Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/310
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 3 november 2020 diende xxx een verzoek in bij De Vlaamse Waterweg (DVW) om een afschrift te verlenen van de volgende documenten, in verband met een nieuwe verbinding over/onder/op de Schelde in Antwerpen: - Tussentijdse en afgewerkte rapporten/studies die studiebureau SBE heeft opgemaakt. - Tussentijdse en afgewerkte rapporten die Rebel heeft gemaakt. - Presentaties die SBE/Rebel mogelijk al hebben bezorgd. - Correspondentie (per mail, brief, sms, whatsapp, …) tussen enerzijds SBE of Rebel, en anderzijds uw diensten betreffende de studieopdracht (instructies, opstart, tussentijdse bijsturingen, bijkomend werk, …). - Correspondentie tussen het loodswezen (MOW) en DVW. - (specifiek de agendapunten van) notulen van de raad van bestuur/het directiecomité van DVW. Op 20 november 2020 weigerde DVW gedeeltelijk een afschrift van de gevraagde documenten. Op 21 november 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze gedeeltelijke weigeringsbeslissing d.d. 20 november 2020. Dit beroep werd geregistreerd op 23 november 2020. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 3 november 2020.
www.vlaanderen.be
De gedeeltelijke weigeringsbeslissing van DVW dateert van 20 november 2020. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (hierna: Bestuursdecreet). Op 21 november 2020 diende de verzoeker beroep in tegen de voormelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
Er werd door DVW aan de beroeper op 20 november 2020 meegedeeld dat zijn verzoek gedeeltelijk kon worden ingewilligd. De antwoorden werden per vraagonderdeel aan de verzoeker bezorgd als volgt: Tussentijdse en afgewerkte rapporten/studies die studiebureau SBE heeft opgemaakt – Presentaties die SBE mogelijk al heeft bezorgd:
Het studiewerk van studiebureau SBE werd nog niet opgeleverd. Presentaties maken onderdeel uit van dit studiewerk. Op basis van art. II.33,2° van het Bestuursdecreet dd. 7 december 2018 kan dan ook niet op dit verzoek worden ingegaan omdat de documenten nog niet af en onvolledig zijn. Het studiewerk wordt naar alle waarschijnlijkheid nog dit jaar opgeleverd aan de opdrachtgevers. Tussentijdse en afgewerkte rapporten die Rebel heeft gemaakt + Presentaties die Rebel mogelijk al heeft bezorgd:
Het Rebel-rapport werd opgemaakt in opdracht van de stad Antwerpen. Uit onze navraag is gebleken dat de stad geen toestemming geeft om dit rapport openbaar te maken. Wij dienen uw verzoek om het Rebelrapport en eraan gerelateerde documenten te bezorgen op basis van art. II.34 , 6° van het voormelde Bestuursdecreet dan ook af te wijzen.
Correspondentie (per mail, brief, sms, whatsapp, …) tussen enerzijds SBE of Rebel, en anderzijds uw diensten betreffende de studieopdracht (instructies, opstart, tussentijdse bijsturingen, bijkomend werk, …) - correspondentie tussen het loodswezen (MOW) en DVW
De vraag naar allerhande correspondentie is onredelijk en algemeen geformuleerd. Het kan dan ook gaan om een aanzienlijk en onbekend aantal stukken verspreid over verschillende dragers. U kan van ons niet verwachten dat wij e-mailboxen screenen en gsm’s uitlezen. Wij dienen u dan ook overeenkomstig art. II.33.1° van het Bestuursdecreet in voorkomend geval te verzoeken om uw vraag exact te herformuleren zodat wij gericht op zoek kunnen gaan. -
(specifiek de agendapunten van) notulen van de raad van bestuur/het directiecomité van DVW:
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
pagina 2 van 6
Als bijlage bezorgen wij u een kopie van de uittreksels uit de verslagen van de Raad van Bestuur van De Vlaamse Waterweg die betrekking hebben op het project. 2. Inhoud van het beroepschrift Wat betreft ‘tussentijdse en afgewerkte rapporten en studies van SBE’ en ‘presentaties’, wordt verklaard dat deze nog niet af zijn, of onvolledig. Minstens voor presentaties (bijvoorbeeld in powerpointformaat) lijkt dit geen geldig argument, omdat het afgewerkte documenten zijn die een verslag kunnen geven van de voortgang van een project, aldus de beroeper. De beroeper weet niet of er ook al tussentijdse rapporten zijn. Het zou volgens hem alvast niet passen in een geest van openbaarheid van bestuur als er – hypothetisch - tussentijdse versies van het studiewerk zijn, of studies die deelaspecten bespreken, maar dat er nog bijkomend studiewerk wordt besteld waarna dan wordt gesteld dat het geheel van de studies niet af is. Er is ook sprake van een rapport van Rebel waar geen toestemming tot openbaarmaking voor zou zijn. De beroeper neemt aan dat een studie bij elke overheid opvraagbaar is die een kopie van dat document bezit. Hij vraagt waarom er in de bestreden beslissing verwezen wordt naar artikel II.34, 6° van het Bestuursdecreet. Wat betreft de correspondentie die geweigerd wordt, ziet de beroeper ook een aantal problematische zaken: zo wordt zijn verzoek als onredelijk en algemeen geformuleerd. De beroeper betwist dit en stelt dat hij de correspondentie opvraagt tussen twee concrete partijen (De Vlaamse Waterweg en SBE), en dit over één concreet thema (de nieuwe Scheldekruising in het zuiden van Antwerpen). Volgens de beroeper moet een grote en slagkrachtige organisatie als de Vlaamse Waterweg ook op omvangrijke openbaarheidsverzoeken kunnen ingaan; er wordt ook verklaard dat de beroeper “niet kan verwachten dat wij (i.e. DVW, eigen verduidelijking) e-mailboxen screenen en gsm’s uitlezen”. Beroeper ziet niet in waarom het niet mogelijk zou zijn dat men personeelsleden zou bevraagd hebben of zij vanuit hun functie officiële communicatie hebben gevoerd, het zij via mail, brief, sms, whatsapp, of welke vorm dan ook. De beroeper wijst erop dat uit artikel 32 van de Grondwet voortvloeit “dat ze zich zo moet organiseren dat ze kan ingaan op vragen van toegang tot bestuursdocumenten.” De beroeper vermoedt dat er ook bij DVW minstens een beleid moet zijn over welke communicatiewijzen er (eventueel niet) gebruikt mogen worden en op welke manier er wordt omgegaan met bijvoorbeeld archivering, of manieren om openbaarheidsverzoeken efficiënt aan te pakken; tot slot werpt de beroeper op dat ook de correspondentie die hij vraagt tussen DVW en het loodswezen specifiek de vermelde studie betreft. Ook daar lijkt hem geen onredelijkheid aangetoond.
3. Toelichting door DVW De beroepsinstantie contacteerde op 24 november 2020 DVW met het verzoek tot toelichting bij de bestreden beslissing. Op 1 december 2020 deelde DVW aan de beroepsinstantie het volgende mee: - Met betrekking tot de tussentijdse en afgewerkte rapporten/studies die studiebureau SBE heeft opgemaakt en presentaties die SBE mogelijk al heeft bezorgd:
Het studiewerk van studiebureau SBE werd nog niet opgeleverd en is nog niet afgerond. Er werd nog geen PV van oplevering opgesteld. De studie werd ook nog niet goedgekeurd door de beleidsverantwoordelijke.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
pagina 3 van 6
Presentaties maken onderdeel uit van dit studiewerk. Er zijn nog geen eindpresentaties en er zijn ook geen definitieve rapporten. Er zijn enkel tussentijdse voorlopige terugkoppelingen en draftrapporten. De ratio legis van art. II.33,2° van het Bestuursdecreet dd. 7 december 2018 is om verwarring te vermijden en ervoor te zorgen dat er geen misverstanden ontstaan over de studie. Op basis van deze bepaling kan dan ook niet op dit verzoek worden ingegaan omdat de documenten nog niet af en onvolledig zijn. Het betreft een politiek gevoelig dossier zodat te allen tijden misverstanden moeten worden vermeden en niet kan vooruitgelopen worden op definitieve conclusies, beslissingen. Het algemeen belang is er dan ook niet mee gediend om interimresultaten vrij te geven wetende dat de eindresultaten in een andere richting zouden kunnen gaan. - Met betrekking tot de tussentijdse en afgewerkte rapporten die Rebel heeft gemaakt en presentaties die Rebel mogelijk al heeft bezorgd:
Het Rebel-rapport werd opgemaakt in opdracht van de stad Antwerpen. De Vlaamse Waterweg nv is geen opdrachtgever. De circulatie van dit rapport werd bewust beperkt gehouden door de stad in afwachting van een politiek debat. Uit onze navraag is gebleken dat de stad geen toestemming geeft om dit rapport openbaar te maken. Hieronder vindt u in dit verband de e-mail van de stad dd. 16/11/2020. Wij hebben dan ook terecht het verzoek om het Rebelrapport en eraan gerelateerde documenten te bezorgen op basis van art. II.34 , 6° van het voormelde Bestuursdecreet afgewezen. Als de redenering van de beroeper zou gevolgd worden, verliest deze uitzonderingsgrond zijn draagwijdte. - Met betrekking tot de correspondentie (per mail, brief, sms, whatsapp, …) tussen enerzijds SBE of Rebel, en anderzijds uw diensten betreffende de studieopdracht (instructies, opstart, tussentijdse bijsturingen, bijkomend werk, …) correspondentie tussen het loodswezen (MOW) en DVW
Wij hebben overeenkomstig art. II.33.1° van het Bestuursdecreet de beroeper verzocht om zijn vraag exact te herformuleren zodat wij gericht op zoek kunnen gaan aangezien de vraag naar allerhande correspondentie onredelijk is en algemeen geformuleerd. Het feit dat het om correspondentie gaat tussen twee concrete partijen en dit over één concreet thema neemt niet weg dat er veel personen betrokken zijn. De beroeper geeft zelf aan dat De Vlaamse Waterweg nv een grote organisatie is. Het project loopt al jaren, het verzoek betreft een onbepaalde periode en een onbepaald aantal mensen. Het gaat om een onbepaald aantal e-mails, al zeker meer dan duizend. De beroeper heeft de kans gekregen om te herformuleren en laat na dit te doen. Wij gaan ervan uit dat hij zelf niet goed weet wat hij exact wenst te ontvangen. Het recht op openbaarheid van bestuur moet op een zorgvuldige wijze worden uitgeoefend en dit gebeurt nu niet. De uitoefening van het recht door de beroeper staat niet in verhouding tot de werklast voor de overheid. Echter, op 11 december 2020 deelde DVW mee aan de beroeper en aan de beroepsinstantie dat het studiewerk ondertussen werd afgerond en dat de stad Antwerpen haar akkoord heeft gegeven om het gevraagde over te maken aan de beroeper.
4. Standpunt van de beroepsinstantie
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
pagina 4 van 6
- Met betrekking tot a) de tussentijdse en afgewerkte rapporten/studies die studiebureau SBE heeft opgemaakt en presentaties die SBE mogelijk al heeft bezorgd en b) de tussentijdse en afgewerkte rapporten die Rebel heeft gemaakt en presentaties die Rebel mogelijk al heeft bezorgd: De beroepsinstantie stelt vast voor deze onderdelen van het beroep dat op 10 december 2020 alsnog werd ingegaan op het verzoek van xxx. DVW deelt mee aan de beroeper dat, nu het studiewerk is afgerond en men het akkoord heeft van de Stad, de gevraagde studies, inclusief de presentaties worden overgemaakt per Wetransfer. De betreffende bestanden hebben betrekking op de vergelijkende studie die werd gemaakt voor het ontwerp van de Scheldeverbinding, waarin een 3-tal brugvarianten en een 2-tal tunnelvarianten werden uitgewerkt. Een afschrift van dit bericht waarmee de beroeper werd ingelicht, werd tevens aan de beroepsinstantie overgemaakt. Het beroep wordt voor deze onderdelen dan ook als zonder voorwerp beschouwd.
- met betrekking tot de correspondentie (per mail, brief, sms, whatsapp, …) tussen enerzijds SBE of Rebel, en anderzijds uw diensten betreffende de studieopdracht (instructies, opstart, tussentijdse bijsturingen, bijkomend werk, …) - correspondentie tussen het loodswezen (MOW) en DVW Voor de weigering van de openbaarmaking van de gevraagde correspondentie die betrekking heeft op de studieopdracht beroept DVW zich op de kennelijke onredelijkheid. Zij stelt dat deze vraag zo algemeen gesteld is dat men alle e-mails in de accounts van betrokken personeelsleden moet screenen op relevantie. Er werd door de aanvrager ook geen periode gedefinieerd, aldus DVW. Bij navraag door de beroepsinstantie om de ingeroepen kennelijke onredelijkheid verder te willen onderbouwen, antwoordde DVW op 8 december 2020 dat men de vele mails stuk per stuk zou moeten nakijken of er geen uitzondering van toepassing is. Het gaat om duizenden e-mails, aldus DVW. Indien men bijvoorbeeld zou veronderstellen dat het om drieduizend e-mails gaat en men rekent een kwartier per email om de uitzonderingsgronden na te gaan, dan is men al gauw 1000 uur bezig, zo stelt DVW. De beroepsinstantie stelt vast dat DVW, voor wat betreft de gevraagde correspondentie, beroep doet op de uitzonderingsgrond vermeld in artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. Volgens artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet kan een overheidsinstantie een openbaarheidsverzoek afwijzen wanneer de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42 van het Bestuursdecreet. Hierbij dient te worden opgemerkt dat DVW een verzoek tot herformulering heeft gericht aan de beroeper, zoals voorzien wordt in artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. Dit verzoek tot herformulering gaf echter volgens DVW geen aanleiding tot een meer afgelijnd verzoek, omdat de beroeper meent een reeds duidelijk afgelijnde vraag te stellen over de correspondentie tussen twee concrete partijen (De Vlaamse Waterweg en SBE), en dit over één concreet thema (de nieuwe Scheldekruising in het zuiden van Antwerpen). Volgens de beroeper moet een grote en slagkrachtige organisatie als DVW ook op omvangrijke openbaarheidsverzoeken kunnen ingaan. Gelet op de omvang van het studieproject aangaande de Scheldeoeververbinding, onder andere qua voorwerp en duur, kan de beroepsinstantie redelijkerwijze aannemen dat de gevraagde correspondentie zeer ruime verspreid zit binnen DVW. De grote reeks openbaar gemaakte bestanden, met daarin de behandeling van meerdere ontwerpen van varianten van oeververbindingen, wijzen ontegensprekelijk op de ruime omvang van het project. Hoewel DVW enerzijds een zeer ruwe raming geeft van het aantal bestuursdocumenten en werkuren dat zou vereist zijn om de nodige screeningen te doen om (eventueel) tegemoet te komen aan de vraag van de beroeper, dient er anderzijds ook vastgesteld te worden dat het verzoek van xxx ook na de vraag door DVW om zijn verzoek meer af te lijnen nog steeds zeer algemeen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
pagina 5 van 6
geformuleerd blijft. Om die redenen besluit de beroepsinstantie dat DVW dit verzoek terecht kon afwijzen wegens het kennelijk onredelijk karakter ervan. Het beroep van xxx moet voor de gevraagde correspondentie bijgevolg als ongegrond beschouwd worden. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 21 november 2020 tegen de gedeeltelijke weigeringsbeslissing van DVW wordt als ontvankelijk en deels zonder voorwerp, deels ongegrond beschouwd. Brussel, 16 december 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/310
pagina 6 van 6