Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/011
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur
Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.
Voorafgaande procedure Op 3 januari 2020 diende xxx een verzoek in bij de stad Oostende tot afschrift van het collegebesluit ‘2019_CBS_08071 Leescafé in de stadsbibliotheek ‘Kris Lambert’ – Ontwerpbrief verbreken concessieovereenkomst – Goedkeuring’. Op 6 januari 2020 weigerde de stad Oostende afschrift van de gevraagde documenten. Op 6 januari 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing d.d. 6 januari 2020. Dit beroep werd geregistreerd op 7 januari 2020.
Ontvankelijkheid van het beroep De weigeringsbeslissing van de stad Oostende dateert van 6 januari 2020 en maakt melding van de beroepstermijn en -modaliteiten. Het beroep werd ingediend op 6 januari 2020, dus binnen de decretaal bepaalde beroepstermijn, Met betrekking tot de gevraagde ontwerpbrief, heeft de beroepsinstantie vastgesteld dat deze informatie van persoonlijke aard bevat. Conform artikel II.40 §3 Bestuursdecreet wordt onder informatie van persoonlijke aard verstaan: informatie die betrekking heeft op een beoordeling of een waardeoordeel, of
www.vlaanderen.be
die de beschrijving van een gedrag bevat van een bij name genoemd of een gemakkelijk identificeerbare natuurlijke persoon. Opdat een openbaarheidsverzoek ten aanzien van informatie van persoonlijke aard ontvankelijk is, moet de aanvrager kunnen aantonen dat hij rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie kan worden geraakt door ofwel: 1° de informatie; 2° de beslissing waarop de informatie betrekking heeft; 3° de beslissing ter voorbereiding waarvan het document dat de informatie bevat, is opgesteld. Dit is in casu niet het geval. xxx vraagt de informatie op vanuit zijn interesse en belang als journalist, en omdat dit zijns inziens een maatschappelijk relevant dossier is. Nergens blijkt uit dat verzoeker rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie kan geraakt worden door de informatie van persoonlijke aard in de ontwerpbrief, of de beslissing ter voorbereiding waarvan de ontwerpbrief werd opgesteld. Voor wat betreft de informatie van persoonlijke aard in de ontwerpbrief, meer specifiek de informatie in de tweede paragraaf van de brief onder de zin ‘Het college van burgemeester en schepenen nam in haar zitting van 6 december 2019 kennis van volgende zaken:’, is de beroepsinstantie bijgevolg van oordeel dat het beroep onontvankelijk is wegens gebrek aan belang van verzoeker. Voor wat betreft de overige informatie in de ontwerpbrief, en het collegebesluit van 20 december 2019 wordt het beroepschrift als ontvankelijk beschouwd.
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De weigeringsbeslissing van 6 januari 2020 van de stad Oostende roept de uitzonderingsgrond van artikel II.34, 4° van het Bestuursdecreet in. De gevraagde documenten kaderen volgens de stad in het vorderen van een administratieve sanctie. Het dossier bevat ook informatie die tot de persoonlijke levenssfeer van de concessionaris behoort en vertrouwelijk is in de relatie tussen de stad Oostende en de concessionaris. De stad stelt dat deze stukken, in het kader van een serene afwikkeling van de procedure, niet kunnen worden vrijgegeven.
2. Inhoud van het beroepschrift
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
pagina 2 van 6
In zijn beroepschrift stelt xxx dat het hier een maatschappelijk relevant dossier betreft, aangezien er over de sluiting van het café heel wat te doen was. Bovendien meent hij dat de correspondentie met een concessionaris behoort tot de informatie waarop het publiek recht heeft.
3. Toelichting door de stad Oostende Na navraag per mail van 7 januari 2020 door de beroepsinstantie, bezorgde de stad Oostende deze documenten aan de beroepsinstantie en herhaalde ze in haar toelichting dat ze zich beroept op de uitzonderingsgrond van artikel II.34, 4° Bestuursdecreet om afschrift hiervan te weigeren. Het gaat volgens de stad om bestuursdocumenten opgesteld in het kader van de vordering van een administratieve sanctie, te weten het beëindigen van de concessieovereenkomst voor het leescafé in de stadsbibliotheek ‘Kris Lambert’ wegens het miskennen van de voorwaarden voor het uitbaten van de concessie. De stukken bevatten daarenboven volgens de stad informatie die vertrouwelijk is in de relatie tussen de stad Oostende en de concessionaris. Het bekendmaken van deze stukken kan er immers toe leiden dat de beëindigingsprocedure niet in een serene sfeer verloopt en een mogelijke betwisting van de feiten op het publieke forum wordt gevoerd. De gedane vaststellingen kunnen een impact hebben op de persoonlijke levenssfeer van de concessionaris, aldus de stad. De stad verwijst verder ook naar artikel II.35, 5° van het Bestuursdecreet.
4. Standpunt van de beroepsinstantie Gelet op hetgeen hierboven uiteengezet werd m.b.t. de ontvankelijkheid, dient de beroepsinstantie zich enkel nog uit te spreken over de gegrondheid van het beroep met betrekking tot het collegebesluit, en met betrekking tot de informatie die niet van persoonlijke aard is uit de ontwerpbrief. Artikel II.34, 4° Bestuursdecreet luidt:
Tenzij de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie, wijzen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag tot openbaarmaking af als: 4° het om bestuursdocumenten gaat die uitsluitend ten behoeve van de strafvordering of de vordering van een administratieve sanctie werden opgesteld; De beroepsinstantie heeft de gevraagde documenten (collegebesluit en ontwerpbrief) kunnen inzien en is van oordeel dat artikel II.34, 4° Bestuursdecreet hierop niet van toepassing is. Het gaat hier niet om een strafvordering, en evenmin om het vorderen van een administratieve sanctie. De documenten zijn opgesteld met het oog op het verbreken van een concessieovereenkomst voor het uitbaten van een leescafé in de stedelijke bibliotheek. Een administratieve sanctie is een sanctie die door een administratieve overheid kan opgelegd worden om de niet-naleving van een publiekrechtelijk voorschrift te bestraffen. De administratieve sancties die door een gemeentelijke overheid kunnen opgelegd worden, worden limitatief opgesomd in de wet van 24 juni 2013. Het betreft: 1) de administratieve geldboete; 2) de schorsing van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning; 3) de intrekking van een door de gemeente afgegeven toestemming
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
pagina 3 van 6
of vergunning en 4) de tijdelijke of definitieve sluiting van een inrichting (MAST A., DUJARDIN J., VAN DAMME M., VANDE LANOTTE J., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Wolters Kluwer, 2017, p. 759) Een concessieovereenkomst is een overeenkomst tussen twee partijen, en geen publiekrechtelijk voorschrift. Het verbreken van een concessieovereenkomst is bijgevolg geen administratieve sanctie. In casu werd de concessieovereenkomst verbroken omdat de concessionaris volgens de stad de voorwaarden ervan niet respecteerde. Een dergelijke verbreking is ook expliciet voorzien in de concessieovereenkomst. De beroepsinstantie concludeert bijgevolg dat de uitzonderingsgrond van artikel II.34, 4° Bestuursdecreet hier onterecht werd ingeroepen. Artikel II.35, 5° Bestuursdecreet luidt:
Tenzij de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie, wijzen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag tot openbaarmaking af als ze van oordeel zijn dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van een van de volgende belangen: 5° het vertrouwelijke karakter van de handelingen van een overheidsinstantie als die vertrouwelijkheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, een audit die in uitvoering is of de politieke besluitvorming; De verbreking van de concessieovereenkomst kan evenmin beschouwd worden als een ‘administratieve handhaving’. De memorie van toelichting bij het Bestuursdecreet zegt over deze uitzonderingsgrond dat ‘sommige taken die worden uitgevoerd in een specifieke fase van de beleidscyclus, namelijk de
administratieve handhaving, bescherming behoeven. Met de term “administratieve handhaving” werd doelbewust voor een ruim begrip gekozen. Het begrip omvat niet alleen het administratief toezicht op de naleving van de milieuregelgeving, maar ook het opleggen en uitvoeren van sancties. Bovendien beperkt het begrip zich niet tot de overheidstaken die worden uitgevoerd in concrete dossiers. Ook overkoepelende beleidsvorming inzake handhaving, de uitwerking van handhavingsmethodes, het overleg met en de afstemming op acties van andere handhavingsactoren zoals parketten, federale en lokale politie en lokale administratieve handhavers, kunnen allen onder de uitzonderingsgrond vallen. Dit voor zover kan gemotiveerd worden dat geheimhouding noodzakelijk is voor een effectief of efficiënt overheidsoptreden.’ (Vlaams Parlement, Parl. St. 2018-2018, nr. 1656/1, blz.58).
Het moet hier dus gaan om het handhaven van de uitgevaardigde administratieve regelgeving. Een concessieovereenkomst, een overeenkomst tussen een overheid en een ondernemer om bepaalde werken te laten uitvoeren of diensten te laten verrichten waarbij het exploitatierisico aan de concessiehouder wordt overgedragen, is geen administratieve bepaling die moet gehandhaafd worden. De beroepsinstantie concludeert bijgevolg dat de uitzonderingsgrond van artikel II.35, 5° Bestuursdecreet hier onterecht werd ingeroepen. De stad verwijst ook naar de persoonlijke levenssfeer van de concessionaris die door het openbaar maken van de gevraagde documenten zou kunnen aangetast worden. Ze doet hiermee impliciet beroep op artikel II.34, 2° Bestuursdecreet dat bepaalt dat een openbaarheidsverzoek moet worden afgewezen indien de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
pagina 4 van 6
persoon met de openbaarmaking instemt. Niettemin is hier, hoewel het om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, tevens een relatief aspect aanwezig. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2018-2018, nr. 1656/1, blz.58). De beroepsinstantie is van oordeel dat in het collegebesluit van 20 december 2019 houdende de goedkeuring van de ontwerpbrief voor het verbreken van de concessieovereenkomst geen informatie staat die de persoonlijke levenssfeer van de concessionaris betreft. Er wordt enerzijds een beschrijving gegeven van de historiek van de concessieovereenkomst en de juridische context, en anderzijds in zeer algemene termen geargumenteerd waarom men wil overgaan tot het verbreken van de concessieovereenkomst, met name dat er voldoende elementen aanwezig zijn om de verbreking van de concessieovereenkomst te vorderen. Behalve de naam van de concessionaris, die algemeen bekend was en is (zie bijvoorbeeld: De Krant van West-Vlaanderen/Zeewacht d.d. 3 januari 2020), bevat dit collegebesluit geen verdere informatie over diens persoon of persoonlijke levenssfeer. Het beroep op deze uitzonderingsgrond voor het weigeren van een afschrift van het collegebesluit is volgens het oordeel van de beroepsinstantie dan ook ongegrond. De ontwerpbrief die door het college van burgemeester en schepenen met het genoemde besluit werd goedgekeurd, bevat wat meer informatie over de redenen van de verbreking van de concessieovereenkomst. De beroepsinstantie herhaalt dat haar onderzoek ten gronde enkel nog moet gaan over de informatie die niet van persoonlijke aard is die in deze brief vermeld staat. Deze informatie bevat volgens het oordeel van de beroepsinstantie geen gegevens waarvan de openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene zou aantasten, met uitzondering van het adres van de concessionaris. Het beroep op de uitzonderingsgrond van artikel II.34, 2° voor de ontwerpbrief is volgens het oordeel van de beroepsinstantie bijgevolg ongegrond, behalve voor wat het adres van de concessionaris betreft. De beroepsinstantie ziet ook geen andere uitzonderingsgronden die op de gevraagde documenten van toepassing zouden zijn. Om deze redenen wordt het beroep als gegrond beschouwd, met uitzondering voor wat betreft het adres van de concessionaris zoals opgenomen in de ontwerpbrief. Na beraadslaging,
BESLUIT:
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
pagina 5 van 6
Het beroepschrift van xxx d.d. 6 januari 2020 tegen de weigeringsbeslissing van de stad Oostende wordt als deels onontvankelijk, deels ontvankelijk en deels gegrond, deels ongegrond beschouwd. Bijgevolg dienen de volgende bestuursdocumenten openbaar te worden gemaakt door er een afschrift van te verstrekken: - Het collegebesluit d.d. 20 december 2019 houdende de goedkeuring van de ontwerpbrief voor het verbreken van de concessieovereenkomst voor het Leescafé - De ontwerpbrief aan de concessionaris, met uitzondering van: o het adres van de concessionaris o de informatie van persoonlijke aard, met name de informatie vervat in de tweede paragraaf onder de zin ‘Het college van burgemeester en schepenen nam in haar zitting van 6 december 2019 kennis van volgende zaken’: (6 gedachtestreepjes)
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 5 februari 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
//////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////// // https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/011
pagina 6 van 6