Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be
Dossiernummer: OVB/2021/339
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 1 juli 2021 diende xxx (hierna: verzoeker), een verzoek in bij de stad Mechelen tot het verkrijgen van een afschrift van : • Alle communicatie die werd gevoerd tussen de stad Mechelen en xxx met betrekking tot het project “Senam Site” gelegen op en ronde een aantal percelen aan xxx. • Het bericht en de redenen waarom de initiële locatie van de nieuwbouwwoningen binnen het projectgebied niet meer kan worden vergund door de stad Mechelen en de locatie derhalve diende te worden gewijzigd naar een locatie aan het Leitje? Op 20 juli 2021 heeft de stad Mechelen het verzoek afgewezen als enerzijds onredelijk en anderzijds betrekking hebbend op een onbestaand document. Op 16 augustus 2021 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze beslissing van de stad Mechelen. Dit beroep werd op 16 augustus 2021 door de beroepsinstantie geregistreerd Op 15 september 2021 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet, de beslissingstermijn door de beroepsinstantie verlengd van dertig kalenderdagen tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen.
Ontvankelijkheid van het beroep
www.vlaanderen.be
Het oorspronkelijk verzoek dateert van 1 juli 2021. De bestreden beslissing van de stad Mechelen dateert van 20 juli 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (hierna: Bestuursdecreet). Op 16 augustus 2021 diende verzoeker beroep in tegen voormelde beslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
Het beroepschrift van 16 augustus 2021 is gericht tegen de beslissing d.d. 20 juli 2021. In deze beslissing werd het eerste verzoek betreffende alle gevoerde communicatie m.b.t. de site “Senam Site” als onredelijk en te algemeen geformuleerd afgewezen omdat er voor de site in een tijdspanne van meerdere jaren reeds diverse voorstellen zijn opgemaakt vanuit private ontwikkelingshoek. Het betreffen voorstellen die telkens variëren qua projectcontour en/of wisselend programma. Diverse van deze voorstellen zijn ter advies aan de stad voorgelegd in het kader van het voortraject zonder dat deze voorstellen effectief ingediend of goedgekeurd werden als aanvraag voor een omgevingsvergunning. Verder werd aan verzoeker meegedeeld dat er geen specifieke berichtgeving (of advies) is verstuurd of meegegeven dat nieuwbouwwoningen niet zouden kunnen worden vergund binnen het binnengebied van het project en/of het moeten wijzigen ervan naar een locatie aan xxx. Een dergelijk document bestaat niet.
2.
Inhoud van het beroepschrift
Beroeper acht de afwijzing van een deel van het verzoek als onredelijk ongegrond en in strijd met artikel II.42 van het Bestuursdecreet. De stad Mechelen heeft immers verzoeker niet gevraagd dit deel van het verzoek te verduidelijken of te specifiëren. Het verzoek kan geenszins als te algemeen geformuleerd worden beschouwd. Er wordt specifiek gevraagd naar alle communicatie die gevoerd werd tussen de stad Mechelen en xxx en dat met betrekking tot het project Senam Site. Zowel de partijen als het betreffende onderwerp is voldoende specifiek volgens beroeper. Hoewel geen belang moet worden aangetoond, verduidelijkt beroeper in het beroepschrift dat het verzoek kadert in een jarenlange onderhandeling tussen xxx en cliënten van verzoeker. De projectontwikkelaar wenst immers de woningen van de bewoners van xxx te kopen in ruil voor nieuwbouwwoningen op de nieuwe Senam Site. De plannen van het vastgoedproject, meer specifiek de locatie van de nieuwbouwwoningen, dienen volgens xxx op aansturen van de stad Mechelen gewijzigd te worden. Met oog op wapengelijkheid tegenover een grote vastgoedontwikkelaar werd het openbaarheidsverzoek dan ook aan de stad Mechelen gericht.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
pagina 2 van 6
Beroeper vraagt dan ook het huidig beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren, de weigeringsbeslissing van de stad Mechelen dd. 20/7/2021 ongedaan te maken en de stad dienvolgens te verplichten een kopie te bezorgen van de communicatie die werd gevoerd met xxx over het project Senam Site.
3.
Toelichting door de stad Mechelen
Bij haar toelichting bezorgt de stad Mechelen de beroepsinstantie een afschrift van de mailberichten van 2020-2021 tussen de stad en xxx met betrekking tot het bevraagde project. Het betreft de mails die nog terug te vinden zijn in de mailbox van de expert van de bouwdienst die het project opvolgt. Oudere mailberichten zijn automatisch uit de mailbox verwijderd. De stad Mechelen laat weten dat het zoeken en ordenen van deze mails al heel wat tijd vergde van de bouwdienst die momenteel reeds een achterstand van bouwaanvragen heeft in te halen en al zijn medewerkers maximaal moet inzetten om de vele vragen van bouwlustige burgers te beantwoorden. Een vraag naar “alle communicatie” is vlug gesteld, maar het terugvinden ervan vergt veel meer tijd. Het screenen van deze mails op alle uitzonderingsgronden zou nog meer tijd vergen wat de bouwdienst zich moeilijk kan veroorloven om zijn normale dienstverlening niet in het gedrang te brengen. Juist daarom werd deze aanvraag tot openbaarmaking dan ook als onredelijk beschouwd. Het betreft bovendien een gevoelig dossier dat al lang aansleept en zich nog in een voorfase bevindt. De besprekingen met xxx zijn nog steeds volop aan de gang, zodat het belangrijk is om deze besprekingen in wederzijds vertrouwen te kunnen verderzetten. Daarom moet het vertrouwelijk karakter van commerciële en economische informatie zeker gevrijwaard worden (artikel II.35.3° Bestuursdecreet).
4.
Standpunt van de beroepsinstantie
Nadat de beroepsinstantie contact heeft opgenomen met de stad Mechelen, bezorgde de stad op 7, 14 en 29 september 2021 de nodige informatie aan de beroepsinstantie. Het komt nu toe aan de beroepsinstantie te oordelen over het ingestelde beroep. Aangezien het zo expliciet werd beperkt in het beroepschrift, gaat de beroepsinstantie er vanuit dat het beroep enkel betrekking heeft op het verzoek betreffende de gevoerde communicatie tussen de stad en xxx. Tenzij het belang van de openbaarheid primeert, mogen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1 van het Bestuursdecreet, een aanvraag afwijzen als de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42 van dat decreet. Hierbij merkt de beroepsinstantie, net als beroeper, op dat de stad Mechelen geen verzoek tot herformulering heeft gericht aan verzoeker, wat nochtans voorzien wordt in artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet. De afwezigheid van een dergelijk verzoek tot herformulering van de aanvraag is echter geen grond voor de beroepsinstantie om het beroep in te willigen en de openbaarmaking waartegen een uitzonderingsgrond zich verzet, te bevelen. De facultatieve uitzonderingsgrond uit voornoemd artikel werd in het leven geroepen om te beletten dat de openbaarheid onwerkbaar wordt. De aanvragen die erop gericht zijn of die tot gevolg kunnen hebben dat de goede werking van de administratie wordt verhinderd, kunnen als kennelijk onredelijk worden beschouwd. De openbaarheid van bestuursdocumenten is een fundamenteel recht dat in de Belgische rechtsorde door artikel 32 van de Grondwet wordt gewaarborgd. Openbaarheid is de regel, beslotenheid de formeel te motiveren uitzondering. Dit recht tot openbaarheid houdt een positieve verplichting in voor de openbare besturen waaraan ze moeten voldoen. De diensten moeten zich zo organiseren dat aan de verplichting tot openbaarmaking kan worden voldaan. Een weigering tot openbaarmaking van een
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
pagina 3 van 6
bestuursdocument moet concreet worden verantwoord. De overheid moet bij de beoordeling van de kennelijke onredelijkheid een reële belangenafweging maken, die moet blijken uit de formele motivering van de weigeringsbeslissing (RvS nr. 227.394 van 15 mei 2014). De vraag wanneer een aanvraag tot openbaarmaking de grens van de kennelijke onredelijkheid overschrijdt is zeer delicaat en moeilijk. Daar moet, het uitgangspunt indachtig dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid restrictief moeten worden geïnterpreteerd en toegepast, heel behoedzaam mee worden omgegaan. In casu weigert de stad Mechelen het verlenen van een afschrift van alle communicatie met xxx over het project Senam Site, aangezien dit een substantiële inspanning zou vergen van haar stadsdienst. De stad Mechelen verduidelijkt niet om hoeveel berichten het in totaal zou gaan, maar de aan de beroepsinstantie bezorgde link bevat een map getiteld “inkomend” met 19 berichten en een map getiteld “uitgaand” met 25 berichten. De beroepsinstantie stelt na een screening vast dat in de meeste van deze berichten louter data voor de verschillende vergaderingen worden afgesproken en vergaderverzoeken worden geaccepteerd. Het screenen van die mails voor openbaarmaking zou volgens de stad Mechelen onverantwoord veel tijd in beslag nemen voor de bouwdienst die reeds met achterstand kampt zonder dat dit verder cijfermatig wordt gemotiveerd (hoeveel personeelsleden, tijd nodig per screening, …) Aangezien de stad Mechelen in casu amper 46 berichten heeft teruggevonden, oordeelt de beroepsinstantie dat de stad een te ruime toepassing maakt van de ingeroepen uitzonderingsgrond die zoals artikel II.39 van het Bestuursdecreet het bepaalt, restrictief moet worden uitgelegd. De beroepsinstantie meent dat het proces van het openbaar maken van een veertigtal mails geen onoverkomelijke werklast kan betekenen voor de normale werking van de stadsdienst. De motivering van de stad Mechelen om het verzoek als kennelijk onredelijk af te wijzen komt daarnaast als vrij summier over, aangezien zij niet concreet aangeeft welke weerslag de afhandeling van het verzoek op de administratie zou hebben en op welke manier zij organisatorisch in de problemen zou dreigen te raken. De beroepsinstantie wijst er eveneens op dat artikel II. 43 §1 van het Bestuursdecreet bepaalt dat bestuursinstanties over een termijn van twintig dagen beschikken om een aanvraag te beantwoorden, een termijn die desgevallend nog met twintig dagen kan worden verlengd. Het valt moeilijk in te zien dat die termijn niet voldoende zou kunnen zijn om een aanvraag in behandeling te nemen die, betrekking heeft op een veertigtal mailberichten. De stad Mechelen betreft toch een vrij grote en, naar mag worden aangenomen, slagkrachtige bestuursinstantie, waarvan verwacht mag worden dat zij zich weet te organiseren om aan de gestelde vraag tot openbaarmaking te voldoen. Het bijkomend argument van de stad Mechelen dat de commerciële en economische informatie in deze fase van besprekingen alvorens het indienen van een vergunningsaanvraag dient te worden gevrijwaard, is volgens de beroepsinstantie ook weinig overtuigend, gelet op de inhoud van de bezorgde mails. De map getiteld “inkomend” bevat enkel 9 meldingen van een vergaderverzoek dat werd geaccepteerd, alsook het bepalen van de mogelijke data van verschillende vergaderingen met de mededeling wie al dan niet fysiek of online de vergaderingen zal bijwonen. De map getiteld “uitgaand” bevat uiteraard de reactie van de stad Mechelen op de mailberichten van xxx voor het bepalen van de verschillende vergaderingen alsook de vergaderverzoeken die in de map “inkomend” werden geaccepteerd. In feite werden slechts 3 mailberichten bezorgd die een korte inhoudelijke bespreking van het project bevatten, meer bepaald over de nodige sloopvergunning, de vraag over de inpandige terrassen en de vastgestelde stedenbouwkundige problemen van het nieuwe voorstel.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
pagina 4 van 6
Artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet bepaalt dat een aanvraag om openbaarmaking moet afgewezen worden indien het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het vertrouwelijke karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de informatie afkomstig is met de openbaarheid instemt. Het betreft een relatieve uitzonderingsgrond waarbij eerst moet worden onderzocht of de openbaarmaking het beschermde economische belang schaadt. Als er belangenschade is, dan moet het te beschermen belang vervolgens worden afgewogen tegen het belang van de openbaarheid. De openbaarmaking mag enkel worden bevolen als daarmee een algemeen belang wordt gediend dat zwaarder doorweegt dan het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. De door de stad Mechelen bezorgde mails bevatten naar oordeel van de beroepsinstantie helemaal geen vertrouwelijke commerciële informatie, aangezien deze enerzijds louter betrekking hebben op het vastleggen van verschillende vergaderingen en anderzijds op een aantal stedenbouwkundige aspecten van het te realiseren project. In geen enkele van de bezorgde mails kon de beroepsinstantie informatie vinden waarvan de openbaarmaking de betrokken projectontwikkelaar zou schaden in zijn economische of commerciële belangen. De beroepsinstantie kan dan ook het oordeel van de stad Mechelen in deze niet volgen en acht de uitzonderingsgrond van artikel II.35, 3° van het Bestuursdecreet in casu dan ook niet van toepassing. Daarnaast stelt de beroepsinstantie evenwel vast dat in de mailberichten de namen en mailadressen van de leden zijn vermeld die deelnemen aan de vergaderingen. Hiervoor dient te worden gewezen naar de toepassing van artikel II.34, 2° Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. Bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in de aanhef van alle mailberichten de mailadressen en verder in de berichten ook de persoonsnamen worden vermeld van de leden die deelnemen aan de verschillende vergaderingen. Dergelijke gegevens behoren ontegensprekelijk tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkenen en dienen bij gebrek aan toestemming van de betrokkenen te worden afgeschermd. Artikel II.45, §2 van het Bestuursdecreet staat evenwel toe dat een bestuursdocument gedeeltelijk openbaar wordt gemaakt als de informatie waarop een uitzondering van toepassing is, te scheiden is van de andere
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
pagina 5 van 6
informatie. De beroepsinstantie stelt vast dat in casu de persoonsnamen en persoonlijke mailadressen kunnen worden verwijderd in de opgevraagde mails. Op basis van wat hiervoor werd uiteengezet, moet het huidige beroep met betrekking tot het verkrijgen van een afschrift van de communicatie tussen de stad Mechelen en xxx inzake de Senam site gedeeltelijk gegrond worden verklaard. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 16 augustus 2021 van xxx tegen de weigeringsbeslissing d.d. 20 juli 2021 van de stad Mechelen wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dient de stad Mechelen aan verzoeker een afschrift te verlenen van de communicatie tussen de stad Mechelen en xxx betreffende de Senam site, mits weglating van alle persoonsnamen en persoonlijke mailadressen die erin voorkomen.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 4 oktober 2021
Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur,
Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/339
pagina 6 van 6