Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/371
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/371
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 13 en 17 september 2021 diende xxx (hierna: verzoekster), een verzoek in bij de gemeente Jabbeke om een afschrift te krijgen van de melding bij de handhavingsverantwoordelijke van de dienst handhaving ruimtelijke ordening met verzoek tot behandeling van een bouwovertreding. Bij beslissing d.d. 17 september 2021, per mail verstuurd op 22 september 2021, werd dit verzoek door de gemeente Jabbeke geweigerd. Op 22 september 2021 diende verzoekster beroep in bij de beroepsinstantie tegen voormelde beslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 23 september 2021. Ontvankelijkheid van het beroep De oorspronkelijke verzoekschriften dateren van 13 en 17 september 2021. De bestreden weigeringsbeslissing dateert van 17 september 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het beroep werd ingediend bij mailbericht d.d. 22 september 2021 en is bijgevolg tijdig ingesteld. Het beroepschrift is bijgevolg ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
Het verzoek tot openbaarmaking werd door de gemeente Jabbeke afgewezen op grond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. De gemeente stelt dat de 'melding bij de handhavingsverantwoordelijke' waarvan in het kader van de openbaarheid van bestuur een kopie wordt gevraagd een louter interne kennisgeving aan de gemeentelijke handhavingsambtenaar is, n.a.v. het schrijven van verzoekster dat door de gemeente werd ontvangen en geregistreerd via de dienst Front Office. De gemeente weigert om in te gaan op de vraag van verzoekster aangezien deze volgens de gemeente betrekking heeft op interne communicatie. De afwijzing wordt aldus gegrond op artikel II.33., 3° van het Bestuursdecreet van 7 december 2018.
2. Inhoud van het beroepschrift De verzoekster tekent beroep aan tegen het antwoord van de gemeente Jabbeke. Zij stelt dat het gaat om een document dat door de gemeente zou overgemaakt zijn aan de dienst handhaving ruimtelijke ordening met verzoek tot behandeling van de bouwovertreding. Omdat dit onafhankelijk werkende overheidsdiensten zouden moeten zijn, acht verzoekster het logisch dat het gevraagde document haar meegedeeld zou worden. 3. Standpunt van de gemeente Na hieromtrent bevraagd te zijn door de beroepsinstantie Openbaarheid van Bestuur, heeft de gemeente Jabbeke op 23 en 28 september 2021 haar actueel standpunt betreffende dit beroep bezorgd, alsook het gevraagde document. De gemeente bevestigt haar weigering en stelt dat het gevraagde document, zijnde de e-mail van de medewerker van de dienst Front Office aan de gemeentelijke handhavingsambtenaar en waarnemend omgevingsambtenaar waarbij het 'record' werd doorgestuurd, louter interne communicatie betreft. 4. Beoordeling door de beroepsinstantie Na kennisname van het gevraagde document is de beroepsinstantie vooreerst van oordeel dat het hier om milieu-informatie gaat. Het betreft namelijk een melding van verschillende milieugerelateerde activiteiten.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/371
pagina 2 van 5
De beroepsinstantie stelt verder vast dat het gevraagde document in essentie een loutere doorzending is van de melding van verzoekster door de medewerker van de dienst Front Office van de gemeente Jabbeke aan de gemeentelijke handhavingsambtenaar en waarnemend omgevingsambtenaar. Het komt aan de beroepsinstantie toe te onderzoeken of de argumentatie van de gemeente dat het hier gaat om ‘interne communicatie’ zoals bedoeld in artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet waarbij het belang van de afscherming van de openbaarheid primeert op het belang van de openbaarheid al dan niet overtuigt. Op basis van deze uitzondering op het openbaarheidsprincipe mogen overheidsinstanties een aanvraag tot openbaarmaking van bestuursdocumenten afwijzen wanneer deze betrekking heeft op interne communicatie, tenzij het belang van de openbaarheid zou primeren:
“Tenzij het belang van de openbaarheid primeert, mogen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag afwijzen: (…) 3° als de aanvraag betrekking heeft op interne communicatie. De Memorie van Toelichting bij art. II.33, 3° van het Bestuursdecreet (Parl.St., Vl.Parl. 2020-2021, nr. 780/1, 90-93) verduidelijkt dat deze uitzondering betrekking heeft op de interne uitwisseling van berichten, communicatie en mailwisseling tussen kabinetten en administratie, en administratie en kabinetten onderling. Daarbij zijn er geen beperkingen wat de inhoud van “communicatie” betreft: het kan zowel gaan om persoonlijke beleidsopvattingen als feitelijke informatie of loutere data, zolang die informatie kadert in de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem. Het begrip “intern” houdt in dat het gaat om informatie die niet buiten de muren van de overheidsinstantie terechtkomt, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek. Het bestuursdocument waarvan in casu de openbaarmaking wordt gevraagd betreft intern mailverkeer tussen de diensten van de gemeente Jabbeke betreffende een melding gedaan door huidige verzoekster zelf. Ook al bevat het gevraagde document dus informatie die een overheidsinstantie van een externe bron heeft ontvangen, kan deze als intern beschouwd worden “mits zij
vóór de ontvangst ervan door deze instantie niet beschikbaar was of had moeten worden gesteld aan het publiek en zij niet buiten de muren van die instantie terechtkomt nadat zij deze informatie heeft ontvangen.” (arrest HvJ EU, 20 januari 2021, randnummer 43 – C-619/19).
De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat het betrokken bestuursdocument te beschouwen is als ‘interne communicatie’ in de zin van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. Het gaat om een communicatie tussen twee entiteiten van een overheidsinstantie (in case een gemeente), gericht op het louter intern meedelen binnen een overheidsinstantie van feitelijke informatie die afkomstig is van een derde. Echter, de interne communicatie die het voorwerp van deze uitzonderingsgrond vormt betreft de vrije gedachtewisseling binnen de overheid over een dossier, beleidsproces, advies of (ontwerp)regelgeving. Ook de persoonlijke inzichten van ambtenaren of kabinetsleden in het kader van de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem vormen het voorwerp van de vermelde uitzonderinggrond, nu de openbaarmaking daarvan tot gevolg zou kunnen hebben dat ze zeer terughoudend worden in hun interne schriftelijke communicatie of notulering, waardoor een vlotte besluitvorming gehinderd wordt. Een zekere mate van ‘beleidsintimiteit’ en vertrouwelijkheid is noodzakelijk om te komen tot een effectieve besluitvorming.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/371
pagina 3 van 5
Van dergelijke vrije gedachtewisseling of persoonlijke inzichten is in casu echter geen sprake. Het betrokken bestuursdocument is een louter interne verzending van de melding van huidige verzoekster door de medewerker van de dienst Front Office van de gemeente Jabbeke aan de gemeentelijke handhavingsambtenaar en waarnemend omgevingsambtenaar. Het bericht bevat geen verdere commentaar of persoonlijke inzichten van ambtenaren, en is evenmin een weerslag van interne beraadslagingen. De doelstelling van de ingeroepen uitzondering is om de overheidsinstanties het recht te bieden hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen als dat noodzakelijk is om hun taken uit te voeren, met andere woorden als de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. Uit het voorgaande blijkt dat zulks in voorliggend dossier hoegenaamd niet aan de orde is. De afweging van de beroepsinstantie resulteert dan ook in het voordeel van de openbaarmaking, die voorrang heeft op het belang dat beschermd wordt door de uitzonderingsgrond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. Het beroep wordt bijgevolg ingewilligd, onder voorbehoud van wat volgt. De beroepsinstantie stelt namelijk nog vast dat het gevraagde document ook de namen bevat van twee natuurlijke personen, en dat deze in principe niet openbaar kunnen gemaakt worden in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in het gevraagde document de persoonsgegevens (naam, voornaam, mailadres) van twee natuurlijke personen voorkomen. Dergelijke naamgegevens behoren tot de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Het vrijgeven van deze naamgegevens zou bijgevolg een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook in principe moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. De beroepsinstantie heeft deze toestemming op 30 september 2021 gevraagd. Door één van beide bevraagde natuurlijke personen, nl. van
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/371
pagina 4 van 5
xxx, werd op 11 oktober 2021 toestemming verkregen om haar persoonsgegevens vrij te geven aan verzoekster. Op basis van artikel II.45 § 2 van het Bestuursdecreet kan een document ook gedeeltelijk openbaar gemaakt worden als informatie waarop een uitzondering van toepassing is samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie. Uit het voorgaande besluit de beroepsinstantie dat het gevraagde document kan openbaar worden gemaakt, mits weglating van de erin vermelde naam en handtekening van de medewerker van de dienst Front Office van de gemeente Jabbeke, zodat het beroep als gedeeltelijk gegrond kan worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 22 september 2021 van xxx tegen de weigeringsbeslissing d.d. 17 september 2021 van de gemeente Jabbeke, wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dient de gemeente Jabbeke een afschrift van het bericht van vrijdag 14 mei 2021 (15:08:00) betreffende “I/FRO/2021/543696 : Handhaving - perceel xxx - melding – bouwovertreding”, met inbegrip van de twee bijlagen, doch mits weglating van de erin vermelde naam en handtekening van de medewerker van de dienst Front Office van de gemeente Jabbeke, te bezorgen aan verzoekster.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 18 oktober 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/371
pagina 5 van 5