Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/014
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 17 november 2020 diende xxx een verzoek in bij het kabinet van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme, waarbij werd verzocht om een afschrift te verlenen van de volgende documenten voor de periode 1 januari 2014 tot en met 17 november 2020: “Alle documenten en correspondentie, in welke vorm ook, uitgewisseld tussen het kabinet van de Vlaams
Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme (de huidige en zijn voorgangers) (….), met: Ondernemingen waarvan duidelijk is of bekend is dat zij deel uitmaken van Exxon Mobil Petroleum & Chemical.
Doch slechts voor zover deze documenten en correspondentie betrekking hebben op één of meer van de volgende onderwerpen: De Voorstel van resolutie betreffende een sterk Vlaams klimaatbeleid De Nationale Energie- en Klimaatplan De uitfasering van de verbrandingsmotor Diesel, benzine, biobrandstoffen, Compressed Natural Gas (CNG), Liquid Natural Gas (LNG) en andere alternatieve brandstoffen De electrische voertuig CO2 uitstoot gelinkt met transport Belastingen met betrekking tot voertuigen Autosolisme
www.vlaanderen.be
Bedrijfswagens Auto advertentie Technologische neutraliteit De decarbonisatie De koolstofheffing De verkeersvrije zones De lichte voertuigen (autos) De bezoeken op de terreinen bezeten door Exxon Mobil of Total Beleidsbrief Begroting algemene regeringsverklaring CO2-taks Koolstofheffing De steunmaatregelen aan de olie-industrie, de subsidies en andere vormen van financiering of fiscale stimulatie” Het kabinet van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme heeft bij mail van 7 december 2020 een verzoek tot specifiëring gericht aan xxx. Hierop werd door mevrouw Préaux gereageerd bij mail d.d. 7 december 2020. Op 5 januari 2021 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen de ontstentenis van beslissing van het kabinet van minister Demir. Dit beroep werd geregistreerd op 5 januari 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 17 november 2020. Op de vraag tot specificering van 7 december 2020 werd gereageerd bij mail van dezelfde datum. Op de datum van het ingestelde beroep was de in artikel II.43, §1, 2e lid van het Bestuursdecreet bepaalde beslissingstermijn van 20 kalenderdagen verstreken. In overeenstemming met artikel II.48, §1 van het Bestuursdecreet heeft de termijn om een beroep in te stellen, ingevolge het uitblijven van een tijdige beslissing, geen aanvang genomen. Het beroepschrift van 5 januari 2021 werd tijdig ingediend en is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Inhoud van het beroepschrift
xxx geeft aan dat ze geen antwoord heeft ontvangen na hun antwoord op het verzoek tot specificering van het kabinet.
2. Verzoek tot specifiëring
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 2 van 9
Bij mail d.d. 7 december 2020 heeft het kabinet van Vlaams minister Demir aan beroeper gevraagd om de vraag te specificeren: “We komen terug op uw verzoek tot toegang tot milieu-informatie van 17 november 2020, dat samen dient gelezen te worden met uw verzoeken tot toegang tot milieu-informatie van 23 en 30 november 2020, waarmee u in feite uw verzoek tot toegang tot milieu-informatie van 26 augustus 2020, resp. 9 oktober 2020 opdeelt. Uw openbaarheidsverzoek van 26 augustus 2020, resp. 9 oktober 2020 werd op 7 oktober 2020, resp. 23 oktober 2020 geweigerd door ons kabinet, waarop u op 8 oktober 2020, resp. 5 november 2020 beroep aantekende bij de Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie (hierna: de ‘OVB’). Op 6 november 2020 beoordeelde de OVB met haar beslissing met ref. OVB/2020/265 uw openbaarheidsverzoek van 26 augustus 2020 echter als volgt (…) “De beroepsinstantie stelt vast dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek in casu evenwel een al te ruime omvang heeft. Het voorwerp is dermate omvangrijk en de toetsing van alle documenten aan de uitzonderingsgronden is zo tijdrovend, dat deze aanvraag dan ook als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd.” De OVB hernam met haar beslissing met ref. OVB/2020/292 van 1 december 2020 dit standpunt ten aanzien van uw openbaarheidsverzoek van 9 oktober 2020. Het kennelijk onredelijk karakter van uw openbaarheidsverzoeken van 26 augustus en 9 oktober 2020 komen aldus vast te staan. We stellen vast dat xxx middels de openbaarheidsverzoeken van 17 november 2020, 23 november 2020 en 30 november 2020 weliswaar haar verzoek tot toegang tot milieu-informatie van 26 augustus 2020 (slechts) opdeelt, maar dat de generieke aard en omvang van haar openbaarheidsverzoek van 26 augustus 2020 op zich ongewijzigd blijft. xxx blijft middels verschillende generieke en te ruim geformuleerde verzoeken tot toegang tot milieu-informatie de dagelijkse werking van ons kabinet in het gedrang brengen. Een zorgvuldige en redelijke aanvrager tot milieu-informatie kan onmogelijk van ons kabinet verwachten - zoals uitdrukkelijk en meermaals erkend door de OVB – dat zij al deze bestuursdocumenten verzamelt en screent op de eventuele toepassing van de wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. De OVB wees er in haar hierboven geciteerde beslissing van 6 november 2020 reeds op dat een te generiek geformuleerde openbaarheidsverzoek geen redelijke en zorgvuldige uitoefening is van het recht tot toegang tot milieu-informatie. Overigens oordeelde de OVB veelvuldig dat een herhaald richten van identieke (generieke) openbaarheidsverzoeken, al dan niet aan verschillende instanties, rechtsmisbruik uitmaakt (zie bijv. OVB/2019/146, OVB/2016/146; OVB/2015/80; OVB/2005/40 en OVB/2005/46). Professor Schram (KU Leuven) besluit daarenboven dat het kennelijk onredelijk is dat een aanvrager van toegang tot milieuinformatie systematisch grote pakken informatie opvraagt, waardoor de normale werking van een instantie in het gedrang komt (F. Schram, Openbaarheid van Bestuur, 2020, Politeia, Brussel, p. 403). Om bovenvermelde redenen is uw verzoek tot toegang tot milieu-informatie van 17 november 2020 kennelijk onredelijk in de zin van artikel II.33, 1° juncto artikel II.42 van het Bestuursdecreet. We verzoeken u dan ook vriendelijk om conform artikel II.42 van het Bestuursdecreet uw verzoek tot toegang tot milieu-informatie van 17 november 2020 te herformuleren.”
Bij mail d.d. 7 december 2020 heeft de beroeper als volgt geantwoord: “Graag licht ik U mijn vorige vraag toe. De belangrijkste onderwerpen kunnen voor ons gereduceerd worden tot de 7 volgenden [sic] : - De Voorstel van resolutie betreffende een sterk Vlaams klimaatbeleid - De Nationale Energie- en Klimaatplan - De uitfasering van de verbrandingsmotor - Belastingen met betrekking tot voertuigen - Bedrijfswagens - De lage emissiezones - De bezoeken op de terreinen bezeten door Exxon Mobil - De steunmaatregelen aan de olie-industrie, de subsidies en andere vormen van financiering of fiscale stimulatie Bovendien, om dit nog meer te beperken kunnen wij ook twee bijkomende specificaties doen: - We vragen enkel naar de correspondentie die direct met Exxon Mobil Petroleum & Chemical gebeurd is. We vragen niet naar algemene e-mails die geen opvolging van jullie heeft vereist (dus niet algemene uitnodigingen of nieuwsbrieven enz.) - jullie kunnen de geïdentificeerde onderwerpen kruisen met de volgende factor: als de correspondentie mbt die onderwerpen óók verband houden met milieu-informatie en/of energiebeleid.”
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 3 van 9
Hierbij dient de beroepsinstantie op te merken dat in de reactie op dit verzoek tot specificering, in vergelijking met het initieel verzoek, een onderwerp werd toegevoegd, namelijk “De lage emissiezones”. 3. Toelichting door het kabinet van Vlaams minister Demir De beroepsinstantie nam op 7 januari 2021 contact op met het kabinet van Vlaams minister Demir om nadere toelichting te verkrijgen. Bij mailbericht van 14 januari 2021 werd nadere info ontvangen. Vooreerst geeft het kabinet aan dat dit openbaarheidsverzoek door de mazen van het net is geglipt door de eindejaarsdrukte en het tussengekomen kerstreces, maar dat dit niet betekent dat het kabinet geen waarde hecht aan de openbaarheid van bestuur. Integendeel, een correct uitgeoefend recht op toegang tot bestuursdocumenten is onmisbaar in een goed werkende rechtstaat, waar het kabinet van minister Demir zich ten volle achter schraagt. Het kabinet blijft bij zijn eerder standpunt dat de veelvuldige openbaarheidsvragen en werkwijze van xxx onredelijk zijn en zelfs blijk geven van het misbruik van het recht van toegang tot bestuursdocumenten (artikel II.33, eerste lid, 1° van het Bestuursdecreet). Dit wordt verder uiteengezet als volgt:
“2.1. Het Kabinet wijst er uitdrukkelijk op dat het openbaarheidsverzoek van de beroeper van 7 december 2020 ingaat tegen de beslissing inzake eerdere openbaarheidsverzoeker van beroeper (cfr. OVB/2020/292 van 6 november 2020 en OVB/2020/292 van 2 december 2020). Beroeper vraagt immers nog steeds bestuursdocumenten van de vorige legislatuur / kabinetsperiode (“van 1 januari 2014 tot en met 17 november 2020”). De OVB heeft hierover in de voormelde beslissingen als volgt geoordeeld (eigen onderstreping): “De beroepsinstantie stelt vooreerst vast dat met het openbaarheidsverzoek d.d. 9 oktober 2020 een aantal documenten worden opgevraagd die dateren van vóór 2 oktober 2019, dit is de datum waarop de huidige Vlaamse Regering is aangetreden. Hieromtrent is de beroepsinstantie van oordeel dat, gezien de vraagstelling van de beroeper effectief gericht is aan het kabinet van mevrouw Demir in haar hoedanigheid van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme en gezien ook het voorwerp van de vraagstelling in de initiële vraagstelling in die zin wordt aangegeven: “Alle documenten en correspondentie, in welke vorm ook , uitgewisseld tussen het kabinet van de Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme (de huidige en zijn voorgangers)”, het inderdaad zo is dat mevrouw Demir pas sinds 2 oktober 2019 Vlaams minister is. Dat maakt dat er geen correspondentie tussen het kabinet van mevrouw Demir in die hoedanigheid, en de diverse bestemmelingen bestaat van vóór 2 oktober 2019. Het gaat aldus om documenten die het kabinet niet in het bezit heeft. Bijgevolg heeft het verzoek, in de mate dat het betrekking heeft op correspondentie van 1 januari 2014 tot 2 oktober 2019, betrekking op documenten die geen bestuursdocumenten zijn in de zin van het Bestuursdecreet. In artikel I.4, 3° Bestuursdecreet wordt de term “bestuursdocumenten” immers gedefinieerd als: “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”. Het klemt dan ook dat beroeper alsnog aandringt om zgn. bestuursdocumenten van vóór 2 oktober 2019 openbaar te maken. Het blijven aandringen op documenten waarvan beroeper weet dat ze niet in het bezit zijn van het Kabinet Demir, getuigt reeds van de voormelde onredelijkheid.
2.2.- De OVB weet wellicht dat beroeper sinds 28 juli 2020 8 openbaarheidsverzoeken heeft gestuurd naar het Kabinet Demir (geherformuleerde vragen niet meegeteld). Na de voor beroeper nadelige beslissingen nr. OVB/2020/265 van 6 november 2020 en OVB/2020/292 van 2 december 2020 heeft beroeper beslist haar openbaarheidsverzoek op te delen in vele kleinere openbaarheidsverzoeken. Voor een overzicht van de recente ‘kleinere’ openbaarheidsverzoeken, verwijzen we naar punt (4.-). Het openbaarheidsverzoek van beroeper van 7 december 2020 staat dus niet op zichzelf, maar moet samen worden gelezen met de wekelijkse openbaarheidsverzoeken die beroeper heeft ingediend tussen 2 december 2020 en 4 januari 2021. Uit een gecoördineerde lezing van deze verschillende openbaarheidsverzoeken blijkt dat zij haar handelswijze zelfs na twee negatieve beslissingen van de OVB nog niet heeft bijgesteld. Het dient overigens genoteerd te worden dat beroeper met (1) de lijst van thema’s waarop haar openbaarheidsverzoek van 7 december 2020 betrekking heeft en (2) de zinsnede “Jullie kunnen de geïdentificeerde onderwerpen kruisen met de volgende factor: als de correspondentie mbt die onderwerpen óók verband houden met milieu-informatie en/of energiebeleid.“ nog steeds een zeer generiek en algemeen openbaarheidsverzoek richt aan het Kabinet Demir. De volgende overweging uit de beslissingen van OVB met referentie OVB/2020/292 van 6 november 2020 en OVB/2020/292 van 2 december 2020 blijft dus onverminderd van toepassing: “Op grond van de ontvangen toelichting van het kabinet Demir kan de beroepsinstantie wel inzien dat het voldoen aan het verzoek van de beroeper, gelet op de omvang ervan en de nodige tijdsbesteding hieraan, een significante impact heeft. Er kan voor de beroepsinstantie dan ook geen twijfel over bestaan dat het zeer zeker een enorm intensief en tijdrovend werk zou zijn om - gezien de scope van het verzoek: het aantal correspondenten, de talrijke generiek geformuleerde onderwerpen die vernoemd worden in het openbaarheidsverzoek en de tijdsperiode waarop het verzoek betrekking heeft - de grote hoeveelheid aan documenten te
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 4 van 9
verzamelen door de talrijk kabinetsmedewerkers (naast de minister bestaat het kabinet uit +25 medewerkers) en dan nog eens te gaan screenen op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Een grondige en gedetailleerde screening van een grote hoeveelheid aan documenten is hier aan de orde. Gezien de diverse bevoegdheden en de daarmee gepaard gaande opdrachten en taken van (het kabinet van) Vlaams minister Demir, alsook gezien de grote uitdagingen die de huidige gezondheidscrisis (covid-19 pandemie) met zich meebrengt, is het duidelijk dat het kabinet over te weinig mankracht beschikt om het enorme werk voor deze screeningsopdracht uit te voeren. In casu wijst de beroepsinstantie dan ook op het kennelijk onredelijk karakter van dit onderdeel van dit openbaarheidsverzoek. Het voorwerp is dan ook dermate omvangrijk – zoals hierboven weergegeven - dat de aanvraag als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd, omdat het verzamelen en de screening van al die documenten met het oog op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden een enorm en overdreven tijdrovend werk zou inhouden voor de betrokken instantie. Artikel II.40, §3 van het Bestuursdecreet bepaalt dat een verzoeker in principe geen belang hoeft aan te tonen om de openbaarheid van bestuursdocumenten te verkrijgen. Dit betekent evenwel niet dat er geen redelijk belang aanwezig moet zijn: het uitoefenen van een recht zonder enig aantoonbaar redelijk en voldoende belang kan als kennelijk onredelijk worden beschouwd. Het komt een overheidsinstantie of de beroepsinstantie in principe niet toe om de motieven van de aanvragen of van de beroepen te onderzoeken. Dit kan echter geen vrijgeleide zijn om een dermate grote hoeveelheid documenten aan te vragen, waardoor een onredelijke werkoverlast ontstaat voor de instantie en waardoor de normale werking ervan in het gedrang komt. Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van het bestuur. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. De beroepers hebben aldus het volste recht gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die ze zich ter harte hebben genomen, na te gaan. Zij zijn er echter niet van ontslagen om hun rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen. Het belang dat de beroepers bij de uitoefening van hun rechten hebben, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de diverse bestuursinstanties. De beroepsinstantie stelt vast dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek in casu evenwel een al te ruime omvang heeft. Het voorwerp is dermate omvangrijk en de toetsing van alle documenten aan de uitzonderingsgronden is zo tijdrovend, dat deze aanvraag dan ook als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd.” Beroeper blijft dus middels verschillende generieke en te ruim geformuleerde verzoeken tot toegang tot milieu-informatie de dagelijkse werking van het Kabinet Demir in het gedrang brengen. Een zorgvuldige en redelijke aanvrager tot milieu-informatie kan onmogelijk van het Kabinet Demir verwachten - zoals uitdrukkelijk en meermaals erkend door de OVB – dat zij al deze bestuursdocumenten verzamelt en screent op de eventuele toepassing van de wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Dat zij dit na een afgewezen beroep tracht te bereiken door het opdelen van een ruim openbaarheidsverzoek in vele kleine openbaarheidsverzoeken, doet niets af aan deze vaststelling. Integendeel, deze werkwijze doet het aantal nodeloze procedures en correspondentie enkel maar toenemen. In dit verband is het dan ook laakbaar dat beroeper steeds volgens hetzelfde schema werkt. Beroeper dient – zoals met haar openbaarheidsverzoek van 7 december 2020 – eerst een zeer ruim openbaarheidsverzoek in. Vervolgens vraagt het Kabinet Demir om een herformulering, waarna er een schijnbaar geherformuleerd openbaarheidsverzoek wordt ingediend door beroeper. Echter, uit een lijst van thema’s en de zinsnede “Jullie kunnen de geïdentificeerde onderwerpen kruisen met de volgende factor: als de correspondentie mbt die onderwerpen óók verband houden met milieu-informatie en/of energiebeleid.” volgt dat er uiteindelijk niets verandert aan de generieke en algemene aard van de opgesplitste openbaarheidsverzoeken van beroeper. Ook deze handelswijze betekent een toename aan zinloze procedures en correspondentie voor het Kabinet Demir. Dit onderstreept des te meer het onredelijke karakter van de handelswijze van beroeper. Overigens oordeelde de OVB veelvuldig dat een herhaald richten van identieke (generieke) openbaarheidsverzoeken, al dan niet aan verschillende instanties, rechtsmisbruik uitmaakt (zie bijv. OVB/2019/146, OVB/2016/146; OVB/2015/80; OVB/2005/40 en OVB/2005/46). Professor Schram (KU Leuven) besluit daarenboven dat het kennelijk onredelijk is dat een aanvrager van toegang tot milieu-informatie systematisch grote pakken informatie opvraagt, waardoor de normale werking van een instantie in het gedrang komt (F. Schram, Openbaarheid van Bestuur, 2020, Politeia, Brussel, p. 403). Indien de kunstmatige opgesplitste, opeenvolgende openbaarheidsverzoeken zonder meer worden ingewilligd, wordt iedere betekenis ontnomen aan de voormelde beslissingen van de OVB. Integendeel, het opsplitsen van een onredelijk ruim openbaarheidsverzoek in vele kleine openbaarheidsverzoeken doen niets af aan de onredelijkheid van de werkwijze van beroeper. Om bovenvermelde redenen blijft het Kabinet Demir bij zijn gekend standpunt over de diverse openbaarheidsverzoeken van 7 december 2020, 14 december 2020, 21 december 2020 en 4 januari 2021. Het Kabinet Demir verzoekt de OVB ook in overweging te nemen dat er voor het Kabinet geen rechtsmiddel openstaat waarmee zij beroeper kan aanspreken op de wijze waarop zij haar recht op toegang tot bestuursdocumenten uitoefent, zelf als haar uitoefeningswijze getuigt van rechtsmisbruik.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 5 van 9
Op vraag van de beroepsinstantie naar de verwijzing in hun verzoek tot specificering naar andere verzoeken van beroeper, geeft het kabinet volgende toelichting:
3.In de bijlage vindt u de communicatie inzake de openbaarheidsverzoeken van xxx van 23 en 30 november 2020. We hebben een geherformuleerde vraag ontvangen op 14 december 2020, resp. 21 december 2020. We hebben onze beslissingstermijn omwille van de eindejaarsdrukte en het kerstreces verlengd met 20 kalenderdagen. 4.Na 30 november 2020 werden nog de volgende ‘gelijkaardige’ openbaarheidsverzoeken gericht aan het Kabinet Demir: Verzoek 14 december 2020 21 december 2020 5 januari 2021
Antwoord Verlengd Verlengd Moet worden beantwoord
Ten slotte stelt het kabinet: “Concreet zou een inwilliging van de openbaarheidsverzoeken van de beroeper tot gevolg hebben
dat vrijwel iedere medewerker van het Kabinet Demir wekelijks in al zijn of haar werkdocumenten en e-mails moeten nagaan of en welke documenten relevant zijn voor de openbaarheidsverzoeken van de beroeper. Vervolgens zou alle communicatie alsnog moeten worden gescreend op de diverse uitzonderingsgronden. Het kabinet Demir wijst erop dat zij in verhouding tot de bevoegdheden van mevrouw de Minister Demir met 25 medewerkers onderbemand is. Terloops wijst het Kabinet Demir er reeds op dat het opvolgen van de vele opeenvolgende “gelijkaardige” openbaarheidsverzoeken zijn normale werking reeds in het gedrang brengt. Om deze redenen zouden de negatieve gevolgen voor het kabinet van een positieve openbaarheidsbeslissing niet in verhouding staan tot het beoogde voordeel van dergelijke beslissing voor de beroeper.”
4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie stelt andermaal vast dat in het openbaarheidsverzoek d.d. 17 november 2020 van de beroeper, dat expliciet gericht is aan het kabinet van de (huidige en voorgaande) minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme een aantal documenten worden opgevraagd die dateren van vóór 2 oktober 2019 en dat het kabinet van mevrouw Demir pas een overheidsinstantie is sinds 02/10/2019 (moment van de eedaflegging van de Vlaamse Regering). Hieromtrent blijft de beroepsinstantie van oordeel dat, gezien de vraagstelling van de beroeper ook effectief gericht is aan het kabinet van mevrouw Demir in haar hoedanigheid van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme, en gezien ook het voorwerp van de vraagstelling in de initiële vraagstelling in die zin wordt aangegeven: “Alle documenten en correspondentie, in welke vorm ook, uitgewisseld tussen het kabinet van de Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme (de huidige en zijn voorgangers)”, het inderdaad zo is dat mevrouw Demir pas sinds 2 oktober 2019 Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme is. Dat maakt dat er geen documenten tussen het kabinet van mevrouw Demir in die hoedanigheid, en de aangegeven bestemmeling bestaan van vóór 02/10/2019. Het gaat aldus om documenten die het kabinet van mevrouw Demir in haar hoedanigheid van minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme niet in het bezit heeft. Bijgevolg heeft het verzoek, in de mate dat het betrekking heeft op de tijdspanne van 1 januari 2014 tot 2 oktober 2019, betrekking op documenten die geen bestuursdocumenten zijn in de zin van het Bestuursdecreet. In artikel I.4, 3° Bestuursdecreet wordt de term “bestuursdocumenten” immers gedefinieerd als: “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”. De beroepsinstantie is tevens van oordeel dat het kabinet van Vlaams minister Demir in de onmogelijkheid was om dat deel van het openbaarheidsverzoek door te sturen naar de overheidsinstantie waarvan het kabinet zou vermoeden dat die wel de gevraagde documenten in haar bezit zou hebben. Het gaat hier immers om documenten die behoren tot ministeriële kabinetten uit een eerdere regeringsperiode van de Vlaamse Regering (ambtsperiode 2014-2019) en een ministerieel kabinet is maar te beschouwen als een overheidsinstantie in de zin van artikel II.28, §1 van het Bestuursdecreet voor de periode dat de betrokken Vlaamse ministers deel uitmaken van de termijn van de desbetreffende Vlaamse Regering. Het is immers zo dat de Vlaamse Regering gebonden is aan de verkiezing van het Vlaams Parlement en dit gebeurt telkens
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 6 van 9
voor een periode van 5 jaar. Het huidige openbaarheidsverzoek kon onmogelijk worden doorgestuurd naar het kabinet van de desbetreffende Vlaamse minister uit de vorige Vlaamse Regering, daar dat kabinet op dat ogenblik al ontbonden was en dus niet meer bestond. De beroepsinstantie geeft nog mee dat het niet naleven van de bepaling van artikel II.40, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet (de doorverwijzingsplicht) ook geen sanctie met zich meebrengt, daar het Bestuursdecreet dit niet voorziet. Maar zoals hiervoor uiteengezet, kon het kabinet van Vlaams minister Demir in dit dossier onmogelijk het openbaarheidsverzoek doorverwijzen naar een andere instantie. De beroepsinstantie wijst er ook nog op dat er geen wettelijke of decretale verplichting bestaat in hoofde van de Vlaamse ministers of hun kabinetten om bestuursdocumenten waarover deze beschikken, te archiveren of over te dragen aan een Vlaamse minister die hem/haar opvolgt in een nieuwe Vlaamse Regering of diens kabinet. In Titel III, hoofdstuk 3, afdeling 5 van het Bestuursdecreet zijn de bepalingen opgenomen voor wat betreft het beheren, bewaren en vernietigen van bestuursdocumenten (bepalingen die ook in het opgeheven archiefdecreet van 9 juli 2010 voorkwamen): voormelde bepalingen zijn evenwel niet van toepassing op de ministeriële kabinetten van de Vlaamse Regering. Het beroep is bijgevolg, in de mate dat het betrekking heeft op de gevraagde documenten van 1 januari 2014 tot 2 oktober 2019, ongegrond. De beroepsinstantie stelt voorts vast dat, wat de tijdsperiode 2 oktober 2019 tot en met 17 november 2020 betreft, het kabinet van Vlaams minister Demir beroep doet op de uitzonderingsgrond vermeld in artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. Volgens artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet kan een overheidsinstantie een openbaarheidsverzoek afwijzen wanneer de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42. Bij mailbericht d.d. 7 december 2020 werd door het kabinet van minister Demir een specificering gevraagd, en hierop werd door de beroeper gereageerd bij mailbericht d.d. 7 december 2020. De beroepsinstantie stelt vast dat beroeper in het mailbericht van 7 december 2020 het verzoek, wat de onderwerpen betreft, heeft geherformuleerd in de zin dat het aantal onderwerpen van 22 (de facto 21 want het onderwerp ‘koolstofheffing’ is tweemaal opgenomen) naar 8 is gegaan en dat ook bijkomend werd aangegeven dat het gaat om documenten die verband houden met milieu-informatie en/of energiebeleid én die opvolging vereisen. De beroepsinstantie is echter van mening dat ook de thans ‘beperkte’ onderwerpen generiek geformuleerd zijn én dat, om te kunnen vaststellen dat de correspondentie/het bestuursdocument handelt over milieu-informatie/energiebeleid én opvolging vereist, toch alle documenten moeten opgevraagd/verzameld én gescreend worden. De beroepsinstantie sluit zich ook aan bij de toelichting van het kabinet zoals geformuleerd in het hierboven aangehaald mailbericht van 14 januari 2021. Uit deze toelichting en na onderzoek door de beroepsinstantie blijkt dat de beroeper het vroeger openbaarheidsverzoek d.d. 26 augustus 2020 (dat werd behandeld in het dossier OVB/2020/265) de facto louter opsplitst in aparte aanvragen waarvan het kabinet er elke week 1 ontvangt. Het gaat om 6 verzoeken m.b.t. 6 correspondenten uit het vroeger openbaarheidsverzoek d.d. 26 augustus 2020, nl. verzoeken op 17/11/2020, 23/11/2020, 30/11/2020, 14/12/2020, 21/12/2020 en 5/01/2021. Deze verzoeken moeten in een gezamenlijke context gezien worden en moeten mee in overweging genomen worden bij de beoordeling.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 7 van 9
De beroepsinstantie is eveneens van oordeel dat in dit geval en met een dergelijke werkwijze (waarbij elke week een aparte aanvraag wordt bezorgd) de werklast even groot blijft. Het opsplitsen van een lijst van correspondenten in aparte aanvragen, die elke week worden bezorgd, maakt niet dat het volume van het werk verandert. Bijgevolg kan, mede op grond van de ontvangen toelichting van het kabinet Demir, de beroepsinstantie in casu wel inzien dat het voldoen aan het verzoek van de beroeper, gelet op de omvang ervan en de nodige tijdsbesteding hieraan, een significante impact heeft. Er kan voor de beroepsinstantie dan ook geen twijfel over bestaan dat het in casu zeer zeker een enorm intensief en tijdrovend werk zou zijn om - gezien de scope van het verzoek: de generiek geformuleerde onderwerpen die vernoemd worden in het geherformuleerde openbaarheidsverzoek en de tijdsperiode waarop het verzoek betrekking heeft - de wellicht grote hoeveelheid aan documenten te verzamelen door de talrijke kabinetsmedewerkers (naast de minister bestaat het kabinet uit +25 medewerkers) en dan nog eens te gaan screenen op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Een grondige en gedetailleerde screening van een grote hoeveelheid aan documenten is hier aan de orde. Gezien de diverse bevoegdheden en de daarmee gepaard gaande opdrachten en taken van (het kabinet van) Vlaams minister Demir, alsook gezien de grote uitdagingen die de huidige gezondheidscrisis (covid-19 pandemie) met zich meebrengt, is het ook duidelijk dat het kabinet over te weinig mankracht beschikt om het enorme werk voor deze screeningsopdracht uit te voeren. In casu wijst de beroepsinstantie dan ook op het kennelijk onredelijk karakter van dit onderdeel van dit openbaarheidsverzoek. Het voorwerp is dan ook dermate omvangrijk – zoals hierboven weergegeven - dat de aanvraag als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd, omdat het verzamelen en de screening van al die documenten met het oog op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden een enorm en overdreven tijdrovend werk zou inhouden voor de betrokken instantie. Artikel II.40, §3 van het Bestuursdecreet bepaalt dat een verzoeker in principe geen belang hoeft aan te tonen om de openbaarheid van bestuursdocumenten te verkrijgen. Dit betekent evenwel niet dat er geen redelijk belang aanwezig moet zijn: het uitoefenen van een recht zonder enig aantoonbaar redelijk en voldoende belang kan als kennelijk onredelijk worden beschouwd. Het komt een overheidsinstantie of de beroepsinstantie in principe niet toe om de motieven van de aanvragen of van de beroepen te onderzoeken. Dit kan echter geen vrijgeleide zijn om een dermate grote hoeveelheid documenten aan te vragen, waardoor een onredelijke werkoverlast ontstaat voor de instantie en waardoor de normale werking ervan in het gedrang komt. Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van het bestuur. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. De beroepers hebben aldus het volste recht gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die ze zich ter harte hebben genomen, na te gaan. Zij zijn er echter niet van ontslagen om hun rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen. Het belang dat de beroepers bij de uitoefening van hun rechten hebben, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de diverse bestuursinstanties. De beroepsinstantie stelt vast dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek in casu evenwel een al te ruime omvang heeft. Het voorwerp is dermate omvangrijk en de toetsing van alle documenten aan de uitzonderingsgronden is zo tijdrovend, dat deze aanvraag dan ook als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 8 van 9
Na billijke afweging van ieders belangen, komt de beroepsinstantie, gelet op wat hiervoor werd uiteengezet, dan ook tot de conclusie dat dit onderdeel van het openbaarheidsverzoek terecht moet worden afgewezen in toepassing van artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet. Het voordeel van de informatie die beroeper bekomt weegt kennelijk niet op tegen de last die het inwilligen van deze omvangrijke aanvraag inzake openbaarheid van bestuur zou veroorzaken voor de betrokken instantie (kabinet van minister Demir). Om deze redenen wordt het beroep, in de mate dat het betrekking heeft op de gevraagde documenten van 2 oktober 2019 tot en met 17 november 2020, eveneens als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 5 januari 2021 tegen de ontstentenis van beslissing vanwege het kabinet van Vlaams minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 29 januari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/014
pagina 9 van 9