Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/215
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 5 augustus 2020 diende xxx een verzoek in bij het Fonds Wetenschappelijk Onderzoek – Vlaanderen (hierna vermeld als :FWO) tot het bekomen van een afschrift van alle documenten uit zijn volledige aanvraagdossier voor een postdoctoraal mandaat (notulen, verslagen, evaluaties, rangschikkingen, …). Op 17 augustus 2020 werd voormeld openbaarheidsverzoek afgewezen door het FWO. Op 18 augustus 2020 diende xxx een beroep in bij de beroepsinstantie tegen de weigeringsbeslissing van het FWO d.d. 17 augustus 2020. Dit beroep werd geregistreerd op 18 augustus 2020. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk openbaarheidsverzoek dateert van 5 augustus 2020. De weigeringsbeslissing van het FWO dateert van 17 augustus 2020. Deze beslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. De beroepstermijn vangt bijgevolg pas aan vier maanden na kennisgeving van de beslissing. Het beroepschrift van verzoeker d.d. 18 augustus 2020 is tijdig ingediend.
www.vlaanderen.be
De beroepsinstantie heeft vastgesteld dat de opgevraagde documenten ontegensprekelijk heel wat informatie van persoonlijke aard bevat, zoals bepaald in artikel II.40 §3, 3de lid Bestuursdecreet, zijnde informatie die betrekking heeft op een beoordeling of een waardeoordeel, of die de beschrijving van een gedrag bevat van meerdere bij naam genoemde of gemakkelijk identificeerbare natuurlijke personen. Krachtens artikel II.40, §3, 2de lid van het Bestuursdecreet moet de aanvrager voor de openbaarmaking van informatie van persoonlijke aard kunnen aantonen dat hij rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie kan worden geraakt door ofwel de informatie, ofwel de beslissing waarop de informatie betrekking heeft ofwel de beslissing ter voorbereiding waarvan het document dat de informatie bevat, werd opgesteld. Aangezien het openbaarheidsverzoek uitgaat van de aanvrager van het postdoctoraal mandaat zelf, is deze belangenvereiste evenwel niet van toepassing, in toepassing van artikel II.40, §3, derde lid, van het Bestuursdecreet. Het beroepschrift wordt dan ook als ontvankelijk beschouwd. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Het oorspronkelijk verzoek
In zijn aangetekend schrijven van 5 augustus 2020 aan het FWO vroeg verzoeker om een afschrift van alle documenten uit zijn volledige aanvraagdossier voor een postdoctoraal mandaat (notulen, verslagen, evaluaties, rangschikkingen, …).
2. Beslissing van het FWO Het FWO stelt in de aangevochten beslissing dat verzoeker reeds op 28 juli 2020 de feedback mocht ontvangen in verband met zijn aanvraag voor een postdoctoraal mandaat, namelijk het synthesedocument dat de beoordeling van de aanvraag door het betrokken panel weergeeft. De panelleden hebben zich hiervoor gebaseerd op hun eigen bevindingen, bespreking tijdens de vergadering alsook de rapporten van de externe referenten. Volgens het FWO bevat dit document dan ook alle relevante informatie m.b.t. de beoordeling van de aanvraag van verzoeker. Voorts geeft het FWO aan dat er geen bijkomende documenten meer bezorgd worden aan verzoeker, zodat alle aanvragers net dezelfde informatie zouden ontvangen. Het FWO wenst alle onderzoekers immers op dezelfde manier te behandelen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 2 van 7
3. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker stelt dat zijn initiële vraag tot openbaarmaking gegrond is op het principe dat de openbaarheid van bestuursdocumenten de regel is en overheidsinstanties verplicht zijn om iedereen die erom verzoekt de gewenste bestuursdocumenten openbaar te maken, zoals beschreven in Hoofdstuk 3, Art. II.31 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Volgens verzoeker zijn de beperkende gronden waarop overheidsinstanties een aanvraag mogen afwijzen, zoals beschreven in afdeling 3 van het Bestuursdecreet i.c. niet van toepassing. Deze uitzonderingen worden ten andere niet ingeroepen door het FWO en kunnen dan ook géén afdoende motivatie uitmaken waarop de weigering gebaseerd kan zijn. Het voorwerp van zijn vraag tot openbaarmaking van 5 augustus 2020 is — onder andere, maar niet gelimiteerd tot — net datgene waaraan het FWO refereert in haar antwoord van 17 augustus 2020, maar niet openbaar wil maken: alle documenten die het over het aanvraagdossier van verzoeker bezit, ongeacht de informatiedrager, ongeacht hun oorsprong en ongeacht of zij, al dan niet, relevant zijn voor de eindbeslissing van de Raad van Bestuur van het FWO aangaande de niet-toekenning van een postdoctoraal mandaat aan verzoeker.
4. Toelichting door het FWO De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met het FWO om verdere verduidelijking te vragen bij hun standpunt. Volgens het FWO is vertrouwelijkheid m.b.t. wetenschappelijk onderzoek van groot belang om tot resultaten te komen en ook om de mogelijkheden en de omstandigheden te creëren om excellente onderzoeksprojecten te selecteren. Het FWO is open wat de evaluatieprocedures betreft. De evaluatieprocedure postdoctorale onderzoekers, inclusief criteria, werden allemaal uitgeschreven in het reglement interne en externe peer review en dit reglement kan men raadplegen op de website van het FWO. De kern van de zaak bestaat uit het feit dat een expertpanel bestaande uit binnen- en buitenlandse onderzoekers (meerderheid) op basis van twee externe rapporten, twee interne rapporten en een syntheserapport de kandidaten evalueert, een rangschikking maakt en een voorstel tot selectie aan de raad van bestuur van het FWO voorlegt. De twee externe rapporten worden geschreven door onderzoekers die geen lid zijn van het panel, die op basis van het aanvraagdossier worden gezocht, en de twee interne rapporten en het syntheserapport worden geschreven door leden van het expertpanel. Het syntheserapport vat de elementen van de verschillende rapporten samen en na de bespreking binnen het panel wordt het resultaat van de selectie verwerkt in het syntheserapport en wordt dit rapport als feedback aan de kandidaat bezorgd. Bijgevolg zijn de interne en externe rapporten hulpmiddelen voor het panel om tot een consensus en een rangschikking te komen. Het syntheserapport heeft xxx ontvangen op 28 juli 2020. Het FWO wenst in hoofdzaak de vertrouwelijkheid te benadrukken wat de betrokken onderzoekers betreft die de evaluatie hebben uitgevoerd.
5. Standpunt van de beroepsinstantie Verzoeker vraagt om de openbaarmaking van alle documenten uit zijn volledige aanvraagdossier voor een postdoctoraal mandaat (notulen, verslagen, evaluaties, rangschikkingen, …). Daarom heeft de beroepsinstantie navraag gedaan bij het FWO om aan te geven welke documenten nu exact deel uitmaken van het aanvraagdossier van xxx. Uit de ingewonnen informatie, kan de beroepsinstantie opmaken dat het dossier bestaat uit de volgende documenten:
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 3 van 7
-
Het syntheserapport van het expertpanel (dat al eerder werd bezorgd aan verzoeker en geen voorwerp uitmaakt van dit beroep) Twee interne adviezen van wetenschappelijke onderzoekexperten Twee externe adviezen van wetenschappelijke onderzoekexperten Een “Preliminary evaluation”, opgesteld door de rapporteur van het expertpanel Een rangschikking van alle kandidaten, met daarin de namen van alle kandidaten, het eindoordeel (goedgekeurd, afgewezen of wildcard) en de toegekende scores voor de beide onderdelen en de totaalscores Een nota aan de Raad van Bestuur van FWO d.d. 29 januari 2020 ivm “Oproep postdoctorale mandaten: indiening, panelquota en minimum scores”
Er bestaat voor de beroepsinstantie geen twijfel over het feit dat het hier gaat om een bestuursdocumenten in de zin van artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet, die bijgevolg principieel voor openbaarmaking in aanmerking komt. Het komt nu aan de beroepsinstantie toe om na te gaan of er eventueel wettelijke of decretale uitzonderingsgronden van toepassing zijn om bepaalde documenten niet of slechts gedeeltelijk openbaar te maken. De beroepsinstantie meent dat voor de beoordeling van het beroepschrift eerst moet worden onderzocht of de uitzonderingsgrond betreffende de bescherming van het geheim van de beraadslaging, zoals vastgelegd in artikel II.34 3° van het Bestuursdecreet, kan worden ingeroepen ten aanzien van de beide interne en externe adviezen van de wetenschappelijke onderzoekers. Artikel II.34 3° van het Bestuursdecreet bepaalt: “Tenzij de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie, wijzen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag tot openbaarmaking af als de openbaarmaking afbreuk doet aan het geheim van de beraadslagingen van de organen van de Vlaamse overheid, van de organen van de lokale overheden, van de organen van de instellingen met een publieke taak en van de organen van de milieu-instanties.” De memorie van toelichting verduidelijkt het volgende: “Ratione personae betreft de uitzondering alle collegiale organen van de instanties die onder het toepassingsgebied vallen: dat zijn uiteraard de Vlaamse Regering, het Vlaams Parlement, lokale politieke organen, maar ook de raden van bestuur van de agentschappen en van instellingen met een publieke taak, commissies met beslissingsbevoegdheid enzovoort. “ Het is voor de beroepsinstantie duidelijk dat de voormelde uitzonderingsgrond enkel betrekking kan hebben op de collegiale organen van de instanties waarop de uitzonderingsgrond van toepassing kan zijn. Dit wil zeggen: de organen die een beslissing nemen. De jury die werd aangesteld voor de beoordelingen van de aanvraagdossiers voor een postdoctoraal mandaat kan dan ook niet worden beschouwd als een collegiaal orgaan van de instanties die onder het toepassingsgebied van deze uitzonderingsgrond vallen. Het is immers de Raad van Bestuur die het orgaan uitmaakt van het FWO. De beroepsinstantie merkt in dit verband nog op dat de bepaling in het intern reglement van het FWO aangaande de evaluatieprocedure postdoctorale onderzoekers, waarin wordt gesteld dat de interne evaluatierapporten strikt vertrouwelijk zijn, geen afbreuk kan doen aan het grondwettelijk en decretaal geregeld recht op openbaarheid. Voorts stelt de beroepsinstantie vast dat de vier adviezen van de wetenschappelijke experten ook worden vermeld in het voormelde intern reglement van het FWO, zodat die vier verleende adviezen ook moeten beschouwd als afzonderlijke bestuursdocumenten die op zich staan en dus als afgewerkte documenten worden bestempeld, die principieel voor openbaarmaking in aanmerking komen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 4 van 7
Na kennisname van alle stukken uit het aanvraagdossier, zoals hiervoor opgesomd, is de beroepsinstantie van oordeel dat in elk van die documenten een aantal namen van natuurlijke personen worden vermeld : - in de twee interne en externe adviezen van wetenschappelijke onderzoekexperten: de namen van de onderzoekers die het advies geven; - het “Preliminary evaluation”, opgesteld door de rapporteur van het expertpanel: de naam van de rapporteur; - in de rangschikking van alle kandidaten : de namen van alle kandidaten; - in de nota aan de Raad van Bestuur van FWO d.d. 29 januari 2020 ivm “Oproep postdoctorale mandaten: indiening, panelquota en minimum scores”: de naam van een derde (schenker van een legaat aan het FWO). De beroepsinstantie stelt dus vast dat in alle opgevraagde documenten namen voorkomen van een aantal natuurlijke personen en verwijst in dat verband naar de toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormeld decreetartikel bepaalt dat een verzoek tot openbaarmaking moet worden afgewezen indien de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat, waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever is weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend (wat nogmaals uitdrukkelijk werd bevestigd in een recent arrest van de Raad van State, RvS, arrest nr. 243.607 van 7 februari 2019, TBP 2019/6, 339: “Zoals reeds overwogen, moet er geen belangenafweging plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, en de weigering tot openbaarmaking moet niet door deze belangenafweging worden gemotiveerd.”), maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz.58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. De namen van de diverse natuurlijke personen die vermeld worden in de verschillende opgevraagde documenten behoren ontegensprekelijk tot het privéleven van de betrokkenen en het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat de mededeling van de namen van de natuurlijke personen, zoals die worden vermeld in de verschillende opgevraagde documenten (cfr. supra) afbreuk doet aan het
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 5 van 7
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die natuurlijke personen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.50, §1, derde lid van het Bestuursdecreet laat in principe toe aan de beroepsinstantie om aan de betrokken natuurlijke personen om toestemming te vragen voor het openbaar maken van hun namen en adresgegevens. Bij gebrek aan contactgegevens van al die personen, is de beroepsinstantie niet bij machte om die toestemming te vragen aan de betrokkenen. De beroepsinstantie is van oordeel dat er met betrekking tot de overige informatie die voorkomt in alle opgevraagde documenten geen wettelijke of decretale uitzonderingsgronden in aanmerking komen om deze niet openbaar te maken. Het ingestelde beroep wordt om voormelde redenen dan ook gedeeltelijk als gegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 18 augustus 2020 tegen de weigeringsbeslissing vanwege het FWO wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dient het FWO aan verzoeker een afschrift te bezorgen van de volgende documenten, mits weglating van de gegevens die afbreuk doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de natuurlijke personen die in de verschillende documenten voorkomen (de namen van natuurlijke personen): - de twee interne en externe adviezen van wetenschappelijke onderzoekexperten, mits weglating van de namen van de onderzoekers die het advies hebben uitgebracht; - het “Preliminary evaluation”, opgesteld door de rapporteur van het expertpanel, mits weglating van de naam van de rapporteur; - de rangschikking van alle kandidaten, mits weglating van de namen van alle kandidaten (behoudens die van verzoeker zelf); - de nota aan de Raad van Bestuur van FWO d.d. 29 januari 2020 ivm “Oproep postdoctorale mandaten: indiening, panelquota en minimum scores”, mits weglating van de naam van een derde (schenker van een legaat aan het FWO) die wordt vermeld in die nota.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 6 van 7
Brussel, 16 september 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/215
pagina 7 van 7