden. De herafbakening beoogt een adequate toepassing mogelijk te maken van het nieuwe beschermingsregime, ingesteld op basis van het hoger vermelde “Wijzigingsdecreet”. Ook zullen fouten verbeterd kunnen worden en zullen verfijningen van de bestaande afbakening mogelijk zijn.

7.3.6 Conclusies en aanbevelingen 7.3.6.1 Conclusies Na het Met Reden Omkleed Advies van de Europese Commissie van 10 februari 2000, heeft de Vlaamse regering zich voorgenomen grondig werk te maken van de omzetting van de Habitatrichtlijn. De doelstelling om, tegen eind 2000, een “Wijzigingsdecreet” goed te keuren ter wijziging van het Natuurdecreet, het Bosdecreet, en bestaande uitvoeringsbesluiten, in het kader van voornoemde decreten en zo nodig van andere decreten, werd niet gehaald. Het blijft niettemin de doelstelling van de Vlaamse minister van Leefmilieu om het “Wijzigingsdecreet” spoedig te realiseren. De tijdsdruk om de Habitatrichtlijn om te zetten in de Vlaamse wetgeving is bijzonder groot, nu de Europese Commissie heeft laten weten België te zullen dagvaarden voor het Hof van Justitie. Er zijn 11 dossiers lopende van specifieke inbreuken op de Vogel- en de Habitatrichtlijn in Vlaanderen. Sinds de brief van de Europese Commissie inzake de besluitvorming van de Vlaamse regering over de aanleg van het Deurganckdok (Doel), wordt de nood aan een gestructureerde organisatie van de toepassing van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn aangevoeld. Binnen het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN), is de nood het hoogst. In afwachting van de aanpassing van het Natuurdecreet, stelt het departement LIN interne instructies op, met betrekking tot de te volgen procedure voor de naleving van de artikels 6.3 en 6.4 van de Habitatrichtlijn, bij de besluitvorming over infrastructuurwerken.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

392

Beleidsevaluatie In de Europese context, scoort Vlaanderen goed wat de afbakening van speciale beschermingszones betreft. Bij de beslissing van de Vlaamse regering van 4 mei 2001, werden ongeveer 10.000 ha van de bestaande Habitatrichtlijngebieden geschrapt en ongeveer 42.000 ha nieuwe Habitatrichtlijngebieden afgebakend, wat neerkomt op een nettogroei van ongeveer 32.000 ha. De Vlaamse minister van Leefmilieu heeft aangekondigd dat de bestaande afbakening van Vogelrichtlijngebieden gewijzigd zal worden.

7.3.6.2 Aanbevelingen Naast het verderzetten van de lopende initiatieven voor de omzetting van de Habitatrichtlijn in intern recht, de opmaak van interne instructies voor de toepassing van de Habitatrichtlijn door de administraties van het departement LIN en een meer gestructureerde organisatie van de behandeling van inbreukdossiers kunnen, op basis van bovenstaande gegevens en conclusies, volgende aanbevelingen worden geformuleerd: (1) Het optimaliseren van een gegevensbank over de toepassing van de Vogel- en de Habitatrichtlijn. De gegevensbank die sinds 2000 door de afdeling Europa en Milieu van AMINAL wordt bijgehouden, biedt hiertoe een basis. (2) De uitwerking van de richtlijnen van de Europese Commissie over artikel 6 van de Habitatrichtlijn. De Europese Commissie vraagt dit aan de lidstaten (44). (3) Het tijdig realiseren van compenserende maatregelen in de dossiers waarin, om “dwingende reden van groot algemeen belang”, een project wordt goedgekeurd dat de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan aantasten (art. 6.4 van de Habitatrichtlijn).

Met medewerking van: Valérie Goethals - Instituut voor Natuurbehoud

Lectoren: Dirk Bogaert - Arteveldehogeschool An Cliquet - Universiteit Gent, Vakgroep Internationaal Publiekrecht Jos Gysels - De Wielewaal, Natuurvereniging v.z.w. Bea Kayaerts, Eefje Vlietinck - MiNa-Raad Pieter Leroy - Katholieke Universiteit Nijmegen, Vakgroep Milieu en Beleid Els Martens - AMINAL, afdeling Natuur Barbara Tieleman - Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA Bert Vanholen - Instituut voor Natuurbehoud

7.4 Het vergunningenbeleid Karin De Roo Instituut voor Natuurbehoud

7.4.1 Inleiding 7.4.1.1 Object van de evaluatie en leeswijzer Dit deel bevat een evaluatie van de uitvoering van, enerzijds, het natuurvergunningenbeleid en anderzijds, de integratie van natuuroverwegingen in andere vergunningenstelsels. Na een korte historiek en een situering van beide instrumenten in het “horizontale natuurbeleid” (7.4.2), volgt een beschrijvend deel over de natuurvergunning (7.4.3). Dit beschrijvend deel wordt vrij uitgebreid behandeld, aangezien het nog niet aan bod kwam in het Natuurrapport 1999, en geeft een antwoord op de volgende vragen: - Wat is het toepassingsgebied van de natuurvergunning, de meldingsplicht en de verbodsbepalingen? - Wie zijn de betrokken beleidsuitvoerders en hoe verhouden ze zich tot elkaar? - Wat zijn de concrete middelen m.b.t. de vergunningverlening? - Zijn er voldoende gegevens beschikbaar om de beleidsuitvoering te evalueren? In de delen 7.4.4 en 7.4.5, volgt de kwantitatieve en kwalitatieve evaluatie van de uitvoering en handhaving van de natuurvergunning. De conclusies van beide delen zijn gebundeld op het einde van deel 7.4.5.Vervolgens, behandelt deel 7.4.6 de evaluatie van de integratie van de natuuroverwegingen in andere vergunningen. Tot slot, wordt in deel 7.4.7 kort ingegaan op het opleggen van vergunningsvoorwaarden. Deel 7.4.8 bevat aanbevelingen.

7.4.1.2 Gegevensverzameling en evaluatiemethode De gegevens in deel 7.4.4 en deel 7.4.5 van deze evaluatie, zijn afkomstig van een enquête uitgevoerd in de gemeenten (744), een bevraging van de buitendiensten en het hoofdbestuur van de afdeling Natuur en een bevraging van de provinciale diensten bevoegd voor natuur. De gegevens in deel 7.4.6 van deze evaluatie, zijn afkomstig van een bevraging van de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen van AROHM, een bevraging van het hoofdbestuur van de afdeling Milieuvergunningen van AMINAL, en informatie van de afdeling Juridische Dienstverlening van de administratie Algemene administratieve Diensten van LIN en van het hoofdbestuur van de afdeling Natuur.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

393

Beleidsevaluatie De centrale onderzoeksvraag is hoe de beleidsuitvoering verloopt. De kwantitatieve gegevens leiden reeds tot bepaalde conclusies. De meeste verklaringen worden evenwel geboden aan de hand van kwalitatieve gegevens. De kwalitatieve beoordeling van de beleidsuitvoering verloopt aan de hand van 3 reeksen onderzoeksvragen: (1) over de kwaliteit van de vergunningverlening, (2) de (categorieën van) afwijkingen die zich voordoen in de praktijk, en tot slot - als verklarende factor - (3) de kennis, bereidheid en capaciteit van de uitvoerders. De theoretische achtergrond wordt hieronder toegelicht. (1) Kwaliteit van de beleidsoutput De beleidsoutputs zijn de administratieve producten die voortkomen uit het implementatieproces en die zich rechtstreeks richten tot de doelgroep. Ze zijn te onderscheiden van de “outcomes”, of de effecten van het beleid. In het vergunningenbeleid, zijn de “outputs” de door de overheid verleende vergunningen. Het onderzoek naar de kwaliteit van de beleidsoutputs heeft betrekking op, o.m. (154): - de afwezigheid van tegenstrijdigheden tussen de outputs; - het in gepaste mate rekening houden met de belangen van de belanghebbenden; - het voorzien van voldoende monitoringscapaciteit. Ook de vraag naar de conformiteit van de vergunningen met de adviezen van de afdeling Natuur komt aan bod, evenals de kwaliteitsbewaking op gebied van toezicht, terreincontroles en handhaving. (2) Afwijkingen in de beleidspraktijk Vanaf de fase van beleidsuitvoering, gaat de “papieren wereld” van plannen en wetgeving over in de “werkelijke wereld”. Bij de uitvoering van het beleid treden vaak afwijkingen op, ten opzichte van de voorschriften en richtlijnen die de beleidsuitvoerders hebben meegekregen (301). In de bestuurskunde, wordt een aparte term gebruikt voor het uiteindelijk uitgevoerde beleid: de beleidsprestatie. Die wordt dan geplaatst tegenover het beleid-zoals-bedoeld, om het (vaak grote) verschil tussen de beoogde implementatie en de daadwerkelijke implementatie te accentueren (622). De belangrijkste onderzoeksvragen zijn: - Wat is het beleid-zoals-bedoeld (regels, organisatie, procedures)? - Wat doen de uitvoerders bij de uitvoering? Wat is de feitelijke werkwijze? - Wat zijn de verschillen tussen bedoelingen en praktijk? - Waarom zijn er deze verschillen?

Voor het verklaren van de verschillen tussen bedoelingen en praktijk, worden in deze evaluatie de volgende categorieën van afwijkingen onderscheiden (301): - Informele praktijkregels (“smart rules”) naast of in de plaats van formeel voorgeschreven regels (“proper rules”): o de regels worden niet toegepast zoals voorgeschreven, er wordt enigszins afgeweken van de letter van de wet; o de reden van deze afwijking is vaak “procedurele smeerolie”:“smart rules” hebben vooral ten doel de verwerking te versnellen (regels om de behandeling snel, efficiënt en vlot te laten verlopen). - Essentiële regels versus minder belangrijke regels (“core rules” vs. “lesser rules”): o hoewel de regels formeel gezien allen bindend zijn, brengt de uitvoerder prioriteitsverschillen aan: “essentiële” regels (“core rules”) worden toegepast, de “minder belangrijke regels” (“lesser rules”) niet; o de “essentiële regels” zijn de regels waarbij de ervaring heeft geleerd dat ze gebruikelijk en onvermijdelijk zijn voor de uitvoering, en in tweede plaats ook de regels waaraan in het toezicht groot belang wordt gehecht; o bij onderzoek (301) bleek dat de regelkennis bij uitvoerders vaak gebrekkig is en dat zelden een officiële handleiding (vademecum) ter hand wordt genomen: de allerbelangrijkste regels en hoofdlijnen worden aangewend en voor de rest vertrouwt men op collega’s, die evenwel ook geen volledige regelkennis hebben; o de “essentiële regels” die in de praktijk gehanteerd worden, komen uiteraard niet automatisch overeen met de prioriteiten van de beleidsmakers. - Eigen regels naast formele regels (“own rules” naast “formal rules”): niet alleen de voorschriften worden toegepast, er worden door de beleidsuitvoerders eigen regels aan toegevoegd. De 3 belangrijkste redenen voor afwijkingen, afzonderlijk of in combinatie, zijn (301): - de omvang en kwaliteit van de beleids- en invoeringsplannen (en wetgeving); - de werkomstandigheden van de (eerstelijns)uitvoerders; - de eigen doelstellingen en ambities van de (eerstelijns)uitvoerders. De afwijkingen in de beleidsuitvoering, kunnen zowel negatieve als positieve gevolgen hebben. Alleen per geval kan een precieze balans worden opgemaakt. Algemeen, kan men stellen dat de afwijkingen niet duidelijk maken welke verschillen er zijn tussen de planning van de beleidsuitvoe-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

394

Beleidsevaluatie ring en de realiteit, wat vragen oproept over de volgende mogelijkheden: -

de beleidsuitvoering verloopt conform het plan; non-implementatie; marginale wijzigingen; kardinale wijzigingen (andere inhoud); de beleidsuitvoering verloopt vlotter dan gepland (effectiever).

(3) Kennis, bereidheid en capaciteit Uitvoerders moeten zowel “weten, kunnen als willen”, als voorwaarden voor een adequate beleidsuitvoering (622,732). Procesevaluatie omvat vaak ook een onderzoek naar het “weten, willen en kunnen” van de doelgroep. In dit deel, beperken we ons evenwel tot de uitvoerders op het gewestelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Het onderzoek naar de kennis, de bereidheid en de capaciteit van de uitvoerders, kan de afwijkingen in de beleidspraktijk verklaren. De relevante kennis in het natuurvergunningenbeleid, heeft betrekking op de wetgeving en het toepassingsgebied ervan. Bereidheid is een attitudeelement. Vedung verwijst naar drie theorieën, m.b.t. de bereidheid van uitvoerende administraties en overheden (732): - De theorie van “bureaucracy’s selfregarding behaviour”: administraties hebben eigen agenda’s, die voorrang kunnen hebben op de correcte beleidsuitvoering. - De theorie van “the attitudinal mismatch”: de administratie kan twijfels hebben over de geschiktheid van de beleidsdoelen of -middelen, en zo het beleid anders vormgeven dan door de beleidvoerders wordt beoogd. Het kan gaan om de afkeuring van de beleidsdoelen, wat een waardeoordeel is, of om twijfels over de effectiviteit van de beleidsmiddelen om het beoogde doel te bereiken, wat geen waardeoordeel is maar wel een feitelijke beoordeling van de geschikte middelen. - De “regulatory capture” theorie: de doelgroepen zetten de reglementering naar hun hand; dit risico is verbonden met, o.m., de aard van de doelgroep (het risico is het grootst wanneer er maar één, sterk georganiseerde doelgroep is). De eerstelijnsuitvoerders worden vaak geconfronteerd met een beperkte capaciteit (tijd en middelen). Ze ontwikkelen strategieën om daarmee om te gaan (“coping strategies”). Een voorbeeld daarvan is dat ze zich beperken tot welomlijnde, duidelijke toepassingsgevallen en dat ze de

moeilijke, tijdrovende toepassingen terzijde laten (“creaming”).

7.4.2 Korte historiek en situering in het “horizontaal beleid” Na het Natuurdecreet van 1997, werd het vroegere “Vegetatiebesluit” van 1991 vervangen door een nieuw besluit, dat een vergunningsplicht voor wijzigingen van vegetatie en kleine landschapselementen (KLE’s) invoert: het besluit van 23 juli 1998, tot vaststelling van nadere regels voor de uitvoering van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (B.S., 10/9/98) (verder: het BVR 23/7/98). Het Natuurdecreet verhoogde ook aanzienlijk de strafsancties die kunnen worden opgelegd bij overtreding van het decreet en de uitvoeringsbesluiten. Dit is belangrijk, omdat de lage geldboetes van de vroegere wet op het natuurbehoud van 1973 werden beschouwd als één van de belangrijke redenen waarom de toepassing van het toenmalige vegetatiebesluit dode letter bleef (234, 656). Naast een vergunningenstelsel, bevat het besluit ook twee andere juridische middelen om vegetatie en kleine landschapselementen te beschermen: enerzijds, een verbodsbepaling om bepaalde vegetaties te wijzigen en anderzijds, een meldingsplicht. Er is dus een gradatie in bescherming van vegetaties en kleine landschapselementen, gaande van de algemene zorgplicht, over meldingen, vergunningen tot verboden wijzigingen. Er zijn wel tal van uitzonderingen op de meldingsplicht, de vergunningsplicht en de verbodsbepalingen. De zorgplicht die het Natuurdecreet invoert, is zowel tot de burger als de overheden gericht (art. 14: “Iedereen die handelingen verricht of hiertoe de opdracht verleent, en die weet of redelijkerwijze kan vermoeden dat de natuurelementen in de onmiddellijke omgeving daardoor kunnen worden vernietigd of ernstig geschaad, is verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijze van hem kunnen worden gevergd om de vernietiging of de schade te voorkomen, te beperken of te herstellen”). Het beginsel van de integratie van natuuroverwegingen in andere vergunningenstelsels is geformuleerd in artikel 16 van het decreet. Het richt zich niet tot de burger, maar wel tot de overheden die vergunningen of toestemmingen verlenen, meldingen of kennisgevingen ontvangen: ze dienen ervoor te zorgen dat geen vermijdbare schade wordt berokkend aan de natuur, door het weigeren van de vergunning of toestemming, of door het opleggen van voorwaarden. Deze bepaling richt zich dus tot alle overheden die, in het kader van andere wetgevingen, vergunningen verlenen, toestemmingen geven of meldingen ontvangen op grond van een meldingsplicht. Het is een verdere concretisering van het algemene integratiebeginsel, dat ook terug te vin-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

395

Beleidsevaluatie den is in het decreet algemene bepalingen milieubeleid. Door de zorgplicht en het integratiebeginsel, moet schade aan de natuur steeds voorkomen of beperkt worden. Verder betekent een correcte toepassing, dat schade aan de natuur gecompenseerd wordt. Voor het voorkomen van schade aan natuur, is vooral de toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet op de stedenbouwkundige en de verkavelingsvergunning een relevant onderzoeksthema. Veelal vloeit schade aan vegetatie of kleine landschapselementen voort uit werken waarvoor een stedenbouwkundige vergunning vereist is; bij het verlenen van verkavelingsvergunningen, kan veel schade voorkomen worden. Bovendien is geen natuurvergunning meer vereist wanneer voor de werken een stedenbouwkundige vergunning verkregen werd, op voorwaarde dat uitdrukkelijk voldaan is aan art. 16 van het Natuurdecreet en dat het advies van de afdeling Natuur werd gevraagd (BVR 23/7/98). Zowel het integratiebeginsel van art. 16 van het Natuurdecreet als de natuurvergunning, de melding en de verbodsbepalingen van het BVR 23/7/98, kaderen in een groter geheel van wat een “horizontaal natuurbeleid” wordt genoemd. Met horizontaal beleid, wordt een beleid bedoeld dat gericht is op de bescherming van natuur, die niet reeds gevat wordt door het gebiedsgericht natuurbeleid. Het gaat om instrumenten die kunnen worden ingezet voor natuur die niet aan een specifiek beschermd gebied gebonden is, m.a.w., voor talrijke natuurwaarden die buiten de natuurreservaten, Ramsar-gebieden, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden en het toekomstige VEN gelegen zijn. Hoewel het huidige natuurbeleid uitdrukkelijk de prioriteit legt bij het gebiedsgerichte beleid, bevat het Natuurdecreet ook diverse aanknopingpunten voor het voeren van een horizontaal beleid, naast het gebiedsgerichte beleid. Horizontale maatregelen zijn trouwens een conditio sine qua non voor de toepassing van het stand still-principe. In een studie van de MiNa-Raad over de horizontale maatregelen van het Natuurdecreet, worden de volgende aanknopingspunten en auto-executieve bepalingen opgesomd: - de maatregelen ter aanvulling van de bestaande regelgeving voor het behoud van de natuur en het toepassen van het stand still-principe (art. 8); - de algemene maatregelen voor het behoud van de natuur (art. 13); - de auto-executieve zorgplichtbepaling (artikelen 14 en 15); - de integratie van natuuroverwegingen in de bestaande vergunningenstelsels (art. 16);

- de maatregelen van soortenbescherming (artikelen 51 en 52). “De plaats die het Natuurdecreet toekent aan de horizontale maatregelen is een belangrijk vernieuwend element in het natuurbeleid. Het toepassingsgebied en de draagwijdte van het natuurbehoud worden hierdoor sterk verruimd.Van essentieel belang is echter hoe deze aanknopingspunten voor een horizontaal beleid verder invulling vinden.” (388). Het BVR 23/7/98 dat verbodsbepalingen, een vergunningsplicht en een meldingsplicht bevat voor het wijzigen van vegetaties of kleine landschapselementen, is tot op heden het enige uitvoeringsbesluit voor horizontale maatregelen (rechtsgrond: artikel 13 van het Natuurdecreet). De vergunningsplicht wordt evenwel grotendeels beperkt tot bepaalde bestemmingen en beschermde gebieden, zodat het beoogde horizontaal karakter enigszins verloren gaat (zie hieronder: het territoriaal toepassingsgebied) (322, 325).

7.4.3 De natuurvergunning: beschrijving van het toepassingsgebied, de beleidsuitvoerders, de middelen en de evalueerbaarheid van de beleidsuitvoering 7.4.3.1 Toepassingsgebied van de regelgeving van het BVR 23/7/98 Vergunningsplicht voor vegetatiewijziging Territoriaal toepassingsgebied Een natuurvergunning dient te worden aangevraagd voor bepaalde activiteiten die onder de ruime noemer “vegetatiewijziging” zijn terug te brengen, voor zover de activiteit plaatsvindt op een terrein gesitueerd in de bestemmingscategorieën en zones vermeld in het BVR 23/7/98. Het gaat om de volgende gebieden en zones (art. 9 BVR): - bestemmingen volgens gewestplan of ruimtelijk uitvoeringsplan: groengebieden, parkgebieden, buffergebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologisch belang, agrarische gebieden met bijzondere waarde, en natuurontwikkelingsgebieden; - Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Ramsar-gebieden en beschermde duingebieden (Duinendecreet). Materieel toepassingsgebied Vergunningsplichtige vegetatiewijzigingen worden als volgt omschreven: - het afbranden; - het vernietigen, beschadigen of doen afsterven van

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

396

Beleidsevaluatie vegetatie, met uitsluiting van percelen met cultuurgewassen, met mechanische of chemische middelen; - het wijzigen van historisch permanent grasland, met inbegrip van het microreliëf gelegen in valleigebieden, brongebieden, natuurontwikkelingsgebieden, agrarische gebieden met ecologisch belang of agrarische gebieden met bijzondere waarde, alsook binnen de perimeter van de gebieden afgebakend volgens of in uitvoering van internationale verdragen, overeenkomsten en richtlijnen, voor zover het historisch permanent grasland binnen deze perimeter als habitat is opgenomen; - het aanplanten op plaatsen met vegetatie, en het geheel of gedeeltelijk rooien van bosjes; - het wijzigen van het reliëf met inbegrip van nivellering van het microreliëf; - het rechtstreeks of onrechtstreeks wijzigen van de waterhuishouding door drainage, ontwatering en dichten, alsook het wijzigen van het overstromingsregime van vegetatie. Vergunningsplicht voor wijziging van kleine landschapselementen Territoriaal toepassingsgebied Het gaat om dezelfde gebieden als de vergunningsplichtige vegetatiewijzigingen, en bovendien: - de landschappelijk waardevolle agrarische gebieden; - de gebieden van het IVON; - de perimeter van de Vogelrichtlijngebieden. Materieel toepassingsgebied - het rooien of anderszins verwijderen en beschadigen van houtachtige beplantingen op weg-, waterweg- of spoorwegbermen of op het talud van holle wegen, van houtachtige beplantingen langs waterlopen, dijken of taluds, van heggen, hagen, houtkanten, houtwallen, bomenrijen en hoogstamboomgaarden; - het wijzigen van de vegetatie horende bij de kleine landschapselementen met inbegrip van het wijzigen van vegetatie (afbranden en het vernietigen, beschadigen of doen afsterven van de vegetatie met mechanische of chemische middelen) van perceelsrandbegroeiingen en sloten; - het uitgraven, verbreden, rechttrekken, dichten van stilstaande waters, poelen of waterlopen. Verbodsbepalingen Territoriaal toepassingsgebied Het hele Vlaams gewest (uitzondering: historisch permanent grasland en poelen). Materieel toepassingsgebied Het wijzigen van de volgende kleine landschapselementen en vegetaties: holle wegen, graften, bronnen, histo-

risch permanent grasland en poelen gelegen in groengebieden, parkgebieden, buffergebieden en bosgebieden, vennen en heiden, moerassen en waterrijke gebieden, duinvegetaties. Meldingsplicht Territoriaal toepassingsgebied Het hele Vlaams gewest, uitgezonderd de woon- en industriegebieden, evenals de gebieden waar de vergunningsplicht geldt. Materieel toepassingsgebied Het wijzigen van de volgende KLE’s: - het rooien of anderszins verwijderen en beschadigen van struwelen, loofbossen, houtachtige beplantingen op weg-, waterweg- of spoorwegbermen of op het talud van holle wegen, van houtachtige beplantingen langs waterlopen, dijken of taluds, van heggen, hagen, houtkanten, houtwallen, bomenrijen en hoogstamboomgaarden; - het uitgraven, verbreden, rechttrekken, dichten van stilstaande waters, poelen of beken. Uitzonderingsbepalingen Er gelden tal van uitzonderingsbepalingen op het verbod, de meldings- en vergunningsplicht (322). Zo geldt, met het oog op de onderlinge afstemming van vergunningenstelsels, een uitzondering indien de werken worden uitgevoerd met een stedenbouwkundige vergunning, verleend na advies van de afdeling Natuur en overeenkomstig art. 16 van het Natuurdecreet.

7.4.3.2 De beleidsuitvoerders Natuurvergunning De uitvoering van het natuurvergunningenbeleid is een taak van gemeenten, provincies en gewest. Gemeente: - vergunningverlening: het College van Burgemeester en Schepenen (CBS) verleent de vergunning, voor zover de aanvrager een particulier of privaatrechtelijke rechtspersoon is; - beoordeling, eerstelijnsuitvoering: de gemeentelijke (milieu)ambtenaar behandelt het dossier en bereidt de beslissing van het CBS voor en wint het advies in van de buitendienst van de afdeling Natuur; - handhaving: de gemeente is bevoegd voor het toezicht en de handhaving (politie; en in principe ook de daartoe bevoegde gemeentelijke milieuambtenaar).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

397

Beleidsevaluatie

Tabel 7.4.1: Overzicht van het oppervlakteaandeel (ha) per provincie van de bestemmings- en gebiedscategorieĂŤn die het territoriaal toepassingsgebied van de natuurvergunningsplicht bepalen (bron: afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM, april 2001; Instituut voor Natuurbehoud, mei 2001).

Provincie: - beroep/ vergunningverlening: de Bestendige Deputatie (BD) is de beroepsinstantie tegen de beslissingen van het CBS en is tevens een vergunningverlenende overheid, voor de vergunningen die worden aangevraagd door publiekrechtelijke rechtspersonen; - beoordeling, eerstelijnsuitvoering: de provinciale natuurambtenaren behandelen het dossier, bereiden de beslissing van de BD voor en winnen het advies in van de buitendienst van de afdeling Natuur en het CBS; - begeleiding: de provinciale natuurcoĂśrdinatoren zorgen voor de begeleiding van de gemeenten, in het kader van het milieuconvenant; - inventarisatie: de provincies houden de afschriften bij van de vergunningsbeslissingen van de gemeenten (de gemeente stuurt een kopie naar de provinciegouverneur). Gewest: - advies: de buitendiensten van de afdeling Natuur verlenen advies over de vergunningsaanvragen en beroepsdossiers; - beroep: het hoofdbestuur van de afdeling Natuur staat in voor de behandeling van de beroepen tegen beslissingen van de Bestendige Deputatie; - helpdeskfunctie van het hoofdbestuur en vooral de buitendiensten van de afdeling Natuur, waar de gemeenten (en provincies en burgers) terecht kunnen met vragen; - inventarisatie: de buitendiensten houden de afschriften bij van de vergunningsbeslissingen van de gemeenten (de gemeente stuurt een kopie naar de buitendienst);

- controle op gemeenten/ beroepsmogelijkheid: de buitendiensten van de afdeling Natuur kunnen bij de BD beroep indienen tegen beslissingen die door het CBS werden genomen; - handhaving: de buitendiensten van de afdeling Natuur staan ook in voor het toezicht en de handhaving op het terrein; - juridische opvolging: de afdeling Juridische Dienstverlening van de administratie Algemene administratieve Diensten van LIN staat in voor het verlenen van juridisch advies en de opvolging van gerechtelijke procedures. Meldingen De meldingen dienen te gebeuren bij de gemeenten. Het gewest en de provincies zijn hierbij niet betrokken. De buitendiensten van de afdeling Natuur zijn bevoegd voor de handhaving. Verbodsbepalingen De buitendiensten van de afdeling Natuur staan in voor het verlenen van advies over afwijkingen van de verbodsbepalingen, aangevraagd aan de hand van een stedenbouwkundige vergunning, of aan de Vlaamse minister van leefmilieu. Ze zijn tevens bevoegd voor de handhaving. Conclusies De beleidsuitvoering is gesitueerd op verschillende niveaus (gewest-provincies-gemeenten). De eerstelijnsuitvoering en het contact met de vergunningsaanvrager, gebeurt vooral op het niveau van de gemeenten en provincies, waarbij de buitendiensten van de afdeling Natuur

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

398

Beleidsevaluatie

Tabel 7.4.2: Tijdsbesteding bij de afdeling Natuur inzake adviesverlening (bron: afdeling Natuur, 2000).

een actieve rol spelen (advies, helpdeskfunctie en handhaving). Het hoofdbestuur van de afdeling Natuur ziet voor zichzelf vooral de functie weggelegd als coördinator en informatieverspreider. In de praktijk, blijkt de schaarse coördinatie vooral te verlopen via de provincies en de buitendiensten van de afdeling Natuur. Het hoofdbestuur staat ook in voor de behandeling van de beroepen tegen beslissingen van de Bestendige Deputatie. Er bestaat geen gestructureerd overleg tussen de provinciale natuurambtenaren en de buitendiensten van de afdeling Natuur.

7.4.3.3 Middelen We overlopen hieronder enkele interne middelen en externe instrumenten (juridische instrumenten, communicatie) die worden ingezet. Bij de interne middelen, kan een onderscheid worden gemaakt tussen personele, financiële, organisatorische en technische middelen. Hieronder worden alleen de personele middelen behandeld, m.a.w., de menskracht die wordt ingezet voor de dossiers van natuurvergunningen. Over de financiële middelen zijn geen gegevens beschikbaar, omdat het Vlaams Gewest niet voorziet in afzonderlijke budgetten voor het natuurvergunningenbeleid; dit behoort immers tot de algemene middelen. Er is ook geen afzonderlijk budget voor informatiecampagnes over dit thema beschikbaar. Personele middelen bij de buitendiensten van de afdeling Natuur Uit de tijdsregistratie bij de afdeling Natuur, uitgevoerd in het kader van de audit (gegevens over 1999; tabel 7.4.2), blijkt dat vooral de afdeling Natuur Oost-Vlaanderen veel tijd besteedde aan wettelijk voorziene adviesverlening (23%). De categorie wettelijk voorziene adviesverlening omvat uiteenlopende adviseringen (adviezen over aanvragen tot natuurvergunning, stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsvergunning, milieuvergunning, adviezen over bebossingen, BPA’s, MERs, enz.). Uit de bevraging in 2001 wordt afgeleid, dat de wettelijke adviestaken blijkbaar zijn toegenomen. Cijfers ontbreken evenwel. De grootteorde van de cijfers in tabel 7.4.2 blijft wel representatief, met uitzondering van de buiten-

dienst van West-Vlaanderen, die duidelijk méér tijd aan deze dossiers spendeert dan 2 jaar geleden (schatting door de buitendienst: 7%). Ook in Antwerpen is de tijdsbesteding toegenomen (schatting door de buitendienst: 19% van het “bureaupersoneel”, dus zonder natuurwachters en arbeiders). Als we de nieuwe cijfers voor Antwerpen en West-Vlaanderen meerekenen in de cijfers van de totale adviesverlening, stellen we vast dat de buitendiensten ongeveer 10% van de tijd besteden aan adviesverlening. Antwerpen scoort hier iets hoger en de buitendienst van Oost-Vlaanderen steekt er ver bovenuit met 27%. De adviesverlening behoort tot het takenpakket van de natuurwachters; daarnaast hebben zij nog diverse, uiteenlopende taken: ze staan in voor het beheer van de Vlaamse natuurreservaten en andere natuurterreinen, de uitvoering van het aankoopbeleid, het contact met de gemeenten en andere administratieve overheden. Bovendien staan ze ook in voor de controle en de handhaving van de wetgeving. De personeelsbezetting is als volgt: Aantal natuurwachters van de afdeling Natuur, stand van zaken op 1/1/2001: Antwerpen Limburg Oost-Vlaanderen Vlaams-Brabant West-Vlaanderen

12,5 9 3,5 2 7

Uit deze cijfergegevens blijkt, dat er in de provincies Oost-Vlaanderen en Vlaams-Brabant sprake is van een onderbezetting: daar moeten respectievelijk 3,5 en 2 natuurwachters instaan voor alle terreingebonden taken van de buitendienst. Ook voor Limburg is de situatie niet optimaal, omdat deze provincie veruit de grootste oppervlakte heeft aan terreinen beheerd door de afdeling Natuur en, samen met Antwerpen, de grootste oppervlaktes groengebieden en speciale beschermingszones bezit (zie tabel 7.4.1). Limburg heeft met 9 natuurwachters dan ook een kleine personeelsbezetting, in verhouding tot de oppervlakte. Een aanwerving van bijkomende natuurwachters, in 2001, wordt in het vooruitzicht gesteld, maar was op het moment van deze evaluatie nog niet beslist. Voor een correcte interpretatie van de personeelsbehoeften, volstaan de bovenvermelde gegevens uiteraard niet en

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

399

Beleidsevaluatie dient een algemeen personeelsbehoeftenplan te worden opgemaakt. De analyse die dit evaluatieonderzoek maakt van de personele middelen, heeft, naast een informatieve waarde, de meerwaarde een in het oog springend capaciteitsprobleem te verduidelijken voor de beleidsuitvoering in de buitendienst van de provincie Oost-Vlaanderen, die met een laag aantal natuurwachters het grootste aantal adviesvragen voor natuurvergunningen ontvangt (zie verder). De tijdsbesteding, die specifiek te maken heeft met de natuurvergunning (exclusief andere adviesverlening en taken), is als volgt in de buitendiensten van de afdeling Natuur: - Antwerpen: 1 coördinator (35% VTE) en 12,5 natuurwachters (gemiddeld 13% VTE). - Limburg: 8 natuurwachters (bij hoge werkdruk aangevuld met 4 andere personen die de dossiers behandelen). - Oost-Vlaanderen: 1 coördinator (70% VTE) en 3,5 natuurwachters; - West-Vlaanderen: 1 coördinator (35% VTE) en 7 natuurwachters. Het zwaartepunt van de tijdsbesteding ligt vooral bij een coördinerende ambtenaar, terwijl de natuurwachters relatief gezien veel minder tijd spenderen aan adviesverlening. In de buitendienst Limburg, daarentegen, is er geen coördinator en is de tijdsbesteding van de natuurwachters groter. Personele middelen op het hoofdbestuur van de afdeling Natuur Op het hoofdbestuur van de afdeling Natuur, behandelt 1 persoon de beroepsdossiers. Dit volstaat, aangezien er niet veel beroepen worden ingesteld bij de minister (zie verder). De volledige afhandeling van een beroepsdossier neemt gemiddeld ongeveer 2,5 dag in beslag. Met een zestal beroepsdossiers per jaar, komt dit neer op 7% VTE op jaarbasis. Personele middelen bij de provincies De provinciale diensten van Oost- en WestVlaanderen geven beiden 30% VTE op als personele inzet voor de opvolging van de dossiers inzake natuurvergunningen. In Limburg is dat 50%, in Antwerpen ongeveer 20%. In Antwerpen, gebeurt de vergunningverlening door de provinciale dienst voor milieuvergunningen, terwijl de natuurcel van het Provinciaal Instituut voor Hygiëne advies verleent. In de andere provincies, behoren de dossiers van natuurvergunningen volledig tot het takenpakket van de dienst die instaat voor natuur.

Juridische instrumenten - Het BVR 23/7/98 bevat de nadere regels m.b.t. de natuurvergunning: het voorwerp van de vergunning, de procedure, de uitzonderingen en het vergunningsaanvraagformulier; - de omzendbrief LNW/98/01 van 10/11/98 bevat uitleg over de toepassing van de regels m.b.t. de natuurvergunning; - het Natuurdecreet zelf bevat de term “natuurvergunning” niet, enkel de juridische basis, maar ook de strafbaarstelling, de strafmaat bij overtreding, het herstel in de oorspronkelijke toestand in geval van een veroordeling, en ook de bepalingen over de bevoegdheden van de toezichthoudende ambtenaren. De commentaar bij de kwaliteit van deze regelgeving, komt aan bod in de evaluatie in deel 7.4.5. Communicatiemiddelen De kennis van de regelgeving is aan de gemeenten (en provincies) overgebracht via diverse communicatiekanalen: - De omzendbrief van 10 november 1998 (die gericht is aan, o.m., de provinciegouverneur en de gemeenten) geeft uitleg bij het BVR en bevat, o.m., richtlijnen voor de beoordeling van activiteiten, aan de hand van een code “goede natuurpraktijk” voor het wijzigen van vegetatie en kleine landschapselementen. De omzendbrief verwijst ook naar informatiebronnen, die geraadpleegd kunnen worden voor gegevens m.b.t. de ecologische waarde van het gebied (kaarten en gegevens die beschikbaar zijn bij de gemeenten, afdeling Natuur van AMINAL en/of het Instituut voor Natuurbehoud). - De communicatie-inspanningen van de afdeling Natuur: o een eenmalige organisatie van informatiebijeenkomsten over de natuurwetgeving, voor de beleidsverantwoordelijken en ambtenaren van gemeenten en provincies, in december 1998; o sinds 1998, geeft de afdeling Natuur vijf maal per jaar een Nieuwsbrief uit die wordt verspreid naar alle gemeenten. - De helpdeskfunctie van het hoofdbestuur en vooral de buitendiensten van de afdeling Natuur, waar de gemeenten (en provincies) terecht kunnen met vragen. - Het georganiseerd overleg, in het kader van het milieuconvenant, waarbij de gewestelijke administratie (o.m. de afdeling Natuur) overlegt met de Vereniging van Vlaamse Steden en gemeenten (VVSG) en met de provinciale natuurcoördinatoren. - De begeleidingsfunctie van de provincie: de provincie staat overeenkomstig het milieuconvenant in voor de begeleiding van de gemeenten (onder meer, voor het

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

400

Beleidsevaluatie gemeentelijk natuurbeleid), enerzijds, door de permanente begeleidingsfunctie van de provinciale natuurcoördinatoren en anderzijds, door het organiseren van informatiebijeenkomsten en cursussen. Verder zijn er nog overlegstructuren, afhankelijk van de provincie, zoals de regiowerking in de provincie Antwerpen en LIMO (Limburgs Milieuoverleg). In de provincie OostVlaanderen, blijkt het minst georganiseerd overleg te bestaan tussen provincie en gemeenten, maar de provincie heeft de doelstelling om dit overleg in de loop van 2001 vorm te geven. Met betrekking tot de natuurvergunning, worden de volgende cursussen en activiteiten vermeld, die al dan niet in samenhang met andere thema’s van het natuurbeleid aan bod kwamen: o In Antwerpen organiseerde het Provinciaal Instituut voor Hygiëne, in samenwerking met de Dienst milieuvergunning en de Vereniging van Gemeentelijke Milieuambtenaren van de provincie Antwerpen, in 2001 een studiemoment over de natuurvergunning voor, o.m., de gemeentelijke milieuambtenaren. o In Limburg werden, in 1999 en 2000, twee toelichtingen over de natuurvergunning georganiseerd binnen LIMO (Limburgs milieuoverleg) voor, o.m., de gemeentelijke milieuambtenaren en de schepenen van Leefmilieu. In het regionaal Milieuoverleg (dat ongeveer 5 x per jaar wordt georganiseerd) komen, o.m., vragen van gemeentelijke milieuambtenaren over de natuurvergunningen aan bod. o In Oost-Vlaanderen, wordt de natuurvergunning aangehaald als zijnde een onderdeel van de Vlaremopleiding.Verder is het thema aan bod gekomen op regionale vergaderingen met de gemeenten. o De provincie West-Vlaanderen zorgt voor een cursus natuurbeschermingswetgeving aan de WestVlaamse school van bestuursrecht, gericht op ambtenaren van gemeenten en OCMW’s. Het thema van de natuurvergunning is ook meermaals aan bod gekomen op de regionale vormings- en overlegvergaderingen met de gemeentelijke ambtenaren. In het raam van dit evaluatieonderzoek, worden de cursussen en activiteiten die de provincies organiseren niet inhoudelijk beoordeeld en wordt dus geen uitspraak gedaan over de kwaliteit ervan. Ondanks de inspanningen van de provincies, blijkt alvast dat de toepassing van de natuurregelgeving slechts een klein onderdeel is van het totale opleidingsprogramma voor de milieuambtenaren; het komt ook zelden aan bod in het bijscholingsaanbod, dat meer gericht is op milieuhygiënerecht dan op het milieubeheersrecht. Hoe de doelgroepen (de potentiële vergunningaanvragers) werden geïnformeerd over regelgeving werd, in het kader van dit onderzoek, niet onderzocht. De gemeenten spelen in elk geval een belangrijke rol terzake. In 40%

van de gemeenten die de enquéte beantwoordden, zouden de burgers regelmatig worden geïnformeerd over de natuurwetgeving (744). De nood aan gedetailleerde informatie, wordt in de praktijk opgevangen door de helpdeskfunctie van de afdeling Natuur.

7.4.3.4 Evalueerbaarheid van de beleidsuitvoering Probleemsituering In hoofdstuk 2, wordt het probleem aangekaart van het gebrek aan monitoring van de beleidsoutput (hoofdstuk 2 Naar een systematische gegevensverzameling voor de volgende natuurrapporten). De vergunningverlening is hiervan een voorbeeld. De buitendiensten van de afdeling Natuur houden niet allemaal systematisch een digitaal overzicht bij van de verleende adviezen over natuurvergunningsaanvragen. Ze hebben geen instructies gekregen van het hoofdbestuur van de afdeling Natuur, over de aanmaak van hun register, en worden hierin vrij gelaten. Er is dan ook een sterke differentiatie in de manier waarop de gegevens worden bijgehouden. De buitendienst in Antwerpen houdt een manueel register bij. Er is wel een digitaal postinschrijfsysteem, waaruit ook gegevens - met betrekking tot de adviesvragen over de natuurvergunning - kunnen worden geraadpleegd. In Limburg, is ook een digitaal overzicht beschikbaar. De buitendienst van Oost-Vlaanderen, houdt systematisch een digitaal overzicht bij van de dossiers met betrekking tot natuurvergunningen, stedenbouwkundige vergunningen, bebossingen en adviezen aan het parket. In WestVlaanderen, zal pas in de loop van 2001 een gegevensbank beschikbaar zijn voor de hele provincie. Nu worden de natuurvergunningsdossiers van de kust op een andere wijze bijgehouden dan deze van de rest van WestVlaanderen. De provinciale natuurdiensten van Antwerpen, Limburg, West-Vlaanderen en Vlaams-Brabant, houden een digitaal overzicht bij van de natuurvergunningsdossiers. In de provincie Antwerpen, waar het PIH enkel een advies over de vergunningsaanvraag en/of het beroep geeft, wordt de gegevensbank bijgehouden door de provinciale milieuvergunningendienst. De gegevens die worden bijgehouden zijn vooral nodig voor de dossieropvolging (datum, naam, onderwerp, ...). Slechts in één gegevensbank worden ook gegevens bijgehouden over het bestemmingsgebied. De buitendiensten van de afdeling Natuur halen tijdsgebrek aan voor het sys-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

401

Beleidsevaluatie tematisch en digitaal bijhouden van meer uitgebreide gegevens, die nochtans nuttige informatie kunnen opleveren voor de evaluatie van de vergunningverlening. De gemeenten die het gemeentelijk Milieuconvenant ondertekenden, zijn verplicht een inventaris bij te houden van de natuurvergunningen en meldingen (art. 3, § 1, 3°van het Milieuconvenant 2000-2001). In een recente evaluatie, werd de effectiviteit van de verplichting om gemeentelijke inventarissen bij te houden en permanent te actualiseren, laag ingeschat (95). Uit de enquête blijkt, dat slechts 60% van de gemeenten die het convenant ondertekenden, stelden dat de inbreng van de inventarisgegevens gebeurt zoals omschreven in de handleiding bij het convenant (744). Er is in elk geval ook op gemeentelijk niveau geen sprake van een uniform registratiesysteem dat de onderlinge vergelijkbaarheid en de evalueerbaarheid van de gegevens bevordert. Een rapportering over de beleidsoutput in een openbaar document (b.v. jaarverslag), vereenvoudigt de evaluatie van de beleidsuitvoering. De provincie WestVlaanderen, rapporteert over haar natuurvergunningenbeleid in een openbaar document: in de jaarlijkse stand van het bestuur, wordt een opgave van de aantallen gepubliceerd. De andere provincies en de afdeling Natuur, maken geen rapportering over het natuurvergunningenbeleid openbaar. Gegevens in deze evaluatie Hieronder zijn de resultaten verwerkt van een onderzoek, uitgevoerd in 2000, naar de toepassing van de regelgeving inzake vegetatiewijzigingen en kleine landschapselementen (744). De enquête in de gemeenten, kon rekenen op een respons van 69% (tabel 7.4.3) en kan als representatief worden beschouwd. Toch is het belangrijk bij de interpretatie van de resultaten van de enquête rekening te houden met het feit dat 31% van de gemeenten niet reageerden. Na telefonisch Antwerpen Limburg Oost-Vlaanderen Vlaams-Brabant West-Vlaanderen

Respons-gemeenten 44 36 51 38 41 210

contact is gebleken, dat de meeste bevoegde ambtenaren zeer weinig tijd hadden en geen prioriteit konden geven aan het invullen van de enquête. We kunnen er toch voorzichtig vanuit gaan, dat natuur in deze gemeenten wellicht een weinig belangrijk onderwerp is, wat betekent dat de gemeenten die de enquête niet beantwoordden, de totale scores in negatieve zin zouden beïnvloeden. Deze gegevens werden aangevuld met gegevens van de buitendiensten en het hoofdbestuur van de afdeling Natuur en de provinciale natuurdiensten. De gegevens zijn niet volledig. Er is geen informatie beschikbaar van de natuurdienst van de provincie Vlaams-Brabant, en slechts beperkte informatie van de buitendienst Vlaams-Brabant van de afdeling Natuur. Met “provinciale natuurdiensten” worden bedoeld: - Antwerpen: de Natuurcel van het Provinciaal Instituut voor Hygiëne (PIH); - Limburg: de sectie Milieu en Natuur van de provinciale Directie Infrastructuur, Ruimtelijke Ordening, Milieu en Natuur; - Oost-Vlaanderen: de dienst Planning en Natuurbehoud van de provinciale Directie Leefmilieu; - West-Vlaanderen: de sectie Natuur en Landschap van de provinciale Directie Milieu, Ruimtelijke ordening en natuur (Mirona).

7.4.4 Kwantitatieve evaluatie van de beleidsuitvoering inzake de natuurvergunning De beleidsuitvoering van de natuurvergunning, wordt beschreven in een kwantitatief (7.4.4) en een kwalitatief luik (7.4.5).Voor zover er gegevens over de meldingsplicht of de toepassing van de verbodsbepalingen beschikbaar waren, werden ook deze vermeld.

Totaal aantal gemeenten 70 44 65 65 64 308

% 63% 82% 78% 58% 64% 69%

Tabel 7.4.3: Aantal gemeenten die de enquête beantwoordden (bron: 744).

Tabel 7.4.4: Totaal aantal natuurvergunningsaanvragen ingediend bij de gemeenten in de periode van ca. oktober 1998 - mei 2000 (bron: 744).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

402

Beleidsevaluatie

7.4.4.1 Aanvragen bij de gemeenten In 68% van de gemeenten die de enquête beantwoordden, werd een of meerdere natuurvergunningen aangevraagd. In bijna alle gevallen (94%), wordt dan ook het advies ingewonnen van de buitendienst van de afdeling Natuur. Limburg scoort veruit het hoogst, met 86% van de gemeenten die vergunningsaanvragen ontvingen, gevolgd door Oost-Vlaanderen (80%). De laagste score wordt gehaald in West-Vlaanderen, waar in minder dan de helft van de gemeenten (41%) een vergunningsaanvraag werd ingediend (744). Tabel 7.4.4 bevat de cijfers over het aantal vergunningsaanvragen dat door de gemeenten ontvangen werd (periode oktober 1998 tot ca. mei 2000). In de laatste kolom van deze tabel, wordt een extrapolatie gemaakt naar het totaal aantal gemeenten in de provincie. Deze extrapolatie is eenvoudigweg de doorrekening van het aantal aanvragen in de gemeenten die de vraag beantwoordden, naar alle gemeenten in de provincie. Het is dus een louter theoretische en indicatieve extrapolatie, die geen rekening houdt met de ruimtelijke bestemmingen (groengebied, parkgebied, ...) of het gebiedsgericht natuurbeleid (Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, Ramsar-gebieden, beschermde duingebieden), noch met de aanwezigheid van bomenrijen en KLE’s of andere aspecten die het toepassingsgebied van de natuurvergunning bepalen. We kunnen de cijfers over de vergunningsaanvragen ook natrekken, aan de hand van de gegevens die bij de provincies worden bijgehouden, over de afschriften die ze ontvangen van de gemeenten (tabel 7.4.5). De gemeenten dienen, volgens het BVR 23/7/98, immers aan de provincie te melden welke beslissingen ze hebben genomen over de aanvragen (vergunningen of weigeringen).

7.4.4.2 Gegevens over adviesverlening van de buitendiensten van de afdeling Natuur De meeste vergunningsaanvragen hebben het kappen van bomen, bomenrijen en/of houtkanten, als voorwerp (ca. 65% in Antwerpen, ca. 85% in Limburg, ca. 85% in Oost-Vlaanderen en ca. 90% in West-Vlaanderen). De meeste van deze aanvragen, hebben betrekking op het vellen van populieren, behalve in Antwerpen, waar het slechts in ongeveer 1/3de van de dossiers om populieren gaat. Andere onderwerpen zijn aanplantingen (o.m. compensa-

tiebebossingen), reliëfwijzigingen, werken aan waterlopen en scheuren van graslanden. Als we de cijfers van de natuurvergunningen in de gemeenten (tabellen 7.4.4 en 7.4.5) vergelijken met de cijfergegevens van de buitendiensten van de afdeling Natuur, m.b.t. hun adviesverlening (tabel 7.4.6), komen we tot de volgende vaststellingen. Er moet wel rekening worden gehouden met de beperking dat alleen van de buitendiensten van Antwerpen, Limburg en Oost-Vlaanderen volledige gegevens voor de drie jaren beschikbaar zijn. Vaststellingen: - West-Vlaanderen noteert het laagst aantal natuurvergunningen, Oost-Vlaanderen het hoogst (zie tabellen 7.4.4 en 7.4.6). - In Antwerpen en Limburg, is er een gestage stijging van het aantal aanvragen. In Oost-Vlaanderen, was er een terugval in 2000 (tabel 7.4.6). Op basis van de cijfergegevens voor de eerste drie maanden van 2001 (167 adviesvragen), wordt in Oost-Vlaanderen in 2001 terug een stijging verwacht (extrapolatie: 668). - De vergelijking van de tabellen 7.4.5, 7.4.6 en 7.4.7, leidt tot het besluit dat de gemeenten niet van alle beslissingen een afschrift naar de provincie sturen. De lage meldingscijfers voor West-Vlaanderen en Limburg in tabel 7.4.5, kunnen immers niet te wijten zijn aan de tijdspanne die voorzien is voor de behandeling van de vergunningsaanvraag. Verklaringen: - De verschillen in het aantal natuurvergunningen, kunnen deels verklaard worden door verschillen in het toepassingsgebied van de natuurvergunningsplicht. Uit het overzicht in tabel 7.4.1, blijkt evenwel dat de oppervlakteaandelen van het territoriaal toepassingsgebied slechts een beperkte verklaring bieden voor de cijfergegevens over het aantal vergunningsaanvragen. - Het lage cijfer voor West-Vlaanderen heeft, volgens de buitendienst van de afdeling Natuur, wellicht twee verklaringen: een onvoldoende toepassing van de regelgeving door de gemeenten (vooral wat de historisch permanente graslanden betreft, zie verder) en een beperkt toepassingsgebied van de regelgeving, o.m., omdat West-Vlaanderen minder bomenrijen en andere KLE’s heeft dan andere provincies. - De opvallend hoge score voor Oost-Vlaanderen is,

Tabel 7.4.5: Totaal aantal door de gemeenten aan de provincie gemelde vergunningen (bron: provinciale natuurdiensten).

Antwerpen

Limburg

1999 2000 Totaal

104 132 236

OostVlaanderen 419 399 818

VlaamsBrabant

West-Vlaanderen 19 13 32

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

403

Beleidsevaluatie volgens de buitendienst van de afdeling Natuur, vooral te verklaren door de vele bomen en bomenrijen in deze provincie, die onder het toepassingsgebied van de vergunningsplicht voor wijziging van KLE’s vallen. Momenteel wordt, in opdracht van de buitendienst Oost-Vlaanderen, een gedetailleerde studie uitgevoerd over de toepassing van de natuurvergunning door de gemeenten, aan de hand van terreinbezoeken en een bijkomende bevraging van de gemeenten. De resultaten van dit onderzoek worden verwacht in het najaar van 2001. We mogen alvast aannemen dat het onderzoek verhelderende gegevens zal bieden voor de evaluatie van de uitvoeringspraktijk.

7.4.4.3 Gegevens over de aanvragen en beroepen bij de provincie Voorwerp van de natuurvergunningen: - Op niveau van de vergunningverlening door de provincie, blijkt het vellen van bomen het voorwerp te zijn van 50% van de vergunningsaanvragen in OostVlaanderen en 48,5% in Limburg (tegen 33% in Antwerpen en 22% in West-Vlaanderen). In Limburg, hebben de meeste vergunningsaanvragen betrekking op het vellen van populieren (37%). In OostVlaanderen, komt het vellen van populieren op een gedeelde eerste plaats met werken aan waterlopen (38%). - In West-Vlaanderen, hebben de vergunningsaanvragen op provinciaal niveau vaak de uitvoering van werken aan waterlopen als voorwerp (16% in Antwerpen, 8,5% in Limburg, 38% in Oost-Vlaanderen, 61% in West-Vlaanderen). De aanvraag wordt in dat geval ingediend door de waterloopbeheerder: de polder of watering, de gemeente, het Vlaamse gewest (afdeling Water van AMINAL of AWZ), of de provincie zelf. In de provincie West-Vlaanderen, vraagt de provinciale

dienst die instaat voor het beheer van de waterlopen, geen vergunningen aan. Vaststellingen: - West-Vlaanderen kent het laagst aantal natuurvergunningsaanvragen bij de provincie, Oost-Vlaanderen het hoogst: een vaststelling die ook bij de vergunningverlening door de gemeenten (zie boven) te noteren was. - Het aantal beroepen is vrij laag. In ongeveer 2 à 4% van de dossiers, werd beroep ingesteld. De beroepen worden ingesteld door de afdeling Natuur (56%), de aanvrager (35%) of derden, zoals buren of milieuverenigingen (9%). Verklaringen: - De verklaringen voor de cijfergegevens m.b.t. de vergunningen zijn af te leiden, zowel van de mate waarin het grondgebied van de provincie onder het toepassingsgebied van de vergunningsplicht valt (aantal bomen en andere KLE’s, ...), als de variaties in de publiekrechtelijke rechtspersonen die (g)een natuurvergunning aanvragen. Uit tabel 7.4.1 bleek reeds dat het territoriaal toepassingsgebied van de vergunningsplicht slechts een beperkte verklaring biedt voor de verschillen. - De provincie met het hoogst aantal natuurvergunningen, is ook de enige provincie die zelf geregeld vergunningsaanvragen indient (Oost-Vlaanderen). Een andere opvallend verschil is, dat de polders in deze provincie meer vergunningen aanvragen dan in de andere provincies (20 aanvragen van polders, 2 van wateringen) (tabel 7.4.8). - In West-Vlaanderen, ligt het aantal vergunningsaanvragen van gemeenten beduidend lager dan in de andere provincies. Een verklaring hiervoor is op basis van deze onderzoeksgegevens niet met zekerheid te geven.

Tabel 7.4.7: Totaal aantal natuurvergunningsaanvragen (NVG) en beroepen (B) ingediend bij de provincies in 1999-2000 (bron: provinciale natuurdiensten).

Tabel 7.4.6:Totaal aantal adviesvragen over natuurvergunningsaanvragen bij de buitendiensten van de afdeling Natuur 1998 2000 (bron: buitendiensten van de afdeling Natuur. Bron van de cijfers van Vlaams-Brabant: 744). RO = Advies over stedenbouwkindige vergunning NVG = Advies over natuurvergunning

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

404

Beleidsevaluatie

Tabel 7.4.8: Overzicht van het aantal aanvragen voor natuurvergunningen bij de Bestendige Deputatie in de periode 1999-2000 per categorie van publiekrechtelijke rechtspersoon (bron: provinciale natuurdiensten).

De aanvragen die worden ingediend door het Vlaams gewest, leveren een heterogeen beeld op. De administratie Wegen en Verkeer (AWV) dient alleen in de provincie Antwerpen geregeld aanvragen in. Ook binnen AMINAL, zijn er opvallende verschillen waar te nemen (tabel 7.4.9). Wanneer de gegevens van, bijvoorbeeld, Antwerpen en West-Vlaanderen vergeleken worden, valt onmiddellijk op dat er grote verschillen zijn tussen het aantal aanvragen van de buitendiensten van de afdelingen Bos en Groen, Natuur en Water.

7.4.4.4 Beroepen bij de minister Het aantal beroepen tegen beslissingen van de Bestendige Deputatie is zeer klein. In de periode van november 1998 t.e.m. maart 2001, werden slechts 10 beroepen ingesteld (1 in 1998, 6 in 1999, 2 in 2000 en 1 in 2001). Dit is een daling ten opzichte van vroeger. In 1997 en 1998, werden respectievelijk 11 en 13 beroepen ingediend, op grond van het vroegere Vegetatiebesluit. De verklaring voor deze afname van het aantal beroepen bij de minister, is vooral dat het BVR 23/7/98 voorziet in twee beroepsinstanties (de Bestendige Deputatie en de minister), terwijl het vroegere Vegetatiebesluit slechts één beroepsinstantie kende: ook de beroepen tegen beslissingen van het College van Burgemeester en Schepenen, werden rechtstreeks bij de minister ingesteld. Nu ontvangt het hoofdbestuur van afdeling Natuur alleen nog de beroepen tegen beslissingen van de Bestendige Deputatie. Vier van de 10 beroepen waren afkomstig uit Oost-

Vlaanderen, drie uit Antwerpen, 2 uit West-Vlaanderen en 1 uit Limburg. De meeste beroepen worden ingesteld door de aanvrager (8 van de tien).

7.4.4.5 Meldingen De meldingen zijn een gemeentelijke bevoegdheid, waarop de afdeling Natuur geen zicht heeft. De buitendiensten van de afdeling Natuur gingen ervan uit dat er weinig of geen meldingen gebeuren.Toch blijkt dat 45% van de gemeenten die de enquête beantwoordden, reeds een melding binnenkregen (744). Limburg scoort het hoogst, met 69% gemeenten die meldingen ontvingen, gevolgd door Oost-Vlaanderen (61%). In de andere provincies, werden in minder dan de helft van de responsgemeenten meldingen ontvangen (Antwerpen: 43%, Vlaams-Brabant: 37%, West-Vlaanderen: 15%).

7.4.4.6 Verbodsbepalingen Het aantal toepassingen van de verbodsbepalingen is niet met zekerheid bekend, gezien er zelden een uitdrukkelijke afwijking van het verbod wordt aangevraagd. Er is slechts één afwijking aangevraagd bij de Vlaamse minister van Leefmilieu (MB 28 maart 2000, B.S. 4 oktober 2000). Voor het overige is, voor zover we konden nagaan, slechts bij een klein aantal stedenbouwkundige vergunningen op expliciete wijze gebruik gemaakt van de verbodsbepalingen.Verder zijn de verbodsbepalingen in enkele gevallen de rechtsgrond voor het weigeren van een natuurvergunningsaanvraag. De gegevens van de buitendiensten van de afdeling Natuur tonen aan dat niet systematisch gegevens worden

Tabel 7.4.9: Overzicht van het aantal aanvragen voor natuurvergunningen bij de Bestendige Deputatie in de periode 1999-2000 door AMINAL (bron: provinciale natuurdiensten). Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

405

Beleidsevaluatie bijgehouden over dossiers waarin vegetaties aan bod komen waarop de verbodsbepalingen van toepassing zijn. Er zijn wel duidelijke verschillen tussen de provincies waar te nemen, m.b.t. vegetaties en/of landschapselementen die niet mogen worden gewijzigd en die het vaakst voorkomen in de dossiers die ter advies worden voorgelegd:

eenvormige advisering in alle gevallen, en door alle buitendiensten, bevorderen. Het hoofdbestuur van de afdeling Natuur ziet bij de behandeling van beroepsdossiers geen verschillen tussen de provincies onderling (beslissingen van de Bestendige Deputatie), maar dit is ook moeilijk te beoordelen, gezien het klein aantal beroepen.

- Antwerpen: historisch permanente graslanden en natte ruigtes; - Limburg: holle wegen en moerassen; - Oost-Vlaanderen: bronnen; - West-Vlaanderen: rietlanden en waterrijke gebieden (vooral schorre).

Conformiteit. Wordt rekening gehouden met het advies van de afdeling Natuur?

In deel 7.4.5, worden nadere verklaringen gegeven voor de beperkte beleidsuitvoering m.b.t. de verbodsbepalingen.

7.4.4.7 Processen-verbaal Het aantal processen-verbaal is weergegeven in tabel 7.4.10. De cijfers tussen haakjes hebben betrekking op het totaal aantal PV’s, de andere cijfers op het aantal PV’s voor inbreuken op de regelgeving m.b.t. de natuurvergunning. De 33 PV’s in Oost-Vlaanderen in 1999 en 2000 hadden allen betrekking op de natuurvergunning.

7.4.5 Kwalitatieve evaluatie van de beleidsuitvoering Hieronder volgt een kwalitatieve beoordeling van de toepassing van de regelgeving. Drie reeksen onderzoeksvragen komen aan bod: over de kwaliteit van de vergunningverlening, de (categorieën van) afwijkingen die zich voordoen in de praktijk, en tot slot - als verklarende factor - de kennis, bereidheid en capaciteit bij de uitvoerders (zie 7.4.1.2).

7.4.5.1 Onderzoek naar de kwaliteit van de beleidsoutput Geen tegenstrijdigheden. De afwezigheid van tegenstrijdigheden tussen vergunningen onderling, is een belangrijk aspect van een consequente vergunningverlening en is een toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur en het gelijkheidsbeginsel. Het is evenwel moeilijk dit te beoordelen. Er ontbreken algemene instructies binnen de afdeling Natuur, die een

- Door de gemeenten: De beslissingen van het College van Burgemeester en Schepenen worden opgestuurd naar de buitendiensten van de afdeling Natuur. In Antwerpen, Limburg, Oost- en West-Vlaanderen, worden deze systematisch gecontroleerd op hun conformiteit met het advies. Als de beslissing van het College van Burgemeester en Schepenen niet conform is met het verstrekte advies, is dit voor de buitendienst een reden om al dan niet in beroep te gaan bij de Bestendige Deputatie. - Door de provincies: Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de provincies (vrijwel) altijd het advies van de afdeling Natuur volgen, voor de vergunningsvoorwaarden die in het advies worden geformuleerd. Deze voorwaarden worden soms nog aangevuld door de provinciale ambtenaren. - Door de minister: In de beroepsdossiers waarbij de Vlaamse minister van Leefmilieu een beslissing heeft genomen, wijkt er één beslissing af van het advies van de afdeling Natuur (minder strenge vergunningsvoorwaarden dan geadviseerd). Gevolgen. Wordt realistisch omgesprongen met de gevolgen voor de aanvrager? De buitendiensten ervaren dit als een moeilijk onderdeel van de uitvoering. Het individueel belang wordt hier afgewogen tegen het algemeen belang. De uitvoerders ondervinden dat het soms heel moeilijk in te schatten is wat men een aanvrager redelijkerwijze kan opleggen. Instructies voor de buitendiensten van de afdeling Natuur kunnen hieraan verhelpen, maar men mag aannemen dat er in de praktijk steeds twijfelgevallen zijn en dat de belangenafweging intrinsiek deel uitmaakt van de adviseringstaak. - Er worden vrijwel steeds vergunningsvoorwaarden geformuleerd in de adviezen van de buitendiensten.

Tabel 7.4.10: Aantal processen-verbaal opgesteld door de buitendiensten van de afdeling Natuur (bron: buitendiensten van de afdeling Natuur).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

406

Beleidsevaluatie Aangezien de meeste aanvragen betrekking hebben op het kappen van bomen of houtkanten, hebben de meeste voorwaarden betrekking op een heraanplantingsverplichting. In deel 7.4.7, worden de categorieën van vergunningsvoorwaarden meer uitgebreid besproken. - De adviezen over de natuurvergunningen, zijn over het algemeen gunstig, met voorwaarden. Ter illustratie: in 2000, kreeg 81% van de adviesvragen in Antwerpen een gunstig advies, 17% een negatief advies en 2% een gedeeltelijk negatief advies. In Limburg, kreeg 85% van de aanvragen in 2000 een gunstig advies, in OostVlaanderen 92%. - De meeste aanvragen bij de Bestendige Deputatie, resulteren in vergunningen, waarbij bijna steeds vergunningsvoorwaarden worden opgelegd. Uit de gegevens voor 1999 en 2000, blijkt dat in elke provincie ongeveer 10% van de aanvragen geweigerd werd. Algemeen toezicht. Sommige buitendiensten van de afdeling Natuur blijken goed na te gaan welke gemeenten geen of opvallend weinig aanvragen voorleggen. - De buitendienst van Antwerpen is begin 2001 nagegaan welke gemeenten geen adviesvragen voorleggen. Meer dan de helft van de gemeenten van de provincie, bleek geen of slechts één vergunningsaanvraag voor advies te hebben voorgelegd. Vervolgens werd een studievoormiddag georganiseerd, waarbij nogmaals werd gewezen op de correcte toepassing van de regelgeving. Een aantal gemeenten heeft ondertussen reeds een vergunningsaanvraag voor advies voorgelegd. De buitendienst van de afdeling Natuur Antwerpen, heeft het voornemen om in de loop van 2001 de gemeenten hierover terug te contacteren. - In Oost-Vlaanderen, houdt de afdeling Natuur een goed zicht op de adviesvragen van de gemeenten. Door de klassering van dossiers per gemeente, kan makkelijk worden opgespoord welke gemeenten geen of opvallend weinig aanvragen voorleggen. Er werd contact opgenomen met een gemeente die geen aanvragen voorlegde, om de reden van de gebrekkige vergunningverlening na te trekken en hen op de correcte toepassing van de regelgeving te wijzen. Het betrof een gemeente die wel degelijk vergunningen verleende, maar op basis van de gemeentelijke kapreglementering. - De buitendienst van West-Vlaanderen, heeft het voornemen de gemeenten die weinig of geen adviesvragen voorleggen, daarover aan te spreken, hoewel tijdsgebrek als een knelpunt genoemd wordt voor een systematische opvolging van de “in gebreke blijvende” gemeenten.

rechtspersonen geen of opvallend weinig aanvragen voorleggen. Alleen in West-Vlaanderen werd dit nagegaan (632). De opvolging van de vergunningverlening: controle op de uitvoering van de werken. In principe dient de vergunningverlenende overheid de correcte uitvoering van de vergunning op te volgen: de gemeenten staan in voor de terreincontroles, m.b.t. de natuurvergunningen die ze verlenen. In 49% van de gemeenten die de enquête beantwoordden, gebeurt een opvolging en controle nadat een vergunning met voorwaarden wordt verleend (744). De provincies houden geen terreincontroles, om na te gaan of de publiekrechtelijke rechtspersonen de werken uitvoeren zoals toegestaan door de Bestendige Deputatie. In de buitendienst van West-Vlaanderen, gaan de natuurwachters na of de opgelegde vergunningsvoorwaarden worden uitgevoerd en bij niet-naleving wordt een PV opgesteld. Ook in Antwerpen, worden controles uitgevoerd door de natuurwachter. De overige buitendiensten van de afdeling Natuur, blijken slechts sporadisch een aantal (gevoelige) dossiers op het terrein op te volgen (744). De capaciteit voor controle op het terrein hangt uiteraard nauw samen met het aantal natuurwachters in de buitendienst en de omvang van hun takenpakket (zie 7.4.3.3). De handhaving. De controle op de naleving van de regelgeving gebeurt eerder toevallig of naar aanleiding van een klacht. Er zijn verschillende redenen voor het gebrek aan een actieve controle: - De brede waaier van activiteiten die allen vergunningsen meldingsplichtig (kunnen) zijn, en de talrijke uitzonderingsbepalingen, maken het vaak niet eenvoudig om onmiddellijk te kunnen oordelen of er al dan niet een overtreding is begaan (o.m. afhankelijk van het bestemmingsgebied; de werken kunnen toegelaten zijn op grond van een bosbeheersplan of een stedenbouwkundige vergunning). - Het seponeringsbeleid van de parketten kan demotiverend zijn voor de ambtenaren die met de handhaving belast zijn (zie hieronder). In sommige gevallen, kan de seponering ook te wijten zijn aan ondeugdelijke PV’s van de handhavers zelf. - De belangrijkste reden is echter, dat de handhavingstaak vooral moet worden uitgevoerd door de natuurwachters van de afdeling Natuur, die hun controletaak als niet evenredig beschouwen t.o.v. de grote omvang van hun werkterrein en de tijd die ze ter beschikking hebben voor controles op het terrein. Wettelijk zijn ook politie, rijkswacht en de (daartoe aangewezen)

De provincies gaan niet na welke publiekrechtelijke

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

407

Beleidsevaluatie gemeentelijke milieuambtenaren bevoegd voor het opsporen en vaststellen van misdrijven. De gemeentelijke milieuambtenaren blijken alvast geen vragende partij zijn om belast te worden met een handhavingsfunctie, gezien dat hun vertrouwensrelatie met de burger in hun andere functie - het behandelen van vergunningsaanvragen en verstrekken van informatie schaadt (95). Handhaving door de parketten. Enkel in Oost-Vlaanderen is een kentering in het seponeringsbeleid merkbaar. Sinds ongeveer begin 2000, vragen de drie Oost-Vlaamse parketten (Gent, Dendermonde, Oudenaarde) meer herstelmaatregelen aan de buitendienst van de afdeling Natuur dan voordien. Deze kentering kan te danken zijn aan de effectieve toepassing van de Prioriteitennota Vervolgingsbeleid en/of van art. 59 van het Natuurdecreet. Dat artikel stelt dat de rechter bij een veroordeling herstelmaatregelen dient op te leggen. De buitendiensten van Antwerpen, Limburg en WestVlaanderen merken geen kentering. In West-Vlaanderen, zijn de meeste klachten te noteren van de buitendienst van de afdeling Natuur over de opvolging van PV’s door de parketten. In deel 4.3.4 Graslanden, wordt de problematiek belicht van de handhaving m.b.t. het niet naleven van de vergunningsplicht op het wijzigen van historisch permanent grasland.

7.4.5.2 Afwijkingen in de beleidspraktijk Algemeen, zijn er drie categorieën van afwijkingen te onderscheiden (zie 7.4.1.2) (301): - informele praktijkregels naast of in de plaats van formeel voorgeschreven regels; - essentiële regels vs. minder belangrijke regels; - eigen regels in plaats van de formele regels. De 3 belangrijkste redenen voor afwijkingen, afzonderlijk of in combinatie, zijn (301): - de omvang en kwaliteit van de beleids- en invoeringsplannen (en wetgeving); - de werkomstandigheden van de (eerstelijns)uitvoerders; - de eigen doelstellingen en ambities van de (eerstelijns)uitvoerders. De verklaringen voor de afwijkingen, kunnen ook verbonden worden aan de theorie van het “weten, willen en kunnen” als condities voor een correcte beleidsuitvoering. Zo heeft de omvang en kwaliteit van de wetgeving, invloed op de kennis (“weten”) ervan in hoofde van de beleidsuitvoerders. De werkomstandigheden van de uitvoerders, bepalen in belangrijke mate de capaciteit (“kunnen”) van de uitvoerders. De eigen doelstellingen en ambities van uit-

voerders, kunnen aanleiding geven tot afwijkingen die thuishoren in de categorie bereidheid (“willen”). Informele regels ter vervanging van formele regels Op het niveau van de beleidsuitvoering door de afdeling Natuur, blijkt deze categorie weinig mee te spelen in de adviesverlening. Er zijn wel algemene werkafspraken gemaakt met Aquafin n.v. en Distrigaz n.v. over de toepassing van het BVR 23/7/98, die te beschouwen zijn als “smart rules”. In die afspraken werd, o.m., overeengekomen dat voor werken waarvoor een natuurvergunningsplicht of meldingsplicht, en tegelijkertijd ook een stedenbouwkundige vergunningsplicht geldt, alleen aanvragen voor stedenbouwkundige vergunning worden ingediend, waarbij het advies van de afdeling Natuur wordt ingewonnen. Dit is, m.a.w., een correcte toepassing van de uitzonderingsmogelijkheden van het BVR 23/7/98, om op die manier een dubbele vergunningsplicht te vermijden. Enkele afspraken hebben duidelijk ook de bedoeling de procedure vlotter te laten verlopen en dienen dus als “procedurele smeerolie”. Zo stuurt Aquafin n.v. de stedenbouwkundige vergunningsaanvragen rechtstreeks voor advies naar de afdeling Natuur, en laat dit weten aan de vergunningverlenende overheid. De afdeling Natuur, stuurt vervolgens het origineel advies naar de vergunningverlenende overheid en een kopie naar Aquafin n.v. Er zijn ook afspraken gemaakt i.v.m. de beoordeling van werken die te beschouwen zijn als “normale onderhoudswerken” en dus niet vergunningsplichtig zijn, o.m., voor het verwijderen van bomen op leidingtracés van Distrigas n.v. De “informele regels” spelen wel duidelijk een rol bij de handhaving. Bij een inbreuk, wordt vaak eerst een voorstel gedaan om de situatie recht te zetten (b.v. heraanplant). Pas wanneer het om een zware inbreuk gaat, geen gevolg wordt gegeven aan het voorstel van de afdeling Natuur, of wanneer de inbreuk eerder aan onwil dan aan onwetendheid te wijten is, wordt een PV opgesteld. De aanpak kan variëren tussen de natuurwachters.

Essentiële regels vs. minder belangrijke regels Gemeentelijk niveau. De gemeenten passen de regelgeving vooral toe voor het kappen van bomen: dit wordt dus als een “belangrijke regel” opgevat, terwijl heel wat andere regels geen of onvoldoende toepassing vinden (onvoldoende meldingen, geen toepassing van de verbodsbepalingen, weinig aanvragen voor scheuren van graslanden of werken aan beken, ...). De buitendiensten werd gevraagd naar de “top 3” van de meest voorkomende onderwerpen van natuurvergunningen in hun provincie. Hieruit blijkt, dat het kappen van bomen verreweg het meest aan bod komt als voorwerp van de vergunningsaanvraag (het kappen van bomen,

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

408

Beleidsevaluatie bomenrijen en/of houtkanten is het voorwerp van ca. 65% van de vergunningsaanvragen in Antwerpen, ca. 85% in Limburg, ca. 85% in Oost-Vlaanderen en ca. 90% in WestVlaanderen). Plausibele verklaringen voor deze gegevens zijn: - de kennis die de gemeenten dragen van de regelgeving: de gemeenten waren reeds vertrouwd met de regelgeving i.v.m. het kappen van bomen (bouwvergunning, gemeentelijke kapverordening); - de kennis die de gemeenten en de doelgroep dragen van de vegetatie/ KLE’s: een boom is voor zowel de gemeente als de particuliere aanvrager zeer “herkenbaar”, in tegenstelling tot sommige andere vegetaties, waarvan vaak de kennis ontbreekt (b.v. waterrijke gebieden, historisch permanente graslanden); - de bereidheid van de gemeenten om de regelgeving toe te passen: de gemeenten hechten wellicht vrij veel belang aan het regelen van het vellen van bomen op hun grondgebied (dit kan worden afgeleid uit het aantal gemeentelijke kapverordeningen). Men moet daarbij rekening houden met het feit dat bij de vergunningverlening, de uitvoerders (gemeenten) en de doelgroep (particulieren en privaatrechtelijke rechtspersonen) samen moeten optreden: het gaat immers om outputs, die er alleen komen na vraag van de doelgroep. Gebrek aan dergelijke outputs, is in die omstandigheden niet alleen te verklaren in functie van de uitvoerders. Voor een goede beleidsuitvoering is ook kennis, bereidheid en capaciteit van de doelgroep vereist. Het bevorderen van de kennis bij de bevolking over de natuurvergunningsplicht, is een taak van zowel het Vlaamse gewest als de gemeenten. Provinciaal niveau. In een recent artikel, werd de toepassing van de natuurvergunning in de provincie West-Vlaanderen besproken (632). De natuurvergunning wordt daar vooral aangevraagd voor het verharden en heraanleggen van de oevers van onbevaarbare waterlopen, in eerste instantie, door de waterloopbeheerders van de Vlaamse gemeenschap (de afdeling Water). De polderbesturen vragen vaak geen vergunning aan voor werken aan waterlopen, evenmin als het provinciebestuur, dat zelf beheerder is van de onbevaarbare waterlopen van de categorie 2, buiten de poldergebieden. De reden waarom geen aanvragen worden ingediend, is dat vele van deze waterloopbeheerders werken zoals oeverversteviging als een normaal onderhoudswerk beschouwen, dat bijgevolg niet natuurvergunningsplichtig is. De afwijking is dus toe te schrijven aan een gebrek aan bereidheid van de doelgroep (bepaalde categorieën van de waterloopbeheerders). Dit gebrek aan bereidheid is te verklaren door de “attitudinal mismatch”theorie (zie 7.4.1.2). Er ligt wellicht een gebrek aan acceptatie van het beleidsdoel ten grondslag, wat een waar-

deoordeel is en dus moeilijker te wijzigen, dan wanneer het zou gaan om een gebrek aan acceptatie van de beleidsmiddelen (het instrument natuurvergunning) om het beleidsdoel te bereiken. Gewestelijk niveau. De afdeling Natuur, blijkt bij de uitvoering de regels toe te passen, zonder daarbij een selectie van prioriteiten te maken. Toch speelt er een prioriteitenstelling in OostVlaanderen. Aan de vergunningsaanvragen voor het kappen van populieren heeft de buitendienst de laagste prioriteit toegekend. De afwijkende regeling voor populieren (nl. steeds stilzwijgend gunstig advies), vindt een verklaring in de perceptie dat die dossiers niet essentieel zijn, in die zin dat ze weinig relevantie hebben voor natuurbehoud en de verwerking van de talrijke dossiers (ca. 80% van alle aanvragen) bovendien tot een ontoelaatbare werklast leidt voor het beperkt aantal natuurwachters in OostVlaanderen (3,5). Deze afwijking is te wijten aan een gebrek aan capaciteit, en in het bijzonder aan personeel, dat alle adviesvragen over natuurvergunningen opvolgt. Dankzij deze werkwijze, kan de buitendienst de werklast in de hand houden en de vrijgekomen werktijd spenderen aan “meer relevante” thema’s. Voor het overige lijken de buitendiensten of het hoofdbestuur van de afdeling Natuur geen bepaalde prioriteitenstelling te hanteren bij de verwerking van dossiers. Alle dossiers worden op dezelfde manier opgevolgd, zonder onderscheid te maken tussen parameters, zoals de bestemming of ecologische waarde van de gebieden. “Eigen” regels naast of in de plaats van de echte regels Gemeentelijk niveau. Sommige gemeenten passen nog een eigen kapreglementering toe, i.p.v. het BVR 23/7/98; sommige gemeenten vragen dan tevens een advies aan de afdeling Natuur, anderen dan weer niet. Ook werd het geval genoemd van een gemeente die een kapverordening toepaste, die niet goedgekeurd was door de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening (m.a.w. de verleende vergunningen zijn dan onwettig, gezien ze gebaseerd zijn op een onwettige verordening). Gewestelijk niveau. - In bepaalde buitendiensten van de afdeling Natuur, worden dossiers van openbare besturen strenger behandeld dan die van particulieren, “omdat de overheid het voorbeeld moet geven”. Het gaat hier om een “eigen” regel die naast (niet in de plaats van) de formele regels wordt toegepast. - Een nogal in het oog springende “eigen” regeling op gewestelijk niveau, die in de plaats treedt van de formele regels, is de afspraaknota tussen de afdeling

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

409

Beleidsevaluatie Natuur en de afdeling Bos en Groen, over de toepassing van de natuurvergunning in de bossen. Volgens deze overeenkomst (van 8 juni 2000) wordt een advies van de afdeling Natuur over werkzaamheden in bossen vermeden, tenzij in uitzonderlijke gevallen. De afdeling Bos en Groen staat zelf in voor de toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet op de machtigingen die ze verleent (zie verder). Wanneer de afdeling Natuur van een gemeente een adviesvraag ontvangt voor een natuurvergunning in een bos, wordt aan de gemeente meegedeeld dat de eigenaar een machtiging van de afdeling Bos en Groen, en niet een natuurvergunning, dient aan te vragen. De meeste ingrepen die een machtiging vereisen, in het kader van het Bosdecreet, worden beschouwd als werken van “normaal onderhoud”, die geen natuurvergunning behoeven.Voor zover het in de praktijk leidt tot een correcte toepassing van de zorgplicht en het stand still-principe, heeft deze overeenkomst een positief gevolg voor zowel de aanvragers (vermijden van een dubbele procedure) als de beleidsuitvoerders (vermijden van tegenstrijdige standpunten tussen de twee betrokken afdelingen). Toch is deze overeenkomst juridisch in strijd met het Besluit; de onwettigheid van de overeenkomst heeft als nadeel dat de toepassing van de natuurvergunningsplicht kan afgedwongen worden door anderen, tegen de beleidsuitvoerders van het Vlaamse gewest. Deze afwijking kan verklaard worden door de theorie van de “attidutinal mismatch”, met name, als een uiting van de twijfels van de uitvoerders over de geschiktheid van de huidige regelgeving in het BVR 23/7/98 of de geschiktheid van het instrument van de natuurvergunning om het beoogde doel te bereiken (zie 7.4.1.2).

7.4.5.3 “Weten, willen en kunnen” Kennis op gemeentelijk niveau Het “weten” heeft betrekking op 2 kennisdomeinen, nl. (1) kennis van de regelgeving en (2) kennis van de vegetatie en de kleine landschapselementen, die het voorwerp uitmaken van de regelgeving. (1) Uit de enquête bleek dat 95% van de 210 gemeenten die reageerden, kennis hebben van het Natuurdecreet en het uitvoeringsbesluit. De omzendbrief was in 78% van de gemeenten bekend (744). Deze score is relatief hoog. Men moet er wel rekening mee houden dat 31% van de gemeenten niet reageerde. We mogen er vanuit gaan dat deze gemeenten de totale score in negatieve zin zouden beïnvloeden. De belangrijkste verklaring die de buitendiensten van de afdeling Natuur geven voor de hoge score, is dat vele gemeenten reeds vertrouwd waren met het vroegere

Vegetatiebesluit, wat de overgang naar de nieuwe regelgeving vergemakkelijkte. (2) Men mag ervan uitgaan dat de gebiedsbestemmingen en -afbakeningen waar de vergunningsplicht geldt, voldoende gekend zijn door de gemeenten. Zij beschikken over het nodige cartografisch materiaal (plannen van aanleg, kaarten van de Vogelrichtlijngebieden, Ramsar-gebieden, ...), dat ze overigens ter beschikking van de burgers moeten houden. Door de opmaak van de GNOPs, is een belangrijk inzicht ontstaan in de aanwezige natuurwaarden (o.m., KLE’s), waarbij tevens in talrijke gemeenten een visie ontwikkeld is over de gewenste natuurbescherming. Niet alle gemeenten beschikken over kaarten van de BWK en hebben wellicht onvoldoende kennis van de ligging van de vegetaties, waarop de verbodsbepalingen van toepassing zijn. Knelpunten in de kennis Ondanks de vrij hoge score, m.b.t. de kennis van de regelgeving, zijn er signalen dat vooral de kleine gemeenten met een beperkt uitgebouwde milieudienst, problemen hebben op gebied van kennis van de regelgeving. (1) Gebrek aan kennis over de correcte toepassing van de natuurvergunning, ten aanzien van aanverwante regelgeving; samenhang met de stedenbouwkundige vergunningen en het gemeentelijk “kapreglement” Het valt de buitendiensten van de afdeling Natuur in de adviesvragen soms op dat gemeenten een gebrek aan kennis van de regelgeving hebben, omdat ze de natuurvergunning verwarren met een aanverwante regelgeving (Bosdecreet, regelgeving ruimtelijke ordening).Vooral voor het kappen van bomen - waarop het grootste deel van de natuurvergunningsaanvragen betrekking heeft - is de verwarring groot. Bij de beleidsuitvoering, is er een grote samenhang tussen de toepassing van de natuurvergunning en de stedenbouwkundige vergunning. Het BVR 23/7/98 bepaalt immers dat er geen natuurvergunning moet worden aangevraagd, indien de uitvoering van de werken gebeurt op basis van een stedenbouwkundige vergunning, verleend na advies van de afdeling Natuur en waarvoor art. 16 van het Natuurdecreet en de zorgplicht werden aangewend. Heel wat werken die een stedenbouwkundige vergunning vereisen, kunnen inderdaad tegelijkertijd wijzigingen van vegetatie en/of KLE’s inhouden, waarop het BVR 23/7/98 van toepassing is. Er zijn ook stedenbouwkundige vergunningen die hetzelfde onderwerp hebben als de natuurvergunning, namelijk het kappen van hoogstammige bomen (art. 99, § 1, 3°van het Decreet ruimtelijke ordening) en aanmerkelijke reliëfwijzigingen (art. 99, § 1, 4°van het Decreet ruimtelijke ordening).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

410

Beleidsevaluatie Sinds de inwerkingtreding van het Decreet ruimtelijke ordening (1 mei 2000), is in vele gebieden ook een stedenbouwkundige vergunning vereist voor het kappen van hoogstammige bomen, terwijl hier voorheen alleen een natuurvergunning voor nodig was. Voordien bestond er ook reeds een bouwvergunningsplicht voor het kappen van hoogstammige bomen, maar met een beperkt territoriaal toepassingsgebied (enkel de groene zones van een BPA), terwijl de huidige stedenbouwkundige vergunning voor het vellen van bomen een toepassingsgebied kent dat ruimer is dan dat van de natuurvergunningsplicht. Het gevolg voor de gemeenten, is dat de vergunningendossiers voor het kappen van bomen, die voorheen door de gemeentelijke milieudienst behandeld werden (natuurvergunning), nu door de gemeentelijke stedenbouwkundige dienst, of door beide diensten worden opgevolgd. Uit de dossiergegevens, blijkt vaak niet of en in welke mate de gemeenten - wanneer ze aan de afdeling Natuur advies vragen over een stedenbouwkundige vergunning uitdrukkelijk de uitzonderingsbepalingen van het BVR 23/7/98 wensen toe te passen. Alle aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen in de “ruimtelijk kwetsbare gebieden”, waaronder de groen-, park-, bosgebieden enz. horen, dienen immers voor advies aan de afdeling Natuur te worden voorgelegd. Dit verplicht advies wordt geregeld in een besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 (zie deel 7.5 Natuur in het ruimtelijk beleid).Voordien was het advies van de afdeling Natuur niet verplicht, maar wel aanbevolen. De omzendbrief RO/96/3 deed de gemeenten de aanbeveling het advies van de afdeling Natuur in te winnen, over alle aanvragen in groengebieden, Ramsar-gebieden en Vogelrichtlijngebieden (omzendbrief RO/96/3 van 28 juni 1996 betreffende de adviezen die door de gemeente bij bouw- en verkavelingsvergunningen en stedenbouwkundige attesten ingewonnen worden, B.S., 15/8/96). Verder is er ook een verweving met de gemeentelijke reglementeringen, meer bepaald, het zogenaamde “kapreglement” of de “kapverordening” (een gemeentelijke bouwverordening inzake beplantingen, bomen en lijnvormige elementen). Op basis van art. 44, § 2 van de stedenbouwwet van 29/3/1962 (en later art. 42, § 2 van het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22/10/96), hebben heel wat gemeenten een gemeentelijke bouwverordening opgemaakt, waarbij een (bouw)vergunning verplicht werd gesteld voor het kappen of rooien van bomen, houtwallen, houtkanten, hagen en struwelen (234). Ongeveer 57% van de gemeenten die de enquête beantwoordden, beschikten op dat moment over een kapverordening (744). Sinds de inwerkingtreding van de natuurvergunningsplicht en de verruimde vergunningsplicht voor het kappen van hoogstammige bomen, op grond van het Decreet ruimtelijke ordening, werden vele gemeentelijke reglementeringen (gedeeltelijk) impliciet opgeheven. In het kader van deze evaluatie, werd niet

nagegaan hoeveel gemeenten nog gebruik maken van een eigen reglementering, al dan niet in combinatie met het BVR 23/7/98, maar er kon wel worden geconcludeerd dat de gemeenten twijfels blijven hebben over de vraag welke regelgeving toe te passen. (2) De verbodsbepalingen (art. 7) zijn nauwelijks bekend. Dat de gemeentelijke milieuambtenaren te weinig kennis hebben van de verbodsbepalingen, kan deels verklaard worden door het feit dat de toepassing van de verbodsbepalingen bijna steeds aan bod komt in de stedenbouwkundige vergunningen. Die worden gewoonlijk niet aan de milieuambtenaar bezorgd, en op die manier leert hij/zij de toepassing ervan ook niet kennen. Ook de stedenbouwkundige ambtenaren zijn niet voldoende op de hoogte van de verbodsbepalingen. De buitendiensten van de afdeling Natuur merken bij het behandelen van de adviesvragen voor stedenbouwkundige vergunningen, dat er soms sprake is van een vegetatie of een landschapselement waarvan de wijziging in principe verboden is, terwijl dit blijkbaar niet geweten is door de gemeentelijke en de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaren. (3) De kennis van de vegetatietypes die onder de verbodsbepalingen vallen (vennen, moerassen en waterrijke gebieden, heiden, ...) is wellicht beperkt in de meeste gemeenten. Er is immers geen systeem van biotoopregistratie voorhanden (dit is wel het geval in, bijvoorbeeld, Duitsland) (684). Toch zijn er voldoende hulpmiddelen waarop de gemeentelijke ambtenaren beroep kunnen doen, om te zorgen voor een basiskennis van de vegetatietypes. Enerzijds, is er de BWK, die gebiedsdekkend voor heel Vlaanderen is opgesteld en een indicatie geeft van de vegetatietypes waarvan de wijziging verboden is. Anderzijds, is er het GNOP. Slechts enkele gemeenten hebben ook een studie laten uitvoeren om de vegetaties, waarvoor de verbodsbepalingen gelden, in kaart te brengen en/of houden het verdwijnen van biologisch waardevolle vegetaties systematisch bij (744). “Willen” door de gemeenten Vooral in de gemeenten waar de milieuambtenaar zelf een grotere betrokkenheid heeft met natuurbehoud, wordt de uitvoering actief opgevolgd. De persoonsgebonden inzet blijkt dus een succesfactor te zijn. Een vraag uit de enquête, die verband houdt met de bereidheid om de natuurvergunning toe te passen, gaat over het al dan niet beschikken over aangepaste aanvraagformulieren voor de doelgroep (de aanvragers van vergunningen). In 78% van de gemeenten, werden de nodige administratieve voorzieningen getroffen om, wie een vergunning wil aanvragen, de nodige formulieren te bezorgen.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

411

Beleidsevaluatie Maar liefst 17% van de gemeenten, antwoordde hierop negatief (wellicht nog meer, als men rekening houdt met de 31% non-respons) (744). Bij de beoordeling van de bereidheid, is een element van horizontale integratie op gemeentelijk niveau van belang, meer bepaald, de samenwerking of coördinatie tussen de milieudienst en de stedenbouwkundige dienst. Aanvragen die worden ingediend bij de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaren, dienen hun weg te vinden naar de milieudienst. In 37% van de gemeenten die de enquête beantwoordden, bestaan afspraken tussen de milieudienst en de andere gemeentelijke diensten, over de dossiers die ter advisering aan de milieudienst worden voorgelegd (744). Uit het onderzoek naar de integratie van milieubeleid in de gemeenten en uit de evaluatie van de gemeentelijke milieuconvenanten, blijkt dat heel wat gemeenten nog een lange weg af te leggen hebben, om een betere samenwerking te bekomen tussen de milieudienst en de overige gemeentelijke diensten, zoals de stedenbouwkundige en de groendienst (95, 495). De indruk van de buitendiensten van de afdeling Natuur, is dat de bewustwording van het belang van de natuurregelgeving bij de gemeenten langzaam toeneemt. Er is eerder sprake van een langzame, geleidelijke verandering en geen trendbreuk, sinds de inwerkingtreding van het Natuurdecreet en/of het BVR 23/7/98. De inwerkingtreding van die wetgeving heeft geen plotse golf van aanvragen veroorzaakt. De handhaving door de afdeling Natuur heeft een effect op de kennis en/of bereidheid van de gemeenten: wanneer een PV wordt opgesteld, vindt tevens een informatie-uitwisseling plaats tussen de buitendienst van de afdeling Natuur en de gemeente en blijkt nadien dat in die gemeente de regelgeving beter toegepast wordt. Handhaving blijkt dus een succesfactor te zijn. Uit de beschikbare gegevens, kunnen we concluderen dat de algemene bereidheid van de gemeenten, om de vergunningverlening correct uit te voeren, groeit. Succesfactoren zijn, o.m., de samenwerking tussen de gemeentelijke stedenbouwkundige dienst en de milieudienst, en de persoonsgebonden inzet van de (milieu)ambtenaren betrokken bij de natuurdossiers. De bereidheid om over te gaan tot handhaving, blijft op het gemeentelijk niveau evenwel gering. Handhaving wordt dan ook vooral als een taak van het gewestelijke niveau beschouwd, wat overigens niet alleen voor de handhaving van de natuurregelgeving geldt, maar een algemene vaststelling is. “Kunnen” door de gemeenten In 68% van de gemeenten wordt bij de behandeling van de aanvragen indien nodig een plaatsbezoek gedaan

(744). De vergunningsaanvragen worden dus niet louter administratief afgehandeld, maar vergen geregeld ook een plaatsbezoek. Bij de buitendiensten van de afdeling Natuur bestaat de indruk dat de milieuambtenaar in heel wat gemeenten overbelast is, waardoor hij/zij veelal met milieuhygiënedossiers bezig is en weinig tijd kan vrijmaken voor natuurdossiers. Dit kan een knelpunt zijn in de talrijke gemeenten die niet over een natuurambtenaar beschikken. Wanneer er wel een natuurambtenaar (of “groenambtenaar”) aangesteld is, heeft de gemeente voldoende kennis en capaciteit in huis voor de uitvoering van de natuurregelgeving. Het voordeel is dat de natuurambtenaar goed op de hoogte is van de gemeentelijke natuursituatie, terreincontroles kan houden en contact heeft met de bevolking inzake informatieverstrekking en sensibilisering over de natuurregelgeving. “Kunnen” door de buitendiensten van de afdeling Natuur Vooral de buitendienst van Oost-Vlaanderen heeft te kampen met capaciteitsprobleem, door een gebrek aan personeel. De adviesdossiers worden er goed opgevolgd, maar er is te weinig controle op het terrein mogelijk. Het gebrek aan gegevensdoorstroming van de buitendienst van Vlaams-Brabant, is niet te wijten aan een gebrek aan bereidheid, maar aan een capaciteitsprobleem. Het is evenwel geen voldoende aanwijzing dat er een probleem is in de capaciteit voor de beleidsuitvoering, maar wel in de mogelijkheden voor de beleidsopvolging. De verbodsbepalingen: het amper “kunnen” toepassen? Hierboven werd reeds uitgelegd dat de verbodsbepalingen onvoldoende gekend zijn. Zelfs met een grotere kennis (“weten”), wordt de toepassing als problematisch ervaren. Het kunnen toepassen van de verbodsbepalingen wordt bemoeilijkt door een probleem dat onder te brengen is in de categorie “beperkte kwaliteit van de regelgeving”, en meer bepaald wat de afstemming op de ruimtelijke ordeningswetgeving betreft. Een stedenbouwkundige vergunning weigeren, omwille van de toepassing van een verbodsbepaling, is weinig realistisch wanneer er geen schadevergoedingsregeling bestaat (cf. planschade). Ook het opleggen van compensatiemaatregelen is niet altijd realistisch, vooral niet ten aanzien van aanvragen van particulieren voor stedenbouwkundige vergunningen in woongebieden. Een concrete compensatieregeling bij de verlening van een vergunning, zoals voorzien door art. 90bis van het Bosdecreet (ontbossing met verplichting tot compenserende bebossing en/of betaling van een bosbehoudsbijdrage), bestaat niet voor de verbodsbepalingen van het BVR 23/7/98. Ook de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen van AROHM, beschouwt de relatie tussen

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

412

Beleidsevaluatie de plannen van aanleg en de verbodsbepalingen als een (juridisch en maatschappelijk) knelpunt. Het bestaan van een breed maatschappelijk draagvlak voor de verbodsbepalingen, wordt betwijfeld en is vergelijkbaar met de maatschappelijke discussie die ontstond naar aanleiding van art. 90bis van het Bosdecreet (het ontbossingsverbod). AROHM staat evenwel niet negatief t.a.v. een financiële compensatieregeling, zoals bij de toepassing van art. 90bis van het Bosdecreet (bosbehoudsbijdrage). Door een gebrek aan instructies voor een uniforme verwerking van dossiers, waarin sprake is van vegetaties of KLE’s waarvan de wijziging verboden is, blijken er opvallende verschillen te bestaan tussen de buitendiensten van de afdeling Natuur, met betrekking tot de adviezen die in dergelijke dossiers worden verleend. Samengevat, is er een buitendienst die in dergelijke gevallen bijna steeds ongunstig advies verleent, een andere die bijna steeds gunstig advies verleent (met vergunningsvoorwaarden) en twee buitendiensten die - afhankelijk van het dossier - opteren voor een voorwaardelijk gunstig, dan wel ongunstig advies. De juridische waarde van de verbodsbepalingen is evenwel sterk genoeg om afdwingbaar te zijn. De Raad van State bevestigde dat de verbodsbepalingen ook gelden ten aanzien van werken die worden uitgevoerd op grond van een stedenbouwkundige vergunning, die verleend werd zonder het advies van de afdeling Natuur in te winnen. De afdeling Natuur kan, in dergelijke gevallen, de werken stilleggen, omwille van een schending van het BVR 23/7/1998 (Raad van State, nr. 84.964, 27 januari 2000,T.M.R., 2000/3, 228).

7.4.5.4 Conclusies - Niet voor alle vergunningsplichtige werken wordt een vergunning aangevraagd. De meeste vergunningsaanvragen hebben betrekking op het kappen van bomen in bomenrijen, houtkanten, e.d. Het gaat om meer dan 75% van alle vergunningsaanvragen (ca. 65% van de vergunningsaanvragen in Antwerpen, ca. 85% in Limburg, ca. 85% in Oost-Vlaanderen en ca. 90% in West-Vlaanderen). De meeste van deze aanvragen hebben betrekking op het vellen van populieren, behalve in Antwerpen, waar het slechts in ongeveer 1/3de van de dossiers om populieren gaat. Andere onderwerpen zijn aanplantingen (o.m. compensatiebebossingen), reliëfwijzigingen, werken aan waterlopen en scheuren van graslanden. - De afwijkingen horen vooral tot de categorie dat de “essentieel geachte” regels worden toegepast, de andere niet. De perceptie van wat als “essentieel” of “relevant” wordt geacht, is beduidend verschillend voor de gemeentelijke en gewestelijke niveaus. De conclusie, is dat de gemeenten een gebrek aan kennis hebben van de volledige regelgeving en de wijze waar-

op die kan worden toegepast, en/of dat de gemeenten vooral belang hechten aan het kunnen regelen van kappingen, terwijl ze weinig of geen belang hechten aan andere vegetaties. - De aanvragen die door publiekrechtelijke rechtspersonen worden ingediend bij de Bestendige Deputatie, leveren een heterogeen beeld op. Er zijn tussen de provincies grote verschillen merkbaar inzake de categorieën van overheden die aanvragen indienen en (daarmee samenhangend) het onderwerp van de vergunningsaanvragen. De provincie Oost-Vlaanderen is de enige provincie waar het provinciebestuur zelf geregeld aanvragen indient. In West-Vlaanderen is er een gekend probleem van gebrek aan bereidheid vanwege de doelgroep van waterloopbeheerders (met uitzondering van het Vlaams gewest). - In Oost-Vlaanderen, wordt het hoogst aantal natuurvergunningen verleend, in West-Vlaanderen het laagst aantal. Dit geldt zowel voor de vergunningverlening door de gemeenten, als door de provincies. - Er is sprake van een langzame, geleidelijke stijging van het aantal aanvragen tussen 1993 en 2000 en geen trendbreuk, sinds de inwerkingtreding van het Natuurdecreet en/of het BVR 23/7/98. De inwerkingtreding van die wetgeving heeft geen plotse golf van aanvragen veroorzaakt. - Voor vrijwel alle vergunningen, worden voorwaarden opgelegd (heraanplant, enz.); een klein aantal aanvragen wordt geweigerd. De meningen lopen uiteen over de vraag of de natuurvergunning er nu effectief voor zorgt dat schade aan natuur vermeden wordt.Volgens de buitendienst Antwerpen wel, volgens Limburg, Oost- en West-Vlaanderen nog veel te weinig. - Handhaving heeft een effect op de kennis en/of bereidheid van gemeenten: wanneer een PV opgesteld wordt, vindt er tevens een informatie-uitwisseling plaats tussen de buitendienst van de afdeling Natuur en de gemeente en blijkt nadien dat in die gemeente de regelgeving beter toegepast wordt. Handhaving blijkt dus een succesfactor te zijn. - In gemeenten met een ambtenaar die zich hoofdzakelijk of uitsluitend met natuurdossiers kan bezighouden, wordt de natuurregelgeving correcter toegepast. Het beschikken over een natuurambtenaar (of “groenambtenaar”), naast de milieuambtenaar, is dus een belangrijke factor voor de toepassing van de regelgeving in de gemeenten. Het is minstens belangrijk de taak “natuurvergunningen” uitdrukkelijk aan een dienst/persoon toe te vertrouwen.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

413

Beleidsevaluatie - De buitendienst van de afdeling Natuur in OostVlaanderen, heeft te kampen met een capaciteitsprobleem, door een gebrek aan personeel. Het aantal natuurwachters is laag (3,5), terwijl het aantal te adviseren natuurvergunningsdossiers het hoogst is.

7.4.6 De integratie van natuuroverwegingen in de bestaande vergunningenstelsels (art. 16 van het Natuurdecreet) 7.4.6.1 Beschrijving Artikel 16 van het Natuurdecreet richt zich tot de overheden die vergunningen of toestemmingen verlenen, meldingen of kennisgevingen ontvangen: ze dienen ervoor te zorgen dat geen vermijdbare schade wordt berokkend aan de natuur, door het weigeren van de vergunning of toestemming, of door het opleggen van voorwaarden. Deze bepaling richt zich dus tot alle overheden die, in het kader van andere wetgeving vergunningen verlenen, toestemmingen geven of meldingen ontvangen, op grond van een meldingsplicht. Relevante vergunningenstelsels zijn, onder meer, de milieuvergunning, de stedenbouwkundige vergunning, de verkavelingsvergunning, en de kampeervergunning. Er is geen aanpassing van de relevante vergunningenprocedures doorgevoerd of gepland, met het oog op de integratie van de zorg voor natuur. De overheden kunnen zich nu voor instructies wel baseren op de omzendbrief van 10/11/1998 (zie 7.4.3.3), maar deze bevat nog niet genoeg houvast voor de toepassingen in de praktijk. De Vlaamse minister van Leefmilieu heeft begin 2000 al de intentie geuit om een aantal betrokken administraties bijeen te brengen in een ambtelijke werkgroep, om meer concrete instructies op te maken (de afdeling Milieuvergunning, de afdeling Juridische Dienstverlening van de administratie Algemene administratieve Diensten van LIN, de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen van AROHM, ...). De werkgroep is echter nog niet met de werkzaamheden begonnen; momenteel wordt het niet als een grote prioriteit beschouwd binnen het natuurbeleid. Er is nog een verklaring voor het niet opmaken van instructies: het “Wijzigingsdecreet” (zie deel 7.3) kan mogelijk ook wijzigingen aanbrengen aan art. 16 van het Natuurdecreet.

7.4.6.2 Gegevensverzameling en evaluatiemethode In principe dienen de overheden die vergunningen of toestemmingen verlenen, of meldingen ontvangen, zelf in te staan voor de correcte toepassing ervan, en moeten zij dus de primaire bron kunnen zijn voor gegevens over de beslis-

singen, waarbij ze een beroep hebben gedaan op art. 16. In bepaalde gevallen worden de aanvragen verplicht of facultatief voor advies voorgelegd aan de afdeling Natuur. Men mag ervan uit gaan dat de toepassing dan vooral via de advisering van de afdeling Natuur wordt bewaakt. Er worden door de uitvoerders echter geen gegevens bijgehouden die specifiek betrekking hebben op de toepassing van art. 16. De gegevens in deze evaluatie zijn daarom alleen afkomstig van een bevraging van de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen van AROHM, het hoofdbestuur van de afdeling Milieuvergunningen van AMINAL, het hoofdbestuur van de afdeling Natuur en de afdeling Juridische Dienstverlening van het departement LIN. Het object van de evaluatie is beperkt tot de toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet, bij de verkavelingsvergunning, de stedenbouwkundige en de milieuvergunning. Bij gebrek aan gegevens over de output, was het niet aan de orde om de kwantiteit en de kwaliteit van de beleidsoutput te onderzoeken, zoals wel gebeurde voor de evaluatie van het natuurvergunningenbeleid. Daarom komen enkel de onderzoeksvragen over de afwijkingen in de beleidspraktijk en het “weten, willen en kunnen”, als verklaring voor de beleidsuitvoering, aan bod.

7.4.6.3 Evaluatie Kennis van de regelgeving Het hoofdbestuur van AROHM nam het initiatief om een nota met aandachtspunten over de toepassing van artikel 16 van het Natuurdecreet en de verbodsbepalingen, vergunningsplicht en meldingsplicht van het BVR 23/7/98 in hun afdelingen te verspreiden. De nota werd op 26/10/98 aan de gemachtigde ambtenaren bezorgd. Er werd uitdrukkelijk de nadruk op gelegd, dat de verbodsbepalingen van artikel 7 van het BVR 23/7/98 niet gelden wanneer een regelmatige bouwvergunning werd afgeleverd, na advies van de afdeling Natuur en voor zover uitdrukkelijk is voldaan aan de bepalingen van artikel 16 van het Natuurdecreet. Ook de omzendbrief bij het Natuurdecreet, werd overgemaakt aan de buitendiensten van ruimtelijke ordening. Ook het hoofdbestuur van de afdeling Milieuvergunningen, is op de hoogte van art. 16 van het Natuurdecreet. De buitendiensten hebben de ministeriële instructie ontvangen in verband met de toepassing van art. 6.3 en 6.4 Habitatrichtlijn: de afdeling Milieuvergunningen vraagt sindsdien het advies van de afdeling Natuur, voor alle aanvragen en beroepen m.b.t. milieuvergunningen, voor inrichtingen die gevestigd zijn in een gemeente waar (een deel van) een speciale beschermingszone gelegen is (zie 7.3). Dit wordt beschouwd als een waarborg voor de toepassing van art. 16, maar dan alleen gericht op de bescher-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

414

Beleidsevaluatie ming van de speciale beschermingszones. De afdeling Juridische Dienstverlening van LIN verleent advies aan overheden en administraties, die daarom vragen. Het betreft dus advies op vraag. In de periode 1999-2000, werden een 10-tal adviezen verstrekt, waarin werd verwezen naar de toepassing van artikel 16 van het Natuurdecreet (o.m. naar aanleiding van vragen over art. 90bis van het Bosdecreet). In de adviezen, werd steeds gedetailleerd ingegaan op de juridische draagwijdte van de verplichting die artikel 16 oplegt, waarbij diverse inhoudelijke - zij het algemene - suggesties werden gedaan om schade aan natuur te vermijden. De afdeling Juridische Dienstverlening geeft in haar adviezen ook aan wat als “onvermijdbaar” kan worden beschouwd. De adviezen geven dus een vrij gedetailleerde interpretatie en suggesties, voor een concrete praktische toepassing van de beoordeling. Op vraag van de Secretaris-generaal van het departement LIN werd, in december 1999, een ambtelijke werkgroep opgericht, onder het voorzitterschap van de afdeling Milieuvergunningen West-Vlaanderen. Hoewel de werkgroep werd samengeroepen n.a.v. de problematiek van het aansnijden van het Vogelrichtlijngebied in de achterhaven van Zeebrugge (zie 7.3), had de werkgroep een ruimere doelstelling dan enkel het overleg over het dossier van Zeebrugge. Ook de toepassing van de regelgeving inzake natuurbehoud op de stedenbouwkundige en de milieuvergunning, kwam aan bod, onder meer, de betekenis van art. 9 en art. 16 van het Natuurdecreet en de toepassing van de verbodsbepalingen en natuurvergunningsplicht van het BVR 23/7/98. De werkgroep had de verdienste om, ten eerste, de regelgeving te verduidelijken en daardoor de kennis over de regelgeving te vergroten bij de betrokken administraties van het departement LIN (AROHM, AWZ, de afdeling Milieuvergunningen, de MER-cel, ....), en ten tweede, het initiatief te nemen voor de opmaak van een flowchart met de te volgen stappen in een vergunningsprocedure, in diverse scenario’s (stedenbouwkundige vergunning, milieuvergunning, al dan niet in combinatie met de toepassing van het BVR 23/7/98 en van de Habitatrichtlijn). De werkzaamheden van de werkgroep werden evenwel stopgezet en hebben dus niet kunnen leiden tot meer concrete afspraken over de toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet.

Knelpunten in het “weten, willen en/of kunnen” Hoewel er sprake is van een basiskennis m.b.t. het bestaan van art. 16 van het Natuurdecreet, ontbreekt de kennis over hoe het concreet moet worden toegepast. De term “vermijdbare schade” is zeer vaag en weinig werkbaar.

De afdelingen Milieuvergunningen en Stedenbouwkundige Vergunningen betwijfelen of zij genoeg capaciteit in huis hebben om te kunnen oordelen of een vergunningsaanvraag al dan niet vermijdbare schade aan de natuur berokkent. Dit wordt door hen eerder als een taak van de afdeling Natuur beschouwd. Er blijken geen afspraken gemaakt te zijn tussen de afdeling Natuur en AROHM, met het oog op de concrete toepassing van art. 16. Ook is er geen regelmatig (formeel of informeel) contact tussen, enerzijds, de afdelingen Stedenbouwkundige Vergunningen en Milieuvergunningen en anderzijds, de afdelingen Natuur en/of Juridische Dienstverlening, in verband met de toepassing. Volgens AROHM is art. 16 een regeling die min of meer ingaat tegen de gewestplannen, nl. een sectorale wetgeving die het eigen beleidsterrein wil “vergroten” buiten de in de gewestplannen vastgelegde ruimtes. De afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen beschouwt art. 16 dus niet als een integratie van de natuurdoelstellingen in de eigen procedures van vergunningverlening, maar wel als een claim van een sectorale wetgeving. Het “integratiegevoel” is dus niet aanwezig. Hoewel het beleidsdoel (vermijden van schade aan de natuur) niet in twijfel wordt getrokken, is er wel sprake van twijfel over de geschiktheid van art. 16 van het Natuurdecreet, om dit doel te bereiken. Conclusie Er is weinig geweten over de beleidsuitvoering, met betrekking tot art. 16 van het Natuurdecreet. Het wordt opgevat als een morele leidraad, niet als wetgeving die in de praktijk uit te voeren is. Artikel 16 wordt dus vooral geïnterpreteerd als “symbolische wetgeving”, die niet concreet genoeg is voor een daadwerkelijke toepassing.

7.4.7 Opleggen van vergunningsvoorwaarden, onder meer, herstelen compensatiemaatregelen 7.4.7.1 Situering Bij de evaluatie van de uitvoering van het natuurvergunningenbeleid, kwam reeds het aspect van het opleggen van vergunningsvoorwaarden aan bod. We gaan hier in dit deel verder op in. De reden waarom dit in een afzonderlijk deel belicht wordt, is dat dit aspect zowel betrekking kan hebben op de natuurvergunning, als op andere vergunningen (stedenbouwkundige vergunningen, milieuvergunningen, ...) waarover de afdeling Natuur een advies formuleert. De gegevens zijn afkomstig van de buitendiensten van de afdeling Natuur en de afdeling Juridische Dienstverlening van de AAAD van LIN.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

415

Beleidsevaluatie

7.4.7.2 Beschrijving Het BVR 23/7/98 bepaalt dat, bij het verlenen van de natuurvergunning, voorwaarden kunnen worden opgelegd, met inbegrip van compensatiemaatregelen voor natuurherstel of - ontwikkeling, zodanig dat de natuur in kwantiteit en kwaliteit niet vermindert. De aanvrager kan hieromtrent garanties geven via een derde. Art. 16 van het Natuurdecreet stelt, o.m., dat de vergunningverlenende overheid er, door het opleggen van voorwaarden of het weigeren van de vergunningen, zorg voor draagt dat er geen vermijdbare schade aan de natuur wordt berokkend. De Vlaamse regering kan richtlijnen geven voor de op te leggen voorwaarden, herstelmaatregelen en compensatiemaatregelen. In de praktijk wordt verwacht dat de afdeling Natuur bij haar adviesverlening de concrete voorwaarden en/ of de herstel- en compensatiemaatregelen - die nodig zijn om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen - formuleert.

7.4.7.3 Beoordeling De vergunningsvoorwaarden worden onderverdeeld in 4 types van maatregelen: - voorwaarden ter voorkoming van schade aan natuur, tijdens de uitvoering van de werken (b.v. verbod om materiaal te plaatsen op zones met vegetatie); - voorwaarden die de geplande werken bijsturen in de richting van een natuurvriendelijke uitvoering (b.v. inzake de hellingsgraad van afgravingen); - herstelmaatregelen (b.v. heraanplant na het kappen van bomen); - compensatiemaatregelen. In de praktijk, blijken de eerste drie voorwaarden geregeld opgelegd te worden bij de vergunningverlening. Als herstelmaatregel bij het kappen van bomen, is het opleggen van een verplichting tot heraanplanting (eventueel met specificatie van de boomsoorten) een goed gekende en vaak toegepaste vergunningsvoorwaarde. Bij heraanplanting, gaat het vaak om een maatregel die tussen herstel- en compensatiemaatregel ligt (b.v. 2 knotwilgen kappen op voorwaarde dat er 5 nieuwe aangeplant worden). Echte compensatiemaatregelen, daarentegen, worden niet vaak opgelegd. Enerzijds, is een belangrijke reden hiervoor dat het zoveel mogelijk dient vermeden te worden bestaande waardevolle natuur te laten verdwijnen en te vervangen door iets wat nog moet worden gecreĂŤerd. Anderzijds, spelen er ook andere redenen mee. De redenen die door de buitendiensten van de afdeling Natuur worden genoemd:

- het ontbreken van juridische duidelijkheid over de draagwijdte van de mogelijkheid om compensatie op te leggen (welke maatregelen mag men opleggen, tot waar mag men gaan?); - de moeilijkheid om de omvang van de nodige compensatie, zowel kwantitatief als kwalitatief, vast te stellen; - in mindere mate: de vrees dat er onvoldoende draagvlak is om compensatie op te leggen, in het bijzonder ten aanzien van particulieren. Het achterliggende beleidsdoel, met betrekking tot het opleggen van compensatiemaatregelen, is het behouden van een stand still van de natuur, op kwantitatief en kwalitatief gebied. De beleidsuitvoerders beschikken echter niet over voldoende kennis en capaciteit om de stand still van natuur te waarborgen. Redenen: - Er is onvoldoende kennis van de uitgangssituatie van oppervlaktes waardevolle vegetaties en kleine landschapselementen. De BWK zou een bruikbaar instrument kunnen zijn, maar is nog niet volledig geactualiseerd. Andere instrumenten die de uitgangssituatie op provinciaal of lokaal niveau in beeld kunnen brengen, zijn de PNOPs en GNOPs. De informatie die daardoor werd aangebracht, wordt echter niet geactualiseerd. - Er is geen register van wat verdwijnt aan natuur, noch van de compenserende maatregelen. Er is dan ook geen sprake van een controle op de stand still. Hooguit, wordt per dossier een evaluatie gemaakt van wat verdwijnt aan natuur en welke maatregelen worden getroffen om het verlies te compenseren. In de praktijk, blijkt het aantal reeds opgelegde compensatiemaatregelen vrij beperkt. De buitendienst van de afdeling Natuur van Limburg adviseert soms compensatiemaatregelen (b.v. het openmaken van een ven ter compensatie van het dempen van een ander ven). In OostVlaanderen, wordt compensatie enkel opgelegd ten aanzien van openbare besturen, naar aanleiding van grote infrastructuurwerken. Voor zover we konden nagaan, werden enkel in West-Vlaanderen reeds compensatiemaatregelen opgelegd, waarbij de aanvrager garanties gaf via een derde (o.m. voor de aankoop en het beheer van percelen door een natuurvereniging). Conclusie In de praktijk, worden niet vaak compensatiemaatregelen geadviseerd. Er is onduidelijkheid over het juridisch kader, de inhoudelijke invulling van wat als compensatie kan worden gevergd, en de legitimiteit van het opleggen van compensatiemaatregelen. Er is onvoldoende kennis en capaciteit om de stand still te waarborgen. Hooguit, wordt per dossier een evaluatie gemaakt van wat verdwijnt aan

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

416

Beleidsevaluatie natuur en welke maatregelen worden getroffen om het verlies te compenseren.

7.4.8 Aanbevelingen De aanbevelingen zijn geordend aan de hand van het “weten, willen en kunnen”, als voorwaarden voor een adequate beleidsuitvoering, na enkele algemene aanbevelingen.

7.4.8.1 Algemene aanbevelingen De natuurvergunning (en stedenbouwkundige vergunning) wordt momenteel veel toegepast voor het kappen van bomen, die niet altijd even relevant zijn voor een duurzame bescherming van de natuur (populieren). Om de regelgeving efficiënter toe te passen en meer tijd vrij te maken voor de meer prioritaire doelstellingen van het natuurbeleid, kan men zoeken naar alternatieve instrumenten. Een mogelijk alternatief instrument, is een vrijstelling van het advies van de afdeling Natuur, voor bepaalde kappingen (cf. het besluit kleine werken in de ruimtelijke ordeningswetgeving: vrijstelling van advies van de gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar) (zie 7.5): dit betekent dat de gemeenten zelf beslissingen nemen voor het kappen van, bijvoorbeeld, populieren en de heraanplantvoorwaarden die ze daarbij opleggen. Ter aanvulling van de vergunningsplicht, kunnen stimulerende maatregelen een positief effect hebben op het uitvoeren van de vergunningsvoorwaarden. Het gewest kan, bijvoorbeeld, geld ter beschikking stellen aan de gemeenten, om gratis inheems plantgoed aan de bevolking te geven.

7.4.8.2 Aanbevelingen inzake “kennis”

duidelijk te maken. - Sensibilisering van de bevolking is ook een taak van de gemeenten. Het gewest zou eventueel kunnen voorzien in een budget, om de gemeenten meer aan sensibilisering te laten doen. - De sensibilisering van publiekrechtelijke rechtspersonen, zou nog beter kunnen (polders en wateringen, Vlaams gewest, ...). Dit is een taak voor de provinciale natuurdiensten, maar ook voor de afdeling Natuur. - Het gewest kan, in het kader van het milieuconvenant, de provincies stimuleren om in hun begeleidingsfunctie ten aanzien van de gemeenten, periodiek aandacht te besteden aan het verhogen van de kennis van de regelgeving inzake natuurbehoud (b.v. bijscholingscursussen). Een grotere sensibilisering van de stedenbouwkundige ambtenaren van AROHM en de gemeentelijke diensten van ruimtelijke ordening, om hun kennis van de verbodsbepalingen te doen toenemen, zou kunnen leiden tot een betere toepassing ervan (art. 7 BVR 23/7/98). Het is immers vooral via de stedenbouwkundige vergunningen, dat dossiers - waarop de verbodsbepalingen van toepassing zijn - worden voorgelegd. Er is nood aan zowel een betere kennis van de regelgeving, als een betere kennis van de vegetaties en KLE’s waarop de regelgeving van toepassing is. AROHM geeft de suggestie om het kennisprobleem op te lossen, door een kaart te laten opmaken (in samenwerking met het OC-GIS Vlaanderen), waarop alle gebieden waarop art. 7 van toepassing kan zijn, volgens de BWK op een eenvoudige wijze zijn aangeduid. Ook een systeem van biotoopregistratie kan een oplossing bieden, hoewel het naast voordelen, ook enkele aanzienlijke nadelen inhoudt (zoals de middelen om dit systeem op te stellen en bij te houden, de mogelijke discussies over meng- of overgangsvormen van biotopen, het wijzigen van vegetaties door externe invloed en door spontane evolutie).

Het verhogen van de kennis over de regelgeving, in verband met de natuurvergunning en de verbodsbepalingen, blijft een belangrijk aandachtspunt. Het verhogen van de kennis is nodig, ten aanzien van de gemeenten als uitvoerende overheid en ten aanzien van de doelgroepen.

Voor een betere toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet (de integratie van natuuroverwegingen in andere vergunningenstelsels), is er nood aan meer concrete kennis over de manier waarop dit kan worden toegepast:

- Ten aanzien van de gemeenten, is er nood aan verduidelijking van de toepassing van het BVR 23/7/98, in samenhang met aanverwante regelgevingen (stedenbouwkundige vergunning, gemeentelijk kapreglement, Bosdecreet). Er is nood aan een handleiding, om te weten “welke wetgeving moet worden toegepast in welke situatie”. - Ten aanzien van de doelgroepen (vergunningsaanvragers), is er meer aandacht nodig voor deze vegetaties en KLE’s in sensibilisering, voorlichting en/of natuur- en milieueducatie, om de doelgroepen het belang ervan

- Het opmaken van meer concrete richtlijnen (b.v. bij ministeriële omzendbrief). - Het verspreiden van kennis over natuurvriendelijke praktijken. - Het verder uitwerken van de code goede natuurpraktijk, met specifieke modules voor de verschillende vergunningenstelsels, doelgroepen of activiteiten. Voor de toepassing van compensatiemaatregelen, is er nood aan een afwegingskader voor het adviseren van de vergunningsaanvragen. Dit zou tevens als kader kunnen dienen voor het afwegen van beleidsbeslissingen, over ingre-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

417

Beleidsevaluatie pen met schadelijke gevolgen voor natuur (toepassing van de zorgplicht en het stand still-principe). De studie, die in opdracht van de MiNa-Raad werd uitgevoerd, stelt zo’n afwegingskader voor als een trapladder voor de verschillende stappen in de afweging (388). De eerste stap is voorkomen, vervolgens herstellen, dan vervangen en verplaatsen, en de laatste en minst wenselijke mogelijkheid, is financiële compensatie. Statutaire compensatie, d.w.z. het geven van een voor natuur meer afdoende juridische bescherming, heeft geen specifieke plaats op de trapladder en kan als aanvullend worden beschouwd. Om de compensatiemaatregelen op te volgen, is registratie wenselijk: een inventaris van de afgesproken en uitgevoerde compensatiemaatregelen, om “dubbelboekingen” te vermijden.

7.4.8.3 Aanbevelingen inzake “bereidheid” Naast sensibilisering van de bevolking, kunnen ook gerichte acties worden ondernomen ten aanzien van welomlijnde doelgroepen, zoals de categorieën van publiekrechtelijke rechtspersonen die infrastructuurwerken uitvoeren. Wat de doelgroepen betreft die niet geregeld natuurvergunningsaanvragen indienen, dient in de eerste plaats te worden nagegaan of dit te wijten is aan een gebrek aan kennis of bereidheid. Wanneer er sprake is van een gebrek aan bereidheid, omwille van de afkeuring van de beleidsdoelen, is dat een waardeoordeel. Het kan ook gaan om twijfels over de effectiviteit van het instrument “natuurvergunning” om het beoogde doel te bereiken, wat geen waardeoordeel is, maar een feitelijke beoordeling van de geschikte middelen. Dat laatste is eenvoudiger op te lossen door (ambtelijk) overleg. Uit de evaluatie, blijkt met zekerheid dat er een gebrek aan bereidheid is bij de beheerders van onbevaarbare waterlopen in West-Vlaanderen (met uitzondering van de afdeling Water) en dat dit probleem zich vermoedelijk ook stelt in andere provincies, met uitzondering van - of in mindere mate in - Oost-Vlaanderen. Met de beheerders van de waterlopen dienen afspraken te worden gemaakt over wat wordt verstaan onder “normale onderhoudswerken”. Handhaving verhoogt de bereidheid (en de kennis), m.b.t. het toepassen van de regelgeving over de natuurvergunning. Voor het verbeteren van de handhaving, zijn de volgende initiatieven aanbevolen: - Het organiseren van een informatie-uitwisseling tussen de parketten en de met handhaving belaste ambtenaren (buitendiensten van de afdeling Natuur). Dit kan, bijvoorbeeld, tijdens een studiedag, in het kader van de opleidingenreeks voor magistraten. - Het gebrek aan een positieve evolutie in het handhavingsbeleid van de meeste parketten (behalve in OostVlaanderen), dient te worden gesignaleerd en opgevolgd, op het niveau van het overleg van de secretaris-

generaal van het departement LIN en de Vlaamse minister van Leefmilieu met de procureurs-generaal. - Indien er sprake is van een duidelijk gebrek aan bereidheid bij een doelgroep - zoals bij de beheerders van onbevaarbare waterlopen in West-Vlaanderen - kan de afdeling Natuur de mogelijkheid overwegen om de toepassing van de regelgeving af te dwingen door handhaving of juridische acties.

7.4.8.4 Aanbevelingen inzake “capaciteit” De personeelsbezetting van de buitendiensten van de afdeling Natuur, dient in overeenstemming te worden gebracht met de taken van adviesverlening en handhaving. Door het vergroten van de monitoringscapaciteit voor de beleidsoutput, is een betere opvolging van de beleidsuitvoering mogelijk en kan deze beter worden geëvalueerd. - Voor een betere opvolging van de uitvoering van het natuurvergunningenbeleid door de gemeenten, is het nodig dat de buitendiensten van de afdeling Natuur gegevensbanken bijhouden m.b.t. de natuurvergunning (en andere adviestaken), in een zo mogelijk uniform, minstens onderling vergelijkbaar systeem. - Een jaarlijkse rapportering over de beleidsoutput in een jaarverslag, verhoogt de transparantie van de beleidsuitvoering (b.v. door de afdeling Natuur, in het jaarverslag van het departement LIN). Een ex ante evaluatie bij het voornemen om een nieuwe regelgeving in te voeren of de bestaande te wijzigen, is aangewezen om, onder meer, de nodige capaciteit (personeel, technische middelen, ...) voor de toepasbaarheid van de nieuwe regelgeving in te schatten. Een reeds door de Vlaamse regering geplande wijziging van de regelgeving, is de uitbreiding van de natuurvergunningsplicht voor KLE’s naar alle agrarische gebieden. Een ex ante evaluatie is nodig, om de te verwachten gevolgen voor de afdeling Natuur en de gemeenten in kaart te brengen. De problematiek van het moeizaam toepassen van de verbodsbepalingen, kan deels verholpen worden door een compensatieregeling. De meest duurzame oplossing bestaat er evenwel in de bestemming voor waardevolle vegetaties en landschapselementen die onder de verbodsbepalingen worden genoemd, te wijzigen naar een groene bestemming, of specifieke stedenbouwkundige voorschriften uit te werken voor het behoud ervan. Voor de toepassing van art. 16 van het Natuurdecreet, kan de capaciteit vergroot worden door de volgende initiatieven: - In alle betrokken (gewestelijke) administraties een persoon aan te stellen die instaat voor de aspecten van

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

418

Beleidsevaluatie natuurregelgeving, m.a.w. het in dienst nemen van een personeelslid met natuurkennis. De afdeling Natuur dient dan niet meer voor alle adviezen in te staan waarvoor natuurkennis vereist is. Dit impliceert een taakverdeling tussen de afdeling Natuur en de andere administraties (b.v. taakverdeling inzake algemene en meer specifieke adviezen). - Door het stellen van prioriteiten kan het huidige ruime toepassingsgebied van art. 16 van het Natuurdecreet meer concreet en actief worden ingevuld. Over deze prioriteiten kunnen vervolgens omzendbrieven worden gemaakt met richtlijnen voor de toepassing ervan, werkafspraken tussen de afdeling Natuur en de betrokken administraties en overheden, en afspraken met de belangrijkste doelgroepen (b.v. in de vorm van protocols, of codes van goede praktijk).

Bea Kayaerts, Eefje Vlietinck - MiNa-Raad Pieter Leroy - Katholieke Universiteit Nijmegen, Vakgroep Milieu en Beleid Els Martens - AMINAL, afdeling Natuur Barbara Tieleman - Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA Edwin Verschelde - Stad Gent, Dienst Leefmilieu en Natuurontwikkeling

Voor het adviseren van compensatiemaatregelen, is het aangewezen een register bij te houden van compensatiemaatregelen: op die manier krijgt men een eerste zicht op het al dan niet bereiken van de doelstelling van het stand still-principe. De gegevens zijn bijeengebracht met medewerking van: - Edwin Verschelde (Stad Gent, Dienst Leefmilieu en Natuurontwikkeling) - de buitendiensten van de afdeling Natuur: Reinhilde De Clippeleir (Antwerpen), Monique Lambrichts (Limburg), Steven Laureys (Oost-Vlaanderen), Jo Van Gils (VlaamsBrabant), Hannelore Van de Wiele, Wim Pauwels en Vera Depickere (West-Vlaanderen); - het hoofdbestuur van de afdeling Natuur:Walter Galle en Luc Storms; - de provinciale natuurdiensten: Herlinde Nieuwborg (Antwerpen, Provinciaal Instituut voor HygiĂŤne Natuurcel), Diana Leuci en Johan Van den Broek (Limburg, Directie Infrastructuur, Ruimtelijke Ordening, Milieu en Natuur - Sectie Milieu en Natuur), Myriam De Vriese en Didier Van Brussel (Oost-Vlaanderen, Directie Leefmilieu Dienst 81, Planning en Natuurbehoud), Caroline Thys (West-Vlaanderen, Directie Milieu, Ruimtelijke ordening en natuur (Mirona) - sectie Natuur en Landschap); - de afdeling Algemeen Milieu- en Natuurbeleid: An Jansen; - de afdeling Stedenbouwkundige Vergunningen van AROHM: Inge Leenders en Stefaan Van Rossum; - de afdeling Milieuvergunningen: Anne Teughels (hoofdbestuur); - de afdeling Juridische Dienstverlening van LIN: Luc De Ridder.

Lectoren An Cliquet - Universiteit Gent, Vakgroep Internationaal Publiekrecht Jos Gysels - De Wielewaal, Natuurvereniging v.z.w.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

419

Beleidsevaluatie

7.5 Natuur in het ruimtelijk beleid Karin De Roo Instituut voor Natuurbehoud

7.5.1 Inleiding 7.5.1.1 Object van de evaluatie en leeswijzer De relatie tussen het natuurbeleid en het ruimtelijk beleid, kwam in het Natuurrapport 1999 reeds uitvoerig aan bod. In dit natuurrapport, worden ook diverse aspecten van de samenhang tussen deze twee beleidsdomeinen behandeld. Uit deel 7.2 De totstandkoming van VEN en IVON, blijkt het verband tussen het ruimtelijk beleid en het natuurbeleid, inzake de afbakening van het VEN en IVON. De relatie tussen, enerzijds, de stedenbouwkundige vergunning en anderzijds, de natuurvergunning en de verbodsbepalingen van het BVR 23/7/98, wordt behandeld in deel 7.4 Het vergunningenbeleid. Ter aanvulling van de reeds behandelde aspecten, gaat dit deel in op een aantal recente ontwikkelingen. Deel 7.5.2 onderzoekt de relatie tussen de opmaak van de provinciale en gemeentelijke structuurplannen en de voorbereiding van de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden. Deel 7.5.3 bevat een overzicht van recente evoluties in het gewestelijke ruimtelijk beleid die belang hebben voor het natuurbeleid. Elk deel eindigt met samenvattende conclusies. In deel 7.5.4 volgen aanbevelingen.

7.5.1.2 Gegevensverzameling en evaluatiemethode De gegevens in dit deel zijn afkomstig van documentenonderzoek (wetgeving, RSV,...) en een bevraging van de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM, de provinciale diensten die verantwoordelijk zijn voor ruimtelijke planning, de buitendiensten van de afdeling Natuur en de provinciale diensten die verantwoordelijk zijn voor natuur. Deel 7.5.2 bevat een procesevaluatie, waarbij eerst wordt nagegaan welke garanties er in de wetgeving zijn ingebouwd, om ervoor te zorgen dat de provinciale en gemeentelijke structuurplannen in overeenstemming zijn met de afbakeningen die het gewestelijke natuurbeleid vooropstelt. Vervolgens wordt onderzocht hoe het proces van de totstandkoming van de structuurplannen in de praktijk verloopt, op welke wijze de visie op de ruimtelijke perspectieven voor natuur wordt ingebracht en welke actoren van de “sector natuur� bij het proces betrokken zijn. In deel 7.5.3 wordt, aan de hand van een juridisch onderzoek, nagegaan op welke wijze de recente ruimtelijke ordeningswetgeving rekening houdt met de zorg voor natuur.

7.5.2 Provinciale en gemeentelijke ruimtelijke planning en de relatie met het gewestelijke natuurbeleid 7.5.2.1 Probleemsituering Het natuurbeleid op gewestelijk niveau geeft prioriteit aan de voorbereiding van de afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden, met als ruimtelijke component op gewestelijk niveau de afbakening van de natuurlijke (en agrarische) structuur tegen 2003 (zie deel 7.2 De totstandkoming van VEN en IVON). Tegelijkertijd, worden in de provincies en gemeenten ruimtelijke structuurplannen opgemaakt, waarin beslissingen moeten worden genomen over, onder meer, de afbakening van natuurverbindingsgebieden en de ecologische infrastructuur. Dit doet onmiddellijk de vraag rijzen naar de manier waarop deze twee gelijktijdige ontwikkelingen op elkaar worden afgestemd. In een ideaaltypisch proces, zou er sprake moeten zijn van een afstemming van de drie bestuursniveaus (gewest, provincies, gemeenten), en van de twee beleidsdomeinen (ruimtelijk beleid en natuurbeleid) op elk bestuursniveau.

7.5.2.2 Inhoudelijke relatie De krijtlijnen van de inhoudelijke taakverdeling tussen de drie bestuursniveaus, zijn opgenomen in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) (26). Elk van de drie bestuursniveaus staat in voor de visievorming en afbakening van de structuurbepalende elementen op het eigen niveau. Er wordt, in zeer algemene termen, een onderscheid gemaakt tussen een gewestelijke, een provinciale en een gemeentelijke natuurlijke structuur (omzendbrief RO 97/02 van 14 maart 1997 over het gemeentelijk structuurplanningsproces). De afbakening van het buitengebied is, in de eerste plaats, de taak van het gewest en omvat de afbakening van de gewestelijke natuurlijke structuur en de gewestelijke agrarische structuur. De provincies staan in voor de afbakening van natuurverbindingsgebieden, die behoren tot het (gewestelijke) IVON, en de bovenlokale ecologische infrastructuren. Het RSV stelt dat de provincies de natuurverbindingsgebieden afbakenen, in functie van het door het gewest afgebakende VEN en natuurverwevingsgebieden, en aan de hand van richtlijnen die opgesteld zijn op Vlaams niveau. De gemeenten hebben in het RSV geen uitdrukkelijke taakstelling gekregen, voor de invulling van een gemeentelijke natuurlijke structuur. De omzendbrief RO 97/02 van 14 maart 1997 over het gemeentelijk structuurplanningsproces, geeft wel enkele aandachtspunten ten aanzien van de gemeentelijke structuurbepalende elementen, die in het gemeentelijk structuurplan aan bod dienen te komen en elementen van de gemeentelijke natuurlijke structuur omvatten (o.a. beekvalleien en natuur in de bebouwde omgeving) en - in heel algemene termen - de elementen

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

420

Beleidsevaluatie die de structuur van de open gebieden op gemeentelijk niveau bepalen, met hierin de verschillende functies, zoals de landbouw- en natuurfunctie. Door de taakverdeling van de planningsbevoegdheden tussen gewest, provincies en gemeenten, is een sterke onderlinge relatie ontstaan tussen de inhoudelijke materies, die door de plannen van de drie bestuursniveaus bestreken worden. Het is duidelijk dat de structuurbepalende elementen van ieder niveau niet strikt van elkaar gescheiden kunnen worden. Het uitgangspunt is complementariteit: de invulling van de gewestelijke, de provinciale en de gemeentelijke natuurlijke structuren dient te leiden tot een volledig op elkaar afgestemd plaatje. De afbakeningen dienen elkaar te ondersteunen, niet te ondermijnen. Dit roept vragen op naar de waarborgen die door het ruimtelijke beleid worden geboden, om zowel hiaten als tegenstrijdige beslissingen te voorkomen.

7.5.2.3 Gelijktijdigheid van de ontwikkelingen Het is een gewestelijke beleidsdoelstelling om het VEN en de natuurverwevingsgebieden af te bakenen tegen 2003 (Natuurdecreet, regeerakkoord) (806). Ook voor de vaststelling van de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s), voor de afbakening van de gewestelijke natuurlijke structuur en de agrarische structuur, is 2003 het vooropgestelde tijdsdoel (806). Voor de opmaak van provinciale en gemeentelijke structuurplannen, zijn er geen afgesproken tijdsdoelen. De gemeenten en provincies worden door het gewest wel op verschillende manieren aangespoord, om op korte termijn een structuurplan op te stellen, dat ten laatste tegen mei 2005 dient te worden goedgekeurd. - Om te beginnen, is het beschikken over een goedgekeurd gemeentelijk structuurplan één van de vijf voorwaarden waaraan een gemeente dient te voldoen, om gebruik te maken van de verruimde vergunningsbevoegdheden die het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (verder : het Decreet ruimtelijke ordening) aan de gemeenten toekent (de andere voorwaarden zijn: een gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar in dienst hebben en beschikken over een plannenregister, een vergunningenregister en een register van onbebouwde percelen). Indien de gemeente niet beschikt over een goedgekeurd structuurplan, vijf jaar na de inwerkingtreding van het decreet (1 mei 2005), dan heeft ze geen bevoegdheid meer om stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen te verlenen. Bovendien, kan de gemeente pas ruimtelijke uitvoeringsplannen opmaken, van zodra ze een goedgekeurd ruimtelijk structuurplan heeft. Zolang dat niet het geval

Tabel 7.5.1: Fase waarin de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen zich bevinden op 5 maart 2001 (bron: AROHM, afdeling Ruimtelijke Planning).

is, kan ze nog BPA’s opmaken en herzien, maar deze mogelijkheid is eveneens beperkt tot een periode van maximum vijf jaar na de inwerkingtreding van het Decreet ruimtelijke ordening. Voor het behoud van hun vergunningverlenende en planningsbevoegdheid, dienen de gemeenten dus, uiterlijk op 1 mei 2005, een goedgekeurd gemeentelijk structuurplan te hebben. - De omzendbrief RO 97/02 stelt dat de gemeenten, op grond van het subsidiariteitsprincipe in de ruimtelijke ordening, voor het uitwerken van een eigen visie op de ruimtelijke ordening van hun grondgebied, niet dienen te wachten op initiatieven van de hogere overheden. De gemeenten worden aangespoord een eigen visie te ontwikkelen. - De gemeenten worden ook financieel gestimuleerd om spoedig werk te maken van een structuurplan, door de subsidiëring die hen door het gewest ter beschikking wordt gesteld (art. 35, § 4 van het Decreet ruimtelijke ordening). - Voor de provincies, is het al even belangrijk over een eigen provinciaal structuurplan te beschikken: dan hebben ze ook de bevoegdheid om eigen provinciale ruimtelijke uitvoeringsplannen op te maken, een planningsbevoegdheid die ze in de vroegere ruimtelijke ordeningswetgeving niet hadden. De overgrote meerderheid van de gemeenten, ongeveer 87%, beschikt nog niet over een voorontwerp van gemeentelijk structuurplan (tabel 7.5.1). De decretaal voorziene procedure voor de totstandkoming van een structuurplan, vangt aan met de voorlopige vaststelling van het ontwerp van gemeentelijk structuurplan door de gemeenteraad (art. 33, § 2 van het Decreet ruimtelijke ordening). Voorafgaand aan de voorlopige vaststelling, vindt een vooroverleg plaats tussen de betrokken overheden en instellingen, over het voorontwerp van structuurplan (“plenaire vergadering voorontwerp” in de tabel 7.5.1). Na de voorlopige vaststelling, volgt een openbaar onderzoek en een adviesronde waarin, onder meer, de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening advies uitbrengt (“advies MB”). Het door de gemeenteraad definitief vastgestelde structuurplan dient goedgekeurd te worden door de Bestendige Deputatie, of, als er nog geen provinciaal ruimtelijk structuurplan is, door de Vlaamse minister van Ruimtelijke

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

421

Beleidsevaluatie Ordening (“goedkeuring bij MB”). De structuurplannen treden in werking 14 dagen na hun publicatie in het Belgisch Staatsblad. Tot op heden, hebben slechts 10 gemeenten de procedure doorlopen en beschikken zij over een door de minister goedgekeurd structuurplan. De decretale procedure voor de totstandkoming van een provinciaal ruimtelijk structuurplan (PSP), begint met de voorlopige vaststelling van het ontwerp van structuurplan door de provincieraad (art. 26, § 2 van het decreet). De laatste fasen van de procedure, zijn de definitieve vaststelling van het structuurplan door de provincieraad en vervolgens de goedkeuringsbeslissing van de Vlaamse regering. Op 1 april 2001, waren twee provinciale structuurplannen in een vergevorderde fase: zowel voor Antwerpen als voor West-Vlaanderen, was het openbaar onderzoek reeds afgerond (tabel 7.5.2). Antwerpen is koploper, met een definitieve vaststelling van het structuurplan door de provincieraad op 25 januari 2001 (nog niet goedgekeurd door de Vlaamse regering). Ook in West-Vlaanderen, was het openbaar onderzoek reeds afgesloten. Alleen het advies van de regionale commissie van advies (RCA) diende nog uitgebracht te worden, ter afronding van het openbaar onderzoek. De timing is gericht op de definitieve vaststelling door de provincieraad in juni 2001. De structuurplannen van de drie overige provincies waren, in april 2001, nog in een voorbereidingsfase, die aan de decretaal voorziene procedure voorafgaat. - Vlaams-Brabant: de “Tweede discussienota” (met richtinggevend deel) dateert van april 2000 (tussentijds document); - Oost-Vlaanderen: het “Concept richtinggevend deel” dateert van april 2000 (tussentijds document); - Limburg: het “Voorontwerp” (met informatief en richtinggevend deel) dateert van november 2000 (het is geen voorontwerp, zoals bedoeld in het Decreet ruimtelijke ordening, maar een tussentijds document).

7.5.2.4 Aanknopingspunten om de vereiste onderlinge afstemming te waarborgen Een sterke nood aan inhoudelijke afstemming, veronderstelt ook op procesmatig vlak een sterke nood aan afstemming. Hieronder, worden de algemene garanties besproken die in het proces voorzien zijn. Voorbereidingsfase Voordat de decretaal voorziene procedure voor de totstandkoming van een ruimtelijk structuurplan start, is er reeds een vrij lange voorbereidende fase doorlopen, voor de opmaak van het voorontwerp. Deze voorbereidende fase zou reeds de nodige garanties moeten bieden, voor overleg en participatie van betrokken instanties en sectoren. De omzendbrief RO 97/02 stelt, ten aanzien van de relatie tussen het gemeentelijke structuurplanningsproces en de planningstaken van het gewest en de provincies, het volgende: - De gemeenten worden gevraagd om desgevallend aandachtspunten te formuleren bij de structuurbepalende elementen van provinciaal en gewestelijk niveau (b.v. afbakening buitengebied), in afwachting van de uitvoering van de planningstaken van de hogere overheden. - Omwille van de inhoudelijke afstemming van de verschillende planningstaken, wordt de noodzaak aan overleg tussen de bestuursniveaus groter. De werkwijze die wordt voorgesteld om te komen tot een goed gestructureerd en regelmatig overleg over het gemeentelijke structuurplanningsproces, is dat bij de start van dat proces, op initiatief van de gemeente, afspraken worden gemaakt over overlegmomenten met de provincie en de afdeling Ruimtelijke Planning en de provinciale afdeling van ROHM. Voor het overleg, wordt dus het initiatief van de gemeente verwacht.

Tabel 7.5.2: Fase waarin de provinciale ruimtelijke structuurplannen zich bevinden op 1 april 2001 (bron: AROHM, afdeling Ruimtelijke Planning).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

422

Beleidsevaluatie Vooroverleg Vooraleer een ontwerp van structuurplan voorlopig kan worden vastgesteld, wordt een “plenaire vergadering” gehouden, in de vorm van een vooroverleg over het voorontwerp. De provincies en gemeenten zijn verplicht om de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM uit te nodigen voor dit vooroverleg. Andere gewestelijke instanties hoeven er echter niet bij te worden betrokken (Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 tot regeling van het vooroverleg over voorontwerpen van ruimtelijke structuurplannen, B.S., 20 mei 2000). Adviesinstanties voor provinciale structuurplannen Het Besluit van de Vlaamse regering van 28 april 2000 tot aanwijzing van de gewestelijke administraties en instellingen die advies uitbrengen over een ontwerp van provinciaal ruimtelijk structuurplan (B.S., 13 mei 2000), duidt de administraties en instellingen aan die advies dienen uit te brengen over de ontwerpen van provinciale ruimtelijke structuurplannen. De voor “natuur” relevante adviesinstanties, zijn het Instituut voor Natuurbehoud en AMINAL. Op die manier, wordt dus een garantie ingebouwd dat de afdeling Natuur van AMINAL en het Instituut voor Natuurbehoud, dat instaat voor de opmaak van de kaarten van de gewestelijke afbakeningen (GNBS, VEN, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, ...), een advies kunnen uitbrengen over de overeenstemming tussen het provinciale structuurplan en de (voor)ontwerpen van gewestelijke afbakeningen. De ontwerpen van provinciale structuurplannen, worden ook door de Vlaamse regering (bij delegatie: de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening) geadviseerd, meer bepaald, inzake de overeenstemming van het ontwerpplan en het RSV. Voor de gemeentelijke structuurplannen, is dergelijke advisering van administraties en instellingen niet voorhanden. Er is enkel voorzien dat de Bestendige Deputatie, of indien er nog geen provinciaal structuurplan beschikbaar is, de Vlaamse regering (bij delegatie: de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening), advies uitbrengt over de overeenstemming van het ontwerp van gemeentelijk structuurplan met het provinciale structuurplan of het RSV. De samenstelling van de commissies voor ruimtelijke ordening De commissies voor ruimtelijke ordening, op de drie bestuursniveaus (VLACORO, PROCORO en GECORO), spelen een belangrijke rol bij de totstandkoming van zowel de ruimtelijke structuurplannen als de ruimtelijke uitvoeringsplannen van het eigen bestuursniveau.

Het Decreet ruimtelijke ordening heeft de samenstelling van de provinciale commissies voor ruimtelijke ordening (PROCORO) vastgelegd. De PROCORO telt 22 leden, de voorzitter inbegrepen. De belangen van milieu, natuur en bos kunnen er vertegenwoordigd worden door 2 leden, voorgedragen door de milieu- en natuurverenigingen die vertegenwoordigd zijn in de gewestelijke MiNaRaad, door een lid dat voorgedragen wordt door de Vlaamse Hoge Bosraad en door een lid afkomstig van de provinciale dienst van leefmilieu. Er is dus een beperkte inbreng vanuit de natuursector mogelijk. De samenstelling van de GECORO is niet geregeld op gewestelijk niveau. De gemeenten beschikken over een zekere vrijheid, maar hebben wel de richtlijn meegekregen om, onder meer, de milieu- en natuurverenigingen uit te nodigen vertegenwoordigd te zijn. Goedkeuringsbevoegdheid hoger niveau De provinciale structuurplannen worden goedgekeurd door de Vlaamse regering; de gemeentelijke structuurplannen door de Bestendige Deputatie of de Vlaamse regering (bij delegatie: de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening). Een goedkeuring kan gedeeltelijk zijn. De Raad van State heeft er echter op gewezen, dat een gedeeltelijke goedkeuring zinvol moet zijn en, bijvoorbeeld, moet voorkomen dat aan het principe van de drieledigheid van het plan geraakt wordt (informatief, richtinggevend en bindend deel) of dat grote delen van de structuurbepalende elementen, waarvoor het lagere niveau bevoegd is, uitgesloten worden. Niet alleen juridisch, maar ook maatschappelijk en politiek, ligt het niet voor de hand dat een hoger bestuursniveau pas in de laatste fase van de totstandkoming van een structuurplan tussenkomt, om een goedkeuring te weigeren. Een behoorlijk bestuur vergt dat het hogere niveau reeds in vroegere fasen van de totstandkoming gebruik maakt van zijn mogelijkheden, om tussen te komen in het proces (o.m. door het vooroverleg over de voorontwerpen en het advies over de ontwerpen van structuurplannen). Hiërarchie van de plannen: het gewest kan de provincies en gemeenten “overrulen” Tot slot, naast het principe van de subsidiariteit, bestaat ook een strikte hiërarchie tussen de drie planniveaus. Dit houdt concreet in dat het gewest, door de vaststelling van een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP) voor een gewestelijk structuurbepalend element, (b.v. de afbakening van het buitengebied), voorrang heeft op de plannen die de lagere bestuursniveaus eventueel reeds voor het gebied hadden vastgesteld. Wanneer de hiervoor opgesomde bijsturingsmogelijkheden dus niet volstaan om inhoudelijke

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

423

Beleidsevaluatie conflicten tussen de bestuursniveaus te vermijden, kan de Vlaamse regering nog een gewestelijk RUP vaststellen voor de afbakening van het VEN en de natuurverwevingsgebieden, dat voorrang heeft op de plannen van de lagere bestuursniveaus.

7.5.2.5 Onderzoek naar het totstandkomingsproces van de provinciale structuurplannen De afdeling Ruimtelijke Planning (ARP) van AROHM is de belangrijkste gewestelijke actor bij de totstandkoming van de provinciale en gemeentelijke structuurplannen, gezien deze afdeling instaat voor de inhoudelijke beoordeling van de kwaliteit van de structuurplannen en erop moet toezien dat de structuurplannen niet in strijd zijn met het gewestelijke ruimtelijke beleid. ARP heeft evenwel geen echte “begeleidingsfunctie” ten aanzien van de gemeenten en provincies. ARP houdt alleen rekening met de resultaten, m.a.w., met de inhoud van de (voor)ontwerpen van structuurplannen en beschikt niet over gegevens over de manier waarop het totstandkomingsproces van de voorontwerpen van ruimtelijke structuurplannen verloopt bij de provincies en gemeenten. Op gewestelijk niveau, is er trouwens geen andere instantie die zicht heeft op het totstandkomingsproces. Welke administraties en eventueel andere actoren (b.v. belangengroepen) bij de opmaak van provinciale structuurplannen betrokken worden, door wie en hoe de visie van “natuur” wordt ingebracht, enz., is dus niet geweten. Om te beoordelen hoe het proces in de praktijk verloopt, werden de provincies bevraagd. De vragen richtten zich meer bepaald tot de provinciale administratie die instaat voor ruimtelijke planning (verder: de “provinciale planologische dienst”), en werden aangevuld met een bevraging van de provinciale administratie die instaat voor natuur (verder: de “provinciale natuurdienst”). Van VlaamsBrabant, werden geen gegevens ontvangen. Hieronder, worden de resultaten van de bevraging en, meer bepaald, de afstemmingsoplossingen die op procesmatige wijze gevonden werden, samengevat weergegeven. De centrale aandachtspunten van het evaluatieonderzoek zijn: - De wijze waarop de participatie van of het overleg met de “sector natuur” georganiseerd wordt in de opmaakprocedure van het voorontwerp van het provinciaal structuurplan. - Van welke instantie of deskundigen de visie op natuur die werd ingebracht in het provinciaal structuurplan afkomstig is. - De wijze waarop de afbakening van natuurverbindingsgebieden wordt beoordeeld door de provincie, nu het VEN en de natuurverwevingsgebieden nog niet

zijn afgebakend, terwijl de verbindingsgebieden complementair zouden moeten zijn met VEN en natuurverwevingsgebieden. - De vraag of het Vlaamse natuur- en ruimtelijke beleid en de provinciale en gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen in de praktijk voldoende op elkaar afgestemd zijn, en zoniet, of dit een knelpunt is. - De kennis van de provincies inzake de ontwikkelingen in het gewestelijke beleid, zoals de opmaak van de GNBS en de timing om tegen 2003 de agrarische en natuurlijke structuur af te bakenen in gewestelijke RUP’s. Participatie van de “sector natuur” De provincies hebben, elk op hun manier, gezorgd voor een overlegstructuur met interne en externe betrokken instanties, die “natuur” vertegenwoordigen. Antwerpen en West-Vlaanderen hebben een uitgebreide formele overlegstructuur opgericht. In Oost-Vlaanderen, verloopt het overleg eerder informeel. In Limburg, is er een combinatie van formeel (stuurgroep) en eerder informeel overleg (o.m. met de provinciale natuurdienst en AMINAL). Participatie van AMINAL In alle provincies wordt AMINAL in meerdere of mindere mate geraadpleegd bij de opmaak van het structuurplan. De buitendiensten van de afdeling Natuur en de afdeling Bos en Groen, maakten in Antwerpen deel uit van de “ambtelijke begeleidingsgroep”; in West-Vlaanderen, werden de gewestelijke administraties en Vlaamse openbare instellingen geconsulteerd in een “externe raadplegingengroep”. Participatie van de provinciale natuurdiensten In elke provincie is er overleg met de eigen provinciale natuurdiensten. In Antwerpen en West-Vlaanderen, is dit op formele wijze geïntegreerd in een overlegstructuur. - In Antwerpen, maakten de dienst Milieu en natuurbehoud, het Provinciaal Instituut voor Hygiëne en de provinciale groendomeinen deel uit van de bovenvermelde “ambtelijke begeleidingsgroep” en werden ook om advies gevraagd tijdens een interne werkvergadering. - West-Vlaanderen groepeerde de betrokken provinciale diensten in een “interne werkgroep”, waaronder de provinciale natuurdienst (MIRONA sectie Natuur en Landschap).Verder was er herhaaldelijk overleg tussen de provinciale natuurdienst en de provinciale planologische dienst, met elke keer een medewerker van het Instituut voor Natuurbehoud, die in opdracht van de provincie werkt.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

424

Beleidsevaluatie Participatie van de natuurverenigingen De natuurverenigingen werden enkel in Limburg en West-Vlaanderen expliciet betrokken. In West-Vlaanderen, werd het voorontwerp voorgelegd aan een “groep maatschappelijke actoren” waarbij 13 actoren betrokken werden, waaronder de vakbonden, de landbouworganisaties en een overkoepelende milieu- en natuurvereniging (het West-Vlaams Milieufront). In Limburg, is de natuurbeweging vertegenwoordigd in de stuurgroep van het provinciaal structuurplan, die de functie van klankbordgroep heeft en vanaf het begin van het planningsproces betrokken is. In Antwerpen, werden het eerste en tweede conceptvoorontwerp en het ontwerp van provinciaal ruimtelijk structuurplan voor advies voorgelegd aan de provinciale MiNa-raad met, onder andere, afgevaardigden van erkende natuurverenigingen. Opmaak en inbreng van de natuurvisie in het provinciaal ruimtelijk structuurplan Wie de “visie op natuur” inbrengt, varieert sterk van provincie tot provincie. In Antwerpen, waren de provinciale planologische dienst (de dienst voor ruimtelijke planning en mobiliteit) en een studiebureau belast met de praktische en inhoudelijke opmaak van het provinciaal ruimtelijk structuurplan. Voor bepaalde deelonderzoeken, werden externe ontwerpers gecontracteerd. Dit gebeurde o.m. voor het deelonderzoek over de provinciale natuurlijke structuur, dat door een expert van het Instituut voor Natuurbehoud werd opgesteld. Dit deelonderzoek werd geïntegreerd in het uiteindelijke document. In de provincie Oost-Vlaanderen, werd de opmaak van een voorontwerp van provinciaal structuurplan uitbesteed aan een studiebureau, waarbij het onderdeel natuur werd ingevuld door een in natuur gespecialiseerd studiebureau. Verder is ook de provinciale natuurdienst bij de opmaak betrokken. In West-Vlaanderen, heeft de provinciale planologische dienst voldoende deskundigheid inzake natuur en landschap. Daar werd dus zelf ingestaan voor de inhoudelijke opmaak. Het Instituut voor Natuurbehoud droeg bij aan de opmaak, in het kader van een studieopdracht. Ook de provinciale natuurdienst werd erbij betrokken. Ook in Limburg, gebeurt de inbreng van de visie op natuur hoofdzakelijk door de provinciale planologische dienst, in overleg met de plangroep, die samengesteld is uit ambtenaren en studiebureaus.

Aanduiding van natuurverbindingsgebieden: hypothese van de (toekomstige) gewestelijke natuurlijke structuur De provincies zijn zich sterk bewust van hun taak, inzake de aanduiding van natuurverbindingsgebieden, en van het feit dat deze complementair dienen te zijn aan de gewestelijke afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden. Het gebrek aan kaarten van een Vlaamse afbakening, wordt vooral opgevangen door zelf een hypothese van de mogelijke gewestelijke natuurlijke structuur in de provincie op te stellen. In de provinciale structuurplannen van Antwerpen en West-Vlaanderen, zijn de mogelijke gebieden van de gewestelijke natuurlijke structuur weergegeven als “natuuraandachtsgebieden”. De “natuuraandachtsgebieden” van de provincie Antwerpen, worden niet expliciet genoemd in het bindend gedeelte van het provinciaal ruimtelijk structuurplan. De natuurverbindingsgebieden en de gebieden met een ecologische infrastructuur van bovenlokaal belang, zijn wel bindend geselecteerd. Hierbij is de bepaling opgenomen dat, indien delen hiervan deel uitmaken van een Grote Eenheid Natuur, Grote Eenheid Natuur in Ontwikkeling of een natuurverwevingsgebied, zij automatisch hierin worden opgenomen. Ook in Limburg en Oost-Vlaanderen, waar de provinciale structuurplannen nog in een voorbereidende fase zijn, werd een hypothese van de Vlaamse afbakening gemaakt. In Limburg werd, voor de opmaak van een hypothese, een beroep gedaan op de deskundigheid van experts, de BWK, de landschapsatlas, luchtfoto’s, de natuurgebiedenkaart van het provinciaal natuurcentrum en in beperkte mate ook op de Groene Hoofdstructuur. In Oost-Vlaanderen, stelde een studiebureau een hypothese van het VEN voor. Daarbij werd rekening gehouden met de vroegere kaarten van de Groene Hoofdstructuur, aangevuld met de eigen (terrein)kennis. Gebrek aan afstemming van het Vlaamse (natuur)beleid en de provinciale structuurplanning: vooral vraag naar afstemming op de inhoudelijke beleidsuitvoering De provincies Antwerpen en West-Vlaanderen vinden dat er wel degelijk gewaakt wordt over een correcte afstemming van het ruimtelijk structuurplan van de provincie op het RSV, zowel in de ontwerp- als in de goedkeuringsfase. Ook bij de opmaak van de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen, wordt door de provincies gewaakt over mogelijke afstemmingsproblemen. De verticale afstemming van het ruimtelijke beleid, wordt dus niet als een knelpunt ervaren.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

425

Beleidsevaluatie De (diagonale) afstemming van het provinciaal ruimtelijk beleid en het gewestelijk natuurbeleid, daarentegen, is niet optimaal. Daar kan aan worden toegevoegd, dat deze vaststelling ook geldt voor andere sectorale beleidsdomeinen (landbouw, economie, wonen, ...). Er is geen formele vraag door het Vlaams Gewest aan de provincies gesteld om te komen tot onderlinge afstemming en er is evenmin een methodologische ondersteuning voorhanden. Het gebrek aan afstemming, wordt door de provincies vooral opgevangen door de hierboven vermelde opmaak van hypothesen van gewestelijke afbakening en door de formele of informele contacten op ambtelijk niveau. Het valt op, dat de provincies niet zozeer de aandacht richten op knelpunten van ruimtelijke afbakening, maar vooral op de noodzaak tot afstemming voor het uitvoeringsgericht beleid (inrichting en beheer van de gebieden van de Vlaamse en provinciale natuurlijke structuur). Zo is het nog onvoldoende duidelijk wat de verwachtingen zijn t.a.v. de provincies, in verband met natuurverbindingsgebieden. Verwachtingen ten aanzien van de Vlaamse afbakeningen De provincies zijn op de hoogte van, o.m., de Groene Hoofdstructuur, de Gewenste Bosstructuur en de Gewenste Agrarische Structuur, alsook van de uiteenlopende werkwijzen en resultaten van deze drie studies. De informatie over de opmaak van de Gewenste Natuur- en Bosstructuur (GNBS) en de voorbereiding van de afbakening van VEN en IVON, komt op informele wijze tot bij de provinciale natuurdiensten en planologische diensten. De provincies verwachten de gewestelijke afbakeningen tegen 2003 (Natuurdecreet en regeerakkoord) of 2007 (RSV) en formuleren de verwachting en wens om formeel betrokken te worden bij het proces. - De provincie Antwerpen heeft zich ertoe verbonden de gebieden van provinciaal niveau pas in provinciale RUP’s af te bakenen, nadat de gebieden van Vlaams niveau zijn afgebakend. De provincie veronderstelt dat op Vlaams niveau een methode van afbakening zal worden opgemaakt, alvorens de gebieden in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen gebiedsgericht af te baken. De planologische dienst van de provincie Antwerpen, veronderstelt betrokken te zullen worden bij dit afbakeningsproces. - Ook de provinciale diensten van West-Vlaanderen, vinden het wenselijk de provincies op een meer formele manier te informeren en te betrekken bij het proces van de Vlaamse afbakeningen.

7.5.2.6 Totstandkomingsproces van de gemeentelijke structuurplannen Er is weinig bekend over de wijze waarop het proces van de opmaak van gemeentelijke structuurplannen in de praktijk verloopt, meer bepaald, hoe de inbreng van de “sector natuur” verloopt en hoe met afstemmingsvraagstukken tussen ruimtelijk beleid en natuurbeleid wordt omgegaan. Uit bevraging van de buitendiensten van de afdeling Natuur, blijkt dat ze slechts sporadisch een vraag ontvangen van een gemeente om advies te verstrekken bij de opmaak van een gemeentelijk structuurplan. De afdeling Natuur, heeft alvast de indruk dat de begeleiding van de gemeenten op gebied van natuur tekort schiet. De provinciale natuurdiensten zijn niet rechtstreeks betrokken bij de opmaak van gemeentelijke structuurplannen. In West-Vlaanderen, wordt de provinciale natuurdienst wel via de provinciale planologische dienst betrokken.

7.5.2.7 Conclusies De provincies blijken zich goed bewust van hun rol bij het afbakenen van natuurverbindingsgebieden. Het probleem van het gebrek aan kaarten van een gewestelijk VEN en natuurverwevingsgebieden, wordt opgelost door een “hypothese van gewestelijke afbakening” op te stellen. De provincies betrekken vooral de eigen provinciale dienst voor natuur bij de opmaak, en tevens de buitendiensten van de afdelingen Natuur en Bos en Groen van AMINAL. Wie de visie op de provinciale natuurlijke structuur en de hypothese opmaakt, verschilt sterk van provincie tot provincie. In West-Vlaanderen, is het de Provinciale Planologische Dienst; in Oost-Vlaanderen, een gespecialiseerd studiebureau; in Antwerpen, het Instituut voor Natuurbehoud. De verticale afstemming van het ruimtelijke beleid, wordt niet als een knelpunt ervaren. De (diagonale) afstemming tussen het provinciale ruimtelijke beleid en het gewestelijke natuurbeleid, daarentegen, is niet optimaal. Het is de provincies nog niet duidelijk welke inhoudelijke verwachtingen het gewest heeft ten aanzien van de provincies, met betrekking tot het treffen van maatregelen voor de provinciale natuurlijke structuur (inrichting, beheer, bescherming, ...). De meest doeltreffende methode die in het totstandkomingsproces voorzien is, om te vermijden dat de provinciale afbakeningen in conflict komen met de gewestelijke, is dat in het provinciale structuurplan expliciet de bepaling wordt opgenomen dat de gewestelijke afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden voorrang heeft. Voor de concrete uitvoering van het provinciaal structuurplan, door middel van provinciale RUP’s, is het aangewezen dat de provincies wachten op de gewestelijke afbakening.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

426

Beleidsevaluatie Bij de opmaak van voorontwerpen van gemeentelijke structuurplannen, worden de buitendiensten van de afdeling Natuur en de provinciale natuurdiensten, slechts sporadisch betrokken. Vooral AROHM en de provinciale planologische diensten zijn bij de opmaak betrokken.

7.5.3 Recente evoluties in het gewestelijke ruimtelijke beleid In dit luik, wordt onderzocht in welke mate de zorg voor natuur geïntegreerd wordt in de recente evoluties in het gewestelijke ruimtelijk beleid. Een aantal indicatoren kan hierbij helpen: - de aandacht voor “natuur” in het ruimtelijke jaarverslag; - de beoogde uitvoering inzake “natuur” in het ruimtelijke jaarprogramma; - de uitvoering in de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplanning (RUPs); - de integratie van de zorg voor natuur in de ruimtelijke ordeningsregelgeving; - de uitvoering voor het oplossen van knelpunten.

7.5.3.1 Jaarverslagen en jaarprogramma’s Tot op heden, zijn geen gewestelijke jaarverslagen gemaakt, zoals voorzien in het Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (verder: het Decreet ruimtelijke ordening). Jaarverslagen hebben betrekking op het gedurende het afgelopen kalenderjaar gevoerde beleid. Het gewestelijk verslag dient jaarlijks uiterlijk op 1 mei aan het Vlaams parlement te worden overgemaakt. Ook de verplichte jaarprogramma’s, die betrekking hebben op het te voeren beleid voor het volgende kalenderjaar, zijn nog niet opgemaakt. Zowel jaarverslagen als jaarprogramma’s zijn bedoeld om de transparantie van het ruimtelijk beleid te verhogen. Ze dragen bij aan het maatschappelijke debat en maken een externe evaluatie van het ruimtelijk beleid mogelijk. Volgens de memorie van toelichting bij het Decreet ruimtelijke ordening, heeft het jaarverslag vooral een “evaluatiefunctie”, het jaarprogramma heeft vooral een “operationaliseringsfunctie”. De opmaak van de jaarverslagen en -programma’s, werd evenwel uitgesteld: er wordt momenteel geen grote prioriteit aan gehecht. We kunnen dus nog niet onderzoeken welke plaats “natuur” krijgt in deze nieuwe vormen van jaarlijkse rapportering en operationele planning van het ruimtelijke beleid.

7.5.3.2 Natuur in de ruimtelijke uitvoeringsplannen We stellen vast dat de gewestelijke administratie voor ruimtelijke ordening (AROHM) momenteel volop bezig is met de uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) en het Decreet ruimtelijke ordening. Dit zeer omvangrijk takenpakket heeft tot gevolg, dat prioriteiten moeten worden gesteld, omwille van de schaarse beschikbaarheid van menskracht, tijd en middelen. Aan “natuur”, wordt in de ruimtelijke uitvoeringsplanning geen hoge prioriteit gegeven. Enkele indicatoren daartoe zijn: a. Het aantal personen dat op de afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM werkzaam is voor de afbakening van de natuurlijke structuur. Momenteel zijn 4 personen aangesteld voor de opvolging van thema’s van het buitengebied (agrarische en natuurlijke structuur), die elk ongeveer 20% van hun werktijd aan afbakening kunnen wijden. In totaal is er dus 80% VTE beschikbaar voor de afbakening van het buitengebied, m.a.w., niet eens één voltijdse menskracht. b. De ontwikkeling van nieuwe stedenbouwkundige voorschriften voor de natuurlijke structuur, ter uitvoering van het RSV (voorschriften voor de nieuwe ruimtelijke “overdrukken” van VEN, natuurverwevings-, natuurverbindingsgebied, ...). AROHM heeft het initiatief genomen een onderzoeksopdracht op te starten, met het oog op de uitwerking van stedenbouwkundige voorschriften voor het buitengebied. In de stuurgroep zouden, o.m., de betrokken administraties (natuur, bos, landbouw) en het Instituut voor Natuurbehoud vertegenwoordigd zijn. De Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening heeft deze onderzoeksopdracht echter niet goedgekeurd. Er zijn wel onderzoeksopdrachten gestart voor andere stedenbouwkundige voorschriften, o.m., voor ontginningsgebieden en zeehavens. c. De realisatie van de beleidsdoelstellingen relatief aan de afbakening van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) en de natuurverwevingsgebieden tegen 2003, en het versneld doorvoeren van de nodige gewestplanwijzigingen. Uit tabel 7.5.3 blijkt dat de oppervlakte natuur- en reservaatgebieden op de gewestplannen, voor de periode 1994-2001, toegenomen is met 6411 ha. Ten aanzien van de beleidsdoelstelling in het RSV om 38 .000 ha bijkomende groengebieden aan te duiden, is dit een doelbereiking van ongeveer 17%. Het regeerakkoord stelt terzake, dat de doelstelling van de aanduiding van 10.000 hectare ecologisch verantwoorde bosuit-

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

427

Beleidsevaluatie

Tabel 7.5.3: Evolutie van het oppervlakteaandeel (in hectare) per bestemmingscategorie in de gewestplannen van 1994 tot 2001, stand van zaken 1 januari 2001(bron: AROHM, afdeling Ruimtelijke Planning). * Ten gevolge van de uitbreiding van de haven van Zeebrugge is Vlaanderen een stukje groter geworden. ** Er is een correctie gebeurd op deze cijfers voor industriegebieden en overige bestemmingen: de gereserveerde havengebieden die gerealiseerd werden, zijn ondergebracht bij de categorie industriegebieden. breiding en 38.000 hectare extra natuurgebied, en de realisatie van het VEN en de natuurverwevingsgebieden overeenkomstig het Natuurdecreet, moeten worden geconcretiseerd via groene gewestplanwijzigingen, die tegen 2003 versneld moeten worden uitgevoerd. Voor de eerste fase van de afbakening, zijn afspraken gemaakt tussen de Vlaamse minister van leefmilieu en de Vlaamse minister van ruimtelijke ordening (zie deel 7.2 De totstandkoming van VEN en IVON). Voor de tweede fase van de afbakening, dienen nog afspraken te worden gemaakt.

7.5.3.3 Vergunningen en handhaving, met aandacht voor “ruimtelijk kwetsbare gebieden” De inwerkingtreding van het Decreet ruimtelijke ordening op 1 mei 2000, heeft aanleiding gegeven tot een reeks nieuwe uitvoeringsbesluiten in de ruimtelijke ordening. Een opvallende evolutie, is de invoering van een nieuw begrip in de ruimtelijke ordening: de “ruimtelijk kwetsbare gebieden”. Dit begrip is terug te vinden in drie uitvoeringsbesluiten: - Besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is (B.S., 18 mei 2000); - Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 betreffende de adviesverlening inzake aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen (B.S, 20 mei 2000); - Besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 betreffende de berekening en de betaling van de meerwaarde (B.S., 20 mei 2000).

Definitie De drie bovenvermelde uitvoeringsbesluiten definiëren de “ruimtelijk kwetsbare gebieden” als volgt: (1) de groengebieden, natuurgebieden, natuurgebieden met wetenschappelijke waarde, natuurreservaten, natuurontwikkelingsgebieden, parkgebieden, bosgebieden, valleigebieden, brongebieden, agrarische gebieden met ecologische waarde of belang, agrarische gebieden met bijzondere waarde, grote eenheden natuur, grote eenheden natuur in ontwikkeling en de ermee vergelijkbare gebieden, aangeduid op de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen; (2) de beschermde duingebieden en voor het duingebied belangrijke landbouwgebieden, aangeduid krachtens het decreet van 14 juli 1993 houdende maatregelen tot bescherming van de kustduinen. De opsomming in (1) is ruim omschreven: het gaat niet enkel om de klassieke groene bestemmingen op de plannen van aanleg of ruimtelijke uitvoeringsplannen (Ngebied, R-gebied, ...), maar ook om de “ermee vergelijkbare gebieden”, waarmee de talrijke aanvullende stedenbouwkundige voorschriften worden bedoeld. In de praktijk, houdt AROHM een lijst bij met de diverse stedenbouwkundige voorschriften die reeds werden toegepast, met een indeling per bestemmingscategorie. Aan de “vergelijkbare gebieden”, wordt dezelfde basiscode toegekend als aan de klassieke voorschriften van de bestemmingscategorie. Op die manier, kan men in de praktijk nagaan of een bestemming al dan niet geacht wordt “vergelijkbaar” te zijn met de opgesomde bestemmingen. Opvallend is, dat de definitie reeds rekening houdt met de toekomstige afbakening van het VEN: de grote eenheden natuur (GEN) en grote eenheden natuur in ontwikkeling (GENO) worden expliciet in de opsomming vermeld.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

428

Beleidsevaluatie Adviezen van de afdeling Natuur Door het besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000 over de adviesverlening bij stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen, moeten volgende aanvragen steeds voor advies aan de afdeling Natuur worden voorgelegd: a) aanvragen in ruimtelijk kwetsbare gebieden; b) aanvragen binnen de perimeter van de Vogelrichtlijngebieden, met uitzondering van de woongebieden in de ruime zin; c) aanvragen in Ramsar-gebieden; d) aanvragen gelegen binnen de perimeter van de door de Vlaamse regering voorgestelde Habitatrichtlijngebieden. Het is een verplicht, maar geen bindend advies van de afdeling Natuur. In de praktijk, leidt dit tot een toename van de adviestaken van de buitendiensten van de afdeling Natuur. Wanneer het gaat om aanvragen in bossen of parken, volgens het Bosdecreet, of in bos-, bosuitbreidings- of parkgebieden op de plannen van aanleg of op de ruimtelijke uitvoeringsplannen, moet ook steeds het advies van de afdeling Bos en Groen worden gevraagd. Voor deze aanvragen, is er dus een grote samenloop van adviezen van de afdelingen Bos en Groen en Natuur, wat de noodzaak versterkt van onderlinge afspraken tussen beide afdelingen, om tegenstrijdige adviezen te vermijden. In het toekomstige VEN, zal dus steeds het advies aan de afdeling Natuur moeten worden ingewonnen. In het kader van de voorbereiding van de afbakening van VEN en IVON, werd in het strategisch project VER-AF het voorstel geopperd om in het VEN een bindend advies van de afdeling Natuur verplicht te stellen. Een verplicht maar niet bindend advies heeft immers als nadeel dat de werklast stijgt, zonder de zekerheid dat het advies zal worden gevolgd en dus het natuurbehoud ten goede komt. Indien men een bindend advies wenst te realiseren, moet het Decreet ruimtelijke ordening daartoe aangevuld worden: de instanties die een bindend advies verlenen bij de vergunningsaanvragen (zoals de afdeling Monumenten en Landschappen, de administratie Wegen en Verkeer en het Instituut voor het Archeologisch Patrimonium), worden in het decreet zelf aangeduid (art. 111, § 5). Beperking van de vrijstelling van de vergunningsplicht voor “kleine werken” Het hierboven vermelde besluit van de Vlaamse regering van 14 april 2000, “tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is”, geeft een opsomming van de zogenaamde “kleine werken”, die mogen worden uitgevoerd zonder stedenbouwkundige vergunning.

In de ruimtelijk kwetsbare gebieden, is de regelgeving strenger. Dit betekent dat er in deze gebieden geen vrijstelling geldt van de vergunningsplicht voor allerlei in het besluit opgesomde werken. Zonder een volledige opsomming te geven, vermelden we enkele werken: - allerlei kleine werken op het openbaar domein, zoals de gewone ruimings-, onderhouds- en herstellingswerken aan de onbevaarbare waterlopen en de ondergrondse aanleg van lokale aardgasleidingen, waterleidingen, rioleringen, telecommunicatieleidingen enz.; - allerlei kleine werken aan woningen, zoals het plaatsen van dakvlakvensters, zonnepanelen en zonneboilers in of op het dak, evenals de aanleg van verhardingen zoals opritten en terrassen; - het draineren van een onroerend goed voor landbouwdoeleinden. Er werd in het besluit rekening gehouden met werken die een schadelijk effect kunnen hebben op natuur (zoals de werken aan waterlopen): een duidelijk teken van aandacht voor natuur in het ruimtelijke beleid. De aanvragen dienen overigens voor advies aan de afdeling Natuur te worden voorgelegd (zie boven), zodat deze, vergunningsvoorwaarden kan formuleren of een negatief advies kan uitbrengen. Meer betalen voor bouwmisdrijven Het besluit van de Vlaamse regering van 5 mei 2000, betreffende de berekening en de betaling van de meerwaarde, bevat een methode om de meerwaarde te berekenen die betaald moet worden indien een bouwmisdrijf wordt geregulariseerd. De voorwaarden waaronder een regularisatie mogelijk is, zijn opgenomen in het Decreet ruimtelijke ordening (art. 149). De meerwaarde is één van de drie mogelijke herstelvorderingen, naast het herstel in de oorspronkelijke staat en de aanpassingswerken. De meerwaarde is uitgesloten in vier gevallen (herhaling, het doorbreken van een stakingsbevel, onaanvaardbare stedenbouwkundige burenhinder, en - wat zeer relevant is voor de groene bestemmingen - ernstige inbreuken op essentiële bestemmingsvoorschriften). Deze laatste beperking moet ertoe leiden dat een grote terughoudendheid aan de dag wordt gelegd om nog bouwmisdrijven in groene bestemmingen te regulariseren. Het is de rechtbank die beslist over de toepassing van de meerwaarde, op voorstel van AROHM en/of het College van Burgemeester en Schepenen. De meerwaarde mag in principe slechts voor kleinere bouwmisdrijven worden toegepast.Voor grotere bouwmisdrijven, blijft het herstel in de oorspronkelijke staat het principe. In de berekeningsmethode worden vier factoren gecombineerd, waaronder een factor die de bestemming

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

429

Beleidsevaluatie van het gebied meet. Voor deze factor, werd een onderscheid gemaakt tussen drie clusters van bestemmingen: de ruimtelijk kwetsbare gebieden (hoogste coëfficiënt: 1,5 tot en met 2), de agrarische gebieden (coëfficiënt 1,25 tot en met 1,75) en de overige gebieden. Op die manier wordt uitdrukking gegeven aan het principe van de (on)verenigbaarheid van werken met de bestemming. De groene bestemmingen worden hoger “gequoteerd” dan de overige bestemmingen. Door de marge die is ingebouwd, beschikken AROHM en/of het College van Burgemeester en Schepenen over een bepaalde appreciatieruimte. Bij wijze van voorbeeld, wordt het agrarisch gebied aangehaald: de ligging in een landschappelijk waardevol agrarisch gebied, leidt tot de toepassing van een hogere coëfficiënt dan voor eenzelfde misdrijf in een gewoon agrarisch gebied dat onmiddellijk aansluit bij een woonzone (Verslag aan de Vlaamse regering, B.S., 20 mei 2000). Het is nog te vroeg om een beoordeling te geven van de praktijk van de toepassing van deze regeling. Hoewel de zorg voor natuur verwoord is in het principe van grote terughoudendheid om bouwmisdrijven in groene bestemmingen te regulariseren, valt het nog af te wachten of de uitzondering geen regel wordt.

7.5.3.4 Het knelpunt van de oude, niet-vervallen verkavelingen Zowel in het natuurbeleid als in de ruimtelijke ordening, wordt het bestaan van oude, maar niet vervallen verkavelingsvergunningen als een knelpunt ervaren, omwille van de hypotheek die ze leggen op het behoud van de bestaande of beoogde bestemming van het gebied (b.v. park-, bos- of natuurgebied). Het Decreet ruimtelijke ordening heeft gezorgd voor een eerste zogenaamde “opkuisoperatie”, door het van rechtswege vervallen verklaren van niet bebouwde delen van oude verkavelingen. De eigenaars konden het verval van rechtswege voorkomen, indien ze, binnen 90 dagen na de inwerkingtreding van het decreet, melding deden bij de gemeente (art. 192 van het decreet).Voor al de onbebouwde percelen die niet of niet tijdig werden aangemeld, is de verkavelingsvergunning dus vervallen. Het gaat echter alleen om de verkavelingen die dateren van vóór 22 december 1970, de datum waarop in de vroegere wetgeving op de ruimtelijke ordening voor het eerst een vervalregeling werd ingevoerd. Aangezien er vaak geen gegevens over die oude vergunningen werden bijgehouden, noch door de toenmalige administratie ruimtelijke ordening, noch door de gemeenten, was de omvang van het probleem van deze oude verkavelingen niet bekend. Nu de situatie duidelijk is voor de oude verkavelingen van vóór 22 december 1970, blijft de omvang van het probleem van niet gerealiseerde, maar nog steeds geldige verkavelingsvergunningen die dateren van na deze datum, echter niet bekend. Er zijn dus geen gegevens beschikbaar over

het aantal niet-vervallen verkavelingsvergunningen die problematisch zijn, vanuit het oogpunt van het natuurbeleid. De vergunningenregisters, die momenteel door de gemeenten worden opgemaakt ter uitvoering van het Decreet ruimtelijke ordening (art. 191), dienen een inventarisatie te bevatten van alle verkavelingsvergunningen op het gemeentelijk grondgebied, met de vermelding of die vergunningen al dan niet geheel of gedeeltelijk vervallen zijn. De vergunningenregisters bieden dus een aanknopingspunt voor de aanvang van een gegevensverzameling, om de omvang van het probleem in kaart te brengen en, op basis daarvan, naar eventuele oplossingen te zoeken.

7.5.3.5 Overige knelpunten Aan de buitendiensten van de afdeling Natuur werd gevraagd welke ernstige knelpunten ze ervaren in het ruimtelijk beleid. Naast het probleem van de oude, nietvervallen verkavelingen, wordt ook het probleem van illegale weekendhuisjes in groengebieden als belangrijk knelpunt ervaren. Ook dit item is een reeds bekend knelpunt, dat blijft bestaan, hoewel in het ruimtelijk handhavingsbeleid sinds een aantal jaren prioriteit wordt gegeven aan de uitvoering van afbraakvonnissen in groengebieden. De problematiek van het illegaal scheuren van graslanden en ophogen van gronden, is ook een knelpunt dat met het ruimtelijk beleid samenhangt. Voor het uitvoeren van dergelijke werken, is in bepaalde gevallen ook een stedenbouwkundige vergunning vereist (aanmerkelijke reliëfwijzigingen). Uit de beleidsevaluatie van het OESO-rapport, bleek dat de graslanden in Vlaanderen, meer bepaald de poldergraslanden, onvoldoende beschermd zijn (24) (zie ook deel 4.3.4 Graslanden). Een betere handhaving van de bestaande regelgeving is een basisvoorwaarde om deze (illegale) praktijken te ontmoedigen.

7.5.3.6 Conclusies In de recente regelgeving van het vergunningenbeleid inzake ruimtelijke ordening (stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen), wordt meer aandacht besteed aan de zorg voor natuur dan in de vroegere regelgeving. In enkele uitvoeringsbesluiten van de ruimtelijke ordening, werd de term “ruimtelijk kwetsbare gebieden” ingevoerd. Daarbij wordt reeds rekening gehouden met het toekomstige VEN, zoals het zal worden aangeduid op de ruimtelijke uitvoeringsplannen. De buitendiensten van de afdeling Natuur dienen, volgens de nieuwe regelgeving, advies te verlenen over de aanvragen voor verkavelings- en stedenbouwkundige vergunningen, in alle gebieden die als “ruimtelijk kwetsbare gebieden” worden gedefinieerd.

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

430

Beleidsevaluatie AROHM is volop bezig met werkzaamheden, ter uitvoering van het nieuwe Decreet ruimtelijke ordening en het RSV. Door het omvangrijke takenpakket, dienen prioriteiten te worden gesteld, omwille van de schaarse beschikbaarheid van menskracht, tijd en middelen. In de ruimtelijke uitvoeringsplanning, wordt momenteel aan “natuur” geen hoge prioriteit gehecht.

Er is verder overleg nodig met de provincies, over de invulling van de taakverdeling tussen provincies en gewest, m.b.t. de maatregelen die in de natuurverbindingsgebieden en de overige gebieden van de provinciale natuurlijke structuur kunnen worden getroffen.

Knelpunten die blijven voortbestaan zijn, o.m., de oude, niet-vervallen verkavelingen en de illegale weekendhuisjes in groengebieden.

Dirk Bogaert - Arteveldehogeschool An Cliquet - Universiteit Gent, Vakgroep Internationaal Publiekrecht Jos Gysels - De Wielewaal, Natuurvereniging v.z.w. Bea Kayaerts, Eefje Vlietinck - MiNa-Raad Pieter Leroy - Katholieke Universiteit Nijmegen, Vakgroep Milieu en Beleid Els Martens - AMINAL, afdeling Natuur Barbara Tieleman - Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA

7.5.4 Aanbevelingen De medewerking van ruimtelijke ordening bij de afbakening van VEN en IVON is essentieel (zie ook deel 7.2 De totstandkoming van VEN en IVON). Er dient dan ook veel aandacht uit te gaan naar duidelijke afspraken met de Vlaamse minister van Ruimtelijke Ordening.Voor een adequate medewerking van ruimtelijke ordening, moet op de afdeling Ruimtelijke Planning méér menskracht worden ingezet voor “het buitengebied”, zoniet kan het natuurbeleid de doelstelling van afbakening van de natuurlijke structuur en de nodige gewestplanwijzigingen niet tijdig realiseren. Het natuurbeleid zou zelf reeds een voorzet kunnen geven, voor de ontwikkeling van stedenbouwkundige voorschriften voor de natuurlijke structuur (zie ook Natuurrapport 1999).

Lectoren

Met betrekking tot de parallelle ontwikkelingen in de provinciale en gemeentelijke structuurplannen, is het belangrijk de provincies en gemeenten zo spoedig mogelijk formeel op de hoogte te brengen van de GNBS. Zij dienen niet alleen formeel op de hoogte te worden gebracht, maar ook te worden betrokken bij de afbakeningen die moeten gebeuren. De provincies kunnen het gewestelijke natuurbeleid op beduidende wijze ondersteunen, door de opmaak van aansluitende provinciale RUP’s. In afwachting van de gewestelijke afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden dient, zowel in de provinciale als in gemeentelijke structuurplannen, de bepaling te worden opgenomen dat de aanduiding van VEN en natuurverwevingsgebied op gewestelijk niveau voorrang heeft op de gemeentelijke en provinciale plannen. De uitvoering van de natuurverbindingsgebieden en de overige natuurelementen van bovenlokaal belang in provinciale RUPs, kan best worden uitgesteld tot na de afbakening van VEN en natuurverwevingsgebieden. Het Vlaamse gewest kan richtlijnen geven aan de provincies en gemeenten, met betrekking tot de afbakening van de natuurverbindingsgebieden en de ecologische infrastructuur en hen methodologische ondersteuning bieden (26).

Instituut voor Natuurbehoud Natuurrapport 2001 - Uitgebreide Versie

431