Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/038
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/038
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 10 november 2021 diende xxx (verder: verzoeker) een verzoek in bij de gemeente Stekene om een afschrift te verkrijgen van het antwoord op de brief dd. 31/08/2021 van het Agentschap Binnenlands Bestuur (verder: ABB) met als onderwerp "Klacht ivm werking dienst ruimtelijke ordening en rol van de burgemeester opvraging dossier en standpunt", met eventuele bijlagen en de oorspronkelijke brief van ABB. Per brief van 11 november 2021 heeft de gemeente Stekene een afschrift van de antwoordbrief, de bijlagen en de oorspronkelijke brief van ABB aan verzoeker bezorgd. Op 26 november 2021 vroeg verzoeker aan de gemeente Stekene of de antwoordbrief aan ABB werd opgesteld door de eigen administratie of door een externe instantie (zoals bv. een advocatenkantoor), waarbij hij ook naar verdere details vroeg (namen en correspondentie). Per brief van 1 december 2021 werd verzoeker daarop een aantal documenten en informatie bezorgd door de gemeente Stekene, waaruit bleek dat het bestuur in dit verband een advocatenkantoor heeft aangesteld. Op 1 december 2021 liet verzoeker aan de gemeente Stekene weten dat hierbij de brief van aanstelling, de oorspronkelijke nota van het advocatenkantoor, de briefwisseling tussen de gemeente en de advocaten en een overzicht van de kosten ontbraken. Bij gebrek aan een antwoord daarop kwam verzoeker hierop op 28 december 2021 terug, waarbij hij verzocht om een overzicht te krijgen van de betrokken personen, een afschrift van de correspondentie betreffende de aanstelling van het advocatenkantoor en de onkostennota’s.
www.vlaanderen.be
Op 28 december 2021 bezorgde de gemeente Stekene verzoeker hierop een reactie, waarop verzoeker op 29 december 2021 aan de gemeente Stekene te kennen gaf dat hierbij de aanstelling van de advocaten ontbrak, alsook de notulen van de vergaderingen en de correspondentie tussen de advocaten en de gemeente. Per brief van 3 januari 2022, per e-mail van 13 januari 2022 door de gemeente Stekene aan verzoeker bezorgd, werd verzoekers vraag tot openbaarmaking van het bestuursdocument omtrent de aanstellingsbeslissing van de advocaten ingewilligd. De gemeente Stekene deelde verzoeker mee dat zij de gevraagde notulen niet kon bezorgen omdat er geen vergaderingen hebben plaatsgevonden. De gemeente Stekene weigerde tot slot om een afschrift te bezorgen van de correspondentie tussen de advocaten en de gemeente. Op 7 februari 2022 diende verzoeker bij de beroepsinstantie beroep in tegen de gedeeltelijke weigeringsbeslissing van de gemeente Stekene. Het beroepschrift werd geregistreerd op 8 februari 2022. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 26 november 2021. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Stekene van 3 januari 2022, per e-mail van 13 januari aan verzoeker bezorgd, maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van verzoeker d.d. 7 februari 2022 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk, mits de volgende beperkingen. Verzoeker is raadslid in de gemeenteraad van Stekene. Op basis van artikel 29 §1 van het decreet over het lokaal bestuur hebben raadsleden recht van inzage in dossiers, stukken en akten, ongeacht de drager, die het bestuur van de gemeente betreffen. Voornoemde bepaling verleent een specifiek recht van toegang aan de raadsleden omwille van hun hoedanigheid, dat moet worden onderscheiden van het in artikel 32 van de Grondwet gewaarborgde recht op openbaarheid van bestuur en de wetgevingen op de openbaarheid in uitvoering van dit Grondwetsartikel, zoals het Bestuursdecreet. Die bepaling heeft dan ook een bijzondere finaliteit, namelijk dat raadsleden over alle informatie zouden beschikken om met kennis van zaken hun mandaat te kunnen uitoefenen. De draagwijdte van het recht van toegang van raadsleden verschilt zodoende van het Grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuursdocumenten, waardoor ook de beroepsmogelijkheden verschillen. Ingeval de inzage of een afschrift op grond van artikel 29 §1 van het decreet over het lokaal bestuur wordt geweigerd, kan het raadslid dan ook enkel een beroep doen op de toezichthoudende overheid. De beroepsprocedure georganiseerd in het Bestuursdecreet staat hier volledig los van. Het staat aan verzoeker vrij, zo hij van oordeel is dat de gemeente deze bepaling heeft geschonden, zich tot de toezichthoudende overheid te wenden. Het onderzoek van het beroepschrift, wat de grond van de zaak betreft, blijft omwille van het voorgaande beperkt tot de toets aan de uitzonderingsgronden zoals bepaald in het Bestuursdecreet. Gegrondheid van het beroep
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/038
pagina 2 van 5
Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
Op 29 december 2021 gaf verzoeker aan de gemeente Stekene te kennen dat, naar aanleiding van de reactie van de gemeente Stekene d.d. 28 december 2021 betreffende zijn aan de gemeente Stekene gerichte bericht van 1 december 2021, hierbij de aanstelling van de advocaten ontbrak, alsook de notulen van de vergaderingen en de correspondentie tussen de advocaten en de gemeente. Per brief van 3 januari 2022, die per e-mail van 13 januari 2022 door de gemeente Stekene aan verzoeker werd bezorgd, deelde de gemeente Stekene aan verzoeker mee dat, overeenkomstig de vigerende wetgeving de bijkomende vraag tot openbaarmaking van het bestuursdocument over de aanstellingsbeslissing van de advocaten kon worden ingewilligd. De vraag naar openbaarmaking van de notulen van de vergaderingen met het advocatenbureau kon niet worden ingewilligd, omdat er geen vergaderingen hebben plaatsgevonden. Enkel de dossierstukken ter zake werden overgemaakt aan het bureau. De bijkomende vraag naar alle correspondentie tussen de advocaten en de gemeente kon volgens de gemeente Stekene niet worden ingewilligd omdat, gelet op artikel II. 35, 5° van het bestuursdecreet, de gemeente Stekene van mening was dat zij dit document niet openbaar diende te maken vermits dit een administratief advies betreft en gezien het vertrouwelijke karakter ervan tussen cliënt (gemeente Stekene) en raadsman ter voorbereiding van politieke besluitvorming. De gemeente Stekene meende dan ook dat deze documenten gekwalificeerd dienen te worden als vertrouwelijke correspondentie tussen een advocaat en diens cliënt, zijnde de gemeente Stekene.
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker gaat niet akkoord met deze reactie van de gemeente Stekene. Hij stelt:
“Het gemeentebestuur weigert de toegang tot sommige documenten die nochtans onder de openbaarheid van bestuur vallen. In het bijzonder wens ik de correspondentie tussen de gemeente en de advocaten in te kijken. Men beroept zich op artikel II 35, 5° van het Bestuursdecreet. Men argumenteert op twee sporen: 1. deze documenten situeren zich in de vertrouwelijkheid tussen cliënt en advocaat 2. het gaat hier over politieke besluitvorming Beide argumenten zijn ongeldig, om volgende redenen. In eerste orde kan men hier geenszins spreken van een aanvraag tot documenten die de vertrouwelijkheid tussen cliënt en advocaat zou schenden, immers de aanvrager van de documenten is de gemeente zelf, met name een lid van de gemeenteraad. Dat de gemeente Stekene de cliënt is blijkt ui het antwoord van het bestuur "de vertrouwelijkheid tussen advocaat en de gemeente" en uit het feit dat de gemeente de facturen van de advocaten betaalt. In tweede orde kan men hier niet spreken van politieke besluitvorming. De integriteit van mandatarissen en het bestrijden van de schijn van belangenvermenging zijn geen politieke, maar bestuurlijke vraagstukken.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/038
pagina 3 van 5
Ze behoren bovendien tot de kerntaken van de gemeenteraad. Deze documenten geven redelijkerwijs geen inzicht in politieke intenties, dan wel in juridische argumenten die van belang zijn om de integriteit van de mandataris te kunnen inschatten. In derde orde speelt hier ook het belang van voorliggende kwestie. In de afweging tussen het belang van openbaarheid enerzijds en de belangen van vertrouwelijkheid en gevoeligheid van bestuursdocumenten anderzijds, is het element van de integriteit van een mandataris een kwestie van algemeen belang. Het betreft geen beleidsdomein of geïsoleerde casus. De integriteit van de Burgemeester is een transversale en diepgaande aangelegenheid, en het toezicht hierop rust op de Gemeenteraad.” 3. Toelichting door de gemeente Stekene Om voldoende geïnformeerd te kunnen oordelen, heeft de beroepsinstantie de gemeente Stekene om een reactie gevraagd. Op 15 februari 2022 bezorgde de gemeente Stekene aan de beroepsinstantie 4 documenten met daarin de correspondentie tussen de gemeente en de advocaten naar aanleiding van de betreffende klacht bij ABB.
4. Beoordeling door de beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft de correspondentie tussen het door de gemeente Stekene aangestelde advocatenkantoor en het bestuur kunnen inkijken en stelt vast dat het hier gaat om mailverkeer waarbij er afgestemd wordt over het klachtdossier bij ABB en het voor te bereiden antwoord hierop namens de gemeente. Conform artikel 6 §2 2° van de Wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur kan een federale of niet-federale administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument afwijzen wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting. Artikel 458 van het Strafwetboek stipuleert dat alle “personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in recht of voor een parlementaire onderzoekscommissie getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet hen verplicht die geheimen bekend te maken” strafrechtelijk zullen worden gesanctioneerd. Voormeld artikel uit het Strafwetboek is zonder enige discussie van toepassing ten aanzien van advocaten; het gaat hier bijgevolg om de wettelijke verankering van het beroepsgeheim van advocaten. De beroepsinstantie wijst erop dat het belang van voornoemd beroepsgeheim van advocaten t.a.v. het principe van de openbaarheid van bestuur eveneens uitdrukkelijk werd bevestigd in het arrest nr. 202.966 van de Raad van State d.d. 15 april 2010. Vooreerst stelt de Raad van State dat artikel 1 van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat deze van toepassing is "op de administratieve overheden andere dan de federale administratieve overheden doch slechts in de mate dat deze wet op gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt". Daaruit volgt dat deze uitzondering op de openbaarheid van bestuur niet beperkt is tot aanvragen met toepassing van de wet van 11 april 1994 zelf, maar dat zij van toepassing is op alle regelingen inzake de openbaarheid van bestuur. De Raad van State heeft de toepassing van artikel 6 §2 2° van de wet van 11 april 1994 ook op Vlaamse dossiers inzake openbaarheid van bestuur heel expliciet bijgetreden. Zij heeft in het aangehaalde arrest uitdrukkelijk gesteld dat de geheimhoudingsplicht erop gericht is om het iedereen mogelijk te maken op de best mogelijke manier bijstand te krijgen van een advocaat, door de waarborg dat alles wat wordt
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/038
pagina 4 van 5
besproken, vertrouwelijk blijft, en niet ter kennis kan komen van derden. Het beroepsgeheim is er om de vertrouwelijkheid te beschermen en niet omgekeerd. De Raad van State heeft in vermeld arrest gesteld dat de vertrouwelijkheid waar een bestuursinstantie kan van genieten in haar overleg met een advocaat, niet dient te wijken voor het beginsel van de openbaarheid van bestuur. De Raad van State heeft in voormeld arrest voorts ter ondersteuning aangehaald dat het Hof van Justitie van de Europese Unie ook voorrang geeft aan de vertrouwelijkheid van de briefwisseling tussen advocaat en cliënt op het recht van de Commissie om de overlegging te eisen van alle documenten die zij noodzakelijk acht om overtredingen op de verdragsbepalingen betreffende mededinging op te sporen (HvJ 155/79, AM&S Europe Ltd., Jur. 1982, 1575). Ook daaruit leidt de beroepsinstantie af dat de vertrouwelijke aard van dergelijke briefwisseling zwaarder weegt dan het beginsel van openbaarheid van bestuur. Ook het Grondwettelijk Hof heeft overigens in dezelfde zin geoordeeld, waar het oordeelde dat de regel van het beroepsgeheim van een advocaat niet moet wijken voor de noodzaak van toezicht op misbruiken van het stelsel van collectieve schuldregeling (GwH 3 mei 2000, nr. 46/2000, R.W. 2000-01, 506, noot E. DIRIX; GwH 14 juni 2006, nr. 100/2006), voor de handhaving van de absolute onpartijdigheid van de curator (GwH 24 maart 2004, nr. 50/2004, R.W. 2004-05, 218) of voor de bestrijding van het "witwassen" (GwH 23 januari 2008, nr. 10/2008, R.W. 2008-09, 109, noot J. STEVENS). Toegepast op het voorliggende beroep, is de beroepsinstantie van oordeel dat de communicatie tussen de gemeente Stekene en het door haar aangestelde advocatenkantoor, werd opgesteld in het kader van de wettelijk beschermde vertrouwensrelatie tussen de gemeente en het advocatenkantoor. Deze documenten, voorwerp van het voorliggende beroep, mogen om die reden niet aan derden worden vrijgegeven. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat, in toepassing van artikel II.39 tweede lid van het Bestuursdecreet, deze documenten vallen onder de uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 6 §2 2° van de federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. Het gaat om vertrouwelijk emailverkeer tussen cliënt en advocaat. Het vrijgeven van de opgevraagde documenten zou die vertrouwelijkheid ondergraven. Het beroep wordt bijgevolg als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 7 februari 2022 tegen de beslissing van de gemeente Stekene d.d. 3 januari 2022 wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 18 februari 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/038
pagina 5 van 5