Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/221
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/221
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 23 april diende xxx een verzoek in bij de gemeente Zemst om een afschrift te verlenen van alle notulen van de gemeenteraad sinds het jaar 2000 die niet via de gemeentelijke website beschikbaar zijn. De gemeente Zemst weigerde op 10 mei 2021 om verzoeker de gevraagde documenten te bezorgen. Verzoeker diende op 27 mei 2021 bij de beroepsinstantie beroep in tegen die beslissing van de gemeente Zemst. Het beroepschrift werd geregistreerd op 27 mei 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 23 april 2021. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Zemst van 10 mei 2021 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet.
www.vlaanderen.be
Het ingediende beroep van verzoeker d.d. 27 mei 2021 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De gemeente Zemst stelt in haar weigeringsbeslissing van 10 mei 2021 dat de notulen van de gemeenteraad beschikbaar zijn op de website sinds januari 2019. Dit betekent dat verzoeker nog van 19 jaren (2000-2018), ofwel 190 zittingen, de notulen opvraagt. Dit verzoek vergt van de gemeentelijke diensten, naast het opzoeken van de documenten, ook nog steeds een analyse ervan: het al dan niet overmaken van de notulen moet namelijk beoordeeld worden in het licht van de eventueel van toepassing zijnde uitzonderingsgronden. Het belang van de openbaarheid primeert volgens de gemeente Zemst niet op de bijkomende werklast die het verzoek met zich mee zou brengen. Gelet op de omvang van dit werk (190 notulen) beschouwt de gemeente Zemst het verzoek dan ook als onredelijk en geformuleerd op een te algemene wijze (artikel II.33 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018). De gemeente Zemst heeft aangegeven dat verzoeker, overeenkomstig artikel II.42 van het Bestuursdecreet, zijn aanvraag alsnog kon specifiëren.
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker stelt op 27 mei 2021 beroep in tegen deze weigeringsbeslissing van de gemeente Zemst
3. Toelichting door de gemeente Zemst Om met voldoende kennis van zaken te kunnen oordelen heeft de beroepsinstantie de gemeente Zemst om een reactie gevraagd. Op 4 juni 2021 bezorgde de gemeente Zemst een korte toelichting bij het genomen weigeringsbesluit: -
“Vooreerst is de vraag van xxx enigszins misleidend. Hij schrijft in zijn verzoek van 23 april jl : ‘Ik realiseer dat dit aantal documenten voor sommige besturen meer werklast inhoudt dan anderen (dit hangt volledig af van hoe jullie de notulen bijhouden op het lokaal netwerk). Vermits ik u hierbij niet onredelijk wil belasten zou ik voorstellen dat u even checkt met uw collega('s) om te na te gaan of mijn verzoek minder dan een uur zoeken/verzamelen inhoudt, of meer. Indien beduidend meer, dan trek ik mijn vraag in en zal ik maar moeten leven zonder.’ De administratie is dan ook ingegaan op dit deel van zijn verzoek : er werd nagegaan of het verzoek meer of minder werk dan één uur in beslag zou nemen. Dat dit effectief zo is, is de evidentie zelve: het overmaken van 190 notulen (mits toepassing van de eventuele uitzonderingsgronden) vergt uiteraard méér dan één uur arbeidstijd. Het verzoek kwam ons bijgevolg als ‘kennelijk onredelijk’ voor en aan de verzoeker werd in het antwoord van de gemeente van 10 mei jl. voorgesteld om de aanvraag alsnog te specifiëren.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/221
pagina 2 van 5
-
De verzoeker reageert niet op de vraag tot specifiëring doch hij refereert naar een eerder genomen beslissing door uw beroepsinstantie OVB/2020/208. Deze vergelijking dient toch enigszins genuanceerd te worden. De beroepsinstantie heeft inderdaad geoordeeld dat de stad Vilvoorde alle notulen van de gemeenteraad (openbare vergadering) voor de jaren 2000 t.e.m. 2017 dient te bezorgen (onder voorbehoud van de toepassing van eventuele uitzonderingsgronden). De gemeente Zemst gaat er van uit dat een opdracht van dergelijke omvang voor een stad als Vilvoorde beter op te vangen valt binnen de dagelijkse werking dan voor een kleinere gemeente als Zemst. M.a.w. de ‘kennelijke onredelijkheid’ lijkt een relatief begrip, en kan ons inziens in verhouding worden gesteld tot de draagkracht van elk lokaal bestuur afzonderlijk. Het zou dan ook niet verwonderlijk zijn moest de beroepsinstantie voor het definiëren van de ‘kennelijke onredelijkheid’ binnen de gemeente Zemst een andere maatstaf hanteren.
-
De manier van notuleren is door de jaren heen geëvolueerd, 20 jaar geleden sprong men minder omzichtig om met het vermelden van persoonsgegevens in de notulen van de openbare zitting. Het is bijgevolg moeilijk te verantwoorden dat er, bij een eenvoudige openbaarmaking van alle notulen voor wat de openbare zittingen betreft, niet meer zou moeten getoetst worden aan de absolute of relatieve uitzonderingsgronden. Een voorbeeld hiervan is al te vinden in de notulen van de eerste gemeenteraad (20-01-2000), punt 12 : ‘…jeugdclub De Jeppe, p.a. Steve Tembuyser, Tiendeschuurstraat 23 te 1980 Zemst-Eppegem…’. Het nazicht van de notulen van 190 gemeenteraden zou dan ook tal van uren in beslag nemen.
-
De verzoeker vraagt een afschrift van de notulen van zowel de openbare als de besloten zittingen. Alleen al voor de besloten zittingen lijkt het een onbegonnen werk om de 190 notulen te toetsen aan de absolute en relatieve uitzonderingsgronden. Voor wat betreft de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (uitzonderingsgrond vermeld in artikel II.34, 2°) alleen al, zou de administratie de betrokken personen moeten vragen of ze instemmen met de openbaarmaking. De omvang van deze taak lijkt ons niet meer in verhouding te staan tot het principiële recht op openbaarheid van bestuursdocumenten. Het zou de gewone werking van de administratie danig verstoren.”
De gemeente Zemst bezorgde eveneens alle notulen van de gemeenteraad (2000-2018) aan de beroepsinstantie via WeTransfer.
4. Beoordeling door de beroepsinstantie Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van een overheidsinstantie. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. Verzoeker heeft aldus het volste recht om gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die hij zich ter harte heeft genomen, na te gaan. Hij is er evenwel niet van ontslagen om zijn rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen: het belang dat de verzoeker heeft bij de uitoefening van zijn rechten, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de betrokken overheidsinstantie. De vraag wanneer een aanvraag tot openbaarmaking de grens van de kennelijke onredelijkheid overschrijdt is zeer delicaat en moeilijk. Daar moet, het uitgangspunt indachtig dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid restrictief moeten worden geïnterpreteerd en toegepast, heel behoedzaam mee worden omgegaan.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/221
pagina 3 van 5
De beroepsinstantie merkt vooreerst op dat verzoeker enkel de notulen vraagt van de openbare zittingen van de gemeenteraad en niet de besloten zittingen. Dit blijkt uit de reactie van verzoeker aan het gemeentebestuur van Zemst naar aanleiding van de weigeringsbeslissing van 10 mei 2021: “Als laatste wil ik
nog toevoegen dat de notulen van de openbare zittingen van de gemeenteraad aan geen enkele uitzonderingsgronden getoetst dienen te worden, waardoor ik uw argument op dit punt niet versta. Mijn aanvraag vergt dus geen enkele analyse, alleen opzoeken (wat weinig werk kan inhouden gezien het type document).”.
Verzoeker wenst met zijn openbaarheidsaanvraag bijgevolg de ongepubliceerde notulen van de openbare vergadering van de gemeenteraad te verkrijgen sinds 2000. De beroepsinstantie heeft die notulen kunnen inkijken en heeft kunnen vaststellen dat er doorheen die notulen inderdaad gegevens voorkomen die betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer van privépersonen. Het komt de beroepsinstantie wat vreemd voor dat de notulen van de openbare zittingen informatie bevatten die raakt aan de persoonlijke levenssfeer, aangezien algemeen het principe geldt dat de voorzitter van de gemeenteraad in zulke gevallen onmiddellijk de behandeling van het agendapunt in besloten vergadering dient te bevelen. Notulen veronderstellen anderzijds een volledige en waarheidsgetrouwe weergave te zijn van de besluitvorming van de gemeenteraad. Het valt dan ook nog moeilijk te achterhalen of de informatie met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer effectief tijdens de betreffende openbare vergaderingen werd vernoemd en zo dus al openbaar werd gemaakt, of dat die informatie enkel werd opgenomen in de (ongepubliceerde) notulen, zonder dat ze ter sprake kwam tijdens de openbare zitting. Aangezien hier geen duidelijkheid over bestaat, meent de beroepsinstantie dat de persoonsgegevens hier in toepassing van artikel II.34, 2° Bestuursdecreet moeten worden afgeschermd. De beroepsinstantie stelt vast dat het in casu gaat om duizenden pagina’s aan notulen. Het is onmogelijk om alle persoonsgegevens met een eenvoudige zoekopdracht te capteren, om ze op die manier onleesbaar te maken. Bijgevolg is het noodzakelijk om de gevraagde notulen pagina per pagina door te nemen om ze te kunnen controleren op de aanwezigheid van persoonsgegevens. De beroepsinstantie heeft steekproefsgewijs ondervonden dat het screenen van de notulen van één gemeenteraad, zonder het document voor te bereiden voor openbaarmaking, al gauw minstens een half uur in beslag neemt. Voor het volledige gevraagde pakket aan notulen (190 notulen) komt dit bijgevolg neer op om en bij 100 werkuren die hieraan dienen te worden besteed – afgezien nog van de noodzakelijke voorbereidende handelingen voor openbaarmaking. Artikel II.40, §3 van het Bestuursdecreet bepaalt dat een verzoeker in principe geen belang hoeft aan te tonen om de openbaarheid van bestuursdocumenten te verkrijgen. Dit betekent evenwel niet dat er geen redelijk belang aanwezig moet zijn: het uitoefenen van een recht zonder enig aantoonbaar redelijk en voldoende belang kan als kennelijk onredelijk worden beschouwd. De beroepsinstantie heeft kunnen vaststellen dat de screening van de documenten in kwestie met het oog op het onleesbaar maken van de persoonsgegevens die erin vervat zitten, een erg omvangrijk en tijdrovend werk zou inhouden. Het belang dat beroeper heeft bij het uitoefenen van zijn recht om gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de diverse bestuursinstanties. Het voordeel van de informatie die beroeper bekomt (door het opvragen van duizenden pagina’s aan notulen die wel degelijk gecontroleerd dienen te worden op de aanwezigheid van persoonsgegevens), weegt kennelijk niet op tegen de last die deze veel te algemeen geformuleerde aanvraag veroorzaakt voor de betrokken instantie. Het beroepschrift wordt bijgevolg als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/221
pagina 4 van 5
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 27 mei 2021 tegen de weigeringsbeslissing van de gemeente Zemst d.d. 10 mei 2021 wordt als ontvankelijk en ongegrond beschouwd. Brussel, 21 juni 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Voor de voorzitter, afwezig, An Van Acker, lid van de beroepsinstantie
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/221
pagina 5 van 5