Issuu

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/121

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 5 maart 2021 diende xxx (verder: verzoeker), een verzoek in bij de Participatiemaatschappij Vlaanderen (verder: PMV) om een afschrift te verlenen van de notulen van de raad van bestuur van 2015 tot op heden. Op 10 maart 2021 werd het openbaarheidsverzoek afgewezen door PMV. Op 12 maart 2020 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie tegen de voormelde weigeringsbeslissing d.d. 10 maart 2021. Het beroep werd geregistreerd bij de beroepsinstantie op 15 maart 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 5 maart 2021. De bestreden beslissing van 10 maart 2021 van PMV maakt geen melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Conform artikel

www.vlaanderen.be

II.48 Bestuursdecreet start de termijn om een beroep in te dienen bijgevolg slechts vier maanden na de kennisgeving. Het beroepschrift van 12 maart 2021 is tijdig ingediend en ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet. 1.

Bestreden beslissing

In haar beslissing van 10 maart 2021 stelt PMV dat de vraag tot openbaarmaking enorm vaag geformuleerd is. Er wordt een afschrift gevraagd van de notulen van alle vergaderingen van de raad van bestuur van PMV sinds 2015, zonder specifiek aan te geven welke informatie verzoeker precies zoekt, waarnaar hij op zoek is en om welke reden hij deze informatie wenst te ontvangen. Tijdens vergaderingen van de raad van bestuur van PMV komen tal van agendapunten ter sprake die om uiteenlopende redenen vertrouwelijk van aard zijn. Sommige agendapunten handelen over natuurlijke personen, wiens persoonsgegevens beschermd worden door de wet van 30 juli 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet om de bekendmaking te weigeren van de persoonsgegevens, waarvan de bekendmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Andere agendapunten betreffen de bespreking van investeringsdossiers. Tijdens de beraadslaging van dergelijke dossiers wordt commerciële en/of industriële informatie besproken die vertrouwelijk van aard is en die beschermd moet worden om de gelegitimeerde economische belangen van de betrokken ondernemers en bedrijven te vrijwaren. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet om de bekendmaking te weigeren van de commercieel en/of industrieel vertrouwelijke informatie die beschermd moet worden om de gelegitimeerde economische belangen van de betrokken ondernemers en bedrijven te vrijwaren. Bovendien wordt tijdens de beraadslaging van de raad van bestuur ook ingegaan op analyses, beoordelingen, standpunten, (scenario)analyses van PMV zelf, die eveneens vertrouwelijk van aard zijn, omdat de bekendmaking ervan de economische, financiële en commerciële belangen van PMV in het gedrang zou brengen.

//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 2 van 8

PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikel 11.35, 1° van het Bestuursdecreet om de bekendmaking te weigeren van informatie die beschermd moet worden om de gelegitimeerde economische, financiële of commerciële belangen van PMV en andere betrokken overheidsinstanties te vrijwaren. Wetende dat de raad van bestuur van PMV minstens maandelijks vergadert en er ieder jaar minstens enkele tussentijdse bestuursvergaderingen plaatsvinden, heeft het openbaarheidsverzoek de facto betrekking op de notulen van meer dan 85 bestuursvergaderingen. Het zou dan ook een onredelijke inspanning vergen van PMV om in deze grote hoeveelheid aan documenten alle persoonsgegevens en alle commerciële/industriële/financiële informatie van vertrouwelijke aard te gaan identificeren en onleesbaar te maken met het oog op de openbaarmaking ervan. PMV gaf nog aan dat mocht verzoekers vraag zeer specifiek gericht zijn op een of enkele welomschreven agendapunten of onderwerpen, een dergelijke oefening wel nog mogelijk zou geweest zijn. De vraag was volgens PMV echter op veel te algemene wijze geformuleerd, zodat dit in redelijkheid onmogelijk is. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikelen II.33, 1° en II.34, 3° van het Bestuursdecreet om de aanvraag tot openbaarmaking van de notulen van raad van bestuur van PMV sinds 2015 integraal af te wijzen 2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker voert aan dat de PMV argumenteert dat zijn vraag "enorm vaag geformuleerd" is (terwijl het juist heel specifiek en eenvoudig te verstaan is), maar hem niet uitnodigt om zijn vraag te herformuleren, zoals het Bestuursdecreet vereist. 3. Standpunt van de PMV De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met PMV om de gevraagde documenten en wat meer toelichting te vragen. Die gevraagde informatie werd ontvangen op 16 en 19 maart 2021. PMV argumenteert dat het verzoek kennelijk onredelijk is. xxx verzoekt PMV om de notulen bekend te maken van alle vergaderingen van de raad van bestuur van PMV sinds 2015. Hierbij gaat het om de notulen van 82 vergaderingen van de raad van bestuur, in totaal meer dan 1000 blz. aan notulen. PMV beschikt vandaag over 131 FTE met een netto aanwervingsopdracht van haar Raad van Bestuur voor 2021 van meer dan 30 FTE. Deze aanwervingsdoelstelling is noodzakelijk om het huidige acute capaciteitstekort te kunnen wegwerken. Wetende dat PMV – als groeiende onderneming, met een steeds grotere investeringsportefeuille die beheerd moet worden – al kampte met een capaciteitstekort, heeft de coronacrisis ertoe geleid dat het personeelsbestand van PMV sinds maart 2020 permanent onder onredelijke werkdruk moet functioneren. Om de impact van de corona-maatregelen op de Vlaamse economie zoveel als mogelijk te kunnen opvangen, heeft de Vlaamse regering PMV immers in maart 2020 gevraagd om 250 miljoen euro aan corona-leningen in de markt te zetten. Naast de reguliere werking dient het personeel vandaag dus deze bijkomende werklast te absorberen.

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 3 van 8

Daarnaast heeft PMV van de Vlaamse regering de opdracht gekregen om voor 260 miljoen euro aan private middelen te gaan fundraisen met het oog op de oprichting van een 500 miljoen euro groot Welvaartsfonds dat solvabiliteitsversterkende investeringen zal doen in Vlaamse bedrijven. Ook de structurering van een dergelijk fonds komt bovenop de reguliere werking en levert additionele werkdruk. PMV kan binnen de huidige prioriteiten (corona-leningen, Welvaartsfonds, kwalitatief beheer van de bestaande portefeuille en reguliere werking) onmogelijk capaciteit vrijmaken om meer dan 1000 blz. aan notulen te gaan screenen op zoek naar informatie die bekendgemaakt zou kunnen worden. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikelen II.33, 1° van het Bestuursdecreet om de aanvraag tot openbaarmaking van de notulen van de raad van bestuur van PMV sinds 2015 integraal af te wijzen. Daarnaast speelt ook de vennootschapsrechtelijke discretieplicht. PMV is een privaatrechtelijke naamloze vennootschap. Het is inderdaad zo dat het Vlaamse Gewest 100% aandeelhouder is van PMV, maar het Vlaams Gewest heeft PMV opgericht als een naamloze vennootschap. De keuze om PMV als privaatrechtelijke NV vorm te geven is gebaseerd op de noodzaak voor een investeringsmaatschappij om te kunnen functioneren in de private markt en om derhalve te kunnen functioneren zoals de andere spelers in die markt. Hoewel in het Belgisch recht geen uitdrukkelijke wettelijke bepaling is opgenomen die bestuurders een discretieplicht oplegt, is een dergelijke wettelijk bepaling eigenlijk overbodig, vermits discretie in het algemeen, maar in het bijzonder omtrent de inhoud van de beraadslaging binnen de raad van bestuur inherent is aan de taak van bestuurders. Tijdens de besprekingen van de raad van bestuur komen immers voortdurend feiten en gegevens ter sprake die het commercieel of zakengeheim van derde partijen betreffen of die commercieel en zakelijk van belang zijn voor de vennootschap zelf en waarvan de bekendmaking problematisch zou zijn. In de Belgische rechtsleer is het alleszins onbetwist dat (gewezen) bestuurders van een vennootschap gehouden zijn de informatie die zij in hun hoedanigheid van bestuurder verworven hebben, niet te delen met derden. De inhoud van de vergaderingen van de raad van bestuur waaraan zij hebben deelgenomen als bestuurder valt vanzelfsprekend onder deze discretieplicht. De discretieplicht van bestuurders wordt meestal gebaseerd op de verplichting van bestuurders om hun verbintenissen tegenover de vennootschap te goeder trouw uit te voeren. De grondslag voor de discretieplicht kan ook gevonden worden in het collegiaal karakter van de raad van bestuur. Tijdens de vergaderingen van de raden van bestuur komen immers tal van – mogelijk uiteenlopende – standpunten en analyses aan bod die leiden tot de finale beslissing van de raad van bestuur. Het komt volgens de rechtsleer uiteindelijk aan de raad van bestuur zelf toe om te oordelen of de openbaarmaking van bepaalde informatie van aard is om de vennootschap een ernstig nadeel te berokkenen. De raad van bestuur kan zowel aansprakelijk gesteld worden wegens de niet-openbaarmaking van informatie waartoe ze wettelijk verplicht is, als door de openbaarmaking van vertrouwelijke informatie die niet bekendgemaakt had mogen worden (bv een contract met een geheimhoudingsclausule). Deze beleidsbeslissing kan door de rechtbank marginaal getoetst worden.

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 4 van 8

In lijn met de vaststaande rechtspraak en rechtsleer omtrent de discretieplicht van de bestuurders, wordt in de gedragscode die door elk van de leden van de raad van bestuur van PMV werd ondertekend, een verplichting opgelegd voor de bestuurders om de informatie waarvan zij kennis nemen in de uitvoering van hun bestuursmandaat vertrouwelijk te behandelen en dus niet te delen met derden. In lijn met bovenstaande komt het dan ook aan de raad van bestuur toe om geval per geval te beslissen of zij al dan niet kunnen ingaan op een concrete vraag tot bekendmaking van informatie in het algemeen en meer in het bijzonder op vragen tot bekendmaking van notulen van bestuursvergaderingen. Bekendmaking van informatie die niet bekendgemaakt had mogen worden – omdat zij het commercieel of zakengeheim van derde partijen kan schaden, omdat ze inbreuk vormt op wettelijk beschermde persoonsgegevens of omdat ze schadelijk is voor de vennootschap zelf – kan immers aanleiding geven tot bestuurdersaansprakelijkheid. In casu ligt er geen concrete specifieke vraag voor tot bekendmaking van informatie over één welbepaald onderwerp, maar een algemene vraag tot het bekend maken van de integrale notulen van alle vergaderingen van de raad van bestuur van PMV sinds 2015. Omwille van bovenstaande motieven kan niet op deze vraag worden ingegaan, vermits zij is geformuleerd in veel te algemene termen. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikelen II.33, 1° en II.34, 3° van het Bestuursdecreet om de aanvraag tot openbaarmaking van de notulen van de raad van bestuur van PMV sinds 2015 integraal af te wijzen. Daarnaast geeft PMV nog de volgende bijkomende motivatie van de weigering per type agendapunt: •

•

‘Bij de behandeling van investeringsdossiers wordt commerciële/industriële informatie besproken over de betrokken derde partijen (potentiële kredietnemer, ondernemer of onderneming, betrokken banken of andere investeringsfondsen, etc.) waarvan de bekendmaking de gelegitimeerde economische belangen van de betrokken derden zou schaden. Ook persoonsgegevens van de betrokken derde partijen kunnen hierbij ter sprake komen. Hiervoor beroept PMV zich dus op de uitzonderingsgrond van de artikelen II.34, 2° en II.35, 1° en 3° van het Bestuursdecreet. Voor agendapunten die betrekking hebben op het personeelsbeleid van PMV, verhindert de wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens om de inhoud van de beraadslaging bekend te maken. Het volledige overzicht van PMV medewerkers staat transparant op de website. In zoverre details over het personeelsbeleid, arbeidsvoorwaarden, etc. - zoals die worden besproken tijdens vergaderingen van de raad van bestuur - zouden worden bekendgemaakt, dan zou dat onvermijdelijk een inbreuk impliceren op de wettelijke bescherming inzake persoonsgegevens. PMV beroept zich hiervoor dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet Voor agendapunten die betrekking hebben op het strategisch beleid van PMV zou de bekendmaking ervan een onaanvaardbaar concurrentieel nadeel veroorzaken in hoofde van PMV. De strategie van PMV als investeringsmaatschappij vormt immers commercieel/zakelijk/industrieel vertrouwelijke informatie. Wanneer andere investeringsfondsen, ondernemingen en ondernemers, banken en andere spelers op de financieringsmarkt van deze vertrouwelijke informatie kennis zouden kunnen nemen, zou de onderhandelings- en concurrentiepositie van PMV op onaanvaardbare wijze in het

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 5 van 8

•

gedrang komen en zou PMV niet langer in staat zijn haar opdracht als investeringsmaatschappij van het Vlaamse Gewest waar te maken. PMV beroept zich dan ook op de uitzonderingsgronden voorzien in artikelen II.35,1° van het Bestuursdecreet. Voor de agendapunten aangaande de financiële resultaten van PMV: PMV is als privaatrechtelijke naamloze vennootschap onderworpen aan de vennootschapsrechtelijke en boekhoudkundige publicatieverplichtingen. PMV publiceert dan ook jaarlijks na de algemene vergadering haar enkelvoudige en geconsolideerde jaarrekening en jaarverslag. Deze documenten bevatten gedetailleerde en concrete informatie over de investeringsdossiers in portefeuille en de financiële en nietfinanciële resultaten. Daarnaast publiceert PMV ook per kwartaal een rapportering over de volledige portefeuille van PMV. Deze informatie is allemaal consulteerbaar via de website van PMV (www.pmv.eu). Dit gezegd zijnde, spreekt het voor zich dat de voorbereidende besprekingen van de raad van bestuur omtrent het voorstel van het kwartaalrapport, de jaarrekening, het jaarverslag, etc. vertrouwelijk is en dient te blijven, vermits het geen bestuursdocumenten zijn, maar slechts ontwerpen. Zodra deze documenten finaal zijn goedgekeurd, worden zij op de website gepubliceerd. Het is dan ook niet aan de orde om voor deze informatie (uittreksels uit) de notulen bekend te maken. Het volstaat kennis te nemen van de informatie zoals die publiek gedeeld wordt op de website.’ Standpunt van de beroepsinstantie

De beroepsinstantie stelt vast dat PMV in hoofdorde aanvoert dat het openbaarheidsverzoek kennelijk onredelijk is, en bijkomend dat de verschillende soorten agendapunten per categorie allemaal vallen onder een wettelijke of decretale uitzonderingsgrond. De beroepsinstantie kan zich, op basis van de argumentatie van PMV, inderdaad voorstellen dat meerdere concrete agendapunten onder een dergelijke uitzonderingsgrond op de openbaarheid vallen. Echter, dit wordt algemeen en in abstracto aangevoerd voor àlle mogelijke agendapunten. Een uitzondering op de openbaarheid moet echter voor elk bestuursdocument in concreto gemotiveerd worden, waarbij de beroepsinstantie er bovendien ook op wijst dat ook een gedeeltelijke openbaarmaking van een bestuursdocument, met name van die informatie die niet onder een uitzonderingsgrond valt, mogelijk is. De beroepsinstantie kan a priori niet zomaar meegaan met de argumentatie van PMV dat alle mogelijke agendapunten van de raad van bestuur sowieso onder een uitzonderingsgrond op de openbaarheidsplicht vallen. Zo dient te worden opgemerkt dat de gevraagde documenten teruggaan in de tijd tot 2015. Het lijkt de beroepsinstantie plausibel dat, net omwille van het feit dat sommige documenten al enkele jaren oud zijn, de erin vervatte informatie vandaag niet allemaal meer commercieel of financieel gevoelig is, daar waar dat tijdens de bespreking op de raad van bestuur mogelijks wel het geval was. Ook zijn er heel wat investeringsdossiers die PMV zelf op zijn website vermeldt met wat bijkomende toelichting, werden in het Vlaams Parlement vragen gesteld en debatten gevoerd over de werking en strategie van PMV, waarvan ook verslagen terug te vinden zijn op de website, zijn er tal van persartikels terug te vinden over de activiteiten van PMV…

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 6 van 8

De beroepsinstantie hanteert het vaste standpunt dat voor informatie, die al publiek openbaar gemaakt is, er niet meer nuttig kan aangevoerd worden dat deze niet mag openbaargemaakt worden naar aanleiding van een openbaarheidsverzoek. Dit zou niet logisch consistent zijn. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat voor de informatie in de gevraagde notulen concreet zou moeten nagegaan worden, agendapunt per agendapunt, en voor elk agendapunt eventueel ook gedeeltelijk, of deze valt onder een uitzonderingsgrond die zich tegen de openbaarmaking ervan verzet. Zoals PMV aangeeft, gaat het hier echter om een omvangrijk pakket aan documenten: de notulen van 82 vergaderingen van de raad van bestuur, in totaal meer dan 1000 blz. aan notulen. Die zouden dus allemaal moeten gescreend worden op de toepasselijkheid van verschillende mogelijke uitzonderingsgronden. De PMV beschikt momenteel over 131 FTE personeelsleden, en gaat nog 30 FTE personeelsleden bij aanwerven om de grote hoeveelheid aan taken en opdrachten te kunnen vervullen, niet in het minst degene die haar bijkomend gegeven zijn in het kader van de coronacrisis en het relanceplan van de Vlaamse Regering. Gelet op het feit dat PMV momenteel dus duidelijk al niet over voldoende personeel beschikt om al haar taken in het kader van haar core-business te kunnen vervullen, kan de beroepsinstantie redelijkerwijze aannemen dat het onderzoeken van een dergelijk uitgebreid openbaarheidsverzoek voor PMV momenteel onmogelijk is. Voor elk agendapunt zou moeten worden onderzocht welke erin opgenomen informatie al ergens openbaar gemaakt is, en/of welke concrete commerciële of financiële belangen door de openbaarmaking ervan zouden kunnen worden geschaad, en/of de personen waarover informatie met betrekking tot hun persoonlijke levenssfeer in de notulen staat, toestemming geven om deze alsnog openbaar te maken, enzovoort. Gezien deze concrete omstandigheden, is de beroepsinstantie bijgevolg van oordeel dat het openbaarheidsverzoek om een afschrift te krijgen van alle notulen van de raad van bestuur sinds 2015, effectief kennelijk onredelijk is, en dat artikel II.33, 1° Bestuursdecreet terecht werd ingeroepen door PMV. Het klopt dat PMV geen verzoek tot herformulering van de vraag heeft gesteld aan verzoeker, zoals nochtans voorzien door het Bestuursdecreet. Daar worden evenwel geen sancties aan verbonden in het Bestuursdecreet. Dit heeft dan enkel tot gevolg dat de beslissing van PMV van 10 maart 2021 als definitieve weigeringsbeslissing wordt beschouwd. Het beroepschrift d.d. 12 maart wordt op grond van de hierboven uiteengezette overwegingen als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,

BESLUIT:

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 7 van 8

Het beroepschrift van xxx d.d. 12 maart 2021 tegen de weigeringsbeslissing van PMV wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 31 maart 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/121

pagina 8 van 8