Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/065
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 19 januari 2022 diende xxx (verder: verzoeker) een verzoek in bij de gemeente Sint-Gillis-Waas om een afschrift te verlenen van de collegebeslissing d.d. 30/12/2021, inclusief alle verwijzingsdocumenten, m.b.t. punt 15 - Cel Beleidsondersteuning – Cel beleidsondersteuning - Ondertekening onderhandse verkoopovereenkomst - Sint-Helena - BESLUIT: Het college volgt het voorstel. Per brief van 7 februari 2022 heeft de gemeente Sint-Gillis-Waas het openbaarheidsverzoek afgewezen. Op 7 maart 2022 diende verzoeker bij de beroepsinstantie beroep in tegen de weigeringsbeslissing van de gemeente Sint-Gillis-Waas. Het beroepschrift werd geregistreerd op 8 maart 2022. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 19 januari 2022. De in beroep aangevochten beslissing van de gemeente Sint-Gillis-Waas van 7 februari 2022 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet.
www.vlaanderen.be
Het ingediende beroep van verzoeker d.d. 7 maart 2022 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
In haar brief van 7 februari 2022 weigert de gemeente Sint-Gillis-Waas om aan verzoeker een afschrift te verlenen van de gevraagde collegebeslissing dd 30/12/2021, inclusief alle verwijzingsdocumenten en verwijst hiervoor naar artikel II.35, 4° van het Bestuursdecreet. Volgens de gemeente Sint-Gillis-Waas weegt het belang van de openbaarheid niet op tegen de bescherming van de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding. De gevraagde stukken kaderen immers in de rechtszaak die verzoeker aanspande tegen de gemeente, het OCMW, xxx in verband met de overheidsopdracht voor de verkoop en ontwikkeling van de Helena-site.
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker is het niet eens met die beslissing van de gemeente Sint-Gillis-Waas en stelt dat er tegen de betreffende collegebeslissing beroep is aangetekend volgens het decreet over het lokaal bestuur.
3. Toelichting door de gemeente Sint-Gillis-Waas Om voldoende geïnformeerd te kunnen oordelen, heeft de beroepsinstantie de gemeente Sint-Gillis-Waas om een reactie gevraagd. Op 15 maart 2022 verduidelijkte de gemeente Sint-Gillis-Waas aan de beroepsinstantie het volgende. De gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas schreven een overheidsopdracht uit bij wijze van mededingingsprocedure met onderhandelingen voor de verkoop en ontwikkeling van gronden met gebouwen te Blokstraat 2-4-6, 9170 Sint-Gillis-Waas (Sint-Helena project). Verzoeker diende geen kandidatuurstelling in. Het project werd uiteindelijk gegund aan het samenwerkingsverband Site dr Lancelote, bestaande uit xxx. Verzoeker diende beroep in bij de deputatie tegen de verleende omgevingsvergunning. Dit beroep werd onontvankelijk verklaard wegens een gebrek aan belang in hoofde van verzoeker. Verzoeker diende op 4 mei 2020 een verzoek tot vernietiging van de beslissing van de deputatie in bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Op 3 augustus 2020 besliste het college tussen te komen in de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Bij arrest van 29 april 2021 heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen dit vernietigingsberoep verworpen. Verzoeker heeft zich hierbij neergelegd en heeft geen cassatieberoep ingediend bij de Raad van State tegen het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
pagina 2 van 6
Op 6 oktober 2020 werden de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas, alsook xxx, gedagvaard door verzoeker en xxx om te verschijnen voor de rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen in het kader van een burgerlijke zaak. Verzoeker vraagt aan de rechtbank om het project onwettig te verklaren en de verdere uitvoering ervan te schorsen. De rechtbank van eerste aanleg verklaarde het dossier ontvankelijk. De private partner ging hiertegen in beroep, op 6 januari 2022 beslisten de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas eveneens om in beroep te gaan. De zaak loopt momenteel voor het hof van beroep. De gerechtelijke procedure loopt dus onafgebroken sinds 6 oktober 2020. Op 26 februari 2022 en 1 maart 2022 diende xxx een klacht in bij Agentschap Binnenlands Bestuur met de vraag om de collegebeslissing van 30 december 2021 waarvan hier sprake en de gemeenteraadsbeslissing van 27 januari 2022 te vernietigen. De bestuursdocumenten die aangevraagd werden in het kader van de openbaarheid van bestuur maken deel uit van de gevolgde overheidsopdrachtenprocedure. Verzoeker vraagt de collegebeslissing d.d. 30 december 2021 omtrent de ondertekening van de onderhandse verkoopovereenkomst Sint-Helena en alle verwijzingsdocumenten, zijnde het ontwerp van onderhandse verkoopovereenkomst. Verzoeker probeert om via de burgerlijke rechtbank alsook via de Raad voor Vergunningsbetwistingen de verkoop van de Sint-Helenasite en de uitvoering van het project tegen te houden. Wanneer de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas de gevraagde documenten zouden aanleveren, hebben de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas geen kans meer op een eerlijk proces. Op deze manier wordt immers met ongelijke wapens gestreden. De gemeente Sint-Gillis-Waas zou verplicht worden om alle opgevraagde documenten aan te leveren aan de tegenpartij die tegen haar zouden kunnen pleiten, terwijl de verzoeker enkel die documenten kenbaar moet maken die zijn eis ondersteunen. Het beginsel van de "gelijkheid der wapens in een proces" wordt dan ook geschonden. Het burgerlijk rechtsgeding houdt in theorie het risico in dat het project nietig wordt verklaard en de verkoop niet doorgaat, wat de belangen van de gemeente zeer ernstig zal aantasten. Minstens zorgen alle procedurele acties, bijkomende redeneringen op basis van stukken die verzoeker bekomt, nieuwe argumenten in dit dossier,… voor vertragingen en ernstige schade en bemoeilijkt die handelswijze de goede procesvoering vanuit de gemeente die in het kader van haar procesvoering gebonden is aan termijnen en aanleggen. Dit toont duidelijk aan dat het belang van de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas en bijgevolg ook het algemeen belang van de inwoners van Sint-Gillis-Waas geschaad zou worden. Dit staat in contrast met de motieven van verzoeker. Verzoeker beweert dat geen enkel belang kan opwegen tegen de openbaarheid van de gemeenteraadsbeslissing, maar de facto streeft hij uitsluitend zijn eigen, particuliere belangen na met het oog op de hangende procedure. Dit belang weegt duidelijk niet op tegen de hierboven omschreven belangen van de gemeente en het OCMW. De gemeente Sint-Gillis-Waas verwijst voor de weigering bovendien naar de vele aanvragen die verzoeker reeds heeft ingediend en de mate waarbij hij misbruik maakt van de rechtspleging. In de periode 2019-2021 werden door verzoeker 44 aanvragen in het kader van de openbaarheid van bestuur ingediend, dit betreft 1 op 5 van alle aanvragen. Van de 44 aanvragen werden 32 aanvragen positief beantwoord, 2 gedeeltelijk positief en 10 negatief. 15 aanvragen, waaronder de aanvraag die nog in behandeling is, handelen over het Sint-Helenaproject. Verzoeker probeert sinds begin deze legislatuur alle grote dossiers van de gemeente te blokkeren via juridische procedures. Hij vraagt daarvoor documenten op via de openbaarheid van bestuur om die nadien tegen de gemeente in de rechtbank te gebruiken. Tot op vandaag werden quasi alle documenten steeds tijdig bezorgd, tenzij het documenten betreft waarvoor verzoeker een juridische procedure heeft lopen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
pagina 3 van 6
tegen de gemeente of het OCMW en waarvan de openbaarmaking afbreuk dreigt te doen aan het recht van de gemeente en het OCMW op een eerlijk proces. De beroepsinstantie ontving van de gemeente Sint-Gillis-Waas een afschrift van het betreffende collegebesluit, een afschrift van de enige bijlage bij de collegebeslissing – zijnde het ontwerp van onderhandse verkoopovereenkomst tussen de gemeente, het OCMW en xxx – en het tussenvonnis van de rechtbank van eerste aanleg en het verzoekschrift van de gemeente bij het hof van beroep, die aantonen dat er momenteel een gerechtelijke procedure hangende is die verband houdt met de gevraagde bestuursdocumenten.
4. Beoordeling door de beroepsinstantie Verzoeker dagvaardde de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas voor de burgerlijke rechtbank inzake de toekenning van de overheidsopdracht betreffende de verkoop en de ontwikkeling van gronden met gebouwen gelegen te Sint-Gillis-Waas, aangeduid als de ‘Helena-Site’. Op 4 februari 2021 heeft de rechtbank van eerste aanleg Oost-Vlaanderen, afdeling Dendermonde, de vorderingen van verzoeker ontvankelijk verklaard. De rechtbank oordeelde eveneens dat zij op het ogenblik van het vonnis geen uitspraak ten gronde kon doen en nodigde de partijen uit om ten gronde een standpunt in te nemen over de leer van de afsplitsbare akte. Inmiddels beslisten de gemeente en het OCMW Sint-Gillis-Waas om hoger beroep in te stellen tegen dit tussenvonnis (dat zich enkel uitsprak over de ontvankelijkheid). Artikel II. 35, 4° Bestuursdecreet bepaalt dat een aanvraag tot openbaarmaking moet worden afgewezen als het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid een eerlijk proces te verkrijgen. Deze uitzonderingsgrond beoogt het eerlijk verloop van de rechtspleging te vrijwaren. Een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces is het beginsel van de “gelijkheid der wapens in een proces”. Dit beginsel van de wapengelijkheid houdt in dat elke partij het recht heeft haar argumenten te doen gelden in omstandigheden die haar niet benadelen ten opzichte van de tegenpartij. De bestaansreden van voormelde uitzonderingsgrond ligt vooral bij het verhinderen dat de openbaarheid van bestuur waaraan één partij onderworpen is, afbreuk zou doen aan de wapengelijkheid. Zonder deze uitzonderingsgrond zou één partij op grond van de openbaarheid van bestuur kunnen worden verplicht stukken in het gerechtelijk debat te brengen die tegen haar (of een andere aan openbaarheid onderworpen bestuursinstantie) zouden kunnen pleiten, daar waar de andere partij enkel die elementen die haar eis ondersteunen, kenbaar mag maken om het oordeel van de rechter te beïnvloeden. Deze uitzonderingsgrond is een correctief op de openbaarheid om te beletten dat een instantie zou worden verplicht in een rechtsgeding de tegenpartij informatie ter beschikking te stellen die vervolgens tegen haar (of een andere aan openbaarheid onderworpen bestuursinstantie) wordt uitgespeeld. De bedoelde uitzonderingsgrond mag evenwel niet op een abstracte manier worden ingeroepen zodat concreet moet worden aangetoond dat het gevraagde bestuursdocument verband houdt met een bestaand rechtsgeding en tegen een bestuursinstantie kan worden aangewend. De gevraagde bestuursdocumenten (collegebeslissing d.d. 30/12/2021 betreffende de ondertekening van de onderhandse verkoopovereenkomst onder opschortende voorwaarden van goedkeuring door de gemeenteraad, en de ontwerpovereenkomst als bijlage) betreffen de verkoop van de ‘Helena-site’, in uitvoering van op de toekenning van de overheidsopdracht betreffende de verkoop en de ontwikkeling van gronden met gebouwen gelegen te Sint-Gillis-Waas, aangeduid als de ‘Helena-Site’. Verzoeker heeft het lokaal bestuur Sint-Gillis-Waas gedagvaard om het project onwettig te verklaren en de verdere uitvoering ervan
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
pagina 4 van 6
te schorsen. Dit houdt dus ook in dat de verkoop, waartoe reeds beslist werd op 4 april 2019 maar die nu pas uitgevoerd wordt, ook deel uitmaakt van de vordering van verzoeker. De rechtbank van eerste aanleg sprak zich echter enkel uit over de ontvankelijkheid, en de beroepsinstantie stelt vast dat de gemeente SintGillis-Waas hoger beroep heeft aangetekend tegen voormeld vonnis van de rechtbank van eerste aanleg, waardoor deze niet langer uitspraak ten gronde kan doen en de zaak nu in zijn totaliteit berust bij het hof van beroep. De beroepsinstantie ziet niet in op welke manier het bezorgen van de collegebeslissing en de ontwerpovereenkomst aan verzoeker de procespositie en de wapengelijkheid van het lokaal bestuur in de hangende procedures zou aantasten, gelet op de zeer summiere inhoud van de collegebeslissing. De gemeente heeft ook niet concreet beargumenteerd welke informatie of argumenten verzoeker hieruit zou kunnen halen om tegen haar te gebruiken in het hangend rechtsgeding tussen verzoeker en het lokaal bestuur. Zij stelt enkel dat het burgerlijk rechtsgeding in theorie het risico inhoudt dat het project nietig wordt verklaard en de verkoop niet door gaat wat de belangen van de gemeente zeer ernstig zal aantasten, en dat verzoeker bijkomende redeneringen en nieuwe argumenten zou kunnen aanbrengen op basis van de stukken die hij bekomt. Dit is echter een heel algemene stelling die niet concreet onderbouwd wordt voor elk van de gevraagde documenten, doordat niet aangegeven wordt welke informatie verzoeker hieruit zou kunnen halen om tegen het bestuur te gebruiken. Voor het opgevraagde collegebesluit d.d. 30 december 2021 geldt de voormelde uitzonderingsgrond bijgevolg niet. De beroepsinstantie stelt wel vast dat de verkoopovereenkomst als bijlage bij het collegebesluit d.d. 30/12/2021 een niet ondertekend ontwerpdocument betreft. De beroepsinstantie is van oordeel dat een overeenkomst pas tot stand komt van zodra ze door beide partijen is ondertekend. In die zin kan de koopovereenkomst als bijlage bij het collegebesluit dan ook niet als af worden beschouwd, aangezien het over een niet ondertekende ontwerpovereenkomst gaat. Artikel II.33, 2° Bestuursdecreet bepaalt dat, tenzij het belang van de openbaarheid primeert, een aanvraag tot openbaarheid mag afgewezen worden als de aanvraag betrekking heeft op bestuursdocumenten die niet af of onvolledig zijn. De memorie van toelichting bij artikel II.33, 2° van het Bestuursdecreet stelt het volgende: “Het ogenblik waarop een document als "af" kan beschouwd worden, verschilt van document tot document. Zo moet een onderscheid gemaakt worden tussen documenten die worden gemaakt in het kader van een besluitvormingsprocedure en andere documenten. Documenten ter voorbereiding van een besluitvormingsprocedure zijn pas af indien ze een definitieve status hebben verkregen, dit wil zeggen indien ze ondertekend zijn door de persoon die in het kader van deze procedure bevoegd is. Dit betekent geenszins dat er een eindbeslissing in de procedure zou moeten genomen zijn. Ook tussentijdse rapporten, adviezen en nota's zijn openbaar, nog voor de eindbeslissing is gevallen, voor zover ze definitief af zijn, dit wil zeggen ondertekend door de bevoegde persoon, zelfs al zijn deze documenten vatbaar voor wijziging of herziening ten gevolge van nieuwe factoren en elementen. Andere documenten, die niet kaderen in een besluitvormingsprocedure worden door de opsteller(s) zelf van het document gekwalificeerd als zijnde af of niet af. Zo zal een document dat wordt opgesteld door een groep personen, slechts af zijn wanneer de groep besluit dat het document af is, dit wil zeggen dat er niets meer aan het document dient veranderd te worden, wat niet uitsluit dat wijzigingen achteraf mogelijk zijn ten gevolge van nieuwe omstandigheden.” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, nr. 1656/1, 56-57). De wilsovereenstemming om tot de koop/verkoop over te gaan komt pas tot stand van zodra alle partijen de koopovereenkomst hebben ondertekend. De beroepsinstantie is van oordeel dat de ontwerpovereenkomst, als bijlage bij het collegebesluit van 30/12/2021, een bestuursdocument is dat niet af is, aangezien het om een niet ondertekend document gaat, en dat de openbaarmaking omwille daarvan op grond van artikel II.33, 2° van het Bestuursdecreet moet worden afgewezen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
pagina 5 van 6
Voor het overige oordeelt de beroepsinstantie dat er, voor wat betreft het collegebesluit zelf, geen andere uitzonderingsgronden van toepassing zijn. Het beroepschrift dient bijgevolg als gedeeltelijk gegrond te worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 7 maart 2022 tegen de weigeringsbeslissing van de gemeente Sint-Gillis-Waas d.d. 7 februari 2022 wordt als ontvankelijk en als gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dient de gemeente Sint-Gillis-Waas aan verzoeker een afschrift te bezorgen van de eigenlijke collegebeslissing d.d. 30/12/2021 (zonder de bijlage), m.b.t. punt 15 - Cel Beleidsondersteuning – Cel beleidsondersteuning - Ondertekening onderhandse verkoopovereenkomst - Sint-Helena - BESLUIT: Het college volgt het voorstel.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 8 april 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/065
pagina 6 van 6