Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/157
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/157
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 8 maart 2021 diende xxx een verzoek in bij de Vlaamse overheid, departement Omgeving, dienst Dierenwelzijn om een afschrift te ontvangen van de retrospectieve analyses betreffende de onderzoeksprojecten die niet-menselijke primaten gebruikten en die tussen 2017 en 2020 afgelopen zijn. Op 25 maart 2021 weigerde de dienst Dierenwelzijn een afschrift van de gevraagde documenten omdat ze deze niet in bezit zouden hebben. Op 6 april 2021 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing d.d. 25 maart 2021. Dit beroep werd geregistreerd op 7 april 2021. Ontvankelijkheid van het beroep De weigeringsbeslissing van de dienst Dierenwelzijn dateert van 25 maart 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’). Op 6 april 2021 diende verzoeker beroep in tegen voormelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep
www.vlaanderen.be
Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing en inhoud van het beroep
De dienst Dierenwelzijn deelde bondig mee aan de verzoekster dat de gevraagde retrospectieve analyses niet in het bezit zijn van de Dienst Dierenwelzijn. De gevraagde informatie beantwoordt volgens de beroeper nochtans aan de definitie “bestuursdocument” zoals gedefinieerd in het Bestuursdecreet: Dit decreet definieert “bestuursdocumenten” als zijnde “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie” (art. I.4, 3° Bestuursdecreet) De beroeper licht haar beroep toe: “De draagwijdte van de woorden “die in het bezit is” werd in de memorie van toelichting van het
Bestuursdecreet gepreciseerd. Dit betekent dat niet alleen de informatie die fysiek in het bezit is van de overheidsinstantie aan de definitie beantwoord maar ook informatie die niet fysiek in het bezit is van de overheidsinstantie maar waarover deze overheid juridisch beschikt. (“Met deze definitie sluit de decreetgever zich volkomen aan bij de draagwijdte van het begrip, zoals dit ook wordt gehanteerd in artikel 32 van de Grondwet. Dat houdt dus in dat informatie waarover een overheidsinstantie juridische ‘beschikt’, maar die niet feitelijk in zijn bezit heeft, wel onder het toepassingsgebied blijft vallen”- memorie van toelichting, blz 25). Het “juridisch beschikken” (de memorie van toelichting heeft ook gebruik gemaakt van de bewoording “juridisch bezit”, zie blz 797) is dus de kern om te beslissen of een informatie die niet fysiek bij de overheidsinstantie berust als “bestuursdocument” mag beschouwd worden. Wat men onder het begrip “juridisch beschikken” moet verstaan heeft de memorie van toelichting ook toegelicht. De memorie van toelichting, die het oordeel van de Raad van State ook eigen maakt, preciseert eerst dat het loutere gegeven dat een overheidsinstantie informatie kan bekomen of dat ze die elders kan opvragen niet voldoende is om te concluderen dat de overheidsinstantie over die informatie beschikt. De overheidsinstantie moet “op andere gronden” van dat bestuursdocument gebruik kunnen maken. De memorie van toelichting vervolgt in deze termen: “dat is enkel het geval wanneer die overheidsinstantie overeenkomstig andere regelgeving – of een contractuele relatie – die informatie kan bekomen. Zo volstaat het niet dat de onderwijsinspectie informatie kan opvragen bij onderwijsinstellingen: opdat ze over die informatie zou kunnen beschikken is vereist dat aan de voorwaarden van de onderwijswetgeving is voldaan, en dat men zich met name in één van de in die wetgeving vermelde gevallen bevindt die verantwoorden dat de onderwijsinspectie die informatie aan een onderwijsinstelling vraagt”. Dit betekent dat een overheidsinstantie de juridische beschikking heeft over bepaalde informatie en dus geacht moet worden “in het bezit te zijn” van die informatie wanneer de wetgeving (bv de wetgeving betreffende de bescherming van proefdieren) een bepaling bevat die in een geval voorziet dat verantwoordt dat de overheidsinstantie de informatie vraagt.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/157
pagina 2 van 5
Dit is hier het geval. Het koninklijk besluit van 29 mei 2013 betreffende de bescherming van proefdieren bevat een bepaling die een geval vormt dat verantwoordt dat de overheidsinstantie de gevraagde informatie vraagt.” 2. Toelichting door de Dienst Dierenwelzijn De beroepsinstantie verzocht de dienst Dierenwelzijn op 13 april 2021 om toelichting bij de bestreden weigeringsbeslissing. Op 16 april 2021 deelde Dierenwelzijn mee dat de retrospectieve analyses die opgesteld werden vóór 1 januari 2021 geen documenten zijn die ze als dienst bezitten of waarover ze ‘juridisch beschikken’. In het KB betreffende de bescherming van proefdieren van 29 mei 2013, wordt in artikel 18 vermeld dat de ethische commissies retrospectieve analyses moeten uitvoeren, o.a. voor projecten waarin niet-menselijke primaten worden gebruikt. Er wordt echter niet vermeld dat deze retrospectieve analyses aan de dienst bezorgd dienen te worden. (In art. 18 § 4 van hetzelfde KB wordt vermeld dat de Dienst alle gerelateerde documenten van de ethische commissie kan consulteren. De mogelijkheid om informatie te kunnen consulteren of raadplegen is echter niet gelijk aan de mogelijkheid om informatie in bezit te krijgen of er juridisch over te beschikken, aldus Dierenwelzijn.) In het door de beroeper aangehaalde artikel 25 van het KB proefdieren werd (tot 31 december 2020) in paragraaf 3 bepaald dat de ethische commissie ieder jaar “de niet-technische samenvattingen van alle projecten en bijgewerkte versies die beoordeeld werden tijdens het afgelopen jaar” aan de Dienst Dierenwelzijn bezorgt en dat de niet-technische samenvattingen van alle projecten en bijgewerkte versies worden gepubliceerd. In paragraaf 2 van dit artikel wordt gesuggereerd dat wanneer een project aan een beoordeling achteraf wordt onderworpen, de niet-technische samenvatting van het project moet worden bijgewerkt met het resultaat hiervan. Aangezien in de praktijk duidelijk werd dat het niet de bedoeling kan zijn dat niet-technische samenvattingen, die opgesteld moeten worden bij de aanvraag van een projectvergunning, na afloop van het project bijgewerkt worden, heeft Dierenwelzijn de sector niet gevraagd om de niet-technische samenvattingen bij te werken op basis van de beoordelingen achteraf. Voor zover men weet, bestaan dergelijke bijgewerkte versies niet. Het is volgens Dierenwelzijn echter duidelijk dat dergelijke ‘bijgewerkte versies van niet-technische samenvattingen’, mochten ze wel bestaan, ook niet gelijkgesteld kunnen worden aan de ‘retrospectieve analyses’. Inmiddels werd ook door de Europese Commissie bevestigd dat het niet de bedoeling is om niet-technische samenvattingen na afloop van het project te wijzigen, en werden zowel de Europese Richtlijn als het Proefdierenbesluit aangepast om deze onduidelijkheid weg te werken (zie Besluit van de Vlaamse Regering van 18 december 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 29 mei 2013 betreffende de bescherming van proefdieren). Samengevat is de dienst Dierenwelzijn dus van mening dat: 1) De retrospectieve analyses, vermeld in artikel 18 van het K.B. van 29 mei 2013, geen bestuursdocumenten zijn en dat Dierenwelzijn ze als dienst niet kan bezitten noch erover kan beschikken; 2) De bijgewerkte versies van niet-technische samenvattingen niet bestaan en dat deze ook niet 1-op-1 gelijkgesteld zouden kunnen worden met de in art. 18 vermelde retrospectieve analyses.
3. Standpunt van de beroepsinstantie Zoals ook reeds eerder door de dienst Dierenwelzijn meegedeeld aan de beroepsinstantie op 24 februari 2021, naar aanleiding van een eerder beroep van xxx (dossier OVB/2021/76) tegen de weigering van de dienst Dierenwelzijn om van de bijgewerkte versies van de niet-technische samenvattingen die ten gevolge
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/157
pagina 3 van 5
van de uitgevoerde retrospectieve analyse opgemaakt moeten worden (inzake de projecten die nietmenselijke primaten gebruiken) en dit “voor de sinds 2017 afgelopen onderzoeken die niet-menselijke primaten gebruikten”, blijkt de dienst Dierenwelzijn te stellen dat ze niet over de gevraagde retrospectieve analyses beschikt. In de toelichting bij het mailbericht van 24 februari 2021 gaf de dienst Dierenwelzijn destijds ook aan dat de gevraagde documenten – meer bepaald de retrospectieve analyses - niet als bestuursdocumenten beschouwd kunnen worden, aangezien deze niet in het bezit zijn van de dienst. De dienst Dierenwelzijn vervolgde: “De documenten beantwoorden evenmin aan de voorbeelden die in de Memorie van Toelichting bij het Bestuursdecreet worden gegeven: - Het gaat niet om documenten in een depot of archiefinstelling; - Het gaat niet om een contractuele uitbesteding van het beheer van informatie zoals een personeelsdossier aan een sociaal secretariaat; - Het gaat niet om documenten die derden bij zich moeten houden en bij hen ter beschikking leggen voor de overheid; De beroepsinstantie leidt uit de toelichting af dat het volgens Dierenwelzijn gaat om documenten die in de praktijk (nog) niet aan de overheid werden bezorgd. Het kan aangewezen zijn dat de documenten inderdaad alsnog opgevraagd worden, maar Dierenwelzijn stelt dat dit geen verplichting is die opgelegd kan worden door de beroepsinstantie. Het is volgens hen niet correct om voor te schrijven dat deze documenten krachtens de openbaarheid van bestuur (het Bestuursdecreet) zouden moeten worden overgemaakt aan de overheid. Ook nu herhaalt de dienst Dierenwelzijn op 16 april 2021 dat dat deze retrospectieve analyses niet aan de dienst bezorgd dienen te worden. In art. 18 § 4 van het KB van 29 mei 2013 wordt vermeld dat de dienst alle gerelateerde documenten van de ethische commissie kan consulteren. De mogelijkheid om informatie te kunnen consulteren of raadplegen is echter niet gelijk aan de mogelijkheid om informatie in bezit te krijgen of er juridisch over te beschikken, aldus Dierenwelzijn. Volgens artikel 18, § 4 van het KB proefdieren van 29 mei 2013 wordt de controle op de werking van de Ethische Commissies uitgeoefend door de dienst Dierenwelzijn. In dit kader kan de dienst aan de werkzaamheden van de Ethische Commissie deelnemen en alle gerelateerde documenten van de Ethische Commissie consulteren. Alle desbetreffende documentatie, waaronder de projectvergunningen en de resultaten van de projectevaluatie, dient gedurende drie jaar na het verstrijken van de vergunning voor het project of na het verstrijken van de periode van artikel 23, paragraaf 1 van dit besluit bijgehouden te worden. Onverminderd het bovenstaande lid, moet de documentatie van projecten die aan een beoordeling achteraf moeten worden onderworpen, bewaard worden totdat deze is afgerond. Volgens artikel 25, § 2 en 3 van het huidige KB Proefdieren wordt in de niet-technische samenvatting van een project vermeld of het project aan een beoordeling achteraf, zijnde een retrospectieve analyse, wordt onderworpen en, zo ja, binnen welke termijn. In dergelijk geval wordt de niet-technische samenvatting van het project uiterlijk vier maanden na de afronding van de retrospectieve analyse geactualiseerd met de resultaten daarvan. Dit wil zeggen dat er een link wordt voorzien tussen de niet-technische samenvatting en de retrospectieve analyse waarbij de resultaten van de retrospectieve analyse kunnen worden opgehaald samen met deze van de niet-technische samenvatting. De Ethische Commissies bezorgen de niet-technische samenvattingen, eventuele aanvullingen daarop en de retrospectieve analyses via elektronische gegevensoverdracht aan de dienst en aan de Europese Commissie.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/157
pagina 4 van 5
De gegevens, vermeld in het eerste lid (i.e. de niet-technische samenvattingen), worden uiterlijk vier maanden nadat de vergunning verleend is, respectievelijk vier maanden nadat de retrospectieve analyse afgerond is, bezorgd met het oog op de publicatie ervan. Om de gegevens te verzenden, wordt het gemeenschappelijke format gebruikt dat de Europese Commissie vaststelt. De beroepsinstantie leidt uit de toelichting van de dienst Dierenwelzijn af dat zij de retrospectieve analyses in de praktijk nog niet heeft opgevraagd of geconsulteerd bij de ethische commissie. De ethische commissies dienen de retrospectieve analyses gedurende een periode ter beschikking te houden, maar de dienst Dierenwelzijn lijkt aan te geven dat zij hierbij over een discretionaire bevoegdheid beschikt om deze stukken al dan niet te consulteren of op te vragen, hetgeen in de praktijk dus niet zou gebeuren (tot nu toe). De dienst Dierenwelzijn voegt daaraan toe dat zij deze stukken ook niet dient op te vragen wegens de loutere vraag tot openbaarmaking zoals gesteld door de beroeper. Hiermee wordt dus gesteld dat de openbaarheid van bestuur niet dermate ruim mag geïnterpreteerd worden dat het loutere gegeven dat een overheidsinstantie informatie kan bekomen of dat ze die elders kan opvragen in het kader van het KB proefdieren (omdat de ethische commissies deze documenten ter beschikking moeten houden voor het geval deze eventueel zouden opgevraagd worden door de dienst Dierenwelzijn), zou volstaan voor de beroeper om te eisen dat deze stukken openbaar worden gemaakt. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Uit het bovenstaande blijkt dat de dienst Dierenwelzijn aangeeft niet in het bezit te zijn van de gevraagde retrospectieve analyses. Bijgevolg kan er geen afschrift van verleend worden. Op grond van deze toelichting dient de beroepsinstantie redelijkerwijze het beroep als ongegrond te beschouwen. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 6 april 2021 tegen de weigeringsbeslissing van de dienst Dierenwelzijn om een afschrift te bezorgen van de retrospectieve analyses betreffende de onderzoeksprojecten die nietmenselijke primaten gebruikten en die tussen 2017 en 2020 afgelopen zijn, wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 12 mei 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/157
pagina 5 van 5