Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/459
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Bij mailbericht van 17 december 2021 diende xxx een verzoek in bij het departement Omgeving, afdeling Gebiedsontwikkeling, Omgevingsplanning en –projecten (verder ‘afdeling GOP’), tot het bekomen van het volgende: “• Een excel-lijst van alle milieu- en omgevingsvergunningen voor het houden van runderen, varkens of kippen uitgereikt tussen 1 januari 2016 en 30 november 2021 o Met daarbij volgende informatie: Datum uitreiking vergunning Postcode en gemeente Type vee Aantal stuks per type vee • Een excel-lijst van alle vergunningen voor het houden van runderen, varkens of kippen die dateren van voor 1 januari 2018 en die in de periode tussen 1 januari 2018 en 30 november 2021 werden omgezet in een omgevingsvergunning van onbepaalde duur o Met daarbij volgende informatie: Datum uitreiking oude vergunning Datum uitreiking nieuwe vergunning Postcode en gemeente Type vee Aantal stuks per type vee”
www.vlaanderen.be
Bij mailbericht van 21 december 2021 antwoordde afdeling GOP dat de opgevraagde gegevens niet kunnen aangeleverd worden en werd verwezen naar de gemeenten en de provincies. Bij mailbericht d.d. 23 december 2021 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen de voormelde beslissing van afdeling GOP. Dit beroep werd geregistreerd op 23 december 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 17 december 2021. De bestreden beslissing dateert van 21 december 2021. Deze beslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Bijgevolg start de termijn om een beroep in te dienen conform artikel II.48 §1, 4de lid van het Bestuursdecreet pas vier maanden na de kennisgeving. Het beroep werd ingediend bij mailbericht d.d. 23 december 2021 en is bijgevolg tijdig ingesteld. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat de beroeper aan de beroepsinstantie ook verzoekt om afdeling GOP op te dragen de vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu via actieve openbaarheid te publiceren. De beroeper geeft hierbij aan: “Artikel II.50, §2 van het Bestuursdecreet stelt:
“Als de beroepsinstantie het beroep inwilligt, staat zij de openbaarmaking of de verbetering of aanvulling toe.” Het Bestuursdecreet specifieert niet welk type openbaarmaking de beroepsinstantie toestaat. Zij heeft bijgevolg de mogelijkheid de actieve openbaarmaking op te leggen. De beroepsinstantie kan dus in het kader van een procedure passieve openbaarheid perfect een uitspraak doen over een inbreuk op de actieve openbaarheid.”
De beroepsinstantie is echter, conform artikel III.90, eerste lid, 1° Bestuursdecreet, enkel belast met en bevoegd voor het behandelen van beroepen over de toegang tot bestuursdocumenten als vermeld in artikel II.48 Bestuursdecreet (hoofdstuk 3 van titel II van het Bestuursdecreet). De beroepsinstantie is bijgevolg niet bevoegd voor vragen of verzoeken inzake de actieve openbaarheid van bestuur (hoofdstuk 1 van titel II van het Bestuursdecreet). Bijgevolg is de beroepsinstantie van oordeel dat het beroepschrift, wat dit punt betreft, onontvankelijk is. Het beroepschrift is bijgevolg deels ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
pagina 2 van 6
In een mailbericht van 21 december 2021 wordt door afdeling GOP aangegeven: “Het spijt me u te moeten
melden dat wij de door u opgevraagde gegevens niet kunnen aanleveren. De Vlaamse overheid beschikt immers niet over een vergunningendatabank. Sinds februari 2017 worden vergunningsaanvragen digitaal ingediend via het Omgevingsloket. Echter in het loket zijn enkel aanvraaggegevens digitaal raadpleegbaar. Het is op dit moment niet mogelijk om de effectief vergunde dieraantallen op te lijsten. De vergunningverlenende overheden zijn resp. de gemeenten (klasse 2) en de provincies (klasse 1). Voor data betreffende de vergunde aantallen (en de overige data die u wenst te bekomen) moeten we u doorverwijzen naar de gemeenten en de provincies.” 2. Inhoud van het beroepschrift De beroeper tekent beroep aan tegen deze beslissing en stelt dat afdeling GOP verkeerdelijk verwijst naar de “vergunningendatabank”: “Het vergunningenregister werd ingevoerd door artikel 5.1.2. van de Vlaamse
Codex Ruimtelijke Ordening en bevat enkel gegevens met betrekking tot stedenbouw en ruimtelijke ordening. De GOP Omgeving bedoelt eigenlijk niet te beschikken over een omgevingsvergunningenregister.”
De beroeper stelt tevens dat het feit dat de afdeling GOP de gevraagde bestuursdocumenten niet overmaakt, een inbreuk is op artikel 3 van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 oktober 2005 betreffende de verspreiding van milieu-informatie en artikel 148 van het Omgevingsvergunningsbesluit. Hij stelt:
“Artikel 3 van het Besluit van 2005 bepaalt; “De Vlaamse administratie maakt op elektronische wijze bekend waar overeenkomstig titel II, hoofdstuk 3, van het bestuursdecreet van 7 december 2018 de informatie betreffende de vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu, de milieubeleidsovereenkomsten, de milieueffectrapportages, de veiligheidsrapportages en andere risico-beoordelingen kan worden opgevraagd of gevonden.” Dit artikel dient samengelezen te worden met artikel 7.2. van de Richtlijn 2003/4/EG: “Ten minste de volgende informatie wordt op passende wijze bijgewerkt, beschikbaar gesteld en verspreid: …. f) vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu, alsmede milieuakkoorden of een verwijzing naar de plaats waar de informatie kan worden opgevraagd of gevonden in het kader van artikel 3; g) milieueffectbeoordelingen en risicobeoordelingen, die verband houden met de in artikel 2, punt 1, onder a), genoemde elementen van het milieu, of een verwijzing naar de plaats waar de informatie kan worden opgevraagd of gevonden in het kader van artikel 3.”
Waar het Besluit van 2005 in het midden laat welke documenten via passieve of actieve openbaarheid verspreid moeten worden door het gebruik van “opgevraagd” of “gevonden”, verduidelijkt artikel 7.2 van de Richtlijn Milieu-informatie dat voor vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu de actieve openbaarheid van toepassing is door de “verspreiding” van deze informatie te vragen. De belangrijke gevolgen voor het milieu worden geïllustreerd door de MER-plicht voor intensieve veeteeltbedrijven zoals bepaald in het MER-besluit (zie bijlage I, 21, bijlage II, 1.e en bijlage III, 1.e). In het licht van de stikstofproblematiek hebben vergunningen met betrekking tot het houden van runderen, varkens en kippen vanzelfsprekend belangrijke gevolgen voor het milieu. Bovendien bepaalt artikel 148 e.v. Omgevingsvergunningsbesluit: Artikel 148. De Vlaamse overheid stelt een omgevingsvergunningenregister ter beschikking waarin het digitale dossier wordt opgeslagen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
pagina 3 van 6
Het omgevingsvergunningenregister, vermeld in het eerste lid, omvat de databank van de omgevingsvergunningen die toelating verlenen voor de exploitatie van ingedeelde inrichtingen en activiteiten, vermeld in artikel 5.2.2 van het DABM. Artikel 149. De verplichting tot opslaan, vermeld in dit hoofdstuk, gebeurt conform de technische richtlijnen die het departement ter beschikking stelt Artikel 161. Het omgevingsvergunningenregister is toegankelijk via een webtoepassing van de Vlaamse overheid, de provincie of de gemeente. Artikel 162. De Vlaamse minister, bevoegd voor de ruimtelijke ordening, en de Vlaamse minister, bevoegd voor het leefmilieu, bepalen samen: 1° de stukken en de gegevens die het omgevingsvergunningenregister minstens bevat; 2° de personen en instanties die toegang hebben tot de stukken en de gegevens, vermeld in punt 1°; 3° de voorwaarden van toegang tot de stukken en de gegevens, vermeld in punt 1°. Ze kunnen daarbij in differentiatie voorzien.” Zoals de GOP Omgeving aanhaalt, bestaat het wettelijk verplichte omgevingsvergunningenregister op vandaag niet. De wortels van dit register liggen in het decreet van 11 juni 2010 houdende wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, wat betreft de invoering van maatregelen tot aanpak van de milieuvergunningenpiek. Het voegde artikel 28bis “Milieuvergunningendatabank” aan het Milieuvergunningsdecreet toe. Het artikel bepaalde: “De afdeling bevoegd voor milieuvergunningen van het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie, houdt een milieuvergunningendatabank bij. De Vlaamse Regering bepaalt de inhoud van de milieuvergunningendatabank, de gegevens die door de gemeenten en de provincies aan de voormelde afdeling moeten worden aangeleverd en de wijze waarop dit gebeurt." Het Milieuvergunningsdecreet werd vervangen door het Omgevingsvergunningendecreet dat op 1 januari 2018 in werking trad en waarvan het Omgevingsvergunningsbesluit in hoger vermeld artikel 148 e.v. de omgevingsvergunningsdatabank invoerde. Intussen zijn we 10 jaar later en is er nog steeds geen omgevingsvergunningenregister. De inbreuk wordt passend geïllustreerd door de MER-dossierdatabank, ook vereist door het Besluit van 2005 en de Richtlijn Milieu-informatie, die wél ter beschikking wordt gesteld op https://omgeving.vlaanderen.be/mer-dossierdatabank.” De beroeper vraagt de beroepsinstantie op basis van een vraag over de passieve openbaarheid van bestuur, volgende beslissingen te nemen: - De GOP Omgeving op te dragen de opgevraagde bestuursdocumenten over te maken; - De GOP Omgeving op te dragen de vergunningen die belangrijke gevolgen hebben voor het milieu via actieve openbaarheid te publiceren. De beroeper geeft hierbij aan: “Artikel II.50, §2 van het Bestuursdecreet stelt: “Als de beroepsinstantie het
beroep inwilligt, staat zij de openbaarmaking of de verbetering of aanvulling toe.” Het Bestuursdecreet specifieert niet welk type openbaarmaking de beroepsinstantie toestaat. Zij heeft bijgevolg de mogelijkheid de actieve openbaarmaking op te leggen. De beroepsinstantie kan dus in het kader van een procedure passieve openbaarheid perfect een uitspraak doen over een inbreuk op de actieve openbaarheid.” 3. Toelichting door afdeling GOP
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
pagina 4 van 6
De beroepsinstantie nam op 23 december 2021 bij mail contact op met afdeling GOP om nadere toelichting te verkrijgen. Bij mailbericht d.d. 10 januari 2022 ontving de beroepsinstantie volgende toelichting. Afdeling GOP geeft aan dat het niet mogelijk is om de gevraagde info aan te leveren: “Sinds 2017 is het omgevingsloket in gebruik voor het digitaal indienen van een omgevingsvergunningsaanvraag. Het betreft zowel klasse 1 (vergunningverlenende overheid: provincie) als klasse 2 (vergunningverlenende overheid: gemeente) aanvragen. De eerste beslissingen van digitaal ingediende aanvragen dateren van midden 2017. De gemeenten (klasse 2) zijn pas in 2018 gestart met het omgevingsloket.
De beslissing inzake een digitaal aangevraagde omgevingsvergunning wordt geregistreerd als een ‘gebeurtenis’ op het omgevingsloket. Het betreft een pdf-document waarbij niet kan worden gezocht op structurele data. Voor het beantwoorden van de vraag betekent dit concreet dat alle aanvragen waarbij de rubriek 9.3, 9.4 of 9.5. wordt gewijzigd of hernieuwd, manueel moeten worden bekeken: voor elke aanvraag dient het pdfdocument opgezocht, geopend en manueel gescreend. Dit is onbegonnen werk vermits het aantal aanvragen in de veehouderijsector zeer groot is. Het betreft honderden aanvragen per jaar. In het kader van parlementaire vragen omtrent diverse gevraagde opdelingen van vergunde veehouderijen moet het departement Omgeving telkens hetzelfde antwoord geven. Bij de start in 2017 was voorzien dat na het volledig operationeel zijn van het omgevingsloket werk wordt gemaakt van een omgevingsvergunningenregister waarbij op een eenvoudige manier bevragingen kunnen gebeuren van alle verleende vergunningen (zowel klasse 1 als klasse 2). Hieraan wordt reeds geruime tijd gewerkt maar dit blijkt niet zo evident te zijn. Er is ondertussen wel al heel wat ervaring opgedaan zodat op termijn bevragingen mogelijk zullen zijn.” 4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie dient inderdaad op basis van de toelichting van GOP eveneens vast te stellen dat een omgevingsvergunningenregister nog niet bestaat. Een milieuvergunningendatabank werd ingevoegd bij artikel 3 van Decreet 11/6/2010 met ingang van een door de Vlaamse Regering te bepalen datum. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. In casu, op grond van de toelichting door de afdeling GOP, wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat afdeling GOP niet in het bezit is van de hoger vermelde gevraagde Excel-lijsten. Het stellen van al deze handelingen (het opmaken van een lijst van vergunningen over een periode van zes/vier jaar met daarbij de gevraagde informatie, waarbij bovendien het beschikbare informaticasysteem (omgevingsloket) niet voorziet in de mogelijkheid om automatisch te zoeken en bijgevolg een individuele screening van diverse beslissingen vereist is) dient volgens de beroepsinstantie beschouwd te worden als een verwerking en een analyse van meerdere bestuursdocumenten. Het Bestuursdecreet stelt in artikel II.31, derde lid uitdrukkelijk als principe dat het openbaar maken van bestuursdocumenten niet de verplichting meebrengt om deze documenten te verwerken of te analyseren. Het behoort daarom niet tot de ratio legis van de openbaarheidsregelgeving in het Bestuursdecreet dat de afdeling GOP de in casu vereiste handelingen zou moeten uitvoeren om tegemoet te kunnen komen aan het geformuleerde openbaarheidsverzoek.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
pagina 5 van 6
Artikel 6, tweede lid van het Bestuursdecreet verplicht instanties om personen die informatie zoeken, behulpzaam te zijn. Deze bepaling formuleert geen vrijblijvende intentieverklaring, maar houdt niet de verplichting in om nieuwe bestuursdocumenten te maken of bestaande bestuursdocumenten te verwerken of te analyseren. Conform artikel II.31, derde lid Bestuursdecreet is een instantie verplicht tot openbaarmaking van bestaande documenten en informatie maar verplicht deze dus niet tot het creëren van nieuwe documenten op basis van bestaande gegevens of documenten. Men kan een instantie niet verplichten om de gevraagde informatie te verwerken of te analyseren. Tenzij in het geval van gedeeltelijke openbaarmaking is er geen verplichting tot verwerking. Indien de informatie ‘verwerkt’ moet worden, is er ook geen ‘beschikbaar’ document. (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, nr. 1656/1, 55). Het beroepschrift is bijgevolg, wat de gevraagde lijsten betreft, ongegrond.
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 23 december 2021 tegen de weigeringsbeslissing d.d. 21 december 2021 vanwege het departement Omgeving, afdeling Gebiedsontwikkeling, Omgevingsplanning en –projecten wordt als deels onontvankelijk, deels ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 18 januari 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/459
pagina 6 van 6