Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/087
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur
Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 1 februari 2021 dienden de hierna vermelde personen, allen vertegenwoordigd door xxx (hierna: verzoekers) een verzoek in bij het kabinet van Vlaams minister Demir (hierna: het kabinet), gericht op het verkrijgen van een afschrift van een aantal documenten betreffende het dossier van het Militair Vliegveld van Malle: - xxx Op 16 februari 2021 volgde een weigeringsbeslissing van het kabinet. Op 17 februari 2021 stelden verzoekers beroep in bij de beroepsinstantie openbaarheid van bestuur tegen vermelde weigeringsbeslissing. Op 18 februari 2021 werd dit beroep geregistreerd door de beroepsinstantie. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 1 februari 2021.
www.vlaanderen.be
De weigeringsbeslissing van het kabinet dateert van 16 februari 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’). Op 17 februari 2021 dienden verzoekers beroep in tegen vermelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Oorspronkelijk verzoek en aangevochten beslissing
Het beroepschrift van verzoekers van 17 februari 2021 is gericht tegen de weigeringsbeslissing van 16 februari 2021 van het kabinet, in antwoord op het oorspronkelijke verzoek d.d. 1 februari 2021 van verzoekers. In dat oorspronkelijke verzoek werd een afschrift gevraagd van de volgende documenten betreffende het dossier van het Militair Vliegveld van Malle: 1- De briefwisseling of e-mailcommunicatie, verslagen, bestuursdocumenten… die verband houden met het eventueel nemen van een onteigeningsbesluit door de Vlaamse Regering dan wel door de Vlaams Minister Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme van met betrekking tot (de) gronden die het Militair Vliegveld van Malle uitmaken of hebben uitgemaakt 2- Het eventuele onteigeningsbesluit met betrekking tot (de) gronden die het Militair Vliegveld van Malle uitmaken of hebben uitgemaakt. 3- Alle communicatie die hierover vanuit de Vlaamse Regering, haar leden of een onderdeel van het Vlaams Gewest werd gevoerd met de FOD Defensie of het kabinet van de bevoegde minister dan wel de bevoegde minister zelf. 4- Een eventuele akte van overdracht tot verwerving ten algemenen nutte van de betreffende gronden door de Vlaamse Regering, het Vlaams Gewest of een van de onderdelen daarvan. In de beslissing van 16 februari 2021 weigerde het kabinet in te gaan op het verzoek tot openbaarmaking, op grond van artikel II.33, 2° van het Bestuursdecreet om reden dat er op heden nog geen definitief onteigeningsbesluit is genomen. Het kabinet vervolgt dat het besluitvormingsproces nog niet is afgerond, en dat het bovendien niet ondenkbaar is dat de openbaarmaking van de kwestieuze bestuursdocumenten het (politieke) besluitvormingsproces zou hinderen. Het openbaarheidsverzoek wordt bijgevolg ook geweigerd op grond van de artikelen II.35, 5° en artikel II.36, §1, tweede lid, 9° van het Bestuursdecreet. Tot slot wijst het kabinet erop dat xxx in het kader van deze problematiek namens de voormelde verzoekers optreedt in meerdere administratieve rechtsgedingen, zodat bijkomend ook de relatieve uitzonderingsgronden van de artikelen II.35, 4° en II.36,§1 ,8° van het Bestuursdecreet van toepassing zijn.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 2 van 7
2.
Inhoud van het beroepschrift
Verzoekers stellen op 17 februari 2021 beroep in tegen vermelde weigeringsbeslissing van 16 februari 2021 om twee redenen: Ten eerste zijn verzoekers van oordeel dat het grootste deel van de openbaarheidsvraag niet beantwoord wordt, wat met name het geval zou zijn voor de bovenvermelde punten 1 en 3 van het oorspronkelijk verzoek. Ten tweede stellen verzoekers dat de door het kabinet genoemde personen geenszins betrokken zijn in diverse administratieve procedures. Er wordt in dit verband door de betreffende personen tegen de Vlaamse Regering, of tegen een Vlaamse administratie geen enkele administratieve procedure gevoerd. Overigens ook geen gerechtelijke procedure, aldus verzoekers. Verzoekers vragen om het beroep gegrond te verklaren, “minstens voor de genegeerde onderdelen”, waarbij ze stellen dat de gevraagde communicatie, adviezen, bestuursdocumenten wel degelijk een definitief karakter hebben. Verzoekers stellen ten slotte dat het mogelijk is dat er nog geen definitief onteigeningsbesluit is, maar dat zulks niet belet dat andere documenten, zoals communicatie, nota’s , adviezen… dat wel zijn, m.a.w. dat het niet definitief zijn van het onteigeningsbesluit niet belet dat andere stukken dat wel zijn.
3.
Standpunt van de beroepsinstantie
Om met kennis van zaken over het beroep te kunnen oordelen, heeft de beroepsinstantie op 18 februari en 12 maart 2021 contact opgenomen met het kabinet, dat op 4 en 16 maart 2021 heeft geantwoord. Het komt thans aan de beroepsinstantie toe om te oordelen over het beroep.
Betreffende de briefwisseling vermeld in de punten 1 en 3 van het oorspronkelijke verzoek -1- de briefwisseling of e-mailcommunicatie, verslagen, bestuursdocumenten… die verband houden met het eventueel nemen van een onteigeningsbesluit door de Vlaamse Regering dan wel door de Vlaams Minister Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme van met betrekking tot (de) gronden die het Militair Vliegveld van Malle uitmaken of hebben uitgemaakt -3- Alle communicatie die hierover vanuit de Vlaamse Regering, haar leden of een onderdeel van het Vlaams Gewest werd gevoerd met de FOD Defensie of het kabinet van de bevoegde minister dan wel de bevoegde minister zelf De beroepsinstantie heeft van het kabinet de betrokken communicatie ontvangen. Een deel daarvan (nl. het pdf-bestand ‘OVB Malle vertrouwelijk’) betreft communicatie die door derden werd aangeleverd, zonder dat zij daartoe verplicht waren, en draagt uitdrukkelijk de vermelding ‘vertrouwelijk’. Voor deze communicatie is de beroepsinstantie van oordeel dat artikel II.34, 6° van het Bestuursdecreet van toepassing is. Vermeld artikel bepaalt dat een vraag tot openbaarheid afgewezen wordt indien het om een bestuursdocument gaat dat informatie bevat die door een derde is verstrekt zonder dat hij daartoe verplicht is en die hij uitdrukkelijk als vertrouwelijk heeft bestempeld, tenzij die persoon met de openbaarmaking instemt.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 3 van 7
Er dient voor de toepassing van deze uitzonderingsgrond aldus aan een dubbele voorwaarde voldaan te zijn: de informatie die verstrekt werd door een derde is op vrijwillige basis verstrekt en daarbij wordt uitdrukkelijk vermeld dat de verstrekte informatie vertrouwelijk is. Artikel II.34, 6° van het Bestuursdecreet laat de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken persoon/personen. De uitzonderingsgrond van artikel II.34, 6° Bestuursdecreet is een absolute uitzonderingsgrond. Zodra aan de cumulatieve voorwaarden is voldaan, dient de vraag tot openbaarheid te worden afgewezen. In casu werd de betrokken communicatie door een derde uitdrukkelijk als ‘vertrouwelijk’ gekwalificeerd, en heeft de beroepsinstantie kunnen vaststellen dat de betrokken persoon negatief heeft geantwoord op de vraag of hij deze correspondentie van zijn vertrouwelijk karakter wou ontheffen. Om die reden is het beroep op dit punt ongegrond. Voor het overige deel van de communicatie (nl. de pdf-bestanden ‘OVB Malle 1’ en ‘OVB Malle 2’) voert het kabinet geen weigeringsgronden meer aan, en ziet de beroepsinstantie evenmin weigeringsgronden, zodat deze communicatie wel openbaar kan gemaakt worden, onder voorbehoud van de afscherming (anonimisering) van de erin voorkomende persoonsgegevens van natuurlijke personen. De namen van natuurlijke personen behoren ontegensprekelijk tot het privéleven van de betrokkenen en het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat de mededeling van deze gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voor de toepassing van de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet is een bijkomende afweging van het belang van de openbaarheid en het belang van de persoonlijke levenssfeer niet vereist, daar het hier een absolute uitzonderingsgrond betreft: de openbaarmaking dient inderdaad te worden afgewezen van zodra wordt vastgesteld dat het beschermde belang door de openbaarmaking zou worden aangetast (RvS nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie stelt vast dat dit hier het geval is. Het ingestelde beroep is voor dit overige deel van de communicatie bijgevolg gedeeltelijk gegrond. Volgens artikel II.50, §1, derde lid van het Bestuursdecreet dient de beroepsinstantie in de regel alsnog de betrokken natuurlijke personen om toestemming aan te schrijven voor het overhandigen van een volledig afschrift. In casu wordt daarvan echter afgezien, gelet op de praktische onhaalbaarheid om iedereen te gaan contacteren, bij gebrek aan concrete contactgegevens. Tot slot stelt de beroepsinstantie vast dat ook de hierna vermelde twee documenten kunnen beschouwd worden als deel uitmakende van het oorspronkelijke verzoek: de ‘projectnota onteigening in der minne’ en de ‘nota aan de minister betreffende de onteigening ten algemenen nutte van gronden te Malle, Militair domein Malle’. Voor beide documenten beroept het kabinet zich op de weigeringsgrond van artikel II.35, 5° van het Bestuursdecreet (vertrouwelijk karakter van handelingen van een overheidsinstantie, noodzakelijk voor de politieke besluitvorming). Het vermelde artikel bepaalt dat de aanvraag tot openbaarmaking afgewezen wordt indien het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het vertrouwelijk karakter van de
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 4 van 7
handelingen van een overheidsinstantie als die vertrouwelijkheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, een audit die in uitvoering is of de politieke besluitvorming. De memorie van toelichting bij het Bestuursdecreet zegt hierover het volgende. Naast het geheim van de beraadslagingen van de Vlaamse Regering en andere overheden, waarvoor een uitzonderingsgrond is voorzien in artikel II.34, 3°, van dit decreet, kan het noodzakelijk zijn ook andere informatie te beschermen die met de politieke beraadslaging heeft te maken. Hierbij wordt dan onder meer bedoeld de besprekingen tussen bestuurspartners die geen formele beraadslagingen zijn, de adviezen van kabinetsleden aan hun minister, burgemeester enzovoort in het kader van politieke afwegingen of beraadslagingen. Het begrip politieke beraadslagingen dient evenwel strikt te worden geïnterpreteerd. Een dossier dat zich bevindt op een kabinet, bijvoorbeeld met het oog op een beslissing van een minister, gedeputeerde, burgemeester of schepen, dient beschouwd als een bestuursdocument dat voor openbaarmaking in aanmerking komt. Het behoort niet tot de informatie die strikt genomen met de politieke beraadslaging heeft te maken. Het document opgemaakt door een (kabinets)medewerker daarentegen, met het oog op het adviseren tot het nemen van een beslissing en waarin diverse politieke, maatschappelijke, economische, financiële belangen worden afgewogen dient niet openbaar gemaakt te worden. Zo niet wordt de politieke besluitvorming onmogelijk. Het dossier dat in casu voorligt betreft een (eventueel) nog te nemen onteigeningsbeslissing in een politiek gevoelig dossier, dat zich in de huidige stand van zaken nog in de ontwerp- en beraadfase bevindt. Er is nog geen beslissing genomen door de Vlaamse Regering of de bevoegde minister inzake de onteigening. Het al dan niet overgaan tot de betrokken onteigening is een politieke keuze die het gevolg zal zijn van een afweging van diverse elementen. Deze afwegingselementen worden mede aangeleverd via de twee vermelde documenten, nl. de ‘projectnota onteigening in der minne’ en de ‘nota aan de minister betreffende de onteigening ten algemenen nutte van gronden te Malle, Militair domein Malle’. De beroepsinstantie stelt vast dat het document ‘projectnota onteigening in der minne’ onder meer gegevens bevat over de waarde van de gronden, het belang en de meerwaarde van een verwerving, de vooropgestelde inrichtings- en beheermaatregelen, de evaluatie van de impact op de agrarische structuur, de realisatiemogelijkheden door derden enz. De beroepsinstantie stelt verder vast dat het document ‘nota aan de minister betreffende de onteigening ten algemenen nutte van gronden te Malle, Militair domein Malle’ concreet ingaat op de onteigeningsnoodzaak en de financiële weerslag van het project. Gelet op het voorgaande is de beroepsinstantie van oordeel dat deze documenten effectief kunnen beschouwd worden als documenten die werden opgesteld met het oog op het adviseren tot het nemen van een politieke beslissing. Beide documenten bevatten inderdaad bepaalde elementen en bouwstenen in functie van politieke afwegingen en besluitvorming. Het komt de beroepsinstantie als zeer aannemelijk voor dat het openbaar maken van de gegevens die in beide documenten vervat zijn, in de huidige stand van zaken, het nemen van een besluit m.b.t. al dan niet onteigenen in hoge mate kan bemoeilijken, nu er nog geen politieke beslissing hierover is genomen en beide vermelde documenten aan de eventuele onteigeningsbeslissing ten grondslag liggen. Het nemen van een politieke beslissing kan met name gehinderd worden indien, voorafgaandelijk aan het nemen ervan, de grondslagen ervan reeds openbaar gemaakt worden en ter discussie kunnen worden gesteld. De gegevens uit beide documenten dienen ter advisering van de minister over de eventueel te nemen onteigeningsbeslissing, die, nadat ze desgevallend formeel is genomen uiteraard via de geijkte wijze zal worden bekendgemaakt In het belang van een serene besluitvorming dienen de betrokken documenten hic et nunc echter te worden afgeschermd van de openbaarheid, waarvan het belang thans niet primeert op het belang van de vertrouwelijkheid inzake de politieke besluitvorming. Deze politieke besluitvorming vindt
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 5 van 7
immers plaats op basis van de verschillende elementen die in beide vermelde documenten staan beschreven en die dus minstens mede het concrete afwegingskader vormen voor het nemen van de uiteindelijke beslissing. De beroepsinstantie heeft de betrokken documenten kunnen inzien en is, na afweging, tot het oordeel gekomen dat het belang van de openbaarheid hier niet prevaleert op het belang van de vertrouwelijkheid van deze documenten om tot een serene en doordachte politieke besluitvorming over de betrokken onteigening te komen. De documenten bevatten geen informatie waarvan de openbaarmaking om dwingende redenen van bijvoorbeeld veiligheid of volksgezondheid, toch openbaar zou moeten gemaakt worden. Het beroep voor beide documenten wordt derhalve als ongegrond beschouwd in toepassing van hetzij artikel II.35, 5°, hetzij artikel II.36, §1, tweede lid, 9°, voor zover geoordeeld zou worden dat het hier om milieu-informatie zou gaan. Beide weigeringsgronden zijn relatieve uitzonderingen op het principe van de openbaarheid van bestuur, en de afweging van de belangen is gelijklopend voor beide gronden.
Betreffende het ‘eventuele onteigeningsbesluit’ vermeld in punt 2 van het oorspronkelijke verzoek -2- Het eventuele onteigeningsbesluit met betrekking tot (de) gronden die het Militair Vliegveld van Malle uitmaken of hebben uitgemaakt. Wat het ‘eventuele onteigeningsbesluit’ zelf betreft, blijkt uit de dossiergegevens dat dit eventuele besluit zich nog in de ontwerp- en beraadfase bevindt. Het document is nog niet ondertekend door de bevoegde overheid en is derhalve nog niet te beschouwen als een afgewerkt document. Hetzelfde geldt voor het betrokken ontwerp van onteigeningsplan. De beroepsinstantie besluit bijgevolg dat het beroep op dit punt voor beide documenten als ongegrond te beschouwen is, op basis van artikel II.33, 2° van het Bestuursdecreet, aangezien geen van beide documenten op dit ogenblik de status van afgewerkt document heeft.
Betreffende de eventuele akte van overdracht, vermeld in punt 4 van het oorspronkelijke verzoek -4- Een eventuele akte van overdracht tot verwerving ten algemenen nutte van de betreffende gronden door de Vlaamse Regering, het Vlaams Gewest of een van de onderdelen daarvan. Het kabinet heeft uitdrukkelijk bevestigd dat er nog geen akte van overdracht tot verwerving ten algemenen nutte is. De beroepsinstantie is derhalve, wat punt betreft, van oordeel dat het door verzoekers geviseerde document als dusdanig onbestaande is, zodat er ook geen afschrift van kan verstrekt worden. Nu een openbaarheidsverzoek enkel maar betrekking kan hebben op bestaande informatie die in het bezit is van een overheidsinstantie, zoals omschreven in artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet, dient het beroep voor wat betreft de door verzoekers geviseerde ‘eventuele akte van overdracht’ bijgevolg eveneens als ongegrond te worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT:
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 6 van 7
Het beroepschrift van 17 februari 2021 van xxx gericht tegen de weigeringsbeslissing van 16 februari 2021 van het kabinet Demir is ontvankelijk en deels gegrond en deels ongegrond. Bijgevolg dient het kabinet Demir aan de heer Verbist een afschrift te bezorgen van een deel van de hierboven beschreven communicatie, met name de pdf-bestanden ‘OVB Malle 1’ en ‘OVB Malle 2’, na anonimisering van de erin voorkomende persoonsgegevens van natuurlijke personen.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 19 maart 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/087
pagina 7 van 7