Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/014
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/014
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 29 oktober 2021 diende xxx een verzoek in bij de gemeente Borsbeek om inzage te verlenen in de ingediende bezwaren n.a.v. het georganiseerde openbaar onderzoek met betrekking tot de omzetting van een omgevingsvergunning (dossier OMV_xxx). Bij mailbericht van 8 november 2021 antwoordde de gemeente Borsbeek dat bezwaren in het kader van een openbaar onderzoek niet worden gedeeld vooraleer er een beslissing werd genomen over het dossier. Bij mailbericht d.d. 12 januari 2022 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen voormelde weigering. Dit beroep werd geregistreerd op 13 januari 2022. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 29 oktober 2021. De bestreden beslissing dateert van 8 november 2021. De beroepsinstantie stelt vast dat de beslissing van de gemeente Borsbeek van 8 november 2021 genomen werd door een medewerker grondgebiedzaken lokaal bestuur Borsbeek. De beroepsinstantie heeft bij de algemeen directeur nagevraagd of de algemeen directeur zijn beslissingsbevoegdheid delegeerde in het kader van de beoordeling van openbaarheidsverzoeken. Hierop bekwam de beroepsinstantie geen expliciet antwoord.
www.vlaanderen.be
De beroepsinstantie dient bijgevolg redelijkerwijze aan te nemen dat er op het ogenblik van voornoemde beslissing geen delegatiebesluit door de algemeen directeur was genomen. De vraag rijst of de beroepsinstantie wel mag rekening houden met een beslissing die werd genomen door een orgaan dat daartoe niet bevoegd is. Artikel II.29 1° van het Bestuursdecreet draagt de beslissingsbevoegdheid over een bij de gemeente ingediende aanvraag tot openbaarmaking immers op aan de algemeen directeur. De beroepsinstantie kan niet anders dan oordelen dat de beslissing van 8 november 2021 in eerste aanleg strikt genomen uitging van een daartoe onbevoegd orgaan. Wat de beoordeling van de ontvankelijkheid betreft, moet de beslissing genomen door een onbevoegd orgaan worden gelijkgesteld met de afwezigheid van een beslissing. In de huidige zaak moet dan ook worden geoordeeld dat het bevoegde orgaan, dat wil zeggen de algemeen directeur, geen beslissing (tijdig) heeft genomen. Op grond van artikel II.48, laatste lid van het Bestuursdecreet neemt de beroepstermijn bij een ontstentenis van een beslissing geen aanvang. Het beroepschrift van 12 januari 2022 werd dan ook tijdig ingediend. De beroepsinstantie stelt vast dat in het beroepschrift ook wordt gevraagd om “het verslag mbt de ingediende bezwaren in te zien opgemaakt door de gemeente Borsbeek nav het georganiseerde openbaar onderzoek”. Hierbij dient de beroepsinstantie vast te stellen dat met het beroepschrift het oorspronkelijk openbaarheidsverzoek werd uitgebreid. Een beroepschrift, om ontvankelijk te zijn, mag geen ruimer voorwerp hebben dan dat van de aanvraag die in eerste aanleg is ingediend. De beroepsinstantie mist de bevoegdheid om kennis te nemen van en zich uit te spreken over een beroep in de mate dat het betrekking heeft op bestuursdocumenten die niet in eerste aanleg werden gevraagd. Het beroep betreffende de inzage van “het verslag mbt de ingediende bezwaren opgemaakt door de gemeente Borsbeek nav het georganiseerde openbaar onderzoek” moet onontvankelijk worden verklaard, aangezien deze vraag voor de eerste keer in graad van beroep wordt geformuleerd en niet in beroep kan geëist worden wat in eerste aanleg niet is gevraagd. Het beroep is bijgevolg deels ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
In een mailbericht van 8 november 2021 werd door de gemeente Borsbeek aangegeven: “Bezwaren in het
kader van een openbaar onderzoek worden niet gedeeld vooraleer er een beslissing werd genomen over het dossier. We kunnen u wel het aantal bezwaren meedelen, namelijk 1007. U kan na de beslissing in het kader van openbaarheid van het bestuur inzage in de bezwaren aanvragen.”
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/014
pagina 2 van 5
2. Inhoud van het beroepschrift De beroeper tekent beroep aan tegen deze beslissing. Zij stelt: “In het kader van openbaarheid van bestuur
wenst xxx het verslag mbt de ingeziende (sic) bezwaren in te zien opgemaakt door de gemeente Borsbeek nav het georganiseerde openbaar onderzoek.
Dit werd ons door de gemeente Borsbeek (zie mail hieronder dd. 8/11/2021) echter geweigerd hoewel de communicatie dd. 23/9/2021 binnen het omgevingsloket anders deed vermoeden. (…) Opdat wij ons dossier mbt de omgevingsvergunning zouden kunnen voorbereiden met kennis van de ingediende bezwaren, willen wij via deze weg vragen om de bezwaren ingediend tijdens het openbaar zonder (sic) via gemeente Borsbeek alsnog in te kunnen zien.” 3. Toelichting door de gemeente Borsbeek De beroepsinstantie nam op 13 januari 2022 bij mail contact op met de gemeente Borsbeek om nadere toelichting te verkrijgen. Bij mailbericht d.d. 18 januari 2022 ontving de beroepsinstantie vanwege de algemeen directeur en de burgemeester volgende toelichting: “Bij deze kan ik u melden dat er vanuit onze diensten een verkeerde inschatting werd gemaakt over de
vraag van xxx Het betreft hier immers een openbaar onderzoek dat door onze diensten werd opgenomen op vraag van de Vlaamse administratie – departement omgeving – in het kader van een procedure voor het bekomen van een omgevingsvergunning. Verkeerdelijk gingen onze diensten ervan uit dat hierover door ons bestuur een beslissing diende genomen te worden, wat niet het geval was. Integendeel, het betreft hier documenten die in ons bezit zijn en in die zin ook vallen onder de toepassing van de openbaarheid van bestuur. Wij stellen ons zo spoedig mogelijk in verbinding met xxx om met haar de inzage in deze documenten te bespreken. Uiteraard zullen wij zorgen dat deze geanonimiseerd zijn. Wij verontschuldigen ons voor de ontstane hinder, maar doen het nodige om dit recht te zetten.” Op de vraag van de beroepsinstantie d.d. 19 januari 2022 of uit dit mailbericht mag afgeleid worden dat de gemeente bereid is om aan de beroeper inzage te verlenen in de bezwaren, mits anonimisering, heeft de algemeen directeur bij mail van dezelfde datum geantwoord: “Er is reeds telefonisch contact geweest. Wij
zullen haar inzage geven, maar hebben even tijd gevraagd. Het gaat om meer dan 1000 bezwaren waarvan mevrouw waarschijnlijk reeds een groot deel heeft kunnen inzien via de stad Antwerpen omdat het een procedure betreft die door verschillende besturen gevoerd werd. We zullen ze afdrukken en anonimiseren . Dit moet lukken binnen een 14-tal dagen. Xxx had daar zeker begrip voor.” 4. Standpunt van de beroepsinstantie Het voorwerp van het beroep kan als volgt worden geduid. Er werd door xxx een aanvraag ingediend om de milieuvergunning van bepaalde duur om te zetten naar een omgevingsvergunning van onbepaalde duur (OMV_xxx) bij het Departement Omgeving. Een openbaar onderzoek werd georganiseerd door de gemeente Borsbeek. Volgens de verstrekte informatie werden 1007 bezwaren ingediend. De gemeente Borsbeek heeft aangegeven enkel geanonimiseerde bezwaarschriften openbaar te maken. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet – voor wat niet milieu-informatie betreft - stelt dat een verzoek tot openbaarmaking moet worden afgewezen indien de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/014
pagina 3 van 5
Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat, waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang en het belang van de openbaarheid (wat nogmaals uitdrukkelijk werd bevestigd in een arrest van de Raad van State, RvS, arrest nr. 243.607 van 7 februari 2019, TBP 2019/6, 339: “Zoals reeds overwogen, moet er geen belangenafweging plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, en de weigering tot openbaarmaking moet niet door deze belangenafweging worden gemotiveerd.”), vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-18, nr. 1656/1, 58). De beroepsinstantie kan wel begrijpen dat de bezwaarschriften, waarvan de integrale openbaarmaking wordt gevraagd, logischerwijze de persoonsgegevens bevatten van de bezwaarindieners: identiteit, woonplaats, telefoonnummers en handtekeningen. Aangezien het openbaar maken van dergelijke gegevens -zonder belangenafweging- dient te worden afgewezen, kunnen de bezwaarschriften in casu niet integraal openbaar gemaakt worden, en dit in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. Indien de ingediende bezwaarschriften persoonsgegevens bevatten die ontegensprekelijk behoren tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkenen, zou het vrijgeven van deze gegevens wel degelijk een effectieve en concrete inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt immers de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van de vermelde persoonsgegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. De beroepsinstantie wijst er op dat artikel II.46, 3de lid van het Bestuursdecreet bepaalt dat, als de aanvraag wordt afgewezen op grond van artikel II.34, 2°, de overheidsinstantie zelf contact moet opnemen met de betrokkene met de vraag of de aanvrager toestemming krijgt om alsnog toegang te krijgen tot het gevraagde bestuursdocument. Op grond van artikel II.50, §1, 3de lid Bestuursdecreet neemt de beroepsinstantie, als die toestemming nog niet is gevraagd door de betrokken overheidsinstantie, contact op met de betrokkene om te vragen of de aanvrager toestemming krijgt om alsnog toegang te krijgen tot het gevraagde bestuursdocument. Bij gebrek aan concrete gegevens wordt hiervan echter afgezien.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/014
pagina 4 van 5
Op basis van artikel II.45, §2 van het Bestuursdecreet kan bovendien een document ook gedeeltelijk openbaar gemaakt worden als informatie waarop een uitzondering van toepassing is samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie. Het beroepschrift is bijgevolg, onder voorbehoud van hoger vermelde overwegingen, gedeeltelijk gegrond. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 12 januari 2022 tegen de weigeringsbeslissing d.d. 8 november 2021 vanwege de gemeente Borsbeek wordt als deels onontvankelijk, deels ontvankelijk en, in de mate zoals hieronder beschreven, gedeeltelijk als gegrond beschouwd. Bijgevolg dient de gemeente Borsbeek aan xxx inzage te verlenen in de gevraagde bezwaren, nadat alle gegevens die expliciet of impliciet verwijzen naar de persoonlijke levenssfeer van de individuele bezwaarindieners door de gemeente Borsbeek werden verwijderd.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 11 februari 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/014
pagina 5 van 5