Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/393
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/393
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 14 september 2021 diende xxx een verzoek in bij de Vlaamse overheid, departement Omgeving, afdeling Handhaving om een afschrift te verlenen van de correspondentie tussen de afdeling Handhaving en het kabinet van de minister van Omgeving aangaande de modaliteiten van het ministerieel besluit van 9 juli 2020 waarbij de milieuvergunningen van xxx geschorst worden. De afdeling Handhaving weigerde op 7 oktober 2021 een afschrift van de gevraagde correspondentie. Op 15 oktober 2021 diende xxx beroep in tegen de weigeringsbeslissing van de afdeling Handhaving. Dit beroep werd geregistreerd op 18 oktober 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 14 september 2021. De bestreden beslissing van 7 oktober 2021 van de Afdeling Handhaving maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het beroepschrift van 15 oktober 2021 is dan ook tijdig en ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
De bestreden beslissing
xxx tekent beroep aan tegen de weigeringsbeslissing op grond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet: de bestuursdocumenten waarvan de verzoeker een afschrift van wenst, hebben betrekking op interne communicatie.
2. Inhoud van het beroepschrift De beroeper haalt aan dat een gelijkaardig openbaarheidsverzoek reeds in 2020 werd ingediend bij de afdeling Handhaving. De weigering tot openbarmaking gaf toen (ook) aanleiding tot een beroep bij de beroepsinstantie. De uitzonderingsgrond van artikel II.36 8° Bestuursdecreet werd toen toepasselijk geacht. Intussen zijn er tegen de aan xxx opgelegde schorsing geen procedures meer lopende bij de Raad van State en/of de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Volgens de beroeper wordt xxx nu opnieuw geconfronteerd met een schorsingsprocedure op vraag van de stad Dendermonde die thans lopende is bij de deputatie van de provincie Oost-Vlaanderen. Deze keer werd het openbaarheidsverzoek op 7 oktober afgewezen op grond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet: de bestuursdocumenten waarvan de verzoeker een afschrift van wenst, hebben betrekking op interne communicatie. De beroeper klaagt echter aan dat enige belangenafweging in deze afwijzingsbeslissing ontbreekt. De beroeper ziet niet in welk belang zich in hoofde van de afdeling Handhaving, en bij uitbreiding van de overheid, er zich tegen verzet dat de gevraagde informatie wordt aangereikt. Het belang van xxx acht de beroeper duidelijk: de mechanismes die kunnen spelen bij een ministeriële beslissing kunnen inschatten voor een beter verweer. Bovendien acht de beroeper dat correspondentie tussen een beslissende en een adviserende instantie in het kader van een decretaal georganiseerde beroepsprocedure nooit ‘interne communicatie’ kunnen uitmaken. Ook gaat het volgens de beroeper in een dergelijke context ook niet om het uitwisselen ‘voorstellen‘ of ‘ideeën’ , zoals vermeld in de toelichting bij deze bepaling. De correspondentie tussen de afdeling Handhaving en het kabinet zou volgens de beroeper deel uitmaken van het administratief dossier van xxx in de eerste schorsingsprocedure. De beroeper meent dat xxx het recht had om zich te kunnen verdedigen in deze procedure met kennisname van exact dezelfde stukken als de overheid die over het beroep moet beslissen. 3. Toelichting door de afdeling Handhaving
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/393
pagina 2 van 5
Op 18 oktober 2021 contacteerde de beroepsinstantie de afdeling Handhaving met het verzoek tot toelichting bij de weigeringsbeslissing. Op 20 oktober 2021 bezorgde de afdeling Handhaving aan de beroepsinstantie een afschrift van e-mailcorrespondentie d.d. 23 juli 2020 tussen het kabinet en de afdeling Handhaving. Het gevraagde openbaarheidsdocument ressorteert ingevolge artikel II.33,3° van het Bestuursdecreet echter als ‘interne communicatie niet onder de openbaarheid van bestuur, aldus de afdeling Handhaving. Deze e-mail is immers een loutere gedachtewisseling tussen het kabinet en de administratie die kadert binnen het besluitvormingsproces over het dossier van de openbaarheidsverzoeker. Ter staving wordt er verwezen naar de memorie van toelichting bij artikel II.33,3° van het Bestuursdecreet: “Een effectieve besluitvorming door de overheid veronderstelt dat voorstellen, ideeën of opvattingen over inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke aangelegenheden vrij kunnen worden uitgewisseld tussen personeelsleden van de overheid, en dat die uitwisseling ook schriftelijk kan zonder dat die voorstellen, ideeën of opvattingen op verzoek publiek moeten worden gemaakt. Een te rigide openbaarheidsregeling op dit punt heeft het ongewenste effect dat binnen de overheid niet meer vrijelijk van gedachten gewisseld kan worden over een dossier, beleidsproces, advies of ontwerpregelgeving. Dat persoonlijke inzichten van ambtenaren of kabinetsleden bij wijze van spreken de volgende dag in de krant kunnen staan of het onderwerp kunnen zijn van een parlementair debat, heeft tot gevolg dat ze zeer terughoudend worden in hun interne schriftelijke communicatie of notulering, waardoor een vlotte besluitvorming gehinderd wordt. Een zekere mate van beleidsintimiteit en vertrouwelijkheid is noodzakelijk om te komen tot een effectieve besluitvorming. Het gaat hier uitdrukkelijk over interne uitwisseling van berichten, communicatie en mailwisseling tussen kabinetten en administratie, en administratie en kabinetten onderling. Adviezen van de administratie aan kabinetten vallen hier niet onder. Opdrachten van kabinetten aan administratie vallen hier evenmin onder.” Het document dat wordt opgevraagd betreft een interne, schriftelijke communicatie tussen administratie en kabinet waarover van gedachten wordt gewisseld met het oog op een effectieve besluitvorming. De afdeling Handhaving stelt dat ze met deze correspondentie enkel de bevestiging had gevraagd over de correcte lezing van de beslissing van de minister. Het gevraagde had met andere woorden net zo goed telefonisch kunnen gebeuren. De lezing door de afdeling Handhaving van de beslissing van de minister werd bevestigd. Men ziet geen enkel argument dat kan worden ingeroepen om aan te tonen dat het algemeen belang van de openbaarmaking van deze interne correspondentie zou primeren op de weigering hiervan. De afdeling Handhaving stelt dat het bovendien geen correspondentie betreft tussen een beslissende en een adviserende instantie, maar wel tussen een beslissende en een uitvoerende instantie. Het gaat in deze dus wel degelijk om correspondentie met het kabinet zoals bedoeld in de parlementaire voorbereiding van deze wijziging van het Bestuursdecreet waarbij van gedachten wordt gewisseld met het oog op een correcte besluitvorming aangaande het optreden van de uitvoerende instantie, zijnde de Omgevingsinspectie, zo besluit de afdeling Handhaving. Op de vraag van de beroepsinstantie of er bij de afdeling Handhaving correspondentie aangaande de modaliteiten voorhanden is die voorafging aan het MB van 9 juli 2020, stelt de afdeling Handhaving dat dit niet het geval is.
4. Standpunt van de beroepsinstantie Op grond van de ons verschafte informatie, is de beroepsinstantie van oordeel dat de betreffende correspondentie voldoet aan de omschrijving van het begrip ‘interne communicatie’ zoals bedoeld in artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. Op basis van deze uitzondering op het openbaarheidsprincipe mogen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/393
pagina 3 van 5
overheidsinstanties een aanvraag tot openbaarmaking van bestuursdocumenten afwijzen wanneer deze betrekking heeft op interne communicatie, tenzij het belang van de openbaarheid zou primeren: “Tenzij het belang van de openbaarheid primeert, mogen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag afwijzen: (…) 3° als de aanvraag betrekking heeft op interne communicatie. De Memorie van Toelichting bij art. II.33, 3° van het Bestuursdecreet (Parl.St., Vl.Parl. 2020-2021, nr. 780/1, 90-93) verduidelijkt dat deze uitzondering betrekking heeft op de interne uitwisseling van berichten, communicatie en mailwisseling tussen kabinetten en administratie, en administratie en kabinetten onderling. Daarbij zijn er geen beperkingen wat de inhoud van “communicatie” betreft: het kan zowel gaan om persoonlijke beleidsopvattingen als feitelijke informatie of loutere data, zolang die informatie kadert in de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem. Het begrip “intern” houdt in dat het gaat om informatie die niet buiten de muren van de overheidsinstantie terechtkomt, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek. De correspondentie waarvan in casu de openbaarmaking wordt gevraagd betreft intern mailverkeer tussen de afdeling Handhaving en het kabinet van minister Demir. Deze kan als intern beschouwd worden “mits zij vóór de ontvangst ervan door deze instantie niet beschikbaar was of had moeten worden gesteld aan het publiek en zij niet buiten de muren van die instantie terechtkomt nadat zij deze informatie heeft ontvangen.” (arrest HvJ EU, 20 januari 2021, randnummer 43 – C-619/19). De beroepsinstantie is van oordeel dat de betrokken correspondentie te beschouwen is als dergelijke ‘interne communicatie’ in de zin van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. De interne communicatie die het voorwerp van deze uitzonderingsgrond vormt betreft de vrije gedachtewisseling binnen de overheid over een dossier, beleidsproces, advies of (ontwerp)regelgeving. Ook de persoonlijke inzichten van ambtenaren of kabinetsleden in het kader van de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem vormen het voorwerp van de vermelde uitzonderinggrond, nu de openbaarmaking daarvan tot gevolg zou kunnen hebben dat ze zeer terughoudend worden in hun interne schriftelijke communicatie of notulering, waardoor een vlotte besluitvorming gehinderd wordt. De betrokken correspondentie d.d. 23 juli 2020 is een louter interne afstemming tussen de afdeling Handhaving en het kabinet van minister Demir over de modaliteiten van het M.B. d.d. 9 juli 2020 waarmee aan xxx een schorsing van activiteiten wordt opgelegd. De correspondentie behandelt de interpretatie van de modaliteiten van het M.B. teneinde eventuele verschillen in interpretatie te vermijden. Een dergelijke (informele) uitwisseling van standpunten tussen instanties, in casu tussen een kabinet en een instantie van de Vlaamse administratie, wordt onder de vermelde uitzonderingsgrond gevat. De doelstelling van de ingeroepen uitzondering is om de overheidsinstanties het recht te bieden hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen als dat noodzakelijk is om hun taken uit te voeren, met andere woorden als de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking gebiedt. De beroepsinstantie acht in casu geen hoger openbaar belang van toepassing die de openbaarmaking van de gevraagde correspondentie zou rechtvaardigen. Het (individuele) belang dat xxx meent te hebben bij de openbaarmaking van de betreffende correspondentie aangaande het M.B. van 9 juli 2020 dient hierbij onderscheiden te worden van het openbaar belang dat bij de openbaarmaking van de correspondentie gebaat zou zijn.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/393
pagina 4 van 5
De beroepsinstantie is van mening dat er in casu geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding, gemoeid is met de openbaarmaking van de betrokken documenten. De memorie van toelichting stelt immers m.b.t. de belangenafweging het volgende: “De uitzonderingen worden alleen
ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert.
Daarmee wordt bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, 1656/1, 56). In voorliggend geval dient de bescherming van de vrije uitwisseling van standpunten geacht te worden te primeren. De afweging van de beroepsinstantie leidt dan ook tot de conclusie dat het belang dat beschermd wordt door de uitzonderingsgrond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet primeert op het belang van de openbaarheid. Het beroep wordt bijgevolg als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 15 oktober 2021 tegen de weigeringsbeslissing van de afdeling Handhaving om een afschrift te verlenen van de correspondentie tussen de afdeling Handhaving en het kabinet van de minister van Omgeving aangaande xxxx wordt als ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 5 november 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/393
pagina 5 van 5