Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/309-2
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/309-2
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 21 oktober 2020 diende xxx (verder: verzoekster) een verzoek in bij de stad Antwerpen tot afschrift van de woningkaart voor het pand gelegen in xxx. Dit verzoek werd door de stad Antwerpen geweigerd op 22 oktober 2020. Op 20 november 2020 diende verzoekster daarop beroep in bij de beroepsinstantie voor openbaarheid van bestuur tegen deze weigeringsbeslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 23 november 2020. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoekschrift dateert van 21 oktober 2020. De weigeringsbeslissing van de stad Antwerpen dateert van 22 oktober 2020.De weigeringsbeslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten. Conform artikel II.48 §1, vierde lid Bestuursdecreet begint de beroepstermijn bijgevolg pas te lopen vier maanden na de kennisgeving. Het beroepschrift d.d. 20 november 2020 is bijgevolg tijdig ingediend en ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
Het beroepschrift is gericht tegen de weigeringsbeslissing d.d. 22 oktober 2020 van de stad Antwerpen. In deze beslissing stelt de stad het volgende:
“Om de werkelijk vergunde toestand van een pand op te vragen kan u contact opnemen met de dienst ‘Omgevingsloket’ van de stad Antwerpen. Om de procedure ‘Vergund geacht’ op te starten moet u geen woningkaart inleveren bij uw aanvraag. Na uw aanvraag zal de dienst Vergund Geacht alle documenten waarover de stad beschikt, zoals de woningkaart, zelf opvragen. Alle informatie en contactgegevens kan u hier vinden: www.antwerpen.be/vergunningen. We kunnen u dus geen woningkaart afleveren omwille van de reden die u opgegeven heeft.” 2. Inhoud van het beroepschrift In haar beroepschrift stelt verzoekster dat ze de motivering van de stad Antwerpen om de aflevering van een woningkaart te weigeren, betwist, waarbij ze verwijst naar artikel 32 van de Grondwet en artikel I. 3. 5°, a en artikel II. 28. 2° van het Bestuursdecreet. Op grond van artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet is elke instantie verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De woningkaart in kwestie komt in aanmerking om als bestuursdocument te worden gekwalificeerd. De openbaarmaking ervan kan slechts worden geweigerd mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen die zijn gestipuleerd in de artikelen II. 33 t.e.m. II.39 Bestuursdecreet. De hiërarchie der rechtsnormen bepaalt dat een KB lager in rang staat dan de Grondwet en wetten en decreten. In casu beroept de stad Antwerpen zich op een KB om af te wijken van het principe van de openbaarheid van bestuur dat is vastgelegd in de Grondwet en in wetten en decreten. De stad schendt het principe van de hiërarchie der rechtsnormen om het principe van de openbaarheid van bestuur naast zich te kunnen leggen. De lokale overheid kan de aflevering van de woningkaart weigeren om de persoonlijke levenssfeer van de vorige bewoners te beschermen. De belangenafweging tussen de openbaarheid en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hoeft niet te worden gemaakt. Gesteld dat stad Antwerpen de woningkaart zou kwalificeren als milieu-informatie, dan kan de aanvraag tot openbaarheid van een bestuursdocument eveneens worden geweigerd wanneer het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (art. II. 36. 1° Bestuursdecreet). Beide weigeringsgronden kunnen eenvoudig worden gecounterd door een geanonimiseerde woningkaart aan te vragen. De weigering van stad Antwerpen is echter gebaseerd op een foutieve redenering waarbij men een KB boven de Grondwet en het
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur 5
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/309-2
pagina 2 van
Bestuursdecreet plaatst en waarbij men het vrijgeven van een bestuursdocument laat afhangen van de interne procedure ‘Vergund Geacht’. Het feit dat de verzoeker een bestuursdocument niet nodig heeft om een ontvankelijke vergunningsaanvraag in te dienen, kan geen reden zijn om het bestuursdocument niet af te leveren en derhalve geen openbaarheid van bestuur te verlenen. De lokale overheid heeft niet de bevoegdheid uitzonderingsgronden inzake de openbaarheid van bestuur te creëren. Volgens verzoekster is de argumentatie van de stad Antwerpen ook in strijd met een eerdere beslissing van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur, nl. haar uitspraak d.d. 19 februari 2020 in dossier OVB/2020/040 waarbij reeds een beroep betreffende een weigeringsbeslissing van een woningkaart door de stad Antwerpen werd behandeld. Daarin oordeelde de beroepsinstantie als volgt: “De beroepsinstantie merkt op dat de stad Antwerpen de procedure om een stedenbouwkundige historische
toestand van een pand te verkrijgen, heeft vereenvoudigd voor zowel het gemak van de burger als dat van de stad zelf. Als de stad merkt dat er om een oordeel wordt gevraagd m.b.t. de vergunningen van een pand, wordt de aanvrager via het e-loket naar de procedure ‘Vergund geacht’ geleid. Via die procedure verkrijgt de burger een advies dat berust op correcte informatie (zoals o.a. een volledige niet-geanonimiseerde woningkaart). Vastgesteld dient te worden dat de communicatie daaromtrent echter niet erg helder is verlopen. Hoewel het gelet op de toelichting van de stad Antwerpen duidelijk wordt dat een aanvraag omtrent een stedenbouwkundige historische toestand volgens de procedure ‘Vergund geacht’ verloopt, kan de verzoeker erin worden bijgetreden dat het bericht van de stad Antwerpen van 20 januari 2020 daaromtrent, los van die procedure, moet gelezen worden als een afwijzing van het oorspronkelijke verzoek tot het verkrijgen van een woningkaart. De stad stelt immers letterlijk: “We kunnen u geen woningkaart afleveren omwille van de reden die u opgegeven heeft”. Nu de stad Antwerpen het gevraagde (en geanonimiseerde) afschrift van de betreffende woningkaart alsnog aan verzoeker heeft bezorgd, heeft de beroepsinstantie nog gevraagd of de stad hiermee voldoende aan de aanvraag tot openbaarheid heeft voldaan. Verzoeker bevestigde op 19 februari 2020 dat dit het geval was. Het beroepschrift is bijgevolg zonder voorwerp.” In casu moet dezelfde redenering worden toegepast en moet de stad Antwerpen de geanonimiseerde woningkaart overmaken, aldus verzoekster.
3. Toelichting door de stad Antwerpen De beroepsinstantie heeft per mail van 23 november 2020 de stad Antwerpen gecontacteerd om nadere toelichting te vragen bij dit dossier. De stad bezorgde de beroepsinstantie op 30 november de volgende toelichting:
‘Woningkaarten zijn geen bestaande documenten. Dat wil zeggen dat ze enkel worden opgemaakt indien nodig, bijvoorbeeld op vraag van een burger. Woningkaarten bevatten informatie uit digitale en papieren bronnen. Vooral die laatste bronnen zijn minder toegankelijk, dateren van voor de fusie van de stad Antwerpen in 1983 en het vergt een aanzienlijke inspanning om een woningkaart op te stellen indien er ver in de tijd moet worden teruggegaan.
In het verzoekschrift wordt aangehaald dat bij de aanvraag van de woningkaart als reden vermeld werd ‘onderzoek naar stedenbouwkundige situatie van het pand’.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/309-2
pagina 3 van 5
Een woningkaart is een uittreksel uit het bevolkingsregister. Het houden van de bevolkingsregisters behoort tot de federale bevoegdheid en het bekomen van een uittreksel wordt geregeld in het Koninklijk besluit betreffende het verkrijgen van informatie uit de bevolkingsregisters en uit het vreemdelingenregister van 6 juli 1992. Artikel 3 van het KB stelt dat er een wettelijk belang moet zijn om een uittreksel uit de bevolkingsregisters te kunnen krijgen (artikel 3). Met een wettelijk belang wordt bedoeld dat er een grondslag moet zijn in een wet of een decreet. Deze regel heeft voorrang op de bepalingen over openbaarheid van bestuur uit het Bestuursdecreet om aanvragen te toetsen. Het gebruik van de woningkaart voor een stedenbouwkundige evaluatie waaronder ook de procedure vermoeden van vergunning valt heeft geen wettelijk belang in de zin van artikel 3 van het KB. Het staat als dusdanig niet vermeld in de regelgeving over ruimtelijke ordening in het algemeen en over omgevingsvergunningen in het bijzonder. De stad Antwerpen gebruikt dit als een document (naast andere) om na te gaan of er in een gebouw al meerdere decennia (voor de Wet op de stedenbouw en voor de goedkeuring van het gewestplan Antwerpen) meerdere woonentiteiten zijn. Daarvoor bezorgt de dienst bevolking woningkaarten aan de dienst omgevingsvergunningen die dan met kennis van zaken en met in acht name van de nodige discretie de aanvraag ‘vermoeden van vergunning’ kan beoordelen. Deze werkwijze bestaat sinds april 2019 in de stad Antwerpen en ze is tot stand gekomen, mede op vraag van de Ombudsdienst, om te vermijden dat burgers eerst bij de dienst bevolking een woningkaart moesten aanvragen om ze dan in te dienen bij Omgevingsvergunning. Om daarna te moeten vaststellen dat de geanonimiseerde woningkaart voor de dienst Omgevingsvergunning niet bruikbaar is. Omwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op grond van artikel 3 uit het bovenvermelde KB kan een burger die dit rechtstreeks aanvraagt immers alleen een geanonimiseerde woningkaart bekomen. Om de klantgerichtheid te verhogen moeten burgers niet langer meer meerdere loketten bevragen voor deze procedure om een woning op te nemen in het vergunningenregister met de status vermoeden van vergunning. De mail van de stad van 22 oktober 2020 is dus geenszins te beschouwen als een weigering tot openbaarmaking, de aanvrager werd daarentegen naar de procedure ‘Vergund geacht’ geleid zodat hij correcte informatie zou krijgen m.b.t. de vergunde toestand van het betrokken pand en de mogelijkheid om het al dan niet op te nemen als vergund geacht in het vergunningenregister.’ 4. Standpunt van de beroepsinstantie Uit de toelichting door de stad leidt de beroepsinstantie af dat woningkaarten pas opgemaakt worden door de diensten in het kader van een procedure ‘vergund geacht’, aan de hand van de bevolkingsregisters. Het is dus met andere woorden niet zo dat er voor elk pand in Antwerpen al een woningkaart bestaat, die dan een bestuursdocument is dat kan opgevraagd worden door de burger. De stad Antwerpen bevestigde op 2 december 2020 uitdrukkelijk aan de beroepsinstantie dat er voor het pand gelegen in xxx momenteel (nog) geen woningkaart bestaat. Het recht op openbaarheid van bestuur onder de vorm van een afschrift van een bestuursdocument geldt logischerwijze enkel voor effectief bestaande bestuursdocumenten. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/309-2
pagina 4 van 5
In casu wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat de stad Antwerpen niet in het bezit is van het gevraagde document, daar het hier een onbestaand document betreft. Daar kan uiteraard geen afschrift van verleend worden. Nu verzoekster blijkbaar vraagt naar een afschrift van een onbestaand document, dient het beroepschrift bijgevolg als ongegrond te worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 20 november 2020 tegen de weigeringsbeslissing van de stad Antwerpen d.d. 22 oktober 2020 om een afschrift te verlenen van de woningkaart voor het pand gelegen in xxx wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 4 december 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/309-2
pagina 5 van 5