Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/203
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 29 juni 2020 diende xxx een verzoek in bij de Vlaamse overheid, departement Landbouw en Visserij om alle getoonde en/of gedeelde stukken en verslagen van het Technisch Landbouwoverleg over te maken (inbegrepen de aanwezigheidslijsten van dit overleg), alsook de vraag om de retroplanning over te maken die het Departement hanteert tot en met de indiening van het strategisch plan ‘gemeenschappelijk landbouwbeleid’ (verder: GLB). Het departement Landbouw en Visserij heeft nagelaten om binnen de decretaal voorgeschreven termijn een beslissing te treffen. Op 17 juli 2020 werd er enkel meegedeeld aan de verzoeker dat er geen formele verslagen zouden ter beschikking zijn. Er werd wel verwezen naar informele verslagen. Hiervan werd gesteld dat men nog zou bekijken hoe deze eventueel wel ter beschikking kunnen gesteld worden. Daarna volgde er geen beslissing meer. Op 30 juli 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen de ontstentenis van beslissing door het departement Landbouw en Visserij. Dit beroep werd geregistreerd op 31 juli 2020. Op 27 augustus 2020 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet de beroepstermijn van dertig kalenderdagen verlengd tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen.
www.vlaanderen.be
Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 29 juni 2020. Op 30 juli 2020, de datum van het beroepschrift, was de wettelijk gestelde beslissingstermijn van 20 dagen verstreken. Aangezien binnen de wettelijke termijn een beslissing van het departement Landbouw en Visserij is uitgebleven, heeft de termijn van beroep in overeenstemming met artikel II.48 van het Bestuursdecreet daardoor geen aanvang genomen. Het beroepschrift d.d. 30 juli 2020 werd dan ook tijdig ingesteld. Het beroep is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De beroeper licht toe dat reeds op 9 juni 2020 (op een vergadering van de klankbordgroep) xxx het Departement Landbouw en Visserij om de openbaarmaking verzochten van informatie die in het kader van de totstandkoming van het GLB strategisch plan aan het Technisch Landbouwoverleg werd voorgelegd. Zij verzochten ook inzage in de concrete output van de technische aftoetsing die daarover werd gemaakt. Met deze vraag werden de voorstellen, ideeën en stukken beoogd die door het departement Landbouw en Visserij aan het Technisch Landbouwoverleg werden voorgelegd in het kader van de opmaak van het GLB strategisch plan, alsook het resultaat van die technische aftoetsing. Deze stukken worden door de beroeper beschouwd als 'milieu-informatie', zoals opgenomen in het Bestuursdecreet en het Verdrag van Aarhus, dat de toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden waarborgt. Op 12 juni 2020 werd de vraag tot openbaarmaking formeel herhaald. Op 29 juni wordt de vraag door xxx nogmaals herhaald en verduidelijkt. Op 13 juli herhaalt xxx dezelfde vraag. Op 17 juli antwoordde de secretaris-generaal van het departement Landbouw en Visserij, dat er geen formele verslagen van betrokken vergadering zijn en dat men zal bekijken in hoeverre de informele verslagen kunnen worden gedeeld. Nadien volgde geen reactie meer. De verzoeker tekende vervolgens beroep aan bij de beroepsinstantie.
2. Toelichting door het departement Landbouw en Visserij Na verzoek tot toelichting bij de ontstentenis van beslissing deelde het departement Landbouw en Visserij op 11 augustus 2020 aan de beroepsinstantie mee dat er op 6 augustus 2020 door het departement aan xxx een beslissing werd bezorgd met betrekking tot de vraag tot informatie over het GLB proces en het overleg van 9 juni 2020 en werden de gevraagde verslagen van het technisch overleg en een verslag van de klankbordgroep bezorgd.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
pagina 2 van 6
Een afschrift van deze beslissing werd tevens aan de beroepsinstantie bezorgd, met daarbij horend een afschrift van de bezorgde verslagen van het technisch overleg en een verslag van de klankbordgroep. De presentaties die tijdens het technisch overleg door het departement zijn gegeven, worden niet openbaar gemaakt, aangezien die vertrouwelijkheid noodzakelijk is voor de politieke besluitvorming (cf. artikel II.36 §1, 9° Bestuursdecreet), aldus het departement Landbouw en Visserij (hierna departement L&V). De voorstellen die in de presentaties waren opgenomen, waren immers nog niet politiek gevalideerd en zouden inmiddels al achterhaald zijn. Tijdens het technisch overleg werd de technische haalbaarheid besproken van concrete ideeën of toepassingen. De input is, om te kunnen komen tot gedragen voorstellen, vertrouwelijk. Om die reden en ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de aanwezigen werden de verslagen geanonimiseerd. De presentaties worden niet bezorgd aangezien het gepresenteerde embryonaal was en inmiddels achterhaald. Het departement L&V deelde op 6 augustus tenslotte nog mee aan de beroeper dat men in het kader van de komende klankbordgroepen zo spoedig mogelijk de actuele - rijpere - voorstellen voorafgaand aan de vergaderingen zou bezorgen aan xxx om aan de vraag tegemoet te komen.
3. Standpunt van de beroepsinstantie Voor wat betreft de gevraagde verslagen van het technisch overleg stelt de beroepsinstantie vast dat hiervan op 6 augustus 2020 alsnog aan de beroeper een afschrift werd bezorgd op een geanonimiseerde wijze, teneinde geen persoonlijke standpunten van bepaalde deelnemers aan dit overleg kenbaar te maken. Op grond van art. II.36, § 1, 1° van het Bestuursdecreet en het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer kan het departement L&V terecht deze namen onleesbaar maken in de verslagen. Het belang van de openbaarheid van deze namen weegt in casu niet op tegen de bescherming van het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de deelnemers aan het betreffende overleg die hun persoonlijk standpunt kenbaar maakten. Bij gebrek aan contactgegevens was de beroepsinstantie evenmin in de mogelijkheid om bij deze deelnemers na te vragen of zij alsnog toelating verlenen voor de vermelding van hun namen in deze verslagen, nu het departement ook achterwege heeft gelaten om deze toestemming te vragen. Het beroep wordt voor dit onderdeel als zonder voorwerp beschouwd. De openbaarmaking van de presentaties die werden getoond tijden het technisch overleg wordt echter geweigerd door het departement L&V. Het departement verwijst hiervoor naar de vertrouwelijkheid ervan die noodzakelijk is voor de politieke besluitvorming (cf. artikel II.36 §1, 9° Bestuursdecreet). De voorstellen opgenomen in de presentaties waren immers nog niet politiek gevalideerd en zijn inmiddels al achterhaald. Tijdens het technisch overleg werd de technische haalbaarheid besproken van concrete ideeën of toepassingen. De input van de landbouworganisaties is, om te kunnen komen tot gedragen voorstellen, vertrouwelijk. In de presentaties van 31/3, 7/4 en 21/4 is een weerslag opgenomen van de input van de respectievelijke landbouworganisaties. Die presentaties kunnen dan ook niet worden verspreid, wat noodzakelijk is voor de politieke besluitvorming, aldus het departement Landbouw en Visserij. Met de uitzonderingsgrond van artikel II.36 §1, 9° Bestuursdecreet worden de bestuursdocumenten met milieu-informatie beoogd die besprekingen bevatten tussen bestuurspartners die geen formele beraadslagingen zijn, de adviezen van kabinetsleden aan hun minister, burgemeester enzovoort in het kader van politieke afwegingen of beraadslagingen. Het begrip politieke beraadslagingen dient evenwel strikt te worden geïnterpreteerd. De uitzonderingsgrond kan niet geïnterpreteerd worden in die zin dat elk document dat betrekking heeft of een weerslag kan hebben op beleidsbeslissingen, uitgesloten kan worden van openbaarmaking. Er moet bovendien aangetoond worden dat de vertrouwelijkheid noodzakelijk is.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
pagina 3 van 6
Op 2 september 2020 verduidelijkte het departement L&V aan de beroepsinstantie dat de presentaties deel uitmaken van een voortraject om te komen tot de Vlaamse invulling van het toekomstige gemeenschappelijke landbouwbeleid. Het EU-kader met betrekking tot dit nieuwe GLB is nog in wording, maar op Vlaams niveau wordt de Vlaamse invulling al voorbereid (o.m. op basis van de EU voorstellen) in overleg met landbouworganisaties, leefmilieuorganisaties, lokale besturen, andere entiteiten van de Vlaamse overheid. Dit overleg vindt plaats in klankbordgroepen waarop alle middenveldorganisaties aanwezig zijn. Dit neemt niet weg dat er met verschillende actoren ook bilaterale contacten zijn. Zo worden er een aantal aspecten qua technische haalbaarheid afgetoetst met de landbouworganisaties, wat in het technisch overleg is gebeurd. Om tot een voor de Vlaamse invulling nuttig, inhoudelijk relevant overleg te komen is het belangrijk dat de actoren in vertrouwen hun visies kunnen delen. Dit alles moet leiden tot een ontwerp van GLB strategisch plan dat, vooraleer het bij de Europese Commissie wordt ingediend, door de Vlaamse Regering wordt goedgekeurd. Wat er in de presentaties staat is dan ook nog niet politiek door de Vlaamse Regering gevalideerd, aldus het departement. Op 4 september 2020 wordt verder verduidelijkt dat er bilateraal technisch overleg plaatsvond met de landbouworganisaties maar niet met natuurorganisaties (zoals de beroeper). Zij nemen enkel deel aan de klankbordgroepen. Dat voorafgaand bilateraal overleg met de landbouworganisaties plaatsvindt acht het departement L&V evident aangezien de landbouwers als eerste gevat zullen worden door de Vlaamse invulling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De beroeper maakt net als de andere actoren deel uit van de klankbordgroep die sinds 10 oktober 2018 al minstens 4 keer is samengekomen en ook de komende weken een aantal keren zal samenkomen. Tijdens die klankbordgroepen zullen er geactualiseerde presentaties worden gebracht. Wat de politieke afstemming betreft, volgt het kabinet de voorbereiding van de Vlaamse invulling mee op. De besluitvorming en de formele afstemming door de Vlaamse Regering, zal plaatsvinden als het strategisch plan na het participatief proces voor goedkeuring – ter voorbereiding van de indiening bij de Europese Commissie – aan de Vlaamse Regering zal worden voorgelegd. Een eerste reeks presentaties werd gegeven op het bilateraal contact met de landbouworganisaties waar het departement voorstellen technisch aftoetst. De organisaties hebben daarop kunnen reageren en die reacties zijn in de presentaties van 31/3, 7/4 en 21/4 verwerkt. Het departement benadrukt dat de vertrouwelijkheid noodzakelijk is. Bij de landbouworganisaties werd trouwens ook op vertrouwelijkheid aangedrongen, zo stelt het departement L&V. Zonder de insteek die aan hen gevraagd wordt vreest het departement L&V dat de Vlaamse invulling naar praktische uitvoering problematisch wordt. De beroepsinstantie stelt vast dat het departement L&V aldus beschikt over 2 soorten presentaties: een eerste reeks presentaties zijn gegeven op het bilateraal contact met de landbouworganisaties waar het departement voorstellen technisch aftoetst. De organisaties hebben daarop kunnen reageren en die reacties werden verwerkt in de presentaties van 31/3, 7/4 en 21/4/2020 (i.e. de tweede reeks presentaties). Het departement L&V stelt dat er aan de organisaties werd gevraagd de presentaties niet verder te verspreiden en alles met de nodige discretie te behandelen. Dit impliceert volgens het departement dat dit ook voor haar geldt en in het bijzonder ook voor de presentaties waarin de insteek van de organisaties is verwerkt. In een verslag van het technisch overleg van 14 februari 2020 staat te lezen dat het technisch overleg met de landbouworganisaties zal gebruikt worden voor raadpleging en overleg over de invulling van de maatregelen van het nieuwe GLB. Departement L&V schetst de context van dit overleg en de randvoorwaarden hierbij. Zij acht het belangrijk om de discussie open en eerlijk te voeren in dit
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
pagina 4 van 6
overlegforum. Het is de verwachting van het departement L&V en van het kabinet Landbouw dat de discussie niet gevoerd wordt in de pers en de vakbladen en dat de voorstellen voor maatregelen discreet worden behandeld. De ter beschikking gestelde informatie en documentatie kan ook enkel maar intern verspreid worden voor zover dit nodig is voor de standpuntbepaling bij de landbouworganisaties. De beroepsinstantie kan aannemen dat voor deze presentaties met verwerking van de reacties van de landbouworganisaties de vertrouwelijkheid van de politieke besluitvorming wordt ingeroepen nu deze documenten dienen als startpunt voor een volgende fase in de totstandkoming van een standpuntbepaling omtrent het GLB-beleid, namelijk een verder overleg binnen de klankbordgroepen. Het kan nefast zijn om tijdens deze klankbordgroepen te moeten terugvallen op oude presentaties die met het oog op een inschatting van de technische haalbaarheid van bepaalde ideeën becommentarieerd werden door deelnemers aan een voorafgaand bilateraal overleg en waarvan nu gesteld wordt dat deze achterhaald zijn. Het belang van het proces van totstandkoming van een politiek gedragen standpunt over het GLB, vormt een afdoende reden om de openbaarmaking van deze becommentarieerde presentaties te weigeren. Die becommentarieerde presentaties met verwerkte opmerkingen van de landbouworganisaties kunnen zodoende beschouwd worden als een officieus startpunt en tegelijk als een onmisbare schakel in de totstandkoming van een politiek gedragen standpuntbepaling voor het GLB-beleid. Deze documenten bevatten de beoordeling van de technische haalbaarheid van de aanvankelijke ideeën die geopperd worden door het departement L&V in het kader van de totstandkoming van een gemeenschappelijk landbouwbeleid. Pas na het technisch overleg, waarbinnen deze presentaties circuleren, wordt het overleg opgestart met de klankbordgroepen. Indien er in deze fase van overleg binnen de klankbordgroepen opnieuw discussies zouden rijzen over de technische haalbaarheid van bepaalde ideeën waarop de partijen met wie het departement L&V aanvankelijk in bilateraal overleg is gegaan, dan dreigt dit onmiskenbaar te leiden tot een verder hypothekeren van de totstandkoming van een standpuntbepaling omtrent het GLB-beleid. De uitzonderingsgrond zoals vervat in artikel II.36, § 1, 9° van het Bestuursdecreet kan van toepassing geacht worden in die zin dat de openbaarmaking van de presentaties een weerslag kan hebben op te nemen beleidsbeslissingen. Deze (informele) beoordelingen en afwegingen kunnen geacht worden niet in aanmerking te komen voor openbaarmaking, gelet op de noodzakelijke vertrouwelijkheid ervan. Om de totstandkoming van een gedragen standpunt op een zo sereen mogelijke manier te kunnen realiseren en om tot een effectieve politieke besluitvorming te kunnen komen, is het volgens het oordeel van de beroepsinstantie effectief van belang dat de vertrouwelijkheid van deze documenten beschermd wordt. Er is momenteel nog geen enkele principiële beslissing genomen aangaande een standpuntbepaling door de Vlaamse Regering. De presentaties met verwerkingen van opmerkingen van de landbouworganisaties zijn effectief documenten met het oog op het adviseren tot het nemen van een politieke beslissing na het plaatsvinden van de klankbordgroepen. Het zijn immers allen documenten met betrekking tot het proces om tot een formele standpuntinname te komen omtrent het GLB-beleid en dat juist in functie van de politieke besluitvorming opgezet werd. Deze presentaties met verwerkingen van opmerkingen over de technische haalbaarheid van bepaalde ideeën bevatten elementen voor politieke afwegingen. De beroepsinstantie ziet geen hoger belang dat de openbaarmaking van deze documenten boven dit belang van de vertrouwelijkheid in het kader van de politieke besluitvorming stelt Het beroep wordt voor deze presentaties d.d. 31/3, 7/4 en 21/4/2020. met verwerking van de opmerkingen van de landbouworganisaties als ongegrond beschouwd. De beroepsinstantie ziet echter niet in hoe de ingeroepen vertrouwelijkheid in het kader van de politieke besluitvorming in het gedrang komt voor een eerste groep presentaties aangezien deze nog geen verwerking van de standpunten van de betrokken landbouworganisaties bevatten. Aangezien het departement deze presentaties bovendien als embryonaal en/of achterhaald beschouwt, ziet de beroepsinstantie niet in welke bezwaren er kunnen rijzen tegen de openbaarmaking ervan. De
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
pagina 5 van 6
beroepsinstantie acht voor deze andere presentaties dan deze d.d. 31/3, 7/4 en 21/4/2020 evenmin andere uitzonderingsgronden van toepassing. Voor deze presentaties acht de beroepsinstantie het beroep dan ook gegrond. Aan de beroeper werd tenslotte op 6 augustus 2020 door het departement L&V nog meegedeeld dat er binnen het departement momenteel een nieuwe “retro-planning” voor de indiening van het strategisch plan wordt opgesteld die op de klankbordgroepen zal worden toegelicht. Sinds de klankbordgroep van 10 februari 2020, waar de planning is voorgesteld, is er in afwachting van voornoemde beslissingen geen nieuwe “retro-planning” opgesteld. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. In casu wordt door de beroepsinstantie vastgesteld dat het departement L&V (nog) niet over de gevraagde retroplanning beschikt.. Het beroep wordt voor dit onderdeel dan ook als ongegrond beschouwd Na beraadslaging
BESLUIT: Het beroepschrift dat namens xxx werd ingediend op 30 juli 2020 tegen de ontstentenis van beslissing van het departement Landbouw en Visserij om alle getoonde en/of gedeelde stukken en verslagen van het Technisch Landbouwoverleg over te maken, alsook de retroplanning die het Departement hanteert tot en met de indiening van het strategisch plan gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt als ontvankelijk en deels gegrond, deels ongegrond en deels zonder voorwerp beschouwd. Bijgevolg dienen de volgende bestuursdocumenten openbaar te worden gemaakt door er een afschrift van te verstrekken: De presentaties getoond op het Technisch Landbouwoverleg, andere dan deze die dateren van 31/3, 7/4 en 21/4/2020.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 16 september 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/203
pagina 6 van 6