Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/078
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 27 januari 2021 diende xxx (hierna vermeld als: verzoeker), een openbaarheidsverzoek in bij het departement Kanselarij en Buitenlandse zaken bij de Vlaamse overheid, afdeling Communicatie (hierna vermeld als DKBUZA), waarbij werd verzocht om een afschrift te verlenen van het volledige dossier (incl inkomende en uitgaande mails/briefwisseling) die aan de basis lag van de communicatie van 17 november 2020 (waarvan sprake in het antwoord van de minister-president in de Commissie voor Algemeen Beleid, Financiën, Begroting en Justitie op 5 januari 2021, waarvan de voorzitter van de parlementaire commissie oordeelde dat dit antwoord tevens een antwoord was op het verzoekschrift van 12 oktober 2020 inzake de weigering sinds 2016 van de Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Onderwijs, Sport, Dierenwelzijn en Vlaamse Rand om de bepalingen inzake verwijzingen naar sociale media, zoals omschreven in rapport 2017-1 van de Vlaamse Ombudsman, na te leven.) aan woordvoerders en communicatieverantwoordelijken van ministers waarin een warme oproep wordt gedaan om aandacht te hebben voor de afspraken rond overheidscommunicatie. Op 10 februari 2021 werd het openbaarheidsverzoek gedeeltelijk ingewilligd door DKBUZA. Op 15 februari 2021 diende verzoeker een beroep in bij de beroepsinstantie tegen de voormelde gedeeltelijke weigeringsbeslissing van DKBUZA. Het beroep werd geregistreerd bij de beroepsinstantie op 15 februari 2021.
www.vlaanderen.be
Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 27 januari 2021. De beslissing van DKBUZA dateert van 10 februari 2021. Deze beslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. De beroepstermijn vangt bijgevolg pas aan vier maanden na kennisgeving van de beslissing. Het beroepschrift van verzoeker d.d. 15 februari 2021 is tijdig ingediend en wordt dan ook als ontvankelijk beschouwd. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
In de beslissing van DKBUZA d.d. 10 februari 2021 werden, als reactie op het oorspronkelijk openbaarheidsverzoek, aan verzoeker, vijf uittreksels van mails bezorgd, waarbij de inhoud van die mails werd gekopieerd in één enkel document (de brief van DKBUZA die de aangevochten beslissing uitmaakt).
2. Inhoud beroepschrift Verzoeker stelt beroep in bij de beroepsinstantie omdat hij niet akkoord gaat met de inhoud van de beslissing van DKBUZA. Hij verwoordt zijn beroep als volgt : “ 1° Ongemotiveerde gedeeltelijke openbaarmaking van gegevens niet geleverd volgens de voorschriften van
het bestuursdecreet
In haar brief heeft de secretaris-generaal uittreksels opgenomen uit 5 mails van 29/10/20, 30/10/20 en 17/11/20. De brief maakt geen melding van uitzonderingen op de openbaarheid van bestuursdocumenten. Bijgevolg kan enkel worden aangenomen dat DKBUZA van oordeel is dat er geen enkele uitzondering van toepassing is op de vrijgave van de gevraagde gegevens. Toch werd in tegenstelling tot wat werd gevraagd telkens een ‘Copy Paste’ uittreksel geleverd waarin informatie afwezig is en geen afschrift van het oorspronkelijk bericht. In de feiten is er toch sprake van een vorm van gedeeltelijke openbaarmaking. Telkens gebeurde bovendien zonder enige vermelding van de rechtsgrond op grond waarvan verantwoord was waarom (en welke) gegevens werden weggelaten. Deze werkwijze is strijdig met de bepalingen van het bestuursdecreet.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
pagina 2 van 6
Bovendien stelt het decreet in art 45 §2 uitdrukkelijk dat indien er sprake is van gedeeltelijke openbaarmaking zoveel mogelijk aangeeft op welke plaatsen informatie is weggelaten en op grond van welke bepaling dit gebeurde. Dit is in het geleverde antwoord niet het geval. Ik hoop door uw tussenkomst alsnog een correcte kopij te verkrijgen waarin duidelijk is welke gegevens onleesbaar werden gemaakt en dat hierbij conform de voorschriften van het bestuursdecreet hiervoor ook de redenen bekend worden gemaakt. 2° Vermoeden van onvolledigheid van het antwoord Uit de ongemotiveerde gedeeltelijke openbaarmaking van uittreksels blijkt dat de secretaris-generaal van DKBUZA werd voorgesteld voorafgaandelijk af te stemmen met het kabinet van de minister-president: ‘Ik zou ook eerst afstemmen met kabinet Jambon alvorens de andere kabinetten te contacteren. Dat eventueel samen met het doen?’. De Secretaris-generaal van DKBUZA laat enkele uren later vervolgens weten ‘Ik het de KC (Kabinetschef?) al geïnformeerd en laten weten dat vanuit hen best ook een signaal komt naar collega-ministers en woordvoerders’. De mail van de Secretaris-generaal van DKBUZA aan de KC behoort dus eveneens tot het antwoord op de vraag openbaarheid. Deze mail werd evenwel niet geleverd, noch werd bekendgemaakt op grond waarvan deze niet voor openbaarmaking zou in aanmerking komen. Aanvullend kan aangenomen worden dat de Minister-president de naleving van de neutraliteitsregels ernstig neemt. Vanuit dat oogpunt is het aannemelijk dat de Minister-president ook antwoordde aan DKBUZA en dat de mail van 17/11 werd verzonden aan de verschillende ministers na overleg met het kabinet van de Minister-President. Mocht dit het geval zijn behoort ook deze correspondentie tot de vraag openbaarheid. Deze correspondentie werd echter niet geleverd. Ik hoop door uw tussenkomst zeker te zijn dat alle stukken die behoren tot deze vraagstelling werden geleverd.” 3. Standpunt beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met DKBUZA om wat meer toelichting te geven bij één en ander. DKBUZA verstrekte de gevraagde toelichting en bezorgde ook alle mailverkeer uit dit dossier aan de beroepsinstantie. De beroepsinstantie stelt vast, na kennisname van de verkregen informatie, dat er in dit dossier (dat aan de basis lag van de communicatie van 17 november 2020 aan woordvoerders en communicatieverantwoordelijken van ministers) vijf mails aanwezig zijn, waarvan de beroepsinstantie zelf kennis kon nemen. Het gaat om de volgende mails: - Mail d.d. 29 oktober 2020 vanuit de Vlaamse Ombudsdienst aan het team Communicatie bij DKBUZA - Mail d.d. 29 oktober 2020 vanuit het team Communicatie aan de leidend ambtenaar van DKBUZA - Mail d.d. 30 november 2020 vanuit het team Communicatie aan de leidend ambtenaar van DKBUZA - Mail d.d. 30 oktober 2020 van de leidend ambtenaar van DKBUZA aan het team Communicatie - Mail d.d. 17 november 2020 vanuit DKBUZA aan de woordvoerders en communicatieadviseurs De beroepsinstantie kon vaststellen dat de inhoud van de voormelde vijf mails effectief letterlijk werd overgenomen in de aangevochten beslissing van DKBUZA, doch van de eigenlijke mails werd geen afschrift meegestuurd aan verzoeker. In de brief d.d. 10 februari 2021 werden enkel de inhoud van de mails als
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
pagina 3 van 6
uittreksel vermeld, zonder hoofding (vermelding van de afzenders en de bestemmelingen van de mails) en zonder vermelding van de namen van de ambtenaren in de ondertekening van de mails. Er werd in dat verband door DKBUZA aan de beroepsinstantie gewezen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In de eigenlijke beslissing d.d. 10 februari 2021 aan verzoeker werd evenwel geen motivering gegeven waarom bepaalde informatie niet werd openbaar gemaakt. De beroepsinstantie merkt vooreerst op dat artikel II.26 van het Bestuursdecreet voorziet in drie mogelijkheden voor een overheidsinstantie om aan een openbaarheidsverzoek te voldoen : - Inzage verlenen in een bestuursdocument - Afschrift verlenen van een bestuursdocument - Uitleg verstrekken bij een bestuursdocument Het verstrekken van uittreksels is dus niet voorzien als één van de mogelijkheden om aan een openbaarheidsverzoek te voldoen. Daarom is de beroepsinstantie van oordeel dat een overheidsinstantie er wel degelijk toe gehouden is om een afschrift te verlenen van de door een verzoeker opgevraagde documenten, indien daarom uitdrukkelijk wordt verzocht door verzoeker. Het verstrekken van een uittreksel uit een document kan immers niet worden gelijkgesteld met het verlenen van een afschrift van dat document. Er kan voorts geen twijfel over bestaan dat het in casu gaat om bestaande bestuursdocumenten in de zin van artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet (de vijf mails zoals hiervoor opgesomd). Evenwel is de beroepsinstantie van oordeel dat er in casu slechts een gedeeltelijke openbaarmaking mogelijk is van het voormelde mailverkeer. Zowel in de hoofding van de verschillende mails als bij de ondertekening ervan komen namen voor van personeelsleden van de Vlaamse overheid en de Vlaamse Ombudsdienst. De beroepsinstantie is van oordeel dat deze persoonsgegevens onleesbaar moesten worden gemaakt in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in de verschillende mailberichten de persoonsgegevens voorkomen van personeelsleden van de Vlaamse overheid en de Vlaamse Ombudsdienst. Dergelijke gegevens behoren ontegensprekelijk tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkenen. Het vrijgeven van al deze voornoemde
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
pagina 4 van 6
gegevens zou wel degelijk een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is, na kennisname van de verschillende mailberichten, van oordeel dat er daar in casu inderdaad concrete persoonsgegevens voorkomen van natuurlijke personen, zijnde de namen van personeelsleden van de Vlaamse overheid en de Vlaamse Ombudsdienst en dat deze tot de persoonlijke levenssfeer van die personen behoren. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken persoon. De beroepsinstantie stelt in casu evenwel vast dat die toestemming niet werd gegeven door de betrokkenen. De beroepsinstantie is van oordeel dat de naam van de leidend ambtenaar van DKBUZA, die voorkomt in het mailverkeer, wel openbaar kan worden gemaakt, daar deze nu ook al wordt vermeld in de aangevochten beslissing d.d. 10 februari 2021 en tevens genoegzaam bekend is bij het publiek, gelet op het publieke karakter van haar functie. Het ingestelde beroep wordt, wat betreft de bij uittreksel bekend gemaakte mailverkeer, dan ook gedeeltelijk als gegrond beschouwd. Wat het bewaar betreft van verzoeker dat het antwoord van DKBUZA d.d. 10 februari 2021 onvolledig zou zijn, moet de beroepsinstantie evenwel vaststellen dat het dossier enkel en alleen maar bestaat uit de vijf mails, zoals die hiervoor werden besproken. Uit het onderzoek door de beroepsinstantie is gebleken dat het contact van de leidend ambtenaar van DKBUZA met de kabinetschef (waarvan sprake in de mail van 30/10/2020) mondeling heeft plaats gevonden. DKBUZA heeft verder ook geen weet van enige verdere actie vanuit het ministerieel kabinet in dat verband. De mail naar de woordvoerders van 17 november 2020 is immers verstuurd vanuit DKBUZA. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. In casu wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat DKBUZA niet in het bezit is van andere documenten dan de vijf mails die hiervoor werden besproken. Er kan bijgevolg dan ook geen afschrift ervan worden verleend, daar DKBUZA niet beschikt over andere documenten. Het ingediende beroepschrift moet voor dit onderdeel, dan ook als ongegrond worden beschouwd.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
pagina 5 van 6
Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 15 februari 2021 tegen de gedeeltelijke weigerings-beslissing vanwege DKBUZA wordt als ontvankelijk en deels gegrond en deels ongegrond beschouwd. Bijgevolg dient DKBUZA een afschrift te verlenen van de hierna vermelde mails in het dossier dat aan de basis lag van de communicatie van 17 november 2020 aan woordvoerders en communicatieverantwoordelijken van ministers, mits weglating van de namen van personeelsleden van de Vlaamse overheid en de Vlaamse Ombudsdienst die erin voorkomen (met uitzondering van de naam van de leidend ambtenaar van DKBUZA): - mail d.d. 29 oktober 2020 vanuit de Vlaamse Ombudsdienst aan het team Communicatie bij DKBUZA - mail d.d. 29 oktober 2020 vanuit het team Communicatie aan de leidend ambtenaar van DKBUZA - mail d.d. 30 november 2020 vanuit het team Communicatie aan de leidend ambtenaar van DKBUZA - mail d.d. 30 oktober 2020 van de leidend ambtenaar van DKBUZA aan het team Communicatie - mail d.d. 17 november 2020 vanuit DKBUZA aan de woordvoerders en communicatieadviseurs
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 16 maart 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/078
pagina 6 van 6