Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/328
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 14 oktober 2020 diende xxx een verzoek in bij de Vlaamse overheid, Agentschap Wegen en Verkeer Antwerpen (hierna AWV) om met betrekking tot de aanbesteding met besteknummer 1M3D8E/11/11 (dossier X10/R11/17) inzage te verlenen van het as built-plan. Op 1 december 2020 weigerde AWV na enkele doorverwijzingen de inzage omwille van de uitzonderingsgrond voorzien in artikel II.35, 6° van het Bestuursdecreet. Op 9 december 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing d.d. 1 december 2020. Dit beroep werd geregistreerd op 10 december 2020. Op 7 januari 2021 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet de beroepstermijn van dertig kalenderdagen verlengd tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 14 oktober 2020.
www.vlaanderen.be
De weigeringsbeslissing van AWV dateert van 1 december 2020. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (hierna: Bestuursdecreet). Op 9 december 2020 diende de verzoeker beroep in tegen voormelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
AWV wijst het verzoek van xxx op een beknopte wijze af, verwijzend naar de uitzonderingsgrond voorzien in artikel II.35, 6° van het Bestuursdecreet. Volgens deze bepaling kan een overheidsinstantie het verzoek tot openbaarmaking afwijzen indien men van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de openbare orde en de veiligheid. AWV wijst er de verzoeker op 2 december 2020 nog op dat ze haar beslissing niet verder hoeft toe te lichten en dat het feit dat het vrijgeven van plannen van openbare plaatsen, kunstwerken of gebouwen, met daarop alle details, de openbare veiligheid in gevaar kan brengen, weinig bijkomende argumentatie behoeft.
2. Inhoud van het beroepschrift Het verzoek werd afgewezen op grond van artikel II.35, 6° van het Bestuursdecreet. De beroeper klaagt de beperkte motivering aan. AWV stelde geen bijkomende motivering te moeten verschaffen in het geval van een weigering tot openbaarmaking. Volgens de beroeper wordt er naar de onbestaande uitzonderingsgrond “openbare veiligheid” verwezen en beperkte de toelichting zicht tot de volgende zin: “Echter behoeft het feit dat het vrijgeven van plannen van openbare plaatsen, kunstwerken of gebouwen, met daarop alle details, de openbare veiligheid in gevaar kan brengen, weinig bijkomende argumentatie.” Ook de mogelijkheden van een eventuele gedeeltelijke openbaarmaking werden volgens de beroeper niet onderzocht. Het staat AWV volgens de beroeper vrij die delen van het plan dat een (wettelijk te verantwoorden) probleem zou kunnen vormen af te dekken of onleesbaar te maken. Verder stelt hij reeds probleemloos een versie ontvangen te hebben van een federale overheidsdienst. In dat plan wordt opgelegd aan de aannemer hoe hij de aanleg dient uit te voeren. (beroeper bezorgt de beroepsinstantie een bijlage “DefToestandmetTitel”). De beroeper stelt dat het plan waarvan hij de openbaarmaking wenst het plan is met de Lambert 72coördinaten dat de aannemer diende op te stellen na de aanvaarding van de werken. Daarin zou staan hoe alles in werkelijkheid werd aangelegd.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
pagina 2 van 6
Nog volgens de beroeper maakt de eigenaar van het vliegveld LOM Antwerpen NV er ook geen probleem van om een groot gedeelte van een plan van de site (dat hij als bijlage “BA_I_UitPubliekOmgevingsLoket” bij het beroep voegt) openbaar te maken op de website van het publiek omgevingsloket met (gedeeltelijke) Lambertcoördinaten.
3. Toelichting door AWV Op 11 december 2020 contacteerde de beroepsinstantie AWV met de vraag tot toelichting bij de bestreden beslissing. Op 22 december 2020 ontving de beroepsinstantie een repliek vanwege het secretariaat van AWV. Daaruit blijkt dat AWV de mening is toegedaan dat zij aan de beroeper een afdoende gemotiveerd antwoord bezorgde door te verwijzen naar de toepasselijke uitzonderingsgrond. AWV stelt de beroeper toch nog in zijn vraag tegemoet te zijn gekomen door te verduidelijken dat de openbaarmaking van plannen van (o.a.) een tunnel met daarop élk detail, een gevaar zou kunnen opleveren voor de openbare orde en veiligheid. De openbaarmaking van een dergelijk plan, waarop elk detail, elke vluchtroute, elke brandgang, technische ruimte, ventilatieschacht e.d.m. duidelijk zichtbaar is, inclusief exacte locatie en afmetingen, geeft iemand met slechte bedoelingen ongeziene mogelijkheden om zowel de veiligheid als de openbare orde te verstoren en het aantal slachtoffers en/of economische en stoffelijke schade te maximaliseren. Dit behoeft volgens AWV geen bijkomende motivering. In haar antwoord aan de beroepsinstantie gaat AWV verder in op de ingeroepen uitzonderingsgrond: het openbaar maken van plannen van een tunnel zou een gevaar vormen voor de openbare orde en veiligheid, aangezien alle details van deze tunnel op dit plan te zien zijn: de exacte ligging van technische ruimtes en installaties, de locatie en lengte van ventilatieschachten en vluchtroutes, de aanwezigheid van brandvoorzieningen, nooduitgangen,… Een dergelijk plan openbaar maken geeft een persoon met niet zo nobele bedoelingen de mogelijkheid om o.a. de weggebruikers en de hulpdiensten in gevaar te brengen. Het Vlaamse Gewest dient de veiligheid van en in deze tunnel te garanderen, hetgeen niet langer mogelijk is bij de openbaarmaking van dergelijke plannen. Bovendien zorgt de ligging van de Krijgsbaantunnel ervoor dat een incident in de tunnel ook gevolgen zou kunnen hebben voor de (gebruikers van de) naastgelegen luchthaven, hetgeen het risico op inbreuken op de openbare orde en veiligheid enkel vergroot ingeval van openbaarmaking, aldus AWV. Bovendien biedt de mogelijkheid een verbod op hergebruik op te leggen aan de beroeper volgens AWV niet de garantie dat deze documenten ook niet effectief in verkeerde handen zouden komen, nu op het overtreden van dit verbod geen sanctie is voorzien. Dat de eigenaar van de luchthaven zelf geen graten ziet in het openbaar maken van de plannen van de luchthaven, wordt irrelevant geacht. Vooreerst wordt deze visie niet gedragen door het Vlaamse Gewest en reflecteert de publicatie van dit plan een alleenstaande visie of mening van de LOM. Het gaat volgens AWV daarbij dan eerder om de luchtvaartveiligheid dan om tunnelveiligheid en het is volgens haar net in dat laatste aspect dat het Vlaamse Gewest haar volle verantwoordelijkheid dient in te nemen. Zoals de beroeper zelf stelt gaat het om een plan van “de site”, m.n. van de luchthaven, aldus AWV. Dit plan van de luchthaven bevat geen detail van de Krijgsbaantunnel, zodat de openbare orde en veiligheid in die zin geen gevaar loopt, zo meent AWV. Bij het andere plan dat de beroeper zou hebben ontvangen van “een federale overheidsdienst” valt de herkomst moeilijk te achterhalen. Het plan bevat weinig details, lijkt slechts een onderdeel van een groter plan en valt volgens AWV geenszins te vergelijken met een as built-plan. AWV benadrukt dat elke vraag inzake openbaarheid van bestuur autonoom wordt beoordeeld door de ontvangende instantie.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
pagina 3 van 6
Voorts verwijst AWV in haar reactie d.d. 22 december 2020 aan de beroepsinstantie naar artikel II.35, 4° van het Bestuursdecreet. AWV stelt rechtstreeks gedagvaard te zijn voor de correctionele rechtbank door verschillende actiegroepen, waaronder de VZW “Verlenging Nooit”, wegens vermeende bouwmisdrijven bij de aanleg van de Krijgsbaantunnel/uitbreiding van de luchthaven. De beroeper schreef volgens AWV over dit dossier o.m. volgend artikel: https://www.apache.be/gastbijdragen/2020/10/27/vliegen-op-een-bedjevan-vlaamse-kwakkels-met-een-sausje-van-jeu-de-mots-a-la-francaise-25/. Onderaan dit artikel profileert de beroeper zichzelf als “onderzoeker” van de hierboven vermelde VZW. Dat hij dan ook verbonden is met één van de eisers in deze procedure, staat niet ter discussie, aldus AWV. De rechters in eerste aanleg oordeelden dat niet werd bewezen dat een bouwmisdrijf werd gepleegd: https://www.gazetvandeurne.be/2020/11/09/actiegroepen-verliezen-rechtszaak-over-uitbreidingluchthaven/. Bij de afwijzing van de openbaarheidsvraag op 1 december 2020 heeft AWV deze uitzonderingsgrond niet ingeroepen, daar de beroepstermijn op dat ogenblik lopende was en het dus niet duidelijk was of er nog sprake was van een hangende procedure. Intussen tekenden de eisers evenwel beroep aan tegen dit vonnis, zodat er op heden sprake is van een hangend geding, aldus AWV. Voor de toepassing van deze uitzonderingsgrond is het niet vereist dat de aanvrager zelf betrokken partij is in het geding; het volstaat dat de aanvrager “in verbinding” staat met een bij het geding betrokken partij (zie OVB /2008/14/ van 7 november 2008). Dit is in casu onmiskenbaar het geval, zo stelt AWV nog. Dat de openbaarmaking van het as built-plan de belangen van de Vlaamse Overheid en haar leidend ambtenaren kan schaden, staat volgens AWV ontegensprekelijk vast: het opgevraagde document maakt immers mee het voorwerp uit van de rechtszaak. De discussie handelt immers over de uitgevoerde en voltooide bouwwerken en de daarbij beweerde overtredingen. Het as built-plan is een opmetingsplan van de nieuwe toestand na de beëindiging van de werken. Bijgevolg meent AWV dat de vraag tevens op basis van deze uitzonderingsgrond kan en moet worden afgewezen. Een eventuele gedeeltelijke openbaarmaking acht AWV geenszins mogelijk. Het gaat immers niet om een document waarin bepaalde passages of zinsneden eenvoudigweg onleesbaar kunnen worden gemaakt voor de ontvanger. Het gaat bovendien niet zozeer om één as built-plan, maar wel om een as built-dossier met een veelheid aan gelaagde detailplannen die de gebouwde toestand weergeven. Elk van deze plannen zou daadwerkelijk moeten worden gemanipuleerd door een derde met de nodige kennis, om de gevoelige informatie onleesbaar te maken. Dit zou niet alleen erg veel tijd maar ook bijkomende middelen vergen, en de facto de productie van een “nieuw” bestuursdocument., aldus AWV.
4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie stelt vast dat het oorspronkelijk verzoek d.d. 14 oktober 2020 van xxx de vraag bevat om inzage te verlenen in de plannen. Gaandeweg vernam de beroeper dat er van het as built-plan zowel een dgw-formaat als een pdf-formaat voorhanden zou zijn. Hij deelt mee dat hij de beide documenten wenst te bekomen. Later wordt vermeld dat hij de inzage en/of kopiename van het plan in dwg-formaat wenst omdat alleen hier de Lambert 72-coördinaten op zouden voorkomen zoals hij vroeg in zijn verzoek van 14 oktober 2020. Het verzoek om een pdf-formaat te bekomen zou komen te vervallen in de mate dat het dwg-formaat hem dezelfde informatie aanlevert. De beroepsinstantie wijst erop dat de drie concrete wijzen (verlenen van inzage, verschaffen van uitleg, overhandigen van een afschrift) waarop het grondwettelijk recht inzake openbaarheid van bestuursdocumenten, zoals gegarandeerd door artikel 32 van de Grondwet, kan uitgeoefend worden, evenwaardig zijn. De keuze van de wijze van uitoefening van het recht op openbaarheid ligt in principe bij de aanvrager (artikel II.31, eerste lid van het Bestuursdecreet), die ook de vorm kan aangeven waarin hij een
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
pagina 4 van 6
bestuursdocument wenst te ontvangen (artikel II.40, §2, tweede lid van het Bestuursdecreet). Daarmee wordt niet alleen de vorm van de drager bedoeld (geschreven document, elektronisch bestand), maar eventueel zelfs ook het formaat waarin de elektronische informatie in principe ter beschikking dient gesteld te worden, bijvoorbeeld in een welbepaald bestandsformaat. De gevraagde vorm of formaat dient in principe gerespecteerd te worden door de bevraagde overheidsinstantie. Enkel indien het betrokken bestuursdocument niet in de gevraagde vorm beschikbaar is of redelijkerwijze ter beschikking kan gesteld worden, deelt de overheidsinstantie, vermeld in artikel II.28, § 1, in haar beslissing aan de aanvrager mee in welke andere vorm of vormen het bestuursdocument beschikbaar is of redelijkerwijze ter beschikking gesteld kan worden (artikel II.45, §1 van het Bestuursdecreet; zie ook Raad van State, arrest nr. 209.086 van 23 november 2010). De beroepsinstantie leidt uit de oorspronkelijke vraagstelling van de beroeper af dat hij in elk geval de openbaarmaking wenst van de plannen die de Lambert 72-coördinaten bevatten, ongeacht of dit nu in een pdf-vorm dan wel in een dwg-formaat is. AWV weigert de openbaarmaking op grond artikel II.35, 6° van het Bestuursdecreet. Artikel II.35, 6° Bestuursdecreet bepaalt dat een aanvraag tot openbaarheid wordt afgewezen indien men van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de openbare orde en veiligheid. De beroepsinstantie wijst erop dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of deze weigeringsgrond al dan niet van toepassing is. Uit nazicht van het op 18 januari 2021 door de beroepsinstantie ontvangen dossier met daarin de as built-plannen blijkt dat in casu de uitzonderingsgrond van de openbare orde en veiligheid terecht werd ingeroepen vanuit de bekommernis dat de vrijgave van dergelijke gedetailleerde plannen over de ondertunneling van een gewestweg ter hoogte van een luchthaven een reële bedreiging van de veiligheid met zich zou meebrengen. De ontvangen deelplannen hebben op een zeer gedetailleerde wijze betrekking op de ondertunneling van de gewestweg R11 ter hoogte van de luchthaven te Deurne. De plannen, vaak met de vermelding van x en y-coördinaten (andere plannen bevatten deze coördinaten niet; dit geldt bijvoorbeeld voor de plannen met bepaalde typesnedes) bevatten op een zeer gedetailleerd niveau allerlei gegevens waaronder bijvoorbeeld ook de inplanting van technische gebouwen, hydraulica, gasleidingen en hoogspanningskabels. Elk van deze elementen uit de aan de beroepsinstantie overgemaakte deelplannen kan potentieel misbruikt worden en de openbaarmaking ervan maakt ontegensprekelijk een terechte bekommernis uit van AWV. Het kan verdedigbaar worden geacht dat AWV omzichtig wil omspringen met gegevens waarvan de openbaarheid mogelijks een negatieve impact kan hebben op de veiligheid rond de luchthaven. Voorts dient ook vastgesteld te worden dat deze plannen over de ondertunneling qua voorwerp en qua mate van gedetailleerdheid geenszins te vergelijken zijn met de plannen die de beroeper aanlevert bij zijn beroepschrift (nl. het inplantingsplan uit het publiek omgevingsloket en de bijlage “DefToestandmetTitel.jpg”) om aan te tonen dat hij reeds de gewenste openbaarmakingen heeft bekomen vanuit andere instanties. Gelet op de vorm waarin ze voorkomen lenen deze as built-plannen zich evenmin tot een eventuele gedeeltelijke openbaarmaking. De beroepsinstantie kan zich dan ook redelijkerwijze aansluiten bij de zienswijze van AWV. De afweging van het ingeroepen veiligheidsbelang tegenover het belang gediend met de openbaarmaking leidt niet tot een ander oordeel leidt. De beroepsinstantie ziet op basis van deze overwegingen geen hoger belang ten dienste waarvan de openbaarmaking zou moeten worden bevolen van deze plannen. Om deze redenen wordt het beroep als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
pagina 5 van 6
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 9 december 2020 tegen de weigeringsbeslissing van AWV Antwerpen om met betrekking tot de aanbesteding met besteknummer 1M3D8E/11/11 (dossier X10/R11/17) inzage te verlenen van het as built-plan wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 19 januari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/328
pagina 6 van 6