Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/391
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 18 mei 2021 diende xxx (verder: verzoeker) per aangetekende zending een verzoek in bij de Watering de Burggravenstroom om een afschrift te verlenen van de volgende documenten: - de begroting (volledig model) en de jaarrekening (volledig model) van de watering voor de jaren 2018, 2019 en 2020; - hoeveel van de uitgaven bv. representatiekosten, de receptiekosten, forfaitaire vergoedingen, groepsverzekering en de huurkosten van het bureel er doorbetaald worden aan de ontvanger-griffier en de dijkgraaf en dit voor de jaren 2018, 2019 en 2020; - de beleidsnota of leidraad op basis waarvan men de volgorde bepaalt voor het uitvoeren van werken; - de leidraad op basis waarvan de aanbestedingen worden opgemaakt, geëvalueerd en goedgekeurd; - een oplijsting van alle vaste activa met de respectievelijke waarde per activa. Het verzoek werd ontvangen door de Watering de Burggravenstroom op 21 mei 2021. Op 14 oktober 2021 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie wegens ontstentenis van beslissing vanwege de polder. Het beroepschrift werd geregistreerd op 18 oktober 2021. Ontvankelijkheid van het beroep
www.vlaanderen.be
Het oorspronkelijk verzoek dateert van 21 mei 2021. De polder nam geen beslissing binnen de decretaal bepaalde termijn. Overeenkomstig artikel II.48 Bestuursdecreet heeft de termijn om beroep in te dienen bijgevolg geen aanvang genomen. Het beroep werd ingediend op 14 oktober 2021. Het beroepschrift is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Ontstentenis van beslissing
De Watering de Burgravenstroom liet, ondanks twee herinneringen door verzoeker, geen beslissing binnen de decretaal bepaalde termijn.
2. Inhoud van het beroepschrift Gelet op het gebrek aan antwoord vanwege de watering, ziet verzoeker zich genoodzaakt beroep in te dienen bij de beroepsinstantie. 3. Toelichting door de Watering de Burggravenstroom De beroepsinstantie nam op 18 en 26 oktober 2021 contact op met de Watering de Burggravenstroom om de gevraagde documenten en nadere toelichting te verkrijgen. Op 25 oktober 2021 bracht de watering de beroepsinstantie op de hoogte van het feit dat ze verzoeker alsnog de gevraagde jaarrekeningen en begrotingen bezorgd had, en enkele antwoorden op de door hem gestelde vragen. Op 26 oktober 2021 liet verzoeker aan de beroepsinstantie echter weten dat het antwoord van de watering niet volstond, aangezien men weigert te antwoorden op de vragen met betrekking tot de hoeveelheid uitgaven die er doorbetaald worden aan de ontvanger-griffier en de dijkgraaf/voorzitter, beide openbare functies. Per mail van 29 oktober 2021 bezorgde de watering dan toch de gevraagde informatie aan de beroepsinstantie, maar stelde dat deze niet aan de verzoeker kan bezorgd worden omwille van de GDPRregels. De watering verwijst ook naar de richtlijnen van de externe DPO en naar de (interne) privacybeleidsverklaring omtrent het delen van persoonlijke gegevens van lonen en vergoedingen. Daarin is opgenomen, o.a. inzake lonen en vergoedingen: Persoonsgegevens mogen niet worden doorgegeven (geen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
pagina 2 van 6
doorgifte aan onbevoegden). Men mag gegevens van personeel slechts extern meedelen als hier een legitieme grond voor bestaat (bvb. wettelijke verplichting).
4. Standpunt van de beroepsinstantie •
de begroting (volledig model) en de jaarrekening (volledig model) van de watering voor de jaren 2018, 2019 en 2020
De beroepsinstantie heeft vastgesteld dat deze informatie per mail van 25 oktober 2021 alsnog aan verzoeker werd bezorgd. Voor wat dit onderdeel betreft, is het beroep bijgevolg zonder voorwerp geworden. •
de uitgaven (bv. representatiekosten, de receptiekosten, forfaitaire vergoedingen, groepsverzekering en de huurkosten van het bureel) die doorbetaald worden aan de ontvanger-griffier en de dijkgraaf en dit voor de jaren 2018, 2019 en 2020
In tegenstelling tot wat de watering voorhoudt, is het niet de GDPR-regelgeving maar de openbaarheidsregelgeving zoals vervat in het Bestuursdecreet, inclusief de daarin vermelde uitzonderingen op de openbaarheid, die op het voorliggend openbaarheidsverzoek van toepassing is, en dus ook op deze gevraagde informatie. De GDPR- en de openbaarheidsregelgeving hebben een verschillende finaliteit. De GDPR-regelgeving bepaalt op welke manier gegevens (door privé en door openbare entiteiten) mogen verwerkt worden, de openbaarheidsregelgeving bepaalt de modaliteiten waaronder bestuursinstanties informatie waarover ze beschikking hebben, kunnen, moeten of niet mogen openbaar maken. De GDPR-regelgeving bestaat bovendien onverlet andere wettelijke verplichtingen om bepaalde informatie openbaar te maken, zoals bijvoorbeeld opgelegd door de Grondwet en het Bestuursdecreet. In het Bestuursdecreet wordt enerzijds bepaald dat iedereen in principe recht heeft op de openbaarmaking van elk bestuursdocument (artikel II.31), en staan anderzijds een aantal uitzonderingsgronden vermeld op deze principiële openbaarheid van bestuursdocumenten. Het lijdt geen twijfel dat de informatie met betrekking op de uitgaven die door de watering betaald worden aan de ontvanger-griffier en de dijkgraaf een bestuursdocument is en bijgevolg principieel voor openbaarheid in aanmerking komt. De Watering heeft het echter over persoonlijke gegevens en privacy. Het Bestuursdecreet bevat in artikel II.34, 2° inderdaad een uitzonderingsgrond op basis van de persoonlijke levenssfeer: Een bestuursdocument mag niet openbaar worden gemaakt wanneer de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34 2° bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet; de bedoeling en het fundamentele
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
pagina 3 van 6
uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. Onder persoonsgegevens wordt begrepen: iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Daarbij gaat het om alle mogelijke informatie die aan een natuurlijke persoon kan worden gerelateerd. De persoonlijke levenssfeer wordt in de rechtspraak en rechtsleer ruim uitgelegd, zodat de beroepsactiviteiten niet van het begrip persoonlijke levenssfeer kunnen worden uitgesloten (HvJ 20 mei 2003, C-465/00, Österreichischer Rundfunk, nr. 73 met verwijzing naar EHRM 16 februari 2000, Amann/Zwitserland en EHRM 4 mei 2000, Rotaru/Roemenië). De voormelde onkostenvergoedingen en uitgaven voor de dijkgraaf en ontvanger-griffier die gemakkelijk identificeerbaar zijn, vallen onder deze begripsbeschrijving. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 20 mei 2003, Österreichischer Rundfunk, gesteld dat gegevens die zowel betrekking hebben op de door bepaalde rechtspersonen uitgekeerde salarissen als op de ontvangers ervan, persoonsgegevens zijn. Ook de toenmalige Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (thans Gegevensbeschermingsautoriteit) was van oordeel dat gegevens betreffende het loon (van publieke managers) persoonsgegevens zijn (advies nr. 20/2005 van 30 november 2005, nr. 10). De beroepsinstantie is van oordeel dat persoonsgegevens in principe behoren tot de persoonlijke levenssfeer, en dat dit bijvoorbeeld ook geldt voor salarisgegevens en (onkosten)vergoedingen. Ook de Raad van State heeft in zijn arrest nr. 234.609 dd. 2 mei 2016 aangenomen dat salarisgegevens behoren tot de persoonlijke levenssfeer. Deze gegevens hebben betrekking op het privé-leven van de dijkgraaf en ontvanger-griffier. Het privé-leven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het verzoek tot openbaarmaking van deze informatie heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privé-leven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34 2°, van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). Tijdens de parlementaire voorbereiding van het Openbaarheidsdecreet (Parl. St. Vl. Parl. 2002-2003, nr. 1732/1, 25) werd voor een inhoudelijke omschrijving van het begrip “(schending van de) persoonlijke levenssfeer” – dat ook in het Bestuursdecreet hernomen werd, verwezen naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM ). Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie oordeelt in zijn vaste rechtspraak dat de grondrechten, waaronder (artikel 8 van) het EVRM integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (HvJ 20 mei 2003, C-465/00, Österreichischer Rundfunk, nrs. 68-69, met verwijzing naar HvJ 6 maart 2001, C-274/99P, nr. 37, en naar huidig artikel 6, lid 3 VEU). Bijgevolg kan ook de rechtspraak van het Hof van Justitie in aanmerking worden genomen voor een inhoudelijke omschrijving van het begrip “(schending van de) persoonlijke levenssfeer”. Het Hof van Justitie heeft in de zaak HvJ 20 mei 2003, C-465/00, Österreichischer Rundfunk gesteld dat de mededeling door een werkgever van nominatieve gegevens betreffende aan zijn personeel betaalde salarissen aan een derde, “afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer” van de betrokkene, ongeacht het latere gebruik van de aldus meegedeelde gegevens, en een inmenging in de zin van artikel 8 EVRM vormt. Voor de vaststelling van een dergelijke inbreuk is het volgens het Hof van
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
pagina 4 van 6
Justitie van weinig belang of de meegedeelde gegevens al dan niet gevoelig zijn en of de betrokkenen door die inmenging enig nadeel hebben ondervonden. Het volstaat, om het bestaan van een inmenging in de persoonlijke levenssfeer vast te stellen, dat de werkgever gegevens inzake het door een werknemer ontvangen inkomen aan een derde heeft meegedeeld. Zowel de toenmalige Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (zie advies nr. 20/2005, nr. 23) als de afdeling wetgeving van de Raad van State (Adv.RvS nr. 38.819/2/V van 30 augustus 2005, bij het wetsvoorstel tot openbaarmaking van de deelnemingen en de individuele bezoldigingen van de leiders van beursgenoteerde vennootschappen, Parl.St. Kamer 2004-2005, nr. 51-1505/002, punt 5.2) hebben aan het voormelde arrest van het Hof van Justitie eenzelfde lezing gegeven. De Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer heeft er in haar advies nr. 21/2007 van 23 mei 2007, specifiek wat betreft een voorgenomen “externe openbaarheid voor iedereen van het beloningsbeleid en de publiek gefinancierde topsalarissen” rekening mee gehouden dat “het dus niet de bedoeling [is] om het exacte salaris van de met naam vernoemde titularis van dergelijke functie bekend te maken”. De beroepsinstantie sluit zich bij die rechtspraak en adviespraktijk aan en is bijgevolg van oordeel dat de mededeling aan een derde van nominatieve gegevens betreffende aan individuele personeelsleden en mandatarissen betaalde (onkosten)vergoedingen en zitpenningen, afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene(n). Het Bestuursdecreet voorziet weliswaar dat dergelijke informatie toch mag openbaar gemaakt worden mits instemming van de betrokkenen (i.c. de dijkgraaf en de ontvanger-griffier), doch uit de communicatie van de polder is al gebleken dat zij hiervoor hun toestemming niet geven. Op grond van artikel II.34 2° Bestuursdecreet wordt het beroep voor wat dit onderdeel betreft dan ook als ongegrond beschouwd. •
de beleidsnota of leidraad op basis waarvan men de volgorde bepaalt voor het uitvoeren van werken
De watering antwoordde hierop in zijn mail d.d. 25 oktober aan verzoeker het volgende:
De uitvoering van werken gebeurt via schriftelijke opdrachten aan het eigen personeel (kraan in eigendom) of aan de onderhoudsaannemer van de te beheren/onderhouden waterlopen, goedgekeurd door de algemene vergadering (op basis van de door de algemene vergadering goedgekeurde kaart/lijst van de wateringsgrachten). Alsook worden er grachten met gemeenschappelijk belang gekuist op vraag van de aangelanden. De waterlopen van 2e en 3e cat. worden jaarlijks grotendeels alle gekuist. De invulling of ‘preferentie’ berust op een rotatiesysteem van de reguliere onderhoudswerken waarbij de waterlopen van 4e cat./wateringsgrachten gebeuren volgens de expertise en alertheid van het bestuur en personeel, meldingen van ingelanden of van de aannemer. De beroepsinstantie leidt hieruit af dat er geen afzonderlijk document ‘beleidsnota of leidraad’ m.b.t. de volgorde van het uitvoeren van werken bestaat. Artikel I.4, 3° Bestuursdecreet bepaalt wat onder een bestuursdocument moet worden verstaan: alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. In casu bestaat er geen drager waarin de gevraagde informatie gematerialiseerd is. Van een onbestaand bestuursdocument kan bijgevolg uiteraard ook geen afschrift worden verleend. Voor wat betreft dit onderdeel moet het beroepschrift dan ook als ongegrond worden beschouwd.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
pagina 5 van 6
•
de leidraad op basis waarvan de aanbestedingen worden opgemaakt, geëvalueerd en goedgekeurd
De watering antwoordde hierop in zijn mail d.d. 25 oktober aan verzoeker het volgende:
Het wateringbestuur volgt de wettelijke aanbestedingsprocedures conform de wet op de overheidsopdrachten. De aanbestedingsdossiers werden door het bestuur tot vorig jaar voor nazicht voorgelegd aan de provinciale afdeling van het Agentschap Binnenlands Bestuur en sinds 2020 aan de Vlaamse Milieumaatschappij ten gevolge een onderlinge afspraak en rechtzetting ter zake tussen ABB en VMM. Voor de leidraad voor het opmaken, evalueren en goedkeuren van de aanbestedingsdossiers verwijzen wij u door naar de website https://enot.publicprocurement.be De beroepsinstantie leidt hieruit af dat er geen afzonderlijk document ‘leidraad aanbestedingen’ van de Watering de Burgravenstroom zelf bestaat.
Artikel I.4, 3° Bestuursdecreet bepaalt wat onder een bestuursdocument moet worden verstaan: alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. In casu bestaat er geen drager waarin de gevraagde informatie gematerialiseerd is. Van een onbestaand bestuursdocument kan bijgevolg uiteraard ook geen afschrift worden verleend. Voor wat betreft dit onderdeel moet het beroepschrift dan ook als ongegrond worden beschouwd. •
een oplijsting van alle vaste activa met de respectievelijke waarde per activa.
De beroepsinstantie stelt vast dat deze vraag (voor zover mogelijk) beantwoord werd in de mail die op 25 oktober 2021 aan verzoeker werd bezorgd. Dit onderdeel van het beroep wordt bijgevolg zonder voorwerp beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 14 oktober 2021 tegen de ontstentenis van beslissing van de Watering de Burggravenstroom op zijn openbaarheidsverzoek d.d. 18 mei 2021 is ontvankelijk en deels zonder voorwerp, deels ongegrond. Brussel, 18 november 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur,
Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/391
pagina 6 van 6