Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/200
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/200
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 1 april 2021 diende xxx een verzoek in bij de gemeente Merelbeke om hem een afschrift te bezorgen van de notulen van het college van burgemeester en schepenen d.d. 29 maart 2021. De gemeente Merelbeke weigerde op 12 april 2021 om verzoeker de gevraagde documenten te bezorgen. Verzoeker diende op 11 mei 2021 bij de beroepsinstantie beroep in tegen die beslissing van de gemeente Merelbeke. Het beroepschrift werd geregistreerd op 12 mei 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 1 april 2021. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Merelbeke van 12 april 2021 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van verzoeker d.d. 11 mei 2021 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De gemeente Merelbeke weigerde de openbaarmaking omwille van de volgende elementen: -
Omwille van het type orgaan en wijze van beraadslaging gaat het hoofdzakelijk om individuele rechtshandelingen met persoonsgegevens die beschermd worden door de privacywetgeving Een geanonimiseerde versie van de notulen bestaat niet Er kan niet verwacht worden dat dergelijk bestuursdocument naar aanleiding van deze vraag wordt opgemaakt Het huidig notulensysteem voorziet niet in dergelijke automatische verwerking waardoor de anonimisering automatisch dient te gebeuren en een extra belasting betekent van de administratie. Concreet gaat het om om en bij de 257 bladzijden die een voor een dienen nagekeken te worden Sinds het Bestuursdecreet van 7 december 2018 dienen de lokale besturen te voldoen aan diverse publicatieverplichtingen, waaronder het publiceren van de besluitenlijsten van het CBS op de gemeentelijke website. Hierbij wordt uitdrukkelijk vermeld: Wenst u inzage in één van de besluiten van het college, dan kan u dit stuk altijd opvragen in het kader van de openbaarheid van bestuur. U stuurt een mail naar gemeente@merelbeke.be, met uw adresgegevens en een duidelijke omschrijving van het aangevraagde bestuursdocument. Hou er rekening mee dat bepaalde gegevens niet openbaar worden gemaakt, zoals persoonsgegevens van burgers en personeelsleden.
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker stelt dat hij zijn aanvraag heeft geformuleerd in exact dezelfde bewoordingen als de uitspraak van de beroepsinstantie had gestipuleerd op 2 februari 2017 (dossier OVB/2017/9). De beroepsinstantie oordeelde toen dat de bewuste notulen openbaar moesten worden gemaakt, "mits weglating, in toepassing van artikel 9 van het decreet openbaarheid, van de gegevens die afbreuk doen aan de persoonlijke levenssfeer en de commerciële en industriële gegevens die erin voorkomen." Volgens verzoeker hebben de notulen een onmiskenbare waarde in zijn werk als journalist, en de gemeente Merelbeke heeft hem na die uitspraak van de beroepsinstantie tot nu jarenlang de notulen bezorgd, mits weglating van de gegevens waarvan sprake.
3. Toelichting door de gemeente Merelbeke Om met voldoende kennis van zaken te kunnen oordelen heeft de beroepsinstantie de gemeente Merelbeke om een toelichting gevraagd. Op 18 mei 2021 bezorgde de gemeente de beroepsinstantie een link naar de betreffende notulen en herhaalde daarbij het standpunt uit de weigeringsbeslissing.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/200
pagina 2 van 5
4. Beoordeling door de beroepsinstantie De beroepsinstantie stelt vast dat verzoeker vrij regelmatig verzoeken indient bij de gemeente Merelbeke tot openbaarmaking van de notulen van het college van burgemeester en schepenen. Tot voor kort heeft de gemeente Merelbeke die verzoeken gehonoreerd, in navolging van de uitspraak van de beroepsinstantie in het dossier OVB/2017/9. In casu vroeg verzoeker naar de notulen van het college d.d. 29 maart 2021. De gemeente Merelbeke heeft de openbaarmaking geweigerd omdat het anonimiseren van de notulen de opmaak van een nieuw bestuursdocument zou inhouden en omdat de oorspronkelijke aanvraag volgens de gemeente ook kennelijk onredelijk is, aangezien het nakijken van een 257-tal bladzijden een extra belasting zou betekenen voor de administratie. De beroepsinstantie kan vooreerst het standpunt van de gemeente Merelbeke niet bijtreden inzake het anonimiseren van bestuursdocumenten. Artikel II.45 §2 bepaalt dat een bestuursdocument gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt als informatie waarop een uitzondering van toepassing is als vermeld in afdeling 3 of waarvoor de verplichting geldt inzake het aantonen van het belang, vermeld in artikel II.40, § 3, tweede lid, samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie. Een overheidsinstantie is anders gezegd verplicht om informatie uit een bestuursdocument openbaar te maken, als die informatie kan worden afgescheiden van andere informatie uit dat document die niet openbaar kan worden gemaakt. Het scheiden van informatie in een bestuursdocument in dit kader is geen handeling waarmee een nieuw bestuursdocument tot stand komt. Artikel II.31 van het Bestuursdecreet, dat bepaalt dat de openbaarmakingsplicht voor overheidsinstanties niet de verplichting meebrengt om het gevraagde bestuursdocument te verwerken of te analyseren, is hier dan ook niet van toepassing. In tegendeel zijn overheidsinstanties ertoe verplicht om informatie te scheiden indien een gedeeltelijke openbaarmaking mogelijk zou zijn. Aangezien de gemeente Merelbeke de oorspronkelijke aanvraag als kennelijk onredelijk heeft beschouwd, had zij een verzoek tot herformulering moeten richten aan verzoeker, zoals voorzien in artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. De beroepsinstantie is hieromtrent van oordeel dat het verzuim om met de aanvrager in dialoog te treden, in casu, gelet op de concrete omstandigheden, geen sanctie moet opleveren. De afwezigheid van een dergelijk verzoek tot herformulering van de aanvraag is in casu geen grond voor de beroepsinstantie om het beroep in te willigen en de openbaarmaking waartegen een uitzonderingsgrond zich verzet, te bevelen. Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van een overheidsinstantie. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. Verzoeker heeft aldus het volste recht om gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die hij zich ter harte heeft genomen, na te gaan. Hij is er evenwel niet van ontslagen om zijn rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen: het belang dat de verzoeker heeft bij de uitoefening van zijn rechten, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de betrokken overheidsinstantie. De vraag wanneer een aanvraag tot openbaarmaking de grens van de kennelijke onredelijkheid overschrijdt is zeer delicaat en moeilijk. Daar moet, het uitgangspunt indachtig dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid restrictief moeten worden geïnterpreteerd en toegepast, heel behoedzaam mee worden omgegaan.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/200
pagina 3 van 5
De beroepsinstantie is in casu van oordeel dat de kennelijke onredelijkheid op dit ogenblik door de gemeente Merelbeke niet kan worden ingeroepen. De motivering van de gemeente Merelbeke om het verzoek als kennelijk onredelijk af te wijzen komt de beroepsinstantie immers als vrij summier en ontoereikend over. Het feit dat de gevraagde notulen 257 pagina’s omvatten en dat de besluitenlijsten van het college worden gepubliceerd, is volgens het oordeel van de beroepsinstantie niet afdoende om zich te beroepen op de kennelijke onredelijkheid. De beroepsinstantie wijst er eveneens op dat de in het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgronden, zoals de kennelijke onredelijkheid van openbaarheidsverzoeken, in toepassing van artikel II.39 van voornoemd decreet, ook steeds restrictief moeten worden uitgelegd. Daarnaast is het zo dat het Bestuursdecreet in artikel II.43 §2 voorziet dat de initiële antwoordtermijn van 20 dagen wordt gestuit wanneer de overheidsinstantie de aanvrager verzoekt om zijn aanvraag te specifiëren en de overheidsinstantie ook nog over de mogelijkheid beschikt om de antwoordtermijn te verlengen met 20 dagen. Zoals de beroepsinstantie in haar uitspraak OVB/2017/9 ook al aangaf is bovendien de vraag, wanneer repetitieve vragen tot openbaarmaking de grens van de kennelijke redelijkheid overschrijden, evenzeer delicaat en moeilijk. Bij gebrek aan een gestoffeerde uiteenzetting en duiding oordeelt de beroepsinstantie dat hier in casu alleszins geen oordeel in het nadeel van verzoeker over kan worden geveld. De beroepsinstantie heeft de door verzoeker gevraagde notulen kunnen inkijken en stelt vast dat er doorheen de besluitvorming verschillende persoonsgegevens (namen, adressen, bankrekeningnummers,…) worden vermeld van natuurlijke personen. Die persoonsgegevens behoren ontegensprekelijk tot het privéleven. Het vrijgeven van deze gegevens zou wel degelijk een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van de persoonsgegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.50, §1, derde lid van het Bestuursdecreet laat toe aan de beroepsinstantie om aan de betrokken natuurlijke personen om toestemming te vragen voor het openbaar maken van hun persoonsgegevens. Bij gebrek aan contactgegevens is de beroepsinstantie zelf niet bij machte om bij de betreffende personen navraag te doen of zij alsnog toestemming verlenen om hun namen openbaar te maken. Verzoeker heeft trouwens zelf ook aangegeven dat eventuele persoonsgegevens mogen weggelaten worden. De beroepsinstantie merkt voor de volledigheid wel op dat een behoorlijk aantal beslissingen van het college betrekking hebben op omgevingsvergunningen. Gelet op de publicatieverplichtingen zoals vastgelegd in artikel 57 van het besluit van de Vlaamse regering van 27 november 2015 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, kunnen de persoonsgegevens die hierin vervat zouden zijn (naam aanvrager of exploitant, ligging van het voorwerp van de vergunningsaanvraag,…) geen persoonsgegevens zijn waarvan de openbaarmaking onder de uitzonderingen van het Bestuursdecreet valt. Zoals reeds vermeld bepaalt artikel II.45, §2 van het Bestuursdecreet evenwel dat een bestuursdocument gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt als informatie waarop een uitzondering van toepassing is als vermeld in afdeling 3 of waarvoor de verplichting geldt inzake het aantonen van het belang, vermeld in artikel II.40, § 3, tweede lid, samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/200
pagina 4 van 5
om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie, wat in casu het geval is. Aangezien de beroepsinstantie voor het overige heeft vastgesteld dat er geen andere uitzonderingsgronden van toepassing zijn, wordt het beroepschrift als gedeeltelijk gegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 11 mei 2021 tegen de weigeringsbeslissing van de gemeente Merelbeke d.d. 12 april 2021 wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dient de gemeente Merelbeke aan verzoeker een afschrift te bezorgen van de notulen van het college van burgemeester en schepenen d.d. 29 maart 2021, mits weglating van de persoonsgegevens.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 21 mei 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/200
pagina 5 van 5