Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/129
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 4 maart 2021 diende xxx een verzoek in bij het kabinet van minister Peeters, Vlaams minister van Mobiliteit en Openbare Werken, om een afschrift te bezorgen van de startnota die het departement Mobiliteit en Openbare Werken uitwerkte in overleg met de LOM en LEM Antwerpen, LOM en LEM OostendeBrugge, en de NV Internationale luchthaven Kortrijk-Wevelgem, alsook van de SWOT-analyses die werden gemaakt per luchthaven. Op 17 maart 2021 weigerde het kabinet van minister Peeters gedeeltelijk het verzoek tot openbaarmaking. Op 18 maart 2021 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze gedeeltelijke weigeringsbeslissing d.d. 17 maart 2021. Dit beroep werd geregistreerd op 18 maart 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 4 maart 2021. De in beroep aangevochten beslissing dateert van 17 maart 2021. Deze beslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’), zodat de termijn om beroep in te stellen geen aanvang heeft genomen.
www.vlaanderen.be
Het ingediende beroep d.d. 18 maart 2021 is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Oorspronkelijk verzoek en bestreden beslissing
De verzoeker verwees bij het initiële verzoek tot openbaarmaking naar de (politieke) website van de minister waar hij leest: “Het Departement MOW heeft de startnota uitgewerkt in overleg met de LOM en LEM Antwerpen, LOM en LEM Oostende-Brugge, en de NV Internationale luchthaven Kortrijk-Wevelgem. Er werden op basis van de cijfers en gegevens, die op dit ogenblik voor handig zijn, SWOT-analyses gemaakt per luchthaven. Hiermee is een eerste aanzet gegeven om tot een lange termijnvisie te komen.” Gezien de grote maatschappelijke discussie over de luchthavens, gezien de impact op de leefomgeving van tienduizenden tot honderdduizenden mensen, gezien alle regels over transparantie inzake gewone en (hier van toepassing) milieu-informatie (Verdrag Aarhus, Vlaams Bestuursdecreet, de Grondwet, artikel 10 EVRM …), vraagt hij om een kopie te bezorgen van: - Deze startnota - De swot-analyses Het kabinet bezorgde de verzoeker de gevraagde startnota. De swot-analyse is er per luchthaven in verwerkt. Het kabinet geeft aan dat de puur commerciële gegevens een strikt vertrouwelijk karakter hebben nu deze de concurrentiepositie t.o.v. van aanliggende luchthavens kunnen beïnvloeden.
2. Inhoud van het beroepschrift De beroeper verzet zich tegen het feit dat er sprake is van verwachtingen op lange termijn (2039) qua passagiers, vluchten, etc. maar dat die cijfers onleesbaar zijn. Onmiskenbaar hebben luchthavens een impact op de gezondheid, de natuur (stikstofdepositie), de mobiliteit (met secundaire uitstoot, drukte, …) in de (wijde) omgeving. De WHO geeft aan dat luchtverontreiniging zorgt voor long- en hartaandoeningen, hartaanvallen, … De luchtvaart zorgt ook substantieel voor uitstoot die mee zorgt voor global warming, aldus de beroeper. Hij bestempelt de geweigerde informatie als milieu-informatie en stelt dat er een groot algemeen belang voor de bevolking is om te weten wat de mogelijke scenario’s zijn die een impact kunnen hebben op hun leefmilieu/gezondheid. Deze informatie geeft omwonenden de kans geïnformeerde beslissingen te maken over levensbeïnvloedende investeringen: de aankoop of huur van een huis ver of dichtbij de luchthaven. Zeker nu er in de komende jaren ook sprake is van een nieuwe omgevingsvergunningsaanvraag in 2024, zal het debat over de toekomst van deze overheidsluchthaven uiteraard fors oplaaien.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 2 van 8
Het algemeen belang is volgens de beroeper zo groot dat een commerciële vertrouwelijkheid niet zomaar kan worden ingeroepen. Op welke manier de vrijgave van deze cijfers ook een concurrentienadeel kunnen opleveren, wordt volgens hem bovendien niet aannemelijk gemaakt. Zeker in het kader van openbare onderzoeken en omgevingsvergunningsaanvragen is het normaal dat er duidelijkheid is over de contouren waarbinnen de luchthaven zich kan en mag bewegen, zo wordt nog gesteld in het beroepschrift.
3. Toelichting door kabinet Peeters De beroepsinstantie contacteerde op 19 maart 2021 het kabinet van minister Peeters voor toelichting bij de bestreden beslissing. Op 26 maart deelde het kabinet mee welke informatie er onleesbaar gemaakt werd en omwille van welke motieven. •
p. 13 e.v.: De groeiprognose van de LEM Antwerpen vanaf 2020
De LEM Antwerpen is een private entiteit die instaat voor de exploitatie van de Luchthaven Antwerpen. De LEM heeft een vertrouwelijke toekomstprognose opgemaakt m.b.t. de verwachte evolutie van de trafiek. Deze vertrouwelijke toekomstprognose werd opgenomen in de startnota. De LEM Antwerpen geeft geen toestemming om deze vertrouwelijke toekomstprognose openbaar te maken. Het kabinet beroept zich dan ook op artikel II.35.3° van het Bestuursdecreet. De beroeper argumenteert volgens het kabinet onterecht dat deze vertrouwelijke toekomstprognose van de LEM Antwerpen milieu-informatie betreft. De milieu-impact van de luchthavenexploitatie wordt immers bepaald door de milieuvergunning. Het is de milieuvergunning die bepaalt welke hinder de luchthavenexploitatie maximaal met zich mee mag brengen. De wijze waarop de beschikbare milieu-ruimte wordt ingevuld, betreft de commerciële vrijheid van de LEM Antwerpen, aldus het kabinet Indien de beroepsinstantie desondanks van mening is dat de gevraagde informatie toch milieu-informatie betreft, beroept men zich inzake bovenvermelde punten op art. II.36, 7° van het Bestuursdecreet. De beroeper stelt terecht dat in het kader van openbare onderzoeken en omgevingsvergunnings-aanvragen duidelijkheid gegeven moet worden over de contouren waarbinnen de luchthaven zich kan en mag bewegen. Deze duidelijkheid is er: de website van de Luchthaven Antwerpen vermeldt uitdrukkelijk wat deze contouren zijn en hoe deze momenteel worden ingevuld: https://www.luchthavenantwerpen.com/milieu-veiligheid/. De voorliggende startnota is geen document dat in kader van een openbaar onderzoek of een omgevingsvergunningsaanvraag werd opgemaakt, aldus het kabinet. •
p. 16 e.v.: De geraamde kostprijs van de investeringen die gerealiseerd worden door de LOM Antwerpen en de LEM Antwerpen
De LEM Antwerpen is een private entiteit die instaat voor de exploitatie van de Luchthaven Antwerpen. De LOM Antwerpen is een publieke NV die instaat voor de instandhouding van de basisinfrastructuur. De investeringsplannen die beide entiteiten hebben opgemaakt werden weergegeven, enkel de geraamde kostprijs van de investeringen werd verborgen. De LEM Antwerpen en de LOM Antwerpen geven geen toestemming om deze vertrouwelijke toekomstprognose openbaar te maken. Deze geraamde kostprijs betreft commerciële informatie. Men beroept zich dan ook op artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet. Bovendien doet het openbaar maken van deze informatie volgens het kabinet ook afbreuk aan de gelijkheid der inschrijvers op het ogenblik dat deze projecten openbaar aanbesteed worden.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 3 van 8
•
p. 39 e.v.: De groeiprognose van de LEM Oostende-Brugge vanaf 2020
De LEM Oostende-Brugge is een private entiteit die instaat voor de exploitatie van de Luchthaven OostendeBrugge. De LEM heeft een vertrouwelijke toekomstprognose opgemaakt m.b.t. de verwachte evolutie van de trafiek. Deze vertrouwelijke toekomstprognose werd opgenomen in de startnota. De LEM Oostende-Brugge geeft geen toestemming om deze vertrouwelijke toekomstprognose openbaar te maken. Men beroept zich dan ook op artikel II.35.3° van het Bestuursdecreet. xxx argumenteert onterecht dat deze vertrouwelijke toekomstprognose van de LEM Oostende-Brugge milieu-informatie betreft. De milieu-impact van de luchthavenexploitatie wordt immers bepaald door de milieuvergunning. Het is de milieuvergunning die bepaalt welke hinder de luchthavenexploitatie maximaal met zich mee mag brengen. De wijze waarop de beschikbare milieu-ruimte wordt ingevuld, betreft de commerciële vrijheid van de LEM Oostende-Brugge. Indien de beroepsinstantie desondanks van mening is dat de gevraagde informatie toch milieu-informatie betreft, beroept men zich inzake bovenvermelde punten op art. II.36, 7° van het Bestuursdecreet. De beroeper stelt terecht dat in het kader van openbare onderzoeken en omgevingsvergunnings-aanvragen duidelijkheid gegeven moet worden over de contouren waarbinnen de luchthaven zich kan en mag bewegen. Deze duidelijkheid is er: de website van de Luchthaven Oostende-Brugge vermeldt uitdrukkelijk wat deze contouren zijn en hoe deze momenteel worden ingevuld: https://www.luchthavenoostendebrugge.com/veiligheid-en-milieu/. De voorliggende startnota is geen document dat in het kader van een openbaar onderzoek of een omgevingsvergunningsaanvraag werd opgemaakt, aldus het kabinet. •
p. 42 e.v.: De geraamde kostprijs van de investeringen die gerealiseerd worden door de LOM Oostende-Brugge en de LEM Oostende-Brugge
De LEM Oostende-Brugge is een private entiteit die instaat voor de exploitatie van de Luchthaven OostendeBrugge. De LOM Oostende-Brugge is een publieke NV die instaat voor de instandhouding van de basisinfrastructuur. De investeringsplannen die beide entiteiten hebben opgemaakt werden weergegeven, enkel de geraamde kostprijs van de investeringen werd verborgen. De LEM Oostende-Brugge en de LOM Oostende-Brugge geven geen toestemming om deze vertrouwelijke toekomstprognose openbaar te maken. Deze geraamde kostprijs betreft commerciële informatie. Men beroept zich dan ook op artikel II.35.3° van het Bestuursdecreet. Bovendien doet het openbaar maken van deze informatie afbreuk aan de gelijkheid der inschrijvers op het ogenblik dat deze projecten openbaar aanbesteed worden. •
p. 59: Beschrijving van de financiële situatie van de NV ILKW
De NV ILKW is een private entiteit die instaat voor de exploitatie van de Luchthaven Kortrijk-Wevelgem. De beschrijving van de financiële situatie betreft vertrouwelijke informatie. Men beroept zich dan ook op artikel II.35.3° van het Bestuursdecreet. •
p. 70 e.v.: Economisch belang van pilotenscholen
De informatie die verborgen werd betreft informatie over het aantal leerlingen en de tewerkstelling. Deze gegevens werden vertrouwelijk ter beschikking gesteld door de betrokken pilotenscholen, Euro Pilot Center en Ostend Air College. Beide scholen geven geen toestemming om deze vertrouwelijke informatie openbaar te maken. Men beroept zich dan ook op artikel II.35.3° van het Bestuursdecreet.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 4 van 8
4. Standpunt van de beroepsinstantie •
p. 13 e.v.: De groeiprognose van de LEM Antwerpen vanaf 2020:
De LEM is een private NV die belast is met de commerciële exploitatie van onder andere de luchthaven Antwerpen. In de luchthavensector speelt een sterke concurrentie zodat commerciële, strategische informatie in vele gevallen als gevoelig dient beschouwd te worden. Het Bestuursdecreet maakt voor wat betreft de uitzonderingsgronden een onderscheid tussen enerzijds bestuursdocumenten die milieu-informatie bevatten en anderzijds bestuursdocumenten die geen milieuinformatie bevatten. Artikel I.4, 11° van het Bestuursdecreet somt gedetailleerd op wat onder milieuinformatie moet verstaan worden. In casu bevat de onleesbare groeiprognose van de LEM Antwerpen slechts een cijfermatige economische prognose qua groei van toekomstige activiteiten aan de hand van de inschatting van het aantal lijnvluchten en passagiers tegen 2039. Als zodanig kan deze beperkte en zeer algemene, louter cijfermatige inschatting niet als milieu-informatie beschouwd worden. Hetzelfde kan gesteld worden voor de overige delen van de startnota aangaande de verscheidene LEM’s die onleesbaar gemaakt werden. Artikel II.35, 3° Bestuursdecreet stipuleert dat een verzoek tot openbaarmaking wordt afgewezen indien het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarheid instemt. Het betreft een relatieve uitzonderingsgrond die verplicht tot een belangenafweging, waarbij het belang van de openbaarheid moet worden afgewogen tegen het belang dat door de uitzonderingsgrond wordt beschermd. Voormeld artikel beoogt de bescherming van de vertrouwelijke, aan een instantie meegedeelde, commerciële en industriële gegevens, die in globo als ondernemingsgegevens kunnen worden beschouwd. Het moet gaan om gegevens die voor de onderneming van belang zijn en waarvan de openbaarmaking van aard is haar nadeel te berokkenen. De overheid kan de openbaarmaking van deze gegevens afwijzen als ze een vertrouwelijk karakter hebben, d.w.z. als na afweging blijkt dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het ondernemingsbelang (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, nr. 1656/1, 62). Het is de bedoeling van het decreet om de eigenlijke ondernemingsgegevens en de handelsgeheimen van ondernemingen te beschermen. Met de bescherming van het vertrouwelijk karakter van de commerciële bedrijfsgegevens wordt een gelegitimeerd economisch belang gevrijwaard, namelijk voorkomen dat er significante schade zou toegebracht worden aan bepaalde ondernemingen door het openbaar maken van strikt vertrouwelijke en bedrijfseigen informatie, waardoor tevens de mogelijkheid gecreëerd zou worden dat aan concurrenten een competitief voordeel zou worden gegeven. De beroepsinstantie is, na kennisname van de betrokken passage, van oordeel dat met de bekendmaking ervan afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van vertrouwelijke commerciële informatie van de betrokken firma en er schade berokkend wordt aan de LEM nu deze niet verondersteld kan worden openbaar te maken hoe ze de evolutie van het aantal vluchten en passagiers, en bijgevolg de daarmee samengaande evolutie van inkomsten, in de toekomst inschat. Deze informatie kan als bedrijfseigen informatie beschouwd worden waarvan het vertrouwelijk karakter moet worden beschermd, mede teneinde te vermijden dat hierdoor andere, concurrerende luchthavenexploitanten deze informatie zouden aanwenden ten nadele van de LEM Antwerpen. Aan andere luchthavenexploitanten zou m..a.w. een concurrentieel voordeel verleend wanneer zij deze voorkennis omtrent de prognoses van LEM Antwerpen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 5 van 8
in handen krijgen, bijvoorbeeld in het kader van de toewijzing van nieuwe concessies te Antwerpen of op andere luchthavens. De afweging tussen voormeld belang en het algemeen belang dat gebaat is met de openbaarmaking leidt niet tot een ander oordeel. Uit de toelichting van het kabinet blijkt dat er geen toestemmingen verleend worden tot openbaarmaking van groeiprognoses. Het beroep wordt voor dit onderdeel als ongegrond beschouwd. •
p. 16 e.v.: De geraamde kostprijs van de investeringen die gerealiseerd worden door de LOM Antwerpen en de LEM Antwerpen
De beroepsinstantie neemt aan dat het voorbarig is om de geraamde kosten voor bepaalde investeringen openbaar te maken in een fase waarin nog offertes dienen ingewonnen te worden. De openbaarmaking kan kandidaat-inschrijvers ertoe bewegen hun prijzen zodanig op te stellen dat deze afgestemd zijn op de ramingen door de LOM en de LEM. Op die manier lopen de LOM en de LEM het risico om naast de beste prijsvoorstellen te grijpen hetgeen hen ontegensprekelijk een economisch nadeel zou bezorgen. Om deze reden wordt het beroep ook voor dit onderdeel ongegrond bevonden op grond van artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet. •
p. 39 e.v.: De groeiprognose van de LEM Oostende-Brugge vanaf 2020
Voor dit onderdeel kan verwezen worden naar wat hierboven gesteld wordt over de groeiprognose van LEM Antwerpen. De onleesbare groeiprognose van de LEM Oostende-Brugge bevat de cijfermatige economische prognose qua groei van toekomstige activiteiten aan de hand van de inschatting van het aantal lijnvluchten en passagiers tegen 2039. Er wordt terecht geoordeeld dat met de openbaarmaking van de bewuste passage afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van vertrouwelijke commerciële informatie van de betrokken onderneming en dat er schade berokkend wordt aan de LEM. Deze informatie kan als bedrijfseigen informatie beschouwd worden waarvan het vertrouwelijk karakter moet worden beschermd, dit in toepassing van artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet. De afweging tussen voormeld belang en het algemeen belang dat gebaat is met de openbaarmaking leidt niet tot een ander oordeel. Uit de toelichting van het kabinet blijkt dat er geen toestemmingen verleend worden tot openbaarmaking van groeiprognoses. Het beroep wordt voor dit onderdeel als ongegrond beschouwd. •
p. 42 e.v.: De geraamde kostprijs van de investeringen die gerealiseerd worden door de LOM Oostende-Brugge en de LEM Oostende-Brugge
Hiervoor kan verwezen worden naar hetgeen hierboven wordt uiteengezet bij het onderdeel ‘de geraamde kostprijs van de investeringen die gerealiseerd worden door de LOM Antwerpen en de LEM Antwerpen’. Het beroep dient als ongegrond afgewezen te worden op grond van artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet. •
p. 59: Beschrijving van de financiële situatie van de NV ILKW
Ook hier kan gewezen worden op artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet. Een openbaarheidsverzoek wordt afgewezen indien de instantie van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het vertrouwelijke karakter van commerciële en industriële informatie, als die informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarheid instemt De beroepsinstantie oordeelt dat gegevens aangaande liquiditeitsposities van NV ILKW niet zomaar publiek beschikbaar dienen te worden gesteld en dat deze bovendien commercieel zeer gevoelig zijn: een andere partij of een concurrerende onderneming kan deze informatie als aanwenden om
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 6 van 8
een gunstigere (onderhandelings)positie te bekomen t.a.v. de betrokken onderneming te bekomen. Dergelijke voorkennis stelt ILKW in een nadelige economische positie. Bijgevolg zou met de openbaarmaking het vertrouwelijk karakter van deze informatie geschonden worden Met de bescherming van het vertrouwelijk karakter van deze informatie wordt duidelijk een gelegitimeerd economisch belang gevrijwaard, namelijk voorkomen dat er significante concrete commerciële en/of reputatieschade zou toegebracht worden aan NV ILKW. De belangenafweging waartoe artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet verplicht, leidt niet tot een ander oordeel: de beroepsinstantie ziet geen hoger belang ten behoeve waarvan de openbaarmaking zou moeten worden bevolen. Het belang van de openbaarheid weegt dan ook niet op tegen de bescherming van het (ondernemings)belang dat gepaard gaat met het hiervoor geciteerde vertrouwelijk karakter van deze informatie. Het beroep wordt voor dit onderdeel ongegrond beschouwd. •
p. 70 e.v.: Economisch belang van pilotenscholen
In dit onderdeel worden een beperkt aantal cijfers onleesbaar gemaakt die per pilotenschool betrekking hebben op het gemiddeld jaarlijks aantal piloten dat worden afgeleverd, het aantal instructeurs dat er aan de slag is en de verhouding tussen vaste medewerkers en freelance instructeurs. Het kabinet geeft aan dat het gegevens betreft die vertrouwelijk door de pilotenscholen ter beschikking werden gesteld. Omwille van de duidelijke formulering van het beroep, waarin xxx wijst op het onleesbaar zijn van de gegevens omtrent de prognoses voor 2039 en de vermeende impact van deze cijfers op het leefmilieu, neemt de beroepsinstantie aan dat de geschrapte gegevens omtrent de pilotenscholen niet het voorwerp uitmaken van het ingediende beroep. Op dit onderdeel van de startnota wordt er verder dan ook niet ingegaan. Om deze redenen wordt het beroep in zijn geheel als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 18 maart 2021 tegen de gedeeltelijke weigeringsbeslissing van het kabinet van minister Peeters om een afschrift te bezorgen van de startnota die het departement Mobiliteit en Openbare Werken uitwerkte in overleg met de LOM en LEM Antwerpen, LOM en LEM Oostende-Brugge, en de NV Internationale luchthaven Kortrijk-Wevelgem, alsook van de SWOT-analyses die werden gemaakt per luchthaven, wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd.
Brussel, 16 april 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 7 van 8
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/129
pagina 8 van 8