Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/367
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be
Dossiernummer: OVB/2021/367
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.
Voorafgaande procedure Op 26 augustus 2021 diende xxx (hierna: verzoeker), een verzoek in bij de stad Antwerpen om een afschrift te verlenen van het studiewerk dat de basis vormde voor het circulatieplan van Antwerpen Noord dat een tiental jaar geleden werd uitgewerkt en in het bijzonder de verkeerstellingen. Op 17 september 2021 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie openbaarheid van bestuur tegen de ontstentenis van beslissing vanwege de stad Antwerpen om de gevraagde documenten openbaar te maken. Op 20 september 2021 werd dit beroep door de beroepsinstantie geregistreerd. Ontvankelijkheid van het beroep Op 26 augustus 2021 werd het oorspronkelijke verzoekschrift ingediend. Op 17 september 2021, de datum van het beroepschrift, was de decretale termijn voor de beslissing van de stad Antwerpen inmiddels verstreken. Aangezien de stad Antwerpen niet gereageerd heeft op het oorspronkelijke openbaarheidsverzoek, heeft de termijn om beroep in te dienen conform artikel II.48 van het Bestuursdecreet geen aanvang genomen.
www.vlaanderen.be
Het ingediende beroep d.d. 17 september 2021 is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Nadat de beroepsinstantie de stad Antwerpen in kennis had gesteld van het ingestelde beroep, werd er op 22 september 2021 alsnog een beslissing genomen door de stad Antwerpen, waarbij het openbaarheidsverzoek werd afgewezen. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet
1.
Inhoud van het beroepschrift
Via het indienen van het beroepschrift wenst verzoeker alsnog de gevraagde documenten (de studie ivm. circulatieplan van Antwerpen Noord en de verkeerstellingen) te verkrijgen. In de laattijdige beslissing van de stad Antwerpen d.d. 22 september 2021 werd het openbaarheidsverzoek alsnog afgewezen, verwijzende naar het feit dat de studie nooit werd goedgekeurd door het stadsbestuur (de districtsraad of de gemeenteraad) en dat het daarom een document betreft dat niet werd gefinaliseerd. Wat betreft de verkeerstellingen werd aangegeven door de stad Antwerpen dat deze nooit werden uitgevoerd.
2. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met de stad Antwerpen om meer informatie en duiding te krijgen betreffende dit beroepsdossier. De gevraagde toelichting en de opgevraagde studie werden vanuit de stad Antwerpen aan de beroepsinstantie bezorgd op 29 september 2021, 4 oktober 2021 en 15 oktober 2021.
a) De studie i.v.m. circulatieplan van Antwerpen Noord Uit de ingewonnen informatie is gebleken dat de stad Antwerpen in het bezit is van twee documenten in dit verband: - een voorontwerp/studie van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord (pdf document van 33 bladzijden) - een conceptplan (word-document van één bladzijde met een schets van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord) Uit het onderzoek door de beroepsinstantie is gebleken dat de opmaak van het wijkcirculatieplan Antwerpen Noord is gestart in 2002, met een oponthoud in 2004. In 2007 werd het proces heropgestart, waarbij de voorgestelde ontsluitingsprincipes uit het verleden (lussenstructuur waarbij de lussen niet met elkaar verbonden zijn) werden bevestigd door het districtscollege van Antwerpen (zitting van 26 februari 2007).
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/367
pagina 2 van 5
Op basis van deze principes werd dan een voorontwerp opgemaakt. Het voorontwerp is eigenlijk een studie die werd opgemaakt aangaande het wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord door het externe onafhankelijke architectenbureau Omgeving in 2011. Het rapport daarvan (PDF-document) werd opgeleverd in november 2011 en er werd ook een conceptplan opgemaakt van dat circulatieplan ( WORD-document met schets van één bladzijde). Het rapport werd daarop geagendeerd op de districtsraad van het district Antwerpen van 21 november 2011. Dat punt werd evenwel verdaagd op die zitting en werd nadien nooit goedgekeurd door het districtscollege of stadscollege. De stad Antwerpen is daarom van oordeel dat het hier een onafgewerkt document betreft, omdat de studie (voorontwerp van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord) nooit werd goedgekeurd door de districtsraad of het stadscollege. Daarom deed de stad Antwerpen een beroep op de toepassing van artikel II.33, 2° Bestuursdecreet om de openbaarmaking ervan af te wijzen. De beroepsinstantie wijst erop dat artikel II.33, 2° van het Bestuursdecreet bepaalt dat een aanvraag tot openbaarmaking mag worden afgewezen als de aanvraag betrekking heeft op bestuursdocumenten die niet af of onvolledig zijn. De memorie van toelichting bij dit decreetartikel stelt het volgende: “Het ogenblik waarop een document als "af" kan beschouwd worden, verschilt van document tot document. Zo moet een onderscheid gemaakt worden tussen documenten die worden gemaakt in het kader van een besluitvormingsprocedure en andere documenten. Documenten ter voorbereiding van een besluitvormingsprocedure zijn pas af indien ze een definitieve status hebben verkregen, dit wil zeggen indien ze ondertekend zijn door de persoon die in het kader van deze procedure bevoegd is. Dit betekent geenszins dat er een eindbeslissing in de procedure zou moeten genomen zijn. Ook tussentijdse rapporten, adviezen en nota's zijn openbaar, nog voor de eindbeslissing is gevallen, voor zover ze definitief af zijn, dit wil zeggen ondertekend door de bevoegde persoon, zelfs al zijn deze documenten vatbaar voor wijziging of herziening ten gevolge van nieuwe factoren en elementen. Andere documenten, die niet kaderen in een besluitvormingsprocedure worden door de opsteller(s) zelf van het document gekwalificeerd als zijnde af of niet af. Zo zal een document dat wordt opgesteld door een groep personen, slechts af zijn wanneer de groep besluit dat het document af is, dit wil zeggen dat er niets meer aan het document dient veranderd te worden, wat niet uitsluit dat wijzigingen achteraf mogelijk zijn ten gevolge van nieuwe omstandigheden.” De memorie van toelichting specificeert verder dat documenten die worden opgesteld door personeelsleden van de administratie en die als insteek moeten dienen ter bespreking van een vergadering, niet af zijn zolang deze documenten niet goedgekeurd zijn door deze vergadering. De documenten die het resultaat zijn van deze vergadering, en die bijvoorbeeld als standpunt van de administratie kunnen beschouwd worden en ‘gedragen’ zijn door de administratie zijn daarentegen wel openbaar, zelfs al vormen deze documenten nog maar een initieel voorstel aan de beleidsverantwoordelijke, die hierover nog zijn of haar fiat dient te geven. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat de beide documenten werden opgemaakt door een extern architectenbureau en dat die documenten door hen werden opgeleverd in november 2011., waarna ze op de agenda van de districtsraad van 21 november 2011 werden geplaatst. Aangezien de studie werd opgeleverd door het externe bureau, vertolkt het rapport en het conceptplan bijgevolg het uitgeschreven en formeel voorstel van dat studiebureau. Die studie dient wel degelijk als “afgewerkt” te worden beschouwd en het was de bedoeling om die op de districtsraad van 21 november 2011 ook te laten goedkeuren. Dat het agendapunt nadien werd verdaagd, doet daar geen afbreuk aan. De beroepsinstantie is van oordeel dat deze vaststelling volstaat om tot het bestaan van een afgewerkt bestuursdocument te besluiten. Het valt immers niet in te zien dat men een onafgewerkte studie voor beslissing tot goedkeuring
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/367
pagina 3 van 5
aan de districtsraad zou voorleggen. De beslissing die de districtsraad dan zal nemen is een volgende, daarvan te onderscheiden stap. De stad Antwerpen maakt bijgevolg in casu de kwalificatie als afgewerkt bestuursdocument ten onrechte afhankelijk van de goedkeuring van een studie rond een circulatieplan door de districtsraad. Het is trouwens de stad Antwerpen toegelaten om enige duiding te geven bij de openbaarmaking van de desbetreffende studie (zo kan er expliciet op gewezen worden dat die studie nooit werd goedgekeurd door de districtsraad of het stadscollege). De beroepsinstantie is van oordeel dat er voorts geen overige wettelijke of decretale weigeringsgronden voorhanden zijn die zich verzetten tegen de openbaarmaking van de gevraagde bestuursdocumenten (voorontwerp/studie van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord en conceptplan i.v.m. wijkcirculatieplan). Het beroepschrift moet voor dit onderdeel dan ook als gegrond beschouwd worden.
b) De verkeerstellingen Uit de door de beroepsinstantie ingewonnen informatie is duidelijk gebleken dat er geen verkeerstellingen zijn opgesteld in het kader van het ontwerp van een wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord, noch door de eigen stadsdiensten, noch door externen. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. In casu wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat de stad Antwerpen niet in het bezit is van de door verzoeker opgevraagde verkeerstellingen in het kader van het wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord, daar het een onbestaand document betreft. Daar kan uiteraard geen afschrift van verleend worden. Het beroepschrift dient, wat dit onderdeel betreft, bijgevolg als ongegrond te worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx gericht tegen het uitblijven van een beslissing van de stad Antwerpen met betrekking tot zijn openbaarheidsverzoek d.d. 26 augustus 2021, wordt als ontvankelijk en deels gegrond, deels ongegrond beschouwd.
Bijgevolg dient de stad Antwerpen aan verzoeker een afschrift te verlenen van de volgende documenten: -
het voorontwerp/studie van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord (pdf document van 33 bladzijden) het conceptplan (word-document van één bladzijde met een schets van wijkcirculatieplan Antwerpen-Noord)
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/367
pagina 4 van 5
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 19 oktober 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur,
Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/367
pagina 5 van 5