Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/343
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande feiten Op 2 november 2020 diende xxx bij de gemeente Grobbendonk in het kader van het participatiereglement een verzoek in met als onderwerp: het begraafplaatsenreglement van 20/10/2020, verduidelijkingen en toelichtingen, aanpassingen… Op 1 december 2020 verstuurde verzoeker in dat verband vervolgens een email naar het gemeentebestuur van Grobbendonk. De gemeente Grobbendonk heeft vastgesteld dat hier enkele zaken aan bod kwamen die verband houden met de openbaarheid van bestuur en heeft daarbij volgende onderdelen onderscheiden: 1. “Mag ik het college verzoeken om haar beweringen te ondersteunen met mededeling van alle thuisbewaringen, van alle begravingen en bijbegravingen in een graf, alle begravingen en bijzettingen in een urneveld, begravingen en bijzettingen in een columbarium en alle asverstrooïngen per kerkhof en per begraafplaats per jaar sinds 2005 tot op heden.” (verzoek van 2 november 2020) 2. “U verwijst verder ook naar enige afspraken met oud-strijdersverenigingen, echter zonder deze afspraken toe te lichten of deze oud-strijdersverenigingen te benoemen. Mag ik een afschrift van deze afspraken en de namen/adressen van deze betrokken organisaties.” (mail van 1 december 2020). 3. “Mag ik bij deze u ook verzoeken om mij een lijst over te maken van de graven met "eeuwigdurende eigendom" op het Bouwels beschermde kerkhof en op de beide begraafplaatsen...” (mail van 1 december 2020)
www.vlaanderen.be
Op 10 december 2020 besliste de gemeente Grobbendonk om de betreffende documenten gedeeltelijk openbaar te maken. Verzoeker diende vervolgens op 20 december 2020 bij de beroepsinstantie beroep in tegen de beslissing van de gemeente Grobbendonk. Het ingestelde beroep werd op 21 december 2020 geregistreerd. Ontvankelijkheid van het beroep De oorspronkelijke verzoeken tot openbaarmaking dateren van 2 november en 1 december 2020. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Grobbendonk van 10 december 2020, die naar verzoeker werd verstuurd per e-mail van 15 december 2020, maakt melding van de beroepsmogelijkheden en modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van 20 december 2020 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk. De beroepsinstantie stelt vast dat een aantal beroepsonderdelen (zie onderstaande paragraaf 2 “Inhoud van het beroepschrift” bij het onderzoek naar de gegrondheid) geen betrekking heeft op de oorspronkelijke openbaarheidsverzoeken. Verzoeker geeft in zijn beroepschrift aan dat “documenten over het Bouwelse kerkhof onder het Bouwelse gemeentebestuur voor 1977 niet werden toegevoegd”:
“Het merendeel van bedreigde graven dateren van voor 1977 en bevinden zich in Bouwel op een beschermd kerkhof als dorpsgezicht. Meer nog men wekt zelfs de indruk daar niet de nodige inspanning te hebben geleverd om deze documenten op te zoeken. De wel vermelde documenten van de gemeente Grobbendonk komen dan nog van de onbekende organisatie of persoon en handelen over andere aspecten van oudstrijdersgraven.” “Insgelijks de heer directeur, het gemeentebestuur Grobbendonk ook te verplichten in hun archieven van de vroegere gemeente Bouwel, op zoek te gaan naar de betreffende besluiten over de oud-strijders graven en deze eveneens te delen in het kader van de openbaarheid van bestuur.” Omwille van de onduidelijkheid van dit beroepsonderdeel heeft de beroepsinstantie de gemeente Grobbendonk hierover om een toelichting gevraagd. De gemeente stelt dat verzoeker hier vermoedelijk verwijst naar het mailverkeer aangaande de oud-strijdersvereniging (de 'afspraken') dat hem werd overgemaakt. Bij dat mailverkeer werden een aantal bijlagen gevoegd met betrekking tot deelgemeente Grobbendonk, daterend van vóór de fusie van 1976. Omtrent de gemeente Bouwel werd, wegens gebrek daaraan, niets toegevoegd. Volgens de gemeente Grobbendonk lijkt verzoeker dit aan te grijpen als argument om in zijn beroepsschrift te stellen dat het bestuur ook documenten van de deelgemeente Bouwel zou dienen te bezorgen. Dewelke dit dan zouden moeten zijn, is voor de gemeente onduidelijk. Na lezing van het betreffende mailverkeer meent de beroepsinstantie dat verzoeker inderdaad doelt op documenten die daarop betrekking hebben. In de betreffende mail staat vermeld: “Ik heb in bijlage aan deze
mail een aantal ingescande documenten gevoegd waarin beslissingen staan van de gemeente Grobbendonk (van Bouwel heb ik NIETS) aangaande de militaire graven.” Het beroepsonderdeel van verzoeker heeft
bijgevolg betrekking op 1) graven van oud-strijders en 2) de besluitvorming daaromtrent van de vroegere gemeente Bouwel.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
pagina 2 van 6
Dit beroepsonderdeel heeft bijgevolg geen betrekking op de oorspronkelijke aanvragen van verzoeker. De beroepsinstantie is niet bevoegd om zich uit te spreken over beroepsonderdelen die pas voor het eerst in het beroepschrift worden opgeworpen. Het beroep wordt wat betreft dit beroepsonderdeel dan ook als onontvankelijk beschouwd. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De gemeente Grobbendonk heeft hoger vermelde onderdelen als volgt beoordeeld:
1.
“In het dossier bevindt zich een bestuursdocument dat gedeeltelijk tegemoetkomt aan het verzoek van xxx. Het betreft een databank waarin de locatie van het graf van een overledene is opgenomen. De thuisbewaringen en de asverstrooiingen staan niet vermeld in deze lijst. Gegevens die betrekking hebben op overleden personen of organisaties ressorteren niet onder het toepassingsgebied van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en dienen in principe te worden vrijgegeven. Evenwel dienen de privacygevoelige gegevens van de nog levende personen wél uit het bestuursdocument te worden gefilterd bij vrijgave, nu zij effectief wel beschermd zijn onder de vigerende regelgeving.”
2. “Het dossier bevat met betrekking tot dit onderdeel stukken die beantwoorden aan het begrip bestuursdocument. Het betreft de correspondentie met de oud-strijdersvereniging die door het bestuur werden gevat in het kader van de bespreking van de begrafenisproblematiek. Dergelijke mails kunnen worden vrijgegeven nu deze principieel openbaar zijn en niet ressorteren onder een uitzonderingsgrond van de vigerende regelgeving. Weliswaar dienen persoonsgegevens te worden verwijderd uit dergelijke bestuursdocumenten, nu deze wel bescherming genieten.” 3. “Met betrekking tot dit onderdeel bevat het dossier een stuk dat dient te worden beschouwd als een bestuursdocument: een lijst waarbij familienaam overledene, overlijdensdatum, begin en einddatum van de concessie vermeld staan. Evenwel bevat deze lijst wederom een aantal vermeldingen die verplicht dienen te worden geanonimiseerd met toepassing van de regelgeving inzake de openbaarheid van bestuur. Dergelijke vermeldingen waaruit mogelijke identificatie van nog levende personen zou kunnen worden afgeleid, mogen in geen geval worden vrijgegeven.” 2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker gaat niet akkoord met de gedeeltelijke openbaarmaking van de door hem bedoelde documenten. Hij stelt:
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
pagina 3 van 6
“Bijlage 15 mail oud-strijders werd ten onrechte uitgezuiverd op basis van de beslissing van 10 december 2020 (bijlage 16). Deze mail is in zijn geheel, inclusief gegevens van de betreffende oud-strijdersorganisatie of zijn vertegenwoordiger, een openbaar document ten einde de legitimiteit van de betreffende mail te kunnen verifiëren op zijn waarde. Zoals weergegeven kan deze correspondentie hebben plaatsgevonden met om het even welke burger. Een burger die dan nog vrij zijn interpretatie formuleert over oude bestuursdocumenten van de gemeente Grobbendonk voor de fusie van 1977 met Bouwel, toevallig in zijn bezit. Nochtans zou deze correspondentie moeten gevoerd zijn tussen het gemeentebestuur als overheid en een bevoegde organisatie, zodat de privacywetgeving hier niet kan ingeroepen worden omdat dit een bestuursdocument is horend bij een genomen of te nemen beslissing. Documenten over het Bouwelse kerkhof onder het Bouwelse gemeentebestuur voor 1977, worden echter niet gevoegd. Het merendeel van bedreigde graven dateren van voor 1977 en bevinden zich in Bouwel op een beschermd kerkhof als dorpsgezicht. Meer nog men wekt zelfs de indruk daar niet de nodige inspanning te hebben geleverd om deze documenten op te zoeken. De wel vermelde documenten van de gemeente Grobbendonk komen dan nog van de onbekende organisatie of persoon en handelen over andere aspecten van oud-strijdersgraven. Ik verzoek u dan ook om het besluit met betrekking tot dat onderdeel te vernietigen. Aansluitend de heer directeur, het gemeentebestuur Grobbendonk, deze mail correspondentie in zijn volledigheid over te maken zodat met kennis van zaken de hangende geschillen over de begraafplaatsen: de ongelijke behandeling van de oud-strijders binnen en buiten een ere park, oud-strijders gemeentelijke graf dan wel oud-strijders burgerlijk graf aan te klagen en recht te doen zetten. Insgelijks de heer directeur, het gemeentebestuur Grobbendonk ook te verplichten in hun archieven van de vroegere gemeente Bouwel, op zoek te gaan naar de betreffende besluiten over de oud-strijders graven en deze eveneens te delen in het kader van de openbaarheid van bestuur. Verder besluit de heer directeur tot "uitzuivering" van de datagegevens. De lijsten bevatten daardoor kennelijk niet meer de voornamen maar nog enkel de achternamen. Dit lijkt mij onzinnig in functie van de privacywetgeving en bemoeilijkt alleen maar het vlot gebruik van de lijsten.” 3. Standpunt van de beroepsinstantie Om met voldoende kennis van zaken te oordelen heeft de beroepsinstantie de gemeente Grobbendonk op 21 december 2020, 7 en 12 januari 2021 om een toelichting gevraagd. De gemeente deelt mee dat de lijsten die zij aan verzoeker bezorgde afschriften zijn uit een databank waarin de locatie van het graf van een overledene is opgenomen, alsook bijkomende informatie voor intern gebruik/opvolging. Zij wijst erop dat het over privacygevoelige informatie gaat. Persoonsgegevens die betrekking hebben op overleden personen ressorteren niet (volledig) onder het toepassingsgebied van de Algemene Verordening Gegevensbescherming en dienen in principe te worden vrijgegeven. Om die reden heeft de gemeente de aanvraag in het kader van openbaarheid van bestuur gedeeltelijk goedgekeurd, mits de gegevens/informatie van de nog levende personen uit de bestuursdocumenten worden geschrapt. Betreffende het beroepsonderdeel waarbij verzoeker aanhaalt dat de bezorgde lijsten omwille van de ‘uitzuivering’ van de datagegevens geen voornamen maar enkel nog de achternamen bevatten, stelt de gemeente dat zij er geen weet van heeft waarom de voornamen in bepaalde gevallen niet worden vermeld. Het is dus in geen geval zo dat er voornamen werden verwijderd ten behoeve van het verzoek van xxx.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
pagina 4 van 6
De aan verzoeker bezorgde lijsten werden, voor wat betreft de namen van de overledenen, bijgevolg in hun oorspronkelijke vorm aan verzoeker bezorgd. Het beroepsonderdeel waarbij verzoeker meent dat de voornamen omwille van privacy-redenen werden verwijderd, is bijgevolg onterecht. Het beroep dient voor wat betreft dit onderdeel als ongegrond te worden beschouwd. Betreffende het beroepsonderdeel waarbij verzoeker aanhaalt dat het mailverkeer met de oudstrijdersvereniging ten onrechte werd uitgezuiverd, stelt de beroepsinstantie vast dat de gemeente inderdaad de naam van de correspondent in kwestie heeft gewist. De naam van de betreffende oudstrijdersorganisatie wordt niet vermeld in de oorspronkelijke mail. Artikel II.34 2° van het Bestuursdecreet bepaalt dat een verzoek tot openbaarmaking moet worden afgewezen indien de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat, waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever is weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend (wat nogmaals uitdrukkelijk werd bevestigd in een recent arrest van de Raad van State, RvS, arrest nr. 243.607 van 7 februari 2019, TBP 2019/6, 339: “Zoals reeds overwogen, moet er geen belangenafweging plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, en de weigering tot openbaarmaking moet niet door deze belangenafweging worden gemotiveerd.”), maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz.58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. De naam van de verzender van de aanvraag behoort ontegensprekelijk tot het privéleven van de betrokkene en het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van dit gegeven heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat de mededeling van de naam van de correspondent afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die natuurlijke persoon en dat dit gegeven dan ook moet worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.50, §1, derde lid van het Bestuursdecreet laat toe aan de beroepsinstantie om aan de betrokken natuurlijke persoon om toestemming te vragen voor het openbaar maken van zijn naam. In casu heeft de beroepsinstantie de betreffende persoon op 13 januari 2021 gecontacteerd met de vraag of hij kon instemmen met de openbaarmaking van de persoonsgegevens. Diezelfde dag liet de persoon in kwestie uitdrukkelijk aan de beroepsinstantie weten geen instemming te verlenen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
pagina 5 van 6
Dit beroepsonderdeel moet bijgevolg als ongegrond worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 20 december 2020 tegen de beslissing d.d. 10 december 2020 van de gemeente Grobbendonk wordt als deels onontvankelijk en deels ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 15 januari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/343
pagina 6 van 6