Issuu

Leikny Gammelmo

Boken er en bearbeidet versjon av forfatterens ph.d.-avhandling og presenterer også gjennomføringen av forskningsprosjektet og datamateriale fra prosjektet. Boken er beregnet for dem som jobber med fast eiendom, og kan blant annet være nyttig for eiendomsutviklere og saksbehandlere i kommunen. Utgivelsen har fått støtte fra Kartverket, Direktoratet for byggkvalitet, Tekna Samfunnsutviklerne og GeoForum.

Leikny Gammelmo er landmåler fra Høgskolen i Bergen (1999), jordskiftekandidat fra Norges Landbrukshøgskole (2002) og har en ph.d. i eiendomsfag fra Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (2019). Hun jobber nå som sjefsingeniør i Kartverket, Eiendomsdivisjonen.

ISBN 978-82-15-03712-7

788215

037127

ENDRING AV FAST EIENDOM

Denne boken tar for seg saksbehandlingen av søknader om endring av fast eiendom som behandles av kommunen. Regelverket om endring av fast eiendom og kommunens saksbehandling er et tema som i liten grad er skrevet om tidligere. I denne boken redegjøres det for det formelle rammeverket for sakstypen, og forfatteren kommer med forslag til et kvalitetssikringssystem som kan brukes i saksbehandlingen. Formålet med et kvalitetssikringssystem er å bidra til forsvarlig saksbehandling.

Leikny Gammelmo

Et vedtak om endring av fast eiendom fører til endring av eiendomsgrensene i marka, og endringene skal registreres i matrikkelen. Sakstypen endring av fast eiendom omfatter de søknadspliktige tiltakene i planog bygningsloven § 20-1 bokstav m, for eksempel opprettelse av ny grunneiendom.

ENDRING AV FAST EIENDOM FORSVARLIG SAKSBEHANDLING

ENDRING AV FAST EIENDOM

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 1

02.04.2020 12:03

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 2

02.04.2020 12:03

Leikny Gammelmo

ENDRING AV FAST EIENDOM Forsvarlig saksbehandling

UNIVER SITETSFORL AGET

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 3

02.04.2020 12:03

© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-03712-7 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Universitetsforlaget / Sissel Tjernstad Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Stempel Garamond 10,5/14 Papir: 100 g Arctic matt

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 4

02.04.2020 12:03

Forord

Boken er et resultat av en omarbeiding av doktoravhandlingen min, som jeg forsvarte på min disputas 12. april 2019. Innspill fra disputasen er tatt med i omarbeidingen. Min bakgrunn er flere års arbeid med eiendomsdannelse i kommunen, som eiendomslandmåler, saksbehandler, fagansvarlig for geodata og som både styremedlem og fagsjef i Tekna Samfunnsutviklerne. Jeg har vandret med GPS i fjellene i Tinn og målt grensemerker som stod under vann på Fjorda i Gran, digitalisert arealplaner, beregnet måledata, skrevet vedtak og politiske saker, produsert målebrev og matrikkelbrev, adressert og utført annet arbeid innen bygg, kart og oppmåling. Temaet for boken springer ut av erfaringer fra dette arbeidet og et ønske om å bidra til fagmiljøet. Boken har kun én forfatter, men uten støttespillere ville det aldri vært mulig, som Forester (1989) sier: «A book may be written by one person, but it is inevitably the product of many others». En stor takk til alle som bidro under stipendiatperioden som veiledere, faglige støttespillere, familie og venner. Tusen takk til alle saksbehandlere og eiendomslandmålere i Norges «kriker og kroker» som har svart på spørreundersøkelsene mine, og delt av sin kunnskap og erfaring. Jeg håper jeg gjennom denne boken kan gi noe tilbake. Takk til Kartverket, Direktoratet for byggkvalitet, Tekna Samfunnsutviklerne og GeoForum, som har gitt trykkestøtte. Takk til Universitetsforlaget, som har gjort bokprosjektet mulig. Det er sant som det er sagt, at jo mer vi vet, jo mer vet vi at vi ikke vet. Det gir grunnlag for ydmykhet og nysgjerrighet. Undersøkelser for å besvare ett forskningsspørsmål genererer nye. Mitt forskningsprosjekt har gitt svar og grunnlag for nye undersøkelser, slik jeg har bygd på andres arbeid. Jeg håper boken gir deg som leser ny kunnskap og bedre forståelse. Samtidig håper jeg du stiller nye spørsmål som igjen kan generere ny kunnskap. Jobber du i kommunen, håper jeg du finner hjelp og støtte til å utføre jobben din. Som saksbehandler kan du få en oversikt over det formelle rammeverket og innspill til utvikling av kvalitetssikringssystem og forslag til mal for tillatelse.

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 5

02.04.2020 12:03

6 |

Forord

Er du eiendomslandmåler eller fører matrikkelen, kan du få en oversikt over hvordan tillatelsen kan realiseres. Også for denne delen av prosessen presenteres relevante deler av det formelle rammeverket. Videre gir boken innsikt i hvordan arbeidet praktiseres i norske kommuner. Dette kan benyttes som innspill til utvikling av egen praksis eller som argumenter for endringer i din kommune. Er du planlegger, håper jeg du ser hvor viktig en arealplan er for det videre arbeidet med eiendomsdannelse. Ved å lese om og lære av utfordringer og muligheter kan du bidra til at arealplanene klarlegger nødvendige forhold for at prosessen videre går mer smidig. Er du eiendomsutvikler eller rådgiver for utbygginger, håper jeg du får økt forståelse for kommunens arbeid; at du ser potensialet i å levere en komplett og gjennomarbeidet søknad. Det kan gi gevinster i tid som igjen minsker prosjektets transaksjonskostnader. Er du student og vurderer aktuelle tema for masteroppgaven, kan du dykke dypere i enkelte av bokens tema. For deg som skal gå i gang med et prosjekt, kan metodekapittelet bidra til inspirasjon og kunnskap om gjennomføring og valg av metoder. På et mer overordnet nivå er utvikling av søknadsskjemaer, kvalitetssikringssystemer og maler for vedtak fra sentralt hold et aktuelt tema for videre studier. For å gjøre det må det utføres nærmere undersøkelser av hva eksisterende søknadsskjemaer inneholder, og hva de bør inneholde for å gi de opplysningene som er nødvendige for saksbehandlingen. Dette er spesielt aktuelt å ta tak i for de myndighetene som skal veilede og bistå kommunene. Jeg håper boken kan bidra i deres utvikling av stadig mer digitale prosesser innen fagområdet. God lesning! Leikny Gammelmo Grua, februar 2020

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 6

02.04.2020 12:03

Innhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

DEL I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Kapittel 1 Introduksjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.2 Bokens tema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3 Kommunen som saksbehandler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.4 Kommunestruktur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.5 Praksis og likhet for loven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.6 Relevante faglige arbeider. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.6.1 Innledende om forskning og faglige arbeider . . . . . . . . . . . 27 1.6.2 Arbeider innen forvaltningens praksis. . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.6.3 Arbeider innen eiendomsregistrering og oppmåling av eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.6.4 Arbeider i de nordiske landene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.7 Forskningsprosjektet endring av fast eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.7.1 Forholdet til andre faglige arbeider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.7.2 Forskningsspørsmål og metodevalg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.7.3 Målet med forskningsprosjektet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.8 Hvordan lese boken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Kapittel 2 Teorigrunnlag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.2 Eiendomsteori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.2.1 Overordnet tilnærming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.2.2 Fast eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2.3 Eiendomsdannelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.2.4 Rettigheter i fast eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.3 Institusjonell teori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.3.1 Om institusjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.3.2 Institusjonell analyse og utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 7

02.04.2020 12:03

8 |

Innhold

2.4 Metodologi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.4.1 Om metodologi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.4.2 Det kvantitative paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.4.3 Det kvalitative paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.4.4 Forskning basert på kombinert metode. . . . . . . . . . . . . . . . 51 Kapittel 3 Formelt rammeverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.2 Utvikling av endring av fast eiendom som søknadspliktig tiltak. . . 53 3.3 Arealplan og endring av fast eiendom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.4 Kommunen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.4.1 Kommunen som forvaltningsorgan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3.4.2 Ulik praksis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.4.3 Kvalitetssikringssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.4.4 Eksternt fagmiljø . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.4.5 Internt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.5 Saksbehandleren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.5.1 Arbeid og bemanning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.5.2 Kompetanse og fagkompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.6 Veiledning og søknad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.6.1 Veiledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.6.2 Søknadsskjema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.6.3 Søker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.7 Saksforberedelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.7.1 Søknadens innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.7.2 Kontroll av søknad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.7.3 Nødvendige rettigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.7.4 Samordning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.7.5 Avtalefriheten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.7.6 Matrikkelen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.7.7 Søknader i strid med arealplanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.8 Tillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.8.1 Vedtaksmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.8.2 Tillatelsens form og innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.9 Realisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.9.1 Organisering av oppmåling av eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.9.2 Saker som ikke omsøkes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 3.9.3 Oppmålingsforretning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.9.4 Føring av matrikkel og tinglysing. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 3.10 Forsvarlig saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 8

02.04.2020 12:03

Innhold

| 9

Kapittel 4 Forskningsprosjektets design og metode . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.2 Utvikling av forskningsdesign . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 4.3 Planlegging og forberedelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.4 Forundersøkelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.4.1 Dokumentanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.4.2 Intervju. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.4.3 Eksisterende statistikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 4.4.4 Undersøkelsesenhet og respondenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 4.5 Spørreundersøkelsene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.5.1 Spørreundersøkelse i syv trinn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.5.2 Strukturering av spørreskjema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.5.3 Pilottesting og revidering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.5.4 Gjennomføring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.5.5 Datamaterialet og svarprosent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 4.6 Behandling og presentasjon av data. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.7 Reliabilitet og validitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4.8 Personvern og forskningsetikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

DEL II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Kapittel 5 Kommunen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5.2 Saksmengde og kvalitetssikringssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.2.1 Saksmengde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.2.2 Kommunenes kvalitetssikringssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . 145 5.3 Eksternt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.3.1 Praktisering av samarbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.3.2 Betydningen av eksternt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 5.3.3 Ekstern veiledning om gjennomføring av saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 5.4 Internt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.4.1 Intern veiledning om gjennomføring av saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.4.2 Tverrfaglige møter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5.5 Avslutning kapittel 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.5.1 Kvalitetssikringssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.5.2 Eksternt fagmiljø . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 9

02.04.2020 12:03

10 |

Innhold

5.5.3 Internt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5.5.4 Fagmiljøer og interaksjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Kapittel 6 Saksbehandleren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 6.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 6.2 Arbeid og bemanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 6.2.1 Stillingsprosent og deloppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 6.2.2 Arbeidsoppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 6.2.3 Antall saksbehandlere i kommunen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.3 Fagkompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 6.3.1 Utdanning og arbeidserfaring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 6.3.2 Muligheter for utvikling av fagkompetanse. . . . . . . . . . . . . 172 6.4 Avslutning kapittel 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6.4.1 Arbeid og bemanning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6.4.2 Fagkompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Kapittel 7 Veiledning og søknad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7.2 Veiledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 7.2.1 Praktisering av veiledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 7.2.2 Veiledningstema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 7.2.3 Utfordringer ved veiledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 7.3 Søknadsskjema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 7.4 Søker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7.5 Avslutning kapittel 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 7.5.1 Veiledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 7.5.2 Søknadsskjema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.5.3 Søker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Kapittel 8 Saksforberedelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 8.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 8.2 Kontroll og samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 8.2.1 Kontroll av søknaden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 8.2.2 Rettigheter og kontroll av grunnboken. . . . . . . . . . . . . . . . 200 8.2.3 Rettigheter til nødvendig atkomst, vann og avløp . . . . . . . 201 8.2.4 Når søknaden har mangler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 8.2.5 Samordning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 8.3 Matrikkelen som saksbehandlingsverktøy. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 8.4 Søknader i strid med arealplanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 8.5 Avslutning kapittel 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 10

02.04.2020 12:03

Innhold

| 11

8.5.1 Kontroll og samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 8.5.2 Matrikkelen som saksbehandlingsverktøy. . . . . . . . . . . . . . 218 8.5.3 Søknader i strid med arealplanen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Kapittel 9 Tillatelse til endring av fast eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 9.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 9.2 Vedtaksmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 9.2.1 Praktisering av vedtaksmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 9.2.2 Vedtaksmyndighet ved dispensasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 9.3 Tillatelsens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 9.3.1 Forhold som belyses i tillatelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 9.3.2 Beskrivelse av rettigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 9.3.3 Beskrivelse av areal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 9.3.4 Bruk av vilkår. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 9.3.5 Opplysninger om oppmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 9.3.6 Opplysninger om retten til å klage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 9.4 Tillatelse når tiltaket er i strid med arealplan. . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 9.5 Avslutning kapittel 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 9.5.1 Vedtaksmyndighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 9.5.2 Tillatelsens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 9.5.3 Tillatelse når tiltaket er i strid med arealplan. . . . . . . . . . . . 241 Kapittel 10 Realisering av tillatelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 10.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 10.2 Organisering av oppmåling av eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 10.2.1 Kommunal eller privat oppmåling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 10.2.2 Saksmengde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 10.2.3 Eksternt fagmiljø . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 10.2.4 Internt fagmiljø. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 10.3 Realisering uten saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 10.4 Oppmålingsforretning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 10.4.1 Forberedelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 10.4.2 Innkalling av parter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 10.4.3 Tillatelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 10.4.4 Feil, mangler og løsninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 10.4.5 Rettigheter i fast eiendom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 10.5 Resultat av oppmålingsforretning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 10.6 Føring av matrikkel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 10.7 Tinglysing. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 10.8 Avslutning kapittel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 11

02.04.2020 12:03

12 |

Innhold

10.8.1 Organisering av oppmåling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 10.8.2 Realisering uten saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 10.8.3 Realisering av tillatelsen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

DEL III. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Kapittel 11 Institusjonell analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 11.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 11.2 Utenforliggende faktorer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 11.3 Handlingsarena og handlingssituasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 11.4 Interaksjoner mellom aktørene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 11.5 Utfallet og utfallets påvirkning på saksbehandlingen. . . . . . . . . . . 287 11.6 Evalueringskriterier og evaluering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Kapittel 12 Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 12.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 12.2 Oppsummering av del II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 12.2.1 Kommunen, jf. kapittel 5. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 12.2.2 Saksbehandleren, jf. kapittel 6. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 12.2.3 Veiledning og søknad, jf. kapittel 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 12.2.4 Saksforberedelser, jf. kapittel 8. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 12.2.5 Tillatelsen, jf. kapittel 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 12.2.6 Realisering, jf. kapittel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 12.3 Forsvarlig saksbehandling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 12.4 Forslag til struktur for kvalitetssikringssystem. . . . . . . . . . . . . . . . 308 12.5 Forslag til struktur for tillatelse til endring av fast eiendom . . . . . 310 Kapittel 13 Perspektiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 13.1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 13.2 Mulighet for endring av prosessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 13.3 Fagkompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 13.4 Den digitale 24/7-kommunen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 12

02.04.2020 12:03

Innhold

| 13

Referanser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 Rundskriv og offentlige dokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 Rettspraksis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 Sivilombudsmannens uttalelser og ĂĽrsmeldinger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 Lover og forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 Lovforarbeider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 Tilsynsrapporter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 Forkortelser og akronymer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 Stikkordregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 13

02.04.2020 12:03

FIGUR I: Prosessen fra arealplanen foreligger til de nye grunneiendommene er ferdig fĂ¸rt i matrikkelen og tinglyst, klare for en byggesak, som i eksempelet her er videreutvikling av eksisterende bebyggelse.

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 14

02.04.2020 12:03

DEL I

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 15

02.04.2020 12:03

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 16

02.04.2020 12:03

Kapittel 1

Introduksjon 1.1 Innledning Kommunene i Norge har mange oppgaver og blir gjennom kommune- og regionreformen pålagt nye. Oppgavene skal utføres forsvarlig i alle ledd. Det er et politisk ønske å fornye, forenkle og forbedre. Offentlig sektor skal bidra til dette. Boken omhandler prosessen for endring av fast eiendom. Den tar for seg det formelle rammeverket, beskriver hvordan det praktiseres, og kommer med forslag for å sikre en forsvarlig saksbehandling. Boken tar for seg utford ringer ved søknadene og saksbehandlingen. På denne måten bidrar boken til å belyse områder som kan forbedres både i kommunen og på søkersiden når det gjelder endring av fast eiendom. Tanken er at komplette søknader gir en raskere saksbehandling og realisering, noe både søker og kommunen er tjent med. I ønsket om å fornye, forenkle og forbedre ligger det blant annet at fremtidens kommuner i størst mulig grad skal være 24/7-kommuner. I digitaliseringsrundskrivet heter det at «[d]igitalisering handler om å bruke teknologi til å fornye, forenkle og forbedre. Det handler om å tilby tjenester som er enkle å bruke, effektive og pålitelige. Digitalisering legger til rette for økt verdiskaping og innovasjon, og kan bidra til å øke produktiviteten i både privat og offentlig sektor» (Rundskriv H-7/17). Digitalisering skal føre til at saksbehandlerne gjør mindre i hver sak. Et viktig spørsmål i prosessen er hvordan jobben skal gjøres mer effektiv, samtidig som det sikrer kvalitet og gir bedre tjenester. Kommunikasjon og databehandling er basert på selvbetjening og automatisering i størst mulig grad. Matrikkelen er viktig i byggesakene og digitaliseringen. Ved søknad om endring av fast eiendom blir den, om mulig, enda viktigere. Endring av fast eiendom fører til endring av eiendomsgrensene i marka og registering av endringene i matrikkelen. Det første skrittet for eiendomsdannelse er arealplanen. Er arealplanen gjennomarbeidet og oppdatert, stilles det i utgangspunktet lavere krav til fagkompetanse hos søker og videre i kommunens saksbehandling. Det er ikke krav om fagkompetanse til saksbehandler eller for andre i kommunen som behandler saker etter planog bygningsloven. Boken tar for seg saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom som behandles av kommunen. Sakstypen omfatter de søknadspliktige tiltakene i

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 17

02.04.2020 12:03

18 |

Kapittel 1 Introduksjon

planog bygningsloven § 20-1 bokstav m. I boken defineres saksbehandlingen som forsvarlig når den er i tråd med formelt rammeverk, ansvarlig, effektiv, rettferdig og upartisk, og faglig forsvarlig.

1.2

Bokens tema

Bokens tema er forsvarlig saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom. Sakstypen endring av fast eiendom innbefatter tiltakene i planog bygningsloven § 20-1 bokstav m «opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, eller arealoverføring, jf. matrikkellova». Sakstypen omfattes både av reglene i planog bygningsloven fjerde del, byggesaksdelen, og matrikkelloven, som henholdsvis DiBK og Kartverket har veiledningsansvar for. Sakstypen kan derfor sies å «falle mellom to stoler». Temaet er relevant for utviklingen av fagfeltet og er i liten grad dekket av tidligere litteratur og forskning. Målet med boken er derfor å bidra med kunnskap om praksis, sammenfatte det formelle rammeverket for sakstypen og gi et utgangspunkt for kvalitetssikringssystem. I forbindelse med endringer i matrikkelloven og matrikkelforskriften er det foreslått en endring av planog bygningsloven til at § 20-1 bokstav m skal omfatte «opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, eller endring av grenser for slike matrikkelenheter som ikke kan behandles som grensejustering» (endringslov til matrikkelloven og planog bygningsloven 2018). Endringen er en konsekvens av endringen i matrikkelloven § 6 første ledd bokstav d, som åpner for endring av grenser for festegrunn som egen sakstype. Endringen er ikke trådt i kraft pr. februar 2020, og når eller hvis den trer i kraft, vil det ikke endre behandlingen av sakstypen endring av fast eiendom. Endring av fast eiendom inngår i termen eiendomsdannelse, som ifølge Røsnes (2014b:28) er en fellesbetegnelse på ulike typer tiltak som enten skaper ny fast eiendom som fysiske eiendomsenheter eller retter relatert til fast eiendom. Endring av fast eiendom er ofte et skritt på veien i utviklings- eller byggeprosjekter. Det kan inngå som en del av en kjede av tiltak som skal gjennomføres, illustrert i figur I. Tiltakene fremkommer av planog bygningsloven § 20-1 bokstav m hvor alle tiltakene, unntatt nytt jordsameie, som kun kan opprettes av jordskifteretten, kan omsøkes av hjemmelshaver. De fire tiltakene hjemmelshaver selv kan søke om, er opprettelse av ny grunneiendom, anleggseiendom, festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, og overføring av arealer. De andre tiltakene i planog bygningsloven § 20-1 bokstavene a – l er for eksempel nybygg, skilt, terrenginngrep og vei. Boken skiller derfor mellom

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 18

02.04.2020 12:03

1.2 Bokens tema

| 19

endring av fast eiendom som sakstype og byggesaker som sakstype. «Endring av eiendom» benyttes i § 26-1, og i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008):337 heter det at «[b]estemmelsen fastsetter materielle regler for opprettelse og endring av eiendom». Ved å benytte «endring av fast eiendom» oppnås en ytterligere presisering av at boken omhandler fast eiendom og eiendomsgrenser. Figur I gir en overordnet illustrasjon av temaet – hvor forløpet vises i pilene øverst, og kartskissene illustrerer arealplan, oppmålingsforretning og matrikkelen. Søknaden i eksempelet er opprettelse av to nye grunneiendommer som er bebygd med hver sin halvdel av eksisterende tomannsbolig. Det gis tillatelse, gjennomføres oppmålingsforretning og matrikkelføring. De to nye grunneiendommene får egne matrikkelnumre som tinglyses, deretter kan videre byggeprosjekt omsøkes. Figuren er en forenkling av virkeligheten for å vise sammenhengen mellom arealplan, endring av fast eiendom og byggesak. Det kan være behov for å gjøre deler av prosessen parallelt eller i flere omganger. Endringer som ikke er søknadspliktige, som for eksempel grensejustering eller endring som del en av sak for jordskifteretten, jf. planog bygningsloven § 20-5 tredje ledd, inngår ikke i bokens tema. Ved endring av fast eiendom er det ulike aktører og oppgaver, jf. figur 1.1 som viser aktører og oppgaver (I–V) og figur 1.2 som viser prosessen.

FIGUR 1.1: Interaksjonsmodell for aktørene i prosessen ved søknad om endring av fast eiendom og kommunens oppgaver I–V. Figurens interaksjonslinjer er ikke uttømmende.

Aktører i arbeidet med endring av fast eiendom er tatt inn i figur 1.1 og beskrives i de neste avsnittene. Hovedaktøren for forskningsprosjektet og i boken

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 19

02.04.2020 12:03

20 |

Kapittel 1 Introduksjon

er kommunen, og det er kommunen som er forskningsenheten. Kommunen som planog bygningsmyndighet og dens oppgaver i forbindelse med søknad om endring av fast eiendom og realisering av tillatelsen er vist i punkt I til V i figur 1.1, og kan finnes igjen i prosessfiguren i figur 1.2. Aktørene og hvordan de samhandler, interaksjonslinjer mellom dem, er vist med pilene i figur 1.1. Både interne og eksterne aktører påvirker kommunens arbeid. Kommunens oppgaver utføres ofte av saksbehandler og eiendomslandmåler. Saksbehandler benyttes i boken om ansatte i kommunens administrasjon som behandler søknader om endring av fast eiendom ved å utføre én eller flere av deloppgavene veiledning, kontroll, saksforberedelse og/eller fatte vedtak. Eiendomslandmåler benyttes i boken om ansatte i kommunen som utfører arbeid etter matrikkelloven i forbindelse med oppmålingsforretning, og som i matrikkelloven og matrikkelforskriften betegnes som landmåler, jf. matrikkelforskriften § 2 bokstav a. Eiendomslandmåler ble benyttet av Hegstad (2003:3) i forbindelse med arbeidet med matrikkelloven, og Sevatdal (2017:15) beskriver eiendomslandmåler som en som arbeider «med eigedomsdanning, grenser og oppmåling». Det er også ett av forslagene for betegnelse på landmåler med landmålerbrev i endringene av matrikkelforskriften (KMD 2019:5). Søker er den som kan søke om endring av fast eiendom, jf. planog bygningsloven § 21-2 sjette ledd og matrikkelloven § 9. Dette kan være hjemmelshaver, som er den som står oppført som eier i grunnboken, og det er vanlig å benytte hjemmelshaver som betegnelse på søker. Det kan være en advokat eller andre som har fått fullmakt til å opptre på vegne av hjemmelshaver. I planog bygningsloven benyttes betegnelsene søker og tiltakshaver. Det er derfor mest presist å benytte søker. Søker vil ofte være sammenfallende med selger. Kjøper er vedkommende som skal kjøpe den nye eiendommen som opprettes, eller arealet som overføres. Kjøper kan være kjent når søknaden sendes kommunen, men må ikke være det. Det er ikke nødvendig å ha en kjøper for å gjennomføre endring av fast eiendom. Rettighetshaver er en person eller en annen fast eiendom som har en rettighet i eiendommen. Det kan for eksempel være banken, som har pant i eiendommen, en person som har tillatelse til å parkere på eiendommen, eller en annen eiendom som har veirett over eiendommen. Statlige myndigheter og fylkeskommunen er i hovedsak fagorganer som for eksempel, Fylkesmannen, Statens vegvesen, Kartverket, DiBK, departementene og fylkeskommunene. De kan være nødvendige høringsinstanser eller inneha særskilt fagkunnskap, som kommunen kontakter for veiledning. Andre kommuner og nettverk er eksterne fagmiljøer som kommunen eller ansatte i administrasjonen kan være med i eller ha kontakt med. De kan ha ulik

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 20

02.04.2020 12:03

1.2 Bokens tema

| 21

organisering fra interkommunale selskaper, fagnettverk, eller de kan baseres på personlige bekjentskaper. Tinglysingen er en del av Kartverkets eiendomsdivisjon. Tinglysingen har ansvar for føring og formidling av data fra grunnboken for fast eiendom og andeler i borettslag (Kartverket 2018a). Prosessen, slik den er fremstilt i figur 1.2, viser den kontakten kommunen har når endringene skal tinglyses. Kommunen kan også ha kontakt med andre deler av Kartverket, som innehar særlig fagkunnskap. Videre kan andre aktører ha direkte kontakt med tinglysingen, som for eksempel rettighetshaver, søker og kjøper. Oppgavene i figur 1.1 er nummerert fra I til V og gis et meningsinnhold i de følgende avsnittene. Kapittel 3 beskriver det formelle rammeverket rundt oppgavene nærmere. Veiledning (I) er en plikt kommunen har innenfor sitt saksområde. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte mulighet til å ivareta sine interesser på en best mulig måte, jf. forvaltningsloven § 11. Saksforberedelser (II) er det arbeidet som utføres før det kan fattes et vedtak. Dette kan blant annet omfatte kontroll av søknaden og samordning med andre myndigheter, og utføres i henhold til reglene i forvaltningsloven og planog bygningsloven. Vedtak (III) fattes når saken er tilstrekkelig opplyst, av saksbehandler eller av et politisk utvalg. Vedtaket fattes etter planog bygningsloven § 20-2 i tråd med at endring av fast eiendom er et søknadspliktig tiltak etter planog bygningsloven § 20-1 bokstav m. Oppmålingsforretning (IV) utføres av eiendomslandmåler, og er en oppgave som i henhold til matrikkelloven § 3 bokstav h går ut på å klarlegge og beskrive grenser og retter til fast eiendom og utarbeide nødvendig dokumentasjon for føring av matrikkelen. En oppmålingsforretning bidrar til å realisere en tillatelse til endring av fast eiendom. Kommunen er ansvarlig, men kan inngå avtale med andre om å utføre arbeidet. Matrikkelføring (V) er i henhold til matrikkelloven § 3 bokstav e oppgaven med å føre opplysninger inn i matrikkelen. Kommunen er matrikkelfører, og vedkommende som fører matrikkelen, gjør det på vegne av kommunen. Matrikkelen er det offisielle registeret over fast eiendom, bygninger og adresser (§ 3 bokstav a). Prosessen for endring av fast eiendom beskrives i figur 1.2 og gjenspeiler aktørene og oppgavene fra figur 1.1. Figur 1.2 viser rekkefølgen for prosessen for endring av fast eiendom og kommunen og andres ulike oppgaver, slik det undersøkes i forskningsprosjektet. Figuren benyttes gjennomgående i boken

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 21

02.04.2020 12:03

22 |

Kapittel 1 Introduksjon

for å illustrere hvor og hva i prosessen som omtales. Underveis gis den mer innhold og fremstår i kapittel 12 som et forslag til utgangspunkt for kommunenes kvalitetssikringssystem for sakstypen.

FIGUR 1.2: Prosessen for endring av fast eiendom, en skjematisk og forenklet frem stilling.

1.3

Kommunen som saksbehandler

Kommunen som planog bygningsmyndighet skal i henhold til planog bygningsloven § 1-4 «utføre de oppgaver som de har etter denne lov med tilhør ende forskrifter, herunder påse at planog bygningslovgivningen overholdes i kommunen». I arbeidet har de behov for veiledning fra statlig myndighet. Ansvaret for denne veiledning kan virke uklart. Manglende veiledning kan føre til at det i prinsippet er opp til kommunene som skal fatte vedtak, hvordan de organiserer arbeidet, og de ansatte og folkevalgte må selv orientere seg i regel-

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 22

02.04.2020 12:03

1.3 Kommunen som saksbehandler

| 23

verket og oppsøke støtteinformasjon. Det er derfor naturlig å stille spørsmål ved om dette kan føre til at arbeidet utføres ulikt, og hva eventuelle ulikheter kan tenkes å bestå i eller føre til. Erfaringen fra eget arbeid og erfaringer fra andre i fagmiljøet er at lovverket fremstår komplekst, og arealplanene, uavhengig av plannivå, kan være utdaterte eller av andre årsaker utfordrende å saksbehandle etter. Ulikheter i arealplanene og politiske føringer kan også føre til at det er utfordrende å søke bistand utenfor egen kommune. I 2013 tok jeg kontakt med det daværende Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) for å finne ut hvor saksbehandlere kunne få veiledning. Svaret fra KRD viser at dette er noe uklart: «Plan- og bygningsloven § 20-1 bokstav m – Veiledningsmateriell Vi viser til e-post av 06.02.2013. I henvendelsen gis det uttrykk for at det er veldig lite informasjon å finne om hvordan man skal gå frem når man ønsker å fradele, endre m.m. Videre kunne det også være ønskelig at pbl. § 20-1 bokstav m får en egen paragraf, da den virker feilplassert siden det ikke stilles krav til bl.a. ansvarlig søker. Departementet er ikke ukjent med den problemstillingen som reises i henvendelsen. Utfordringen er at opprettelse av grunneiendom og lignende berører så vel matrikkelen som plan og byggesak. Det er imidlertid funnet mest hensiktsmessig å behandle slike saker som byggesaker etter kap. 20–21 i planog bygningsloven. Departementet vil ta de problemstillingene som er reist i henvendelsen med seg i det videre arbeidet med utvikling av veiledning og regelverk, og takker for innspillet. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) har en viss omtale av saksområdet på s. 336–337 i tilknytning til nytt kap. 26 i loven Opprettelse og endring av eiendom» (KRD 2013).

Svaret fra KRD viser at kommunene kan sies å være overlatt til seg selv når det gjelder å utarbeide kvalitetssikringssystem til bruk i saksbehandlingen, og at temaet trenger å belyses. Svarets henvisning til lovforarbeidene er relevant, men gir liten veiledning. Det vises på side 336 til de materielle reglene om at ny eiendom skal sikres atkomst og avløp i tråd med planog bygningsloven §§ 27-4 og 27-2, uten en nærmere beskrivelse av hva som skal vurderes. Siden 2013 har forholdet til veiledningen endret seg. DiBK har et veiledningsansvar overfor kommunene innenfor bygningsdelen av planog bygningsloven og er nå tydeligere på at det også innbefatter sakstypen endring av fast eiendom. De publiserte vinteren 2018 en sjekkliste for byggesaker. Den inneholder også sjekkliste for sakstypen endring av fast eiendom.

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 23

02.04.2020 12:03

24 |

Kapittel 1 Introduksjon

For å undersøke kommunens saksbehandling benyttes evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling, som innebærer at saker skal være så grundig belyst som mulig før vedtak fattes. Dette kan stå i motstrid til prinsippet om effektiv saksbehandling. Saksbehandlingen skal være grundig og forsvarlig, slik at partenes rettssikkerhet og rettsvern ivaretas. Videre skal både samfunnets og partenes interesser ivaretas. Disse kan være sammenfallende eller i konflikt som fører til at det må foretas avveininger. Utgangspunktet er at hjemmelshaver rår over sin eiendom med de begrensninger som lovgivingen har satt. Eiendomsgrenser fastlegges ved avtale mellom hjemmelshavere eller hjemmelshaver og kjøper, men avtalen er underlagt offentlig kontroll, i form av at den ikke kan gjennomføres med registrering i offentlige registre uten tillatelse etter søknad.

1.4 Kommunestruktur Det lokale selvstyre står sterkt i Norge, og under kommune- og regionreformen er kommunestruktur og kommunenes oppgaver noen av de politiske diskusjonstemaene. Dagens kommunestruktur har sitt utspring i formannskapslovene av 1837. De markerer starten på den norske kommuneinndelingen og det lokale selvstyret (Stortinget 2018a). Formannskapslovene førte til at de demokratiske prinsippene fra Grunnloven ble gjeldende i lokalt styre (Regjeringen 2015). Antallet kommuner har endret seg fra 392 i 1838, som det laveste, til 747 i 1930, som det høyeste. Schei-komiteens arbeid førte til en «reduksjon fra 744 til 454 innen mesteparten av reformen var gjennomført i 1967» (Regjeringen 2015). Utviklingen fra 1838 og frem til 2018, 180 år etter, er en reduksjon av antall kommuner til 422 (Regjeringen [2015] og Kartverket [2017a og 2018b]). Da datainnsamlingen ble gjennomført, hadde Norge 428 kommuner, og en kommunereform med sammenslåingsprosjekter var satt i gang, hvor antallet ble redusert til 356 kommuner i 2020. Målet er større og mer robuste kommuner med økt makt og myndighet, hvor hensikten er å skape sterkere fagmiljøer og bedre velferdstjenester for innbyggerne. Dette bygger opp under at kommunestørrelse kan ha betydning for oppgaver generelt og for saksbehandling av søknader om endring av fast eiendom spesielt. Kommunestrukturen påvirker kommunestørrelsene både i utstrekning og i innbyggertall. I 2015 hadde mer enn halvparten av norske kommuner under 5 000 innbyggere, noe som betyr at det er mange små kommuner som skal tilby samme myndighetsutøvelse og tjenesteyting som de store. Innbyggertallet i de norske kommunene varierer fra ca. 200 innbyggere i Utsira til over 600 000 i Oslo (SSB 2018). På hjemmesidene til kommunene fremkommer det for begge at de utfører saksbehandling (Utsira 2017 og Oslo 2017).

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 24

02.04.2020 12:03

1.5 Praksis og likhet for loven

| 25

I 2018 hadde fortsatt over halvparten av norske kommuner under 5 000 innbyggere, og gjennomsnittskommunen hadde 12 549 innbyggere (beregnet tall fra SSB 2018). Fordelingen av antall kommuner med under 5 000 innbyggere har ikke endret seg vesentlig. Reformens nevnte mål om at det gir mer robuste kommuner og større fagmiljø, kan bety at små kommuner og små fagmiljøer ansees som mindre robuste.

1.5

Praksis og likhet for loven

I den prosessen og samhandlingen som er beskrevet hittil, skal kommunen ved saksbehandler gjennomføre saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom. Kvalitetssikringssystem og veiledning for saksbehandling kan finnes i kommunenes interne systemer – utviklet av kommunen selv. Utover lovforarbeidene og sjekklisten fra DiBK som kom vinteren 2018, foreligger det ikke hjelpemidler i form av veiledere eller håndbøker fra statlig myndighet om saksbehandling av søknader om endring av fast eiendom. Tilgangen på veiledning er annerledes for planlegging og byggesaksbehandling, hvor KMD og DiBK bistår med veiledning. Temaene er også grundig beskrevet i litteraturen, gjennom for eksempel kommentarutgaver til planog bygningsloven. Eksempler på steder kommunen kan finne veiledning, er www. miljøkommune.no for saksbehandlere av arealplaner og www.dibk.no for byggesaksbehandling. For arbeid som utføres etter matrikkelloven, veileder Kartverket, og de har en rekke tilgjengelige ressurser på sine nettsider www. kartverket.no. Videre er endring av fast eiendom et saksfelt i skjæringspunktet mellom planog bygningsloven og matrikkelloven. Sakene må vurderes etter begge lovene, noe som kan by på utfordringer. Utfordringene er tatt opp i ulike fora, blant annet i Sevatdal og Gammelmo (2017:134), hvor vi blant annet konkluderte med at for «matrikkelloven finnes det mye på Kartverket sine sider (…) Når det gjelder planog bygningsloven er veiledningsmateriell knyttet til eiendomsdannelse fraværende». Ifølge Ramsjord (2014:110) fører problemer og forsinkelser ved dagens ordning, det vil si saksbehandling og realisering via kommunen, til betydelige transaksjonskostnader. Han skriver at «utbyggere som nasjonale aktører opplever betydelige forskjeller mellom kommuner, noe som indikerer at uformelle institusjoner, kapasitet og organisering også er av stor betydning». Dagens utviklere opplever prosessen som lang. Prosessen er med andre ord uforutsigbar til tross for at lover og forskrifter gjelder for hele landet. Kartverkets matrikkeltilsyn har gjort tilsvarende funn, at praksis i enkelte kommuner ikke er i overenstemmelse med lov og forskrift (Kartverket 2015). Andre studier viser

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 25

02.04.2020 12:03

26 |

Kapittel 1 Introduksjon

også ulik praksis knyttet til andre deler av eiendomsdannelsen, som for eksempel seksjonering etter eierseksjonsloven 1997 (Aadland 2012) og ved utførelse av kart- og delingsforretninger etter delingsloven (Mjøs 2010). Seksjonering behandles nå etter eierseksjonsloven 2017 som trådte i kraft 1. januar 2018. Kart- og delingsforretning er nå oppmålingsforretning etter matrikkelloven, som trådte i kraft 1. januar 2010, da delingsloven ble opphevet. Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om ulik praksis skyldes uklare regler så vel som manglende veiledning fra statlig myndighet. Videre om kommunens rom for å utøve skjønn er for stort, eller om forskjeller kan skyldes manglende fagkompetanse. Kan en lov som er delt i en plandel og en byggesaksdel, føre til at sakstypen endring av fast eiendom ikke dekkes tilstrekkelig? Boken tar ikke for seg alle spørsmålene, men belyser og drøfter de som er innenfor avgrensningen av temaet. Et viktig prinsipp ved saksbehandlingen er likhetsprinsippet som innebærer at like saker skal behandles likt. Prinsippet innebærer også at det kan forekomme forskjellsbehandling, men det skal være innenfor lovens rammer. Når jeg har pekt på at prosessen for endring av fast eiendom kan være uforutsigbar til tross for at det formelle rammeverket er likelydende for hele landet, må likhetsprinsippet utdypes. Siden formannskapslovene i 1837 har tanken vært at kommunene skal ha selvstyre på flere områder, og gjennom det kunne tilpasse sine forhold etter lokale behov (Eckhoff og Smith 2018:341). Likhetsprinsippet medfører at lovene skal gjelde likt for alle, og at alle har krav på samme behandling av offentlige myndigheter. Dette kan gjøre saksbehandlingen utfordrende, for hva er like saker? Flere saksbehandlere jeg har snakket med, sier at «alle saker er unike» eller «alle saker er ulike». Lik behandling forutsetter like forhold. Videre skal de ha forankring i lov. Det er derfor viktig at de som behandler søknader om endring av fast eiendom, gjør dette ut fra samme forståelse av regelverket, og at det ikke utvikles interne kulturer som fører til ulik behandling i strid med lov. Dette fører til at lik behandling både må være lik når det gjelder sakens innhold og saksbehandlers forståelse av loven. Samme behandling for alle betyr at for eksempel din stilling i samfunnet ikke skal gi deg fordeler ved saksbehandling, og at alle saksbehandlere forstår lovens krav om at det ikke skal tas personlige hensyn, likt. Dette er krevende, men avgjørende for å opprettholde en forutsigbar saksbehandling og tillit til forvaltningen. Som Aasland (2017:12) skriver, er det avgjørende for Norge som demokrati å ha en tillitsskapende forvaltning på alle nivå: «Grunnlaget for tillit er at det utvikles en felles forståelse av hva som er rett og galt. Dette er kontinuerlige prosesser som handler om å utvikle retningslinjer, å lære av feil, å ha åpne prosesser og saksbehandling som tåler dagens lys, å unngå rollekonflikter og personlige fordeler.»

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 26

02.04.2020 12:03

1.6 Relevante faglige arbeider

| 27

Kvalitetssikringssystem kan bidra til likhet, men kan også bli sett på som en «hvilepute» i form av at det fratar saksbehandleren muligheten til refleksjon. Slik sett er det viktig at saksbehandleren har fagkompetanse til å vurdere om et kvalitetssikringssystem må suppleres i enkeltsaker, og at det utvikles i tråd med regelverket. Dette er spesielt viktig i sakstyper der det er større rom for kommunalt skjønn. Ved stor saksmengde og mange likeartede saker kan det være tidsbesparende å utvikle standardløsninger som anvendes som faste regler i de fleste avgjørelser. Eckhoff og Graver (1991:173) beskriver det som «hjemmelagde regler», og at de kan bidra til å forenkle saksbehandlingen og sikre en viss form for likhet i avgjørelsene. Utgangspunktet må være som det er konkludert med i henhold til eierseksjonsloven, at alle aktører er tjent med at loven praktiseres likt, uavhengig av hvilken kommune saken gjennomføres i. Ulik praksis i seksjoneringssaker bidro til lovendring blant annet for å gjøre kommunens praksis mer ensartet og gi kommunen en mer aktiv rolle (NOU 2014:6 og Prop. 39 L [2016–2017]). Samtidig er det ulikt rom for skjønnsutøvelse i det enkelte regelverk.

1.6

Relevante faglige arbeider

1.6.1

Innledende om forskning og faglige arbeider

Boken har som formål å bidra til å fylle et kunnskapshull i eiendomsfaget, men den står ikke alene. Dette delkapittelet gir en oversikt over relevante faglige arbeider som arbeidet med boken støtter seg på. Dette er i tråd med det vel kjente sitatet fra Isaac Newton: «If I have seen further than others, I have made it by standing on the shoulders of giants.» Det er i hovedsak to elementer som står sentralt i presentasjonen av andres arbeid. Det første er hva det kan bygges videre på, sammenlignes med, og hvilke «hull» som kan fylles. Det andre er å skaffe innsikt i bruk av metoder og gjennomføring som er benyttet.

1.6.2

Arbeider innen forvaltningens praksis

Eckhoff og Graver (1991) undersøkte «Regelstyring av lokale forvaltningsvedtak: praktisering av bygningsloven». De benyttet intervju med saksbehandlere og politikere i 16 utvalgte kommuner sammen med dokumenter. Det siste var «publisert materiale som årsmeldingene til Stortingets ombudsmann for forvaltningen, trykte dommer, forarbeider, rundskriv (…) juridisk litteratur» (:24) og andre undersøkelser som de anså relevante. Resultatene er først og fremst en beskrivelse av forholdene i de kommunene som inngår i studien, men de anser selv at de «på enkelte punkter kan trekke noe mer vidtrekkende slutninger» (:32). Undersøkelsen tar for seg bygningsrådenes praksis i bygge- og delings-

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 27

02.04.2020 12:03

28 |

Kapittel 1 Introduksjon

saker som de peker på at «dreier seg om et praktisk viktig område for mange, [med] til dels motstridende, interesser involvert» (:15). I deres fremstilling vies «delingssaker», sakstypen endring av fast eiendom, lite oppmerksomhet. En utfordring de peker på ved byggesaker etter dagjeldende bygningslov, er «vanskelige regler, eller fravær av regler» (Eckhoff og Graver 1991:131). En tilgrensende sakstype som forvaltningen behandler, er søknad om seksjonering eller reseksjonering. Eierseksjoner er en form for sameie i fast eiendom. Saksbehandlingsprosessen har til en viss grad sammenfallende forløp med søknad om endring av fast eiendom. Forvaltningens praktisering av saksbehandling av seksjoneringssaker er undersøkt av Aadland (2012). Her ble det gjennomført intervjuer av involverte aktører og sendt ut en spørreundersøkelse til alle 429 kommuner i 2012. Spørreundersøkelsen ble sendt via e-post, og det var kun én fra hver kommune som skulle svare. Videre ble det gjennomført intervjuer med utbyggere, kommuner og innbyggere. Spørreundersøkelsen hadde en svarprosent på 33 %, med geografisk spredning både i form av kommunestørrelse og beliggenhet. Aadland (2012:4) anser undersøkelsen som representativ for hvordan regelverket praktiseres i kommunene. Undersøkelsen fant at det var ulik praksis, og bidro som del av grunnlaget for at lovutvalget kom med klare anbefalinger om endringer (NOU 2014:6). Dette ble i noe grad videreført av departementet i forslaget til ny lov (Prop. 39 L [2016–2017]) og tatt inn i eierseksjonsloven 2017. Erfaringer og funn fra undersøkelsen gir grunn til å undersøke om det er ulik praksis i kommunene innenfor andre deler av eiendomsdannelsen. Et tredje bidrag til undersøkelser av forvaltningen er Kartverkets matrikkeltilsyn. Tilsyn er gjennomført systematisk siden 2012. De kartlegger deler av kommunens praksis knyttet til arbeid etter matrikkelloven som både grenser til og er en del av kommunens arbeidsoppgaver med endring av fast eiendom. Informasjon om matrikkeltilsyn har jeg hentet fra en masteroppgave av Nesset (2017) og tilsynsrapporter publisert av Kartverket (2015). Nesset (2017) gjennomførte semistrukturerte intervjuer i sitt arbeid, hvor hun så på matrikkeltilsyn som virkemiddel for en ensartet og pålitelig matrikkel. Nesset fant blant annet at kommunene tolker lovregler ulikt, og at de har behov for veiledning. Tilsynsrapportene gir informasjon om hvordan forvaltningen arbeider. Tilsynene plukkes ut tilfeldig. Utfordringen med rapportene er at de kun gir uttrykk for avvik og merknader, og observasjoner knyttet til disse. De positive og gode historiene blir ikke fortalt gjennom tilsynsrapportene. Rapportering av avvik og merknader kan gi et negativt inntrykk av norske kommuner. Det er ikke min hensikt. Hensikten er å benytte de allerede dokumenterte ulikhetene og utfordringer som grunnlag for videre undersøkelser. En fjerde undersøkelse av forvaltningen, som også tar for seg arbeid etter matrikkelloven, er kommunen som lokal matrikkelmyndighet. Undersøkelsen

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 28

02.04.2020 12:03

1.6 Relevante faglige arbeider

| 29

er utført av NIVI (2011) på oppdrag fra Kartverket. Metode for datainnsamling var spørreskjema tilsendt via e-post med link til database. Målgruppen var matrikkelkontakter, og den utgjorde «alle landets kommuner med unntak for fem kommuner hvor vi hadde opplysninger om at føringsansvaret ble ivaretatt av en annen kommune, samt én kommune som manglet matrikkelkontakt» (NIVI 2011:7). Dette ga 424 kommuner og en svarprosent blant dem på 83 %. I rapporten pekes det blant annet på utfordringer som kan undersøkes for andre deler av den kommunale forvaltningen, som også har oppgaver knyttet til fast eiendom. Eksempler på utfordringer er å beholde fagkompetanse og å bygge opp fagmiljø i kommunen (NIVI 2011:58). Brukerperspektivet på forvaltningen er i liten grad trukket inn i de foregående undersøkelsene som er presentert. Gjennom case-studier i Oslo har Ramsjord (2014) undersøkt hvordan utbygger har valgt å gjennomføre eiendomsdannelsen ved bruk av jordskifte, i motsetning til ordinære prosesser for eiendomsdannelse i kommunen. Ramsjords studie kan ikke generaliseres, men gir viktige innspill til hvilke utfordringer utbyggere møter når kompliserte eiendomsforhold skal omformes. Han peker på at eiendomsdannelse befinner seg i et grensesnitt mellom den privat- og offentligrettslige sfæren. At de privatrettslige disposisjonene definerer eksisterende og fremtidige eiendomsretters utstrekning og innhold. Videre hvordan de offentlige reguleringene legger føringene for hvordan nye eiendomsforhold kan utformes, etableres og registreres.

1.6.3

Arbeider innen eiendomsregistrering og oppmåling av eiendom

Registrering av eiendomsgrenser blir i dag gjort i matrikkelen. Med dagens digitale løsninger er denne informasjonen tilgjengelig for allmennheten, inkludert søker og saksbehandler. Fordi eksisterende situasjon er en av faktorene som påvirker hvilke endringer som kan gjennomføres for en eiendom, er matrikkelen viktig, og det er naturlig å sammenlikne med annen forskning knyttet til matrikkel. Videre er matrikkelen og lovverk som er knyttet til den, viktig ved realisering av tillatelse til endring av fast eiendom, et tema som også belyses i boken. Her har forskningsprosjektene ulike innfallsvinkler. Noen undersøker eiendomsregisteret, utviklingen, hvordan det fungerer i dag, eller hvordan matrikkelen kan bli et ensartet og troverdig register i tråd med matrikkellovens formålsparagraf (§ 1). Hegstad (2003) undersøkte eiendomsregistrering med hovedvekt på norske forhold. Undersøkelsen ble gjennomført i 1999. Metoden var spørreskjema til kommuner, eiendomsmeglere mfl. Spørreskjema ble sendt pr. post til et utvalg på 112 av totalt 435 norske kommuner. Flere i samme kommune kunne svare. Etter en påminnelse og to purringer hadde 101 kommuner svart, det utgjør 90 % (Hegstad 2003:237). Det gir en representasjon på 23 % av norske kommuner i 1999.

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 29

02.04.2020 12:03

30 |

Kapittel 1 Introduksjon

Matrikulær utvikling i Norge er et forskningsprosjekt utført av Mjøs (2016). Deler av prosjektet og publikasjonene bygger på en spørreundersøkelse som undersøkte kart- og delingsforretninger etter delingsloven. Undersøkelsen ble gjennomført i 2007 og sendt alle kommuner (430). Målgruppen var bestyrere, og flere i samme kommune kunne svare. Svarprosent ut fra unike kommuner ble beregnet til 38 %. Totalt svarte 187 bestyrere. Spørreundersøkelsene fra Hegstad og Mjøs inneholder data som det er aktuelt å bygge videre på når det gjelder hvordan kommunen forholder seg til eiendomsregisteret og oppmåling av eiendom. Når det gjelder andre forhold knyttet til matrikkelen, er det gjennomført flere masteroppgaver de siste årene som undersøker tiltak for å heve kvaliteten i matrikkelen. Nesset (2017), som er nevnt tidligere, tok for seg matrikkeltilsyn som virkemiddel. Frivold (2016) undersøkte mangelfull informasjon i matrikkelkartet og konsekvenser for samfunnsutvikling i sentrale områder. Studien ble gjennomført med intervju som metode og statistikk over arealer med teiger uten matrikkelnummer. Hennes funn viser at det er umatrikulerte teiger også i sentrale områder, og at de «kan vanskeliggjøre utvikling, ved at det kreves ekstra tid og ressurser for å klarlegge eiendomsforholdene» (Frivold 2016:54). Hun peker spesielt på utfordringer i planfasen og ved prosjekter. Hvordan dette stiller seg ved saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom, er ikke diskutert i særlig grad. Wettern (2016) tar for seg feil og mangler knyttet til informasjon i matrikkelen. Hun benyttet fire casestudier for å belyse hvilke feil, mangler og utford ringer man kan stå overfor knyttet til informasjonen i matrikkelen. Wettern (2016:78) konkluderer med at pålitelige registre er viktig for effektiv samfunnsutvikling. Utfordringer ved feil og mangler knyttet til informasjonen i matrikkelen fører til forsinkelser og lang behandlingstid. Videre er det gjennomført studentoppgaver på problemstillinger knyttet til eiendomslandmåleren, spesielt i forbindelse med forslaget om å privatisere tjenesten i Prop. nr. 148 L (2016–2017). To masteroppgaver ved NMBU undersøkte dette våren 2018: Gulsvik og Haugen (2018) undersøkte temaet oppmålingsforretningen som kommunal eller privat tjeneste, og Teigen (2018) undersøkte eiendomslandmålerens rolle som nøytral i oppmålingsforretninger. Studentene gjennomførte intervjuer og benyttet i tillegg datamateriale fra min spørreundersøkelse til eiendomslandmålere. Gulsvik og Haugen (2018) fant blant annet at en innføring av matrikkel loven § 7 kan heve kvaliteten på matrikkelen, men at samfunnskostnadene kan bli høye. Videre at sentralisert matrikkelføring kan føre til en mer ensartet og raskere føring. Når det gjelder søkers behov for veiledning og fagkompetanse hos eiendomslandmåleren, skriver de avslutningsvis at de «tror kompetansekrav

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 30

02.04.2020 12:03

1.6 Relevante faglige arbeider

| 31

til eiendomslandmåler kan sikre at kunden får den veiledningen han trenger, uavhengig av hvem som skal tilby tjenesten» (Gulsvik og Haugen 2018:89). Teigen (2018) fant at dagens ordning oppleves å fungere godt, og at enkelte mener en privatisering kan svekke eiendomslandmålerens rolle som nøytral ved at det opprettes et kundeforhold. På den andre siden kan privatisering styrke tilliten til landmålertjenestens nøytrale rolle fordi det er mulig å unngå habilitetsutfordringene i små kommuner med kun én eiendomslandmåler. Bacheloroppgaven til Andreassen mfl. (2016) undersøkte hvordan kommunene så på innføring av fritt landmålervalg. Metoden var spørreundersøkelse som ble sendt alle 428 kommuner og fikk en svarprosent på 36 %. Hovedformålet var å kartlegge hvor stor andel av landets kommuner som benytter private landmålerfirma i forbindelse med oppmåling av eiendom, og synspunkter og erfaringer med private firma (Andreassen mfl. 2016:10). Fagkompetanse hos kommunale eiendomslandmålere er undersøkt i bachelor oppgaven til Kristiansen mfl. (2017). Metoden var også her en spørreundersøkelse til kommunene, og svarprosenten var på 54 %. Kristiansen mfl. (2017:3) fant at gjennomsnittlig relevant utdanning for eiendomslandmåler tilsvarer mindre enn treårig høyere utdanning. De fant ingen sammenheng mellom kommunestørrelse og eiendomslandmålernes fagkompetanse. Studentene benyttet i tillegg datamateriale fra min spørreundersøkelse til eiendomslandmålere.

1.6.4

Arbeider i de nordiske landene

Avhandlingen til Skovsgaard (2014) om skelforretningsprocessen i Danmark ser på forholdet mellom det institusjonelle rammeverket (lov, regler m.m.) og den praksis som utføres av utøverne (landinspektørene). Forskningsspørsmålet belyses ved å benytte ulike metoder og på den måten etablerer hun metodetriangulering. Metodene er dokumentundersøkelser, intervju, deltagerobservasjon og rettsdogmatiske undersøkelser (Skovsgaard 2014:334). Gjennom sine undersøkelser har Skovsgaard funnet en rekke utfordringer som er gruppert i ni hovedproblemer (:322) med korresponderende forbedringspotensialer (:328) som kan forbedre partenes opplevelse av skelforretningsprocessen. Skovsgaard peker på forbedringer blant annet gjennom lovendring og endring av praksis. En forbedring av praksis kan føre til at en rekke forhold løses bedre. Konkret kan dette gjøres gjennom utdannelse, etterutdannelse og informasjon til de praktiserende landinspektørene. Paasch (2012) har i sin avhandling utviklet «the legal cadastral domain model» og testet den på ulike land. Modellen tar for seg rettigheter og heftelser ved utvikling av fast eiendom. Modellen tar blant annet for seg muligheter og begrensninger gjennom offentlig regulering. Offentlig regulering kan for eksempel være arealplan eller en tillatelse til endring av fast eiendom. For

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 31

02.04.2020 12:03

32 |

Kapittel 1 Introduksjon

forskningstemaet er det tillatelse til endring av fast eiendom, som i modellen omtales som «public specific advantage». Modellen beskrives i teorikapittelet og benyttes som en del av det teoretiske rammeverket. For komparative studier av de nordiske landene er det spesielt studien av prosessen for dannelse og transaksjoner som gjelder fast eiendom og eiendomsregistrering i de nordiske landene, som er aktuell (Kort og Matrikelstyrelsen 2006a). Det er i sammenheng med den også gjennomført en sammenligning av eiendomsregistrering i de nordiske landene (Kort og Matrikelstyrelsen 2006b).

1.7

Forskningsprosjektet endring av fast eiendom

1.7.1

Forholdet til andre faglige arbeider

En gjennomgang av tidligere forskningsarbeider og undersøkelser gir egen forskning et bedre fundament. Det gir grunnlag for videre forskning og avdekker mangler eller behov for ytterligere kunnskap. Et av «hullene» eller tema hvor det mangler forskning, er på prosessen for endring av fast eiendom, det vil si saksbehandlingen i kommunene. Her er det mulig å problematisere og undersøke det formelle rammeverket for sakstypen endring av fast eiendom. Videre er det ikke gjennomført en landsomfattende undersøkelse av praksis i kommunene med saksbehandlere for sakstypen som respondenter. Det er heller ikke undersøkt hvordan eiendomslandmålere benytter tillatelsen ved realisering av endring, etter matrikkelloven. Som beskrevet av blant andre Ramsjord opplever søkere at kommunens praksis er ulik, men ingen har undersøkt om praksis er innenfor det som kan legges i forsvarlig saksbehandling.

1.7.2

Forskningsspørsmål og metodevalg

Forskningsarbeidet, som ble utført i perioden 2014–2018, setter fokus på hvordan kommunen gjennomfører saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom. Forskningsspørsmålet er: Oppfyller kommunenes saksbehandling av søknad om endring av fast eiendom evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling? Hvordan kommunene realiserer tillatelsen, benyttes for å vurdere behov for eventuelle endringer. For å belyse forskningsspørsmålet har jeg utarbeidet operasjonelle forskningsspørsmål til aktuelle tema i prosessen for endring av fast eiendom: kommunen, saksbehandler, veiledning og søknad, saksforberedelser, tillatelsen og realisering. De operasjonelle forskningsspørsmålene belyses og drøftes i del II, og danner grunnlag for analyse og drøftelse i del III. Saksbehandlingen undersøkes ved å presentere kommunenes praksis og evaluere den i forhold til evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling. Realisering av tillatelsen undersøkes gjennom kommunens praktisering utført

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 32

02.04.2020 12:03

1.7 Forskningsprosjektet endring av fast eiendom

| 33

av eiendomslandmålerne og danner grunnlag for å undersøke hvordan utfallet, realisering av tillatelsen, påvirker prosessen. I den digitale hverdagen som griper om seg i kommunal forvaltning, vil det være et mål å utføre en forsvarlig saksbehandling også når prosessene blir mer digitale. Boken søker å bidra på veien dit, men har ikke hovedfokus på digitalisering av forvaltningen. Forskningsprosjektet er gjennomført som «mixed method research», kombinert metode, både på det metodologiske nivået og ved valg av de konkrete metodene. Kombinert metode er beskrevet i kapittel 2 og 4. Metodene som er benyttet, er intervju/samtaler, dokumentanalyse og spørreundersøkelse. En landsomfattende forundersøkelse dannet grunnlaget for å utarbeide de operasjonelle forskningsspørsmålene. Deretter to spørreundersøkelser, en til saksbehandler og en til eiendomslandmåler, i kommuner som utfører dette arbeidet med eget personell. Utsendelse av spørreundersøkelse til hele populasjonen ble valgt for å kunne gi generaliserende svar. Arbeidet bærer preg av å være beskrivende og dekke et behov for landsdekkende informasjon om praksis. Datamaterialet som er samlet inn, er både kvantitativt og kvalitativt. Metodebruken er basert på teori hentet fra blant andre Thiel (2014), Grønmo (2004), Gobo (2005) og Haraldsen (2010). Metode, utvikling og gjennomføring av forskningsdesign er beskrevet i kapittel 4.

1.7.3

Målet med forskningsprosjektet

Målet med forskningsprosjektet var å bidra med kunnskap om praksis som fundament for videre forskning, sammenfatte det formelle rammeverket for saksbehandling av sakstypen og undersøke hvordan og om kommunen gjennomfører saksbehandling av søknader om endring av fast eiendom i henhold til evalueringskriterier for forsvarlig saksbehandling. Forsvarlig saksbehandling er basert på forvaltningsrettslige prinsipper og rammeverk for institusjonell analyse og utvikling. Kriteriene presenteres i kapittel 3. Ut fra analysene og evaluering fremkommer det om det er utfordringer knyttet til prosessen. Dette danner grunnlag for forslag til endringer av prosessen og avsluttende refleksjoner. Målet om å bidra til å øke kunnskapen om kommunens praksis og å gi et fundament for videre forskning fører til at presentasjon av innsamlet data vektlegges i del II, og at ikke alle temaer forfølges i samme grad i drøftelser og analyser. Ut fra det som hittil er beskrevet, kan det stilles spørsmål ved om det er juridiske uklarheter knyttet til oppgaven som skal utføres, og behov for klarere veiledning fra statlig myndighet. Det kan også stilles spørsmål ved om eventuell ulik saksbehandling kan være et utslag av at det formelle rammeverket kan være uklart, og at manglende veiledning fører til at det ikke skapes klarhet i dette. På den andre siden har kommunen mulighet til å utvise skjønn; noe som gir

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 33

02.04.2020 12:03

34 |

Kapittel 1 Introduksjon

kommunen fleksibilitet. For stramt regelverk kan på sin side føre til mindre muligheter for kommunal tilpasning. Det kan stilles spørsmål ved om slike mulige utfordringer kan føre til utviklingen av interne kulturer og forskjellsbehandling som ikke er i tråd med loven. Forskningsarbeidet er preget av å registrere, beskrive og undersøke, for så å kunne analysere og drøfte. Da forskningsprosjektet startet, manglet en samlet beskrivelse av det formelle rammeverket for sakstypen endring av fast eiendom og en undersøkelse av praksis. Forskningsprosjektet vil derfor bidra til å fylle et kunnskapshull. Videre bidrar det til å avdekke om det er behov for endringer, og gir grunnlag for fremtidige studier. Avslutningsvis oppdaterer og videreutvikler jeg prosessfiguren for å gi et utgangpunkt for kommunenes kvalitetssikringssystem og for å gi et bidrag til teoriutvikling. Kriteriene for forsvarlig saksbehandling er også et bidrag til teoriutvikling og til bruk for kommunene.

1.8

Hvordan lese boken

Boken ble opprinnelig utarbeidet som en doktoravhandling hvor hovedtyngden i forskningsprosjektet var innsamlet datamateriale. Oppbygningen tar utgangspunkt i Dunleavys (2003:51) beskrivelse av kompromissmodellen. Del I er bokens introduksjon. Den presenterer tema og knytter det til aktuell teori, samtidig som det gir en oversikt over metode. Hensikten er å danne et grunnlag for videre lesing. Del II presenterer datamateriale og resultater. Her er tyngden originalt datamateriale og rapportering av forskningsprosjektets funn. Kapitlene består av delkapitler som tar for seg de operasjonelle forskningsspørsmålene som kapittelet belyser. Hvert av kapitlene i del II avsluttes med et delkapittel som sammenfatter kapittelet. Del III lukker boken (Dunleavy 2003:50). Her benyttes funnene fra del II til analyse og konklusjon. Saksbehandling i kommunene evalueres etter de fastsatte evalueringskriteriene for forsvarlig saksbehandling. Videre presenteres en revisjon av den gjennomgående figuren for prosessen for endring av fast eiendom. Kapittelet kan bidra som utgangspunkt for kommunenes kvalitetssikringssystem. Referansene inneholder kildene som er benyttet. Alle lover og forskrifter nevnes ved kortform i teksten, og komplett tittel er oppført i referanselisten under lover og forskrifter. Forkortelser og akronymer er forklart i listen over forkortelser og akronymer. Avslutningsvis er det et stikkordregister der termene er ført opp med de mest sentrale sidene hvor de omtales, sidehenvisningene er ikke uttømmende.

9788215037127_Gammelmo_Endring av fast eiendom 300320.indd 34

02.04.2020 12:03

Leikny Gammelmo

ISBN 978-82-15-03712-7

788215

037127

ENDRING AV FAST EIENDOM

Leikny Gammelmo

ENDRING AV FAST EIENDOM FORSVARLIG SAKSBEHANDLING