Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/103
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 9 maart 2022 diende xxx een verzoek in bij xxx (op het mailadres xxx), Opdrachthouder coördinatie aanpak PFAS verontreiniging voor de Vlaamse Regering, om een afschrift te verlenen van de inhoudelijke documentatie en alle bijbehorende correspondentie van Lantis ontvangen waarover gesproken werd tijdens een overleg, waarin de “vuilvracht berekening” wordt gemaakt in verband met de technische verslagen van Lantis voor de Oosterweelwerf. Op 25 maart 2022 weigerde xxx een afschrift van de gevraagde documenten. Op 28 maart 2022 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing d.d. 25 maart 2022. Dit beroep werd geregistreerd op 28 maart 2022. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek werd gericht aan en beantwoord door xxx (op het mailadres xxx), opdrachthouder voor de coördinatie van de aanpak van de PFAS verontreiniging voor de Vlaamse Regering. xxx deelde op 25 maart 2022 mee aan de verzoeker dat de Commissie (bedoeld wordt de commissie Grondverzet, zie verder), en hijzelf als voorzitter ervan, een opdracht kreeg van het departement Mobiliteit en Openbare werken (MOW) en de Minister van Openbare werken en dat het daarom niet aan hem is om de informatie die hem voor het uitvoeren van de opdracht werd bezorgd publiek te maken.
www.vlaanderen.be
Achtergrondinformatie bij de opdracht kan, in het kader van openbaarheid van bestuur, opgevraagd worden bij de houder van de informatie (Lantis) of bij de opdrachtgever (MOW). Voor alle informatie omtrent vuilvrachtberekening, tijdelijke opslaglocaties van vervuilde gronden en planning van bermen wordt er doorverwezen naar Lantis. De beroepsinstantie contacteerde op 31 maart 2022 het kabinet van minister Lydia Peeters, bevoegd voor Openbare Werken, voor toelichting bij de aanwijzingsprocedure van xxx als opdrachthouder. Op 15 april 2022 deelde het kabinet mee aan de beroepsinstantie dat de aanstelling van xxx tot opdrachthouder in juni 2021 is gebeurd onder de bevoegdheid van minister Demir door de aanvulling op het beheersreglement van VITO (waaraan xxx ook verbonden is), waarin de coördinatieopdracht PFAS van de opdrachtgever vervat zit. In het kader van zijn opdrachthouderschap heeft minister Lydia Peeters xxx gevraagd (halverwege juni 2021) om enkele experten te verzamelen en het grondverzet op de Oosterweelwerf Linkeroever te bekijken vanuit het oogpunt van volksgezondheid met aandacht voor de blootstelling van de bewoners op korte en lange termijn. Nadat xxx en zijn commissie Grondverzet hun eindrapport opleverden op 14 juli 2021, herhaalde de minister de vraag aan de opdrachthouder om n.a.v. de uitspraak van de Raad van State van 29 december 2021 (arrest nr. 252.567) specifiek de technische verslagen te bekijken vanuit het oogpunt van de grondverzetsregeling en de volksgezondheid (het verder verspreiden van PFAS en de blootstelling aan de omwonenden). Dit rapport werd opgeleverd op 22 februari 2022 door de commissie Grondverzet. De verleende adviezen dienen dus gesitueerd te worden binnen deze specifieke opdracht aan xxx en de commissie Grondverzet. In artikel II.28 van het Bestuursdecreet wordt het toepassingsgebied van het hoofdstuk “Toegang tot bestuursdocumenten” als volgt gedefinieerd:
“§ 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de volgende overheidsinstanties: 1° de Vlaamse overheid; 2° de lokale overheden; 3° de instellingen met een publieke taak, wat hun publieke taak betreft; 4° de milieu-instanties wat hun milieuverantwoordelijkheden, -functies of -diensten betreft. (…) Tot de Vlaamse overheid behoren ook Vlaamse adviesorganen (art. I.3, 3° Bestuursdecreet). Dit zijn: a) de strategische adviesraden; b) de andere raden, commissies, comités en andere organen, ongeacht de benaming ervan, die voldoen aan elk van de volgende voorwaarden: 1) ze zijn opgericht bij decreet, bij besluit van de Vlaamse Regering, bij besluit van een Vlaamse minister, of bij wet, koninklijk besluit of ministerieel besluit in aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de gewesten of gemeenschappen behoren; 2) hun opdracht bestaat er hoofdzakelijk in advies te verlenen, ongeacht de benaming ervan, uit eigen beweging of op verzoek; 3) ze verlenen advies aan onder meer het Vlaams Parlement, de Vlaamse Regering, een Vlaamse minister of de Vlaamse administratie. Het kabinet deelt mee aan de beroepsinstantie dat het haar lezing is dat de commissie Grondverzet niet valt onder een adviesorgaan zoals voorzien in artikel I.3, 3° van het Bestuursdecreet aangezien er niet voldaan is aan de voorwaarde van een oprichting bij wet, decreet of besluit.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
pagina 2 van 6
De beroepsinstantie stelt vast dat de taak van xxx als opdrachthouder voor de coördinatie aanpak PFAS verontreiniging voor de Vlaamse Regering werd vastgelegd in het kader van het beheersreglement 20212023 VITO Referentietaken. In uitvoering van het Decreet Wetenschaps- en Innovatiebeleid van 2009 voert VITO door de overheid vastgestelde referentietaken uit. De uitvoering van referentietaken door VITO als onafhankelijk expertisecentrum is één van de strategische doelstellingen opgenomen in het VITO Convenant 2019-2023. De precieze inhoud, doelstelling en modaliteiten voor de uitvoering van deze referentietaken worden door de Vlaamse Regering vastgelegd in een beheersreglement. Zoals eerder vermeld, is de aanstelling van xxx tot opdrachthouder in juni 2021 gebeurd onder de bevoegdheid van minister Demir door een aanvulling op het beheersreglement van VITO. Op 20 april 2022 bezorgt het kabinet van minister Peeters deze aanvulling aan de beroepsinstantie. In dit document ”Uitbreiding takenpakket van referentietaak Omgeving en Gezondheid met de coördinatie aanpak PFAS-verontreiniging” wordt vermeld dat dergelijke coördinatie-opdracht een gedegen
wetenschappelijke expertise inzake bodemverontreiniging vergt, en met grondige kennis op het vlak van milieu en gezondheid. De noodzakelijk expertise sluiten aan bij de unieke expertisedomeinen van VITO en op basis waarvan de referentietaken ‘3. Beleidsondersteuning afval- en materialenbeleid, asbestafbouwbeleid en bodembeleid’ en ‘9. Omgeving en gezondheid’ aan VITO worden toegekend. De opdracht van xxx inzake de PFAS-verontreiniging moet in volle onpartijdigheid en onafhankelijkheid worden uitgevoerd. De opdrachthouder dient een onafhankelijke positie te hebben in het debat, met de focus op het oplossen van de huidige situatie. (…) De bundeling van de wetenschappelijke expertise in het onderzoeksveld en in de administratie is cruciaal. Het PFAS-probleem stelt zich in bodem, water, voedingsmiddelen, planten, mensen, ... Om tot een goed inzicht te komen van het risico en de blootstelling moeten de gegevens vanuit verschillende analyses samengebracht en geëvalueerd worden. Door het opzetten van een inhoudelijk expertenpanel zal deze uitwisseling beter mogelijk worden. Bovendien wordt een panel van toxicologen en experten industriële emissies samengesteld. Zij moeten de impact van de Oosterweelwerken evalueren m.b.t. een eventuele verhoging van de blootstelling aan PFOS. Ook bekijken ze of Lantis de juiste maatregelen neemt om de verspreiding van stof te beperken (…) De opdracht zal worden uitgevoerd door xxx. Voor deze opdracht zal xxx binnen VITO ressorteren bij de stafdienst van de gedelegeerd bestuurder en onafhankelijk van de onderzoeksafdelingen van VITO. Een analoge afspraak bij VITO geldt er sinds vele jaren voor het team Verificatiebureau Benchmarking Vlaanderen (onafhankelijke organisatie voor de bewaking van energiebeleidsovereenkomsten) en het team Erkenningen en audits (technische beoordeling in het kader van de erkenning van laboratoria), beiden ook (een onderdeel van) referentietaken De onafhankelijkheid wordt mede gegarandeerd door de brede aansturing op hoogste niveau van de Vlaamse Overheid en Vlaamse Regering. Aansturing gebeurt door de interkabinettenwerkgroep waarin alle kabinetten vertegenwoordigd zijn.
De Vlaamse Regering besliste op 2 juli 2021 haar goedkeuring te hechten aan het beheersreglement VITO 2021-2023 en de bijbehorende bijlagen en om de referentietaak “Omgeving en Gezondheid” uit te breiden met de coördinatie aanpak PFAS-verontreiniging zoals hoger bepaald. xxx had voor zijn aanstelling door de Vlaamse Regering als opdrachthouder onder meer een functie als research manager binnen VITO. VITO maakt ontegensprekelijk deel uit van de Vlaamse overheid en wordt
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
pagina 3 van 6
vermeld in artikel I.3, 4°, p) van het Bestuursdecreet. Momenteel worden de meeste van zijn VITO activiteiten tijdelijk teruggeschroefd. Gelet op de bijzondere opdracht die xxx momenteel uitoefent, neemt de beroepsinstantie aan dat hij in zijn rol als opdrachthouder strikt gezien geen deel uitmaakt van VITO. Hij werd door VITO en de Vlaamse Regering als het ware gedetacheerd naar een rol als opdrachthouder voor de coördinatie van de PFASverontreiniging. De beroepsinstantie stelt vast dat de verzoeker vroeg om een afschrift te verlenen van de inhoudelijke documentatie en alle bijbehorende correspondentie van Lantis ontvangen waarover gesproken werd tijdens een overleg, waarin de “vuilvracht berekening” wordt gemaakt in verband met de technische verslagen van Lantis voor de Oosterweelwerf. Deze vraag kan volgens de toelichting van de verzoeker in zijn beroepschrift d.d. 28 maart 2022 in de volgende context gesitueerd worden: • Op 22 februari 2022 bracht de commissie Grondverzet, waarvan xxx de voorzitter is, het rapport “Advies Commissie Grondverzet goedgekeurd door alle commissieleden aan de minister van Mobiliteit en Openbare Werken” uit. • In punten 1 & 2 wordt gesteld dat het rapport werd geschreven door de gevraagde experten, samen met xxx. Letterlijk: “Het advies werd geformuleerd door de betrokken experten van de Commissie Grondverzet.” ° Op 1 maart 2022 vond een online videogesprek plaats tussen xxx, verschillende leden van burgercollectief Grondrecht, Greenpeace, BBL en mezelf. Hierin gaf xxx aan dat alvast een significant deel van het advies (de “vuilvrachtberekening”) aangeleverd was door Lantis. Dit was vreemd volgens de verzoeker want er maken geen vertegenwoordigers van Lantis deel uit van de commissie Grondverzet. ° Op woensdag 9 maart 2022 vroeg de verzoeker vervolgens aan xxx, om alle “inhoudelijke documentatie en alle bijbehorende correspondentie van Lantis” met betrekking tot dit uitgebrachte advies te overhandigen. Tevens werd gevraagd om de initiële nota die werd voorgelegd aan de experten bij de start van die specifieke commissie aan te leveren. ° De verzoeker wijst er op dat het volgens hem gaat om milieu-informatie. Omdat het advies ondertussen uitgebracht werd, kan het ook alleen maar gaan over definitieve documenten. ° Op vrijdag 25 maart liet xxx weten de aanvraag definitief te weigeren. ° De verzoeker wil achterhalen of het rapport werkelijk geschreven is door de aangegeven experten om aldus de werkelijke milieutechnische waarde ervan in te schatten. Hij wil hiervoor alle voorbereidende documentatie kunnen bekijken. xxx deelde in de bestreden weigeringsbeslissing aan de verzoeker het volgende mee: “Vermits de Commissie, en ikzelf als voorzitter ervan, een opdracht kreeg van het departement Mobiliteit en Openbare werken en de Minister van Openbare werken, is het niet aan mij om de informatie die mij voor het uitvoeren van de opdracht werd bezorgd publiek te maken. Achtergrondinformatie bij de opdracht kan, in kader van openbaarheid van bestuur, opgevraagd worden bij de houder van de informatie (Lantis) of bij de opdrachtgever (MOW). Voor alle informatie omtrent vuilvrachtberekening, tijdelijke opslaglocaties van vervuilde gronden en planning van bermen moet ik jullie doorverwijzen naar Lantis. Ik vernam van hen dat jullie daar de informatie nog niet hebben opgevraagd, en stel voor dat jullie die vraag wel aan hen richten. De Commissie Grondverzet heeft in vertrouwelijkheid samengewerkt aan een rapport. De nota die als startpunt is gebruikt voor het overleg vormt deel van het vertrouwelijke proces tussen de leden van de Commissie. Alle onderwerpen die in het voorbereidende document aan bod kwamen werden besproken en geherformuleerd. Het eindrapport, zoals aan jullie bezorgd, houdt rekening met alle besprekingen en opmerkingen en werd unaniem goedgekeurd door de Commissie. (…)”
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
pagina 4 van 6
Hieruit leidt de beroepsinstantie af dat de beroeper polst naar documenten die duidelijk kaderen in de afzonderlijke opdracht die xxx ontvangen heeft van minister Peeters om als voorzitter op te treden van de Commissie Grondverzet. Deze opdracht zat dus (nog) niet vervat in de aanduiding van xxx als opdrachthouder voor de coördinatie van de PFAS verontreiniging zoals vervat in de bovenvermelde uitbreiding van de referentietaken op onder de bevoegdheid van minister Demir. De beroeper vraagt daarentegen naar documenten die betrekking hebben op de opdracht gegeven door minister Peeters en op de adviezen van de Commissie Grondverzet. Deze opdracht houdt geen verband met de expertenpanels waarvan sprake in de uitbreiding van de referentietaak “Omgeving en Gezondheid” zoals hierboven vermeld. Op de vraag hoe de Commissie Grondverzet haar opdracht (dat onder meer geleid heeft tot een eerste advies op 14 juli 2021) precies ontvangen heeft en op welke wijze deze experten hun initiële opdracht aangevat hebben, deelde xxx op 22 april 2022 aan de beroepsinstantie mee dat hij enerzijds door de Vlaamse Regering aangesteld werd als PFAS opdrachthouder. De opdracht omvat een aantal algemene taken die over de hele periode van de opdracht lopen, en die via de pfas-website en in de voortgangsrapportering worden gerapporteerd. (zie https://www.vlaanderen.be/pfas-vervuiling). Daarnaast werd hij, eind juni 2021, vanuit zijn algemeen coördinerende rol, door Minister Peeters gevraagd voor een specifieke opdracht: het opzetten van de Commissie Grondverzet (https://www.vlaanderen.be/pfas-vervuiling/zwijndrecht/commissie-grondverzet-oosterweel). Deze vraag werd initieel telefonisch gesteld door het Kabinet, en later aangevuld met een fiche waarin de opdracht en samenstelling van de commissie werd vastgelegd. De commissie bracht een eerste advies uit op 14 juli 2021. In februari 2022 werd de Commissie opnieuw samengeroepen, in uitgebreidere setting, op basis van een brief van Minister Peeters. Deze tweede ronde leidde tot een rapport op 22 februari 2022. De resultaten van de Commissie Grondverzet werden in beide gevallen rechtstreeks aan Minister Peeters gerapporteerd. De andere leden van de Commissie werden aangesteld en vergoed door het Departement MOW. De vermelde ‘fiche’ maakt melding van een “Ad hoc commissie PFOS – werf Oosterweel” met als opdracht:
Onderzoeken of de lopende werken aan de Oosterweelverbinding op Linkeroever op een correcte manier gebeuren, met bijzondere aandacht voor de veiligheid en gezondheid van de omwonenden op korte en lange termijn. Het gehanteerde normenkader vormt een onderdeel van de analyse. Om dit ten gronde te bestuderen wordt in opdracht van de Minister van Mobiliteit en Openbare Werken een ad hoc commissie opgericht, bestaande uit specialisten binnen de betrokken disciplines. Vervolgens worden de leden opgelijst. Deze zijn afkomstig van het VITO, de academische wereld en de havensector.
Aangezien van deze ad hoc commissie niet kan gesteld worden dat ze deel uitmaakt van de Vlaamse overheid omdat ze niet beschouwd kan worden als een adviesorgaan in de zin van artikel I.3, 3° b) van het Bestuursdecreet (zie boven), ze werd immers niet opgericht bij besluit van de Vlaamse Regering, dient de beroepsinstantie te besluiten dat de commissie en xxx in zijn hoedanigheid als voorzitter van de commissie niet gevat zijn door de principes van de openbaarheid van bestuur zoals vermeld in het Bestuursdecreet. Evenmin kan deze ad hoc commissie beschouwd worden als een milieu-instantie in de zin van art. I.3, 7° van het Bestuursdecreet, namelijk een natuurlijke personen, groeperingen van natuurlijke personen, rechtspersonen of groeperingen van rechtspersonen, die niet behoren tot de Vlaamse overheid of een lokale overheid, en die niet beschouwd worden als een instelling met een publieke taak als vermeld in punt 6°, maar die voldoen aan elk van de volgende voorwaarden: a) onder het toezicht staan van de Vlaamse, een lokale overheid of een instelling met een publieke taak;
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
pagina 5 van 6
b) openbare verantwoordelijkheden of functies uitoefenen of het verlenen openbare diensten met betrekking tot het milieu. Aan voorwaarde a) is alvast niet voldaan aangezien de ad hoc commissie niet beschouwd kan worden als onder toezicht te staan van de Vlaamse overheid. De leden van de commissie, samengesteld door xxx als opdrachthouder coördinatie PFAS verontreiniging, oefenen vanuit hun achtergrond en expertise in hun respectievelijke vakgebieden hun taken binnen deze ad hoc commissie uit zonder enige verdere inmenging van de Vlaamse overheid. Van enig toezicht door de Vlaamse overheid is er dan ook geen sprake. Het beroepschrift d.d. 28 maart 2022 wordt om deze redenen als onontvankelijk beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 25 maart 2022 tegen de weigeringsbeslissing van xxx, Opdrachthouder coördinatie aanpak PFAS verontreiniging voor de Vlaamse Regering, om een afschrift te verlenen van de inhoudelijke documentatie en alle bijbehorende correspondentie van Lantis ontvangen waarover gesproken werd tijdens een overleg, waarin de “vuilvracht berekening” wordt gemaakt in verband met de technische verslagen van Lantis voor de Oosterweelwerf wordt als onontvankelijk beschouwd. Brussel, 25 april 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/103
pagina 6 van 6