LÆREBOK I MILJØFORVALTNINGSRETT
HANS CHR. BUGGE
7. utgave
Hans Chr. Bugge
lærebok i miljøforvaltningsrett
7. utgave
Universitetsforlaget
© Aschehoug AS ved Universitetsforlaget 2026
1. utgave 2006
2. utgave 2009
3. utgave 2011
4. utgave 2015
5. utgave 2019
6. utgave 2022
ISBN 9788215077277 Papirbok
ISBN 9788215077284 EPUB
ISBN 9788215077291 Juridika
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av og annen bruk av materialet i kunstig intelligens og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.
Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:
Universitetsforlaget
Postboks 508 Sentrum
0105 Oslo
www.universitetsforlaget.no
Omslag: Ellen Lorenzen
Sats: ottaBOK
Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia
Boken er satt med: Times LT Std 11/13
Papir: 90 g Amber Graphic 1,25
Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.
Forord til første utgave
Denne boken er skrevet som lærebok i Miljørett i masterstudiet i rettsvitenskap. Faget er nært knyttet til de grunnleggende offentligrettslige fagene, særlig forvaltningsretten. Begrepet «Miljøforvaltningsrett» i bokens tittel er valgt for å tydeliggjøre denne tilknytningen og samtidig vise hva som er bokens ramme og begrensning. Miljøretten er godt egnet til å illustrere mange spørsmål i den alminnelige forvaltningsretten, samtidig som den på flere måter utvider problemstillingene og perspektivet. Boken forutsetter gode kunnskaper i alminnelig forvaltningsrett og statsforfatningsrett. Den gir også en innføring i internasjonal miljørett, herunder miljøretten i EØS. Framstillingen her krever noe kjennskap til folkerett og alminnelig EØS-rett.
Det er lagt vekt på å få fram underliggende rettslige problemer i det nasjonale og internasjonale miljøvernarbeidet – i boken kalt «grunnproblemer» i miljøretten. Håpet er at dette kan bidra til større forståelse av rettsutviklingen på dette feltet, hensynene bak reglene og hvordan de virker. Jeg har også forsøkt å få fram hovedlinjer i stoffet og forklare reglene og regelsystemet. Framstillingen er søkt illustrert med eksempler fra det praktiske liv. For å holde boken innenfor den rammen som faget har i studiet, har det vært nødvendig å begrense sterkt en mer detaljert behandling av mange av de vanskelige rettsspørsmålene – både små og store – som reiser seg på dette fagfeltet. Den som vil bruke boken som et oppslagsverk for å få svar på konkrete rettsspørsmål, kan lett bli skuffet.
Jeg står i stor gjeld til venn og tidligere kollega ekspedisjonssjef dr. juris Inge Lorange Backer. Med boken «Innføring i naturressurs- og miljørett» har han lagt et både grundig, presist og faglig spennende grunnlag for miljørett som obligatorisk fag i jusstudiet. Min bok behandler mange av de samme emnene og bygger også delvis på hans framstilling. Men den er skrevet ensidig med det formål å dekke læringskravene i Miljørett innenfor den relativt stramme rammen som nå gjelder for faget, og for studenter i en tidlig fase av studiet.
En annen venn og kollega, Staffan Westerlund, professor i miljørett i Uppsala, har med sine bøker om grunnleggende miljørettslige spørsmål gitt inspirasjon til deler av bokens innledende kapitler.
Forord til syvende utgave
Siden 6. utgave av boken kom ut i 2022, har det kommet flere nye regler og rettsavgjørelser, ikke minst på klimarettens område. Bokens opplegg, kapittelinndeling og det meste av innholdet er beholdt mer eller mindre uforandret fra forrige utgave. Framstillingen bygger på og forutsetter kjennskap til hovedtrekkene i statsforfatningsretten og den alminnelige forvaltningsretten. Siden norsk miljøpolitikk og miljørett er preget av internasjonale miljøavtaler og EUs miljøregelverk gjennom EØS-avtalen, gir boken en innføring også i disse emnene. Her forutsettes det kjennskap til grunnleggende folkerett og EØS-rett.
En særlig takk til Nikolai Kristoffersen Winge som tidligere har gjennomgått kapittel 7 og pekt på behov for oppdateringer og forbedringer. En takk også til professor Finn Arnesen som har gjennomgått kapittel 4 om EU- og EØS-retten, Carl Philip Fleischer for hjelp med avsnitt 8.10.5, Ingrid Wang Larsen for hjelp med avsnitt 10.7 og Ane Sydnes Egeland for hjelp med avsnittet om klima og EMK.
Oslo, mars 2026
Hans Chr. Bugge
Innhold
1.1
1.2
1.3
Kapittel 2
Ti «grunnproblemer» i miljøretten 68
2.1 Naturen er selvregulerende og kompleks 68
2.2 Mange miljøproblemer er usynlige .......................... 70
2.3 Det er ofte usikkerhet og mangel på kunnskap om årsaker og virkninger .............................................. 70
2.4 Naturen har ikke rettigheter og kan ikke selv opptre rettslig; «rettigheter for naturen»? ................................. 71
2.5 Mange miljøverdier er «frie goder» med svakt rettslig vern ....... 73
2.6 Miljøskader og -ulemper er en kostnad for samfunnet som det kan være vanskelig å sette en riktig pris på .................... 75
2.7 Mange miljøproblemer er resultatet av tallrike handlinger og vedtak som enkeltvis er nyttige 78
2.8 Miljøproblemene er sektorovergripende i både årsaker og virkninger 81
2.9 Miljøproblemene strekker seg over kommunegrenser og landegrenser
2.10 Mange miljøvirkninger er langsiktige og vil ramme framtidige generasjoner ............................................
Kapittel 3
3.1.1 Hva er internasjonal miljørett?
3.1.2 Hvorfor internasjonal miljørett? 87
3.1.3 Utviklingstrekk i den internasjonale miljøretten og dens kilder 88
3.1.4 Den internasjonale miljørettens betydning for utvikling og anvendelse av norsk rett .............................
3.2 Alminnelige folkerettslige prinsipper anvendt på miljøspørsmål ... 93
3.2.1 Prinsippet om staters suverenitet ...................... 93
3.2.2 Forbud mot å volde miljøskade utenfor eget territorium ... 95
3.2.2.1 Et historisk tilbakeblikk ...................... 95
3.2.2.2 Plikten til å forhindre skade ................... 97
3.2.2.3 Ansvar for oppståtte skader ................... 99
3.2.2.4 Avslutning ................................ 100
3.2.3 Prinsippet om rettferdighet – «equity» og «equitable use» 100
3.2.3.1 Innføring 100
3.2.3.2 Delte og felles naturressurser. Prinsippet om balansert og rettferdig fordeling ............... 101
3.2.4 Prinsippene om plikt til samarbeid, gjensidig informasjon mv. ................................... 103
3.3 Prinsipper som er knyttet spesielt til den internasjonale miljøretten ............................................. 104
3.3.1 Bærekraftig utvikling
3.3.2 Prinsippet om at statene har «felles, men differensiert ansvar og respektive muligheter»
3.3.3 Føre-var-prinsippet ................................
3.4 Rammene for internasjonal havrett i et miljøperspektiv ..........
3.5 Internasjonal klimarett ....................................
3.5.1 Innledning .......................................
3.5.2 Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen ...............
3.5.3 Parisavtalen ......................................
3.5.4 Staters klimaansvar som tema for internasjonale domstoler ........................................
3.6 Miljøvern og menneskerettigheter ...........................
3.6.1 Innledning
3.6.2 Rett til et godt miljø som en kvalitativ rett
3.6.2.1 Innledning
3.6.2.2 Miljø og klima under Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) ............
3.6.2.3 Anvendelse av EMK på klimaproblemet
3.6.3
3.7 Kort omtale av noen andre internasjonale miljøtraktater av særlig betydning for Norge ......................................
Kapittel 4
– en
4.3
4.5 Miljøbestemmelser i EØS-avtalen, og beslutningssystemet .......
4.5.1 Miljøbestemmelser i EØS-avtalen
4.5.2 Beslutningssystemet i EØS ..........................
4.6 EØS som «skranke» for norsk miljøpolitikk og miljørett
4.6.1 Områder hvor EU/EØS ikke har vedtatt særlige regler
4.6.2 Områder hvor EU/EØS har vedtatt særlige regler
4.7 Samarbeidet med EU på klimaområdet 159
Kapittel 5
Overordnete normer i norsk miljørett: prinsipper og grunnlovsbestemmelser .......................................
5.1 Innføring ..............................................
5.2 Bærekraftig utvikling og integrasjonsprinsippet ................
5.2.1 Bærekraftig utvikling ...............................
5.2.2 Integrasjonsprinsippet ..............................
5.3 Føre-var-prinsippet ......................................
5.4 Miljøvern og eiendomsrett. Grunnloven §§ 105 og 97 ...........
5.4.1 Hvilke spørsmål reiser seg?
5.4.2 Eiendomsretten i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)
5.4.3 Grunnloven § 105 .................................
5.4.4 Grunnloven § 97 ..................................
5.5 Grunnloven § 112 .......................................
5.5.1 Innledning .......................................
5.5.2 Bestemmelsens hovedinnhold ........................
5.5.3 Bestemmelsens mulige rettslige karakter og betydning ....
5.5.4 Hovedpunkter i høyesterettsdommen i klimasaken .
5.5.5 Noen spørsmål som står åpne ........................ 186
5.5.6 Paragraf 112 som retningslinje for forvaltningsskjønnet og tolkningsmoment
5.6 Grunnloven §§ 93 og 102 189
Kapittel 6
«Prosessuelle miljørettigheter» og krav til saksbehandling ..........
6.1 Innledning om «prosessuelle miljørettigheter» ................. 192
6.2 Miljøsakenes særpreg som forvaltningssaker ..................
6.3 Hvordan ivaretar forvaltningslovens regler miljøinteressene? .....
6.3.1 Oversikt .........................................
6.3.2 Hvem er «part» i en miljøsak? ........................ 195
6.4 Plikt til kunnskap om miljøforhold for offentlige organer og private og offentlige virksomheter ........................... 196
6.4.1 Innføring ........................................ 196
6.4.2 Den generelle kunnskapsplikten for forvaltningsorganer etter miljøinformasjonsloven § 8 197
6.4.3 Offentlige og private organers kunnskapsplikt om egen virksomhet etter miljøinformasjonsloven § 9 ............ 197
6.4.3.1 Hvem har kunnskapsplikt? .................... 198
6.4.3.2 Hva må virksomhetene ha kunnskap om? ........ 198
6.5 Retten til miljøinformasjon ................................ 199
6.5.1 Miljøinformasjonslovens bakgrunn og hovedtrekk ........ 199
6.5.2 Hva er miljøinformasjon, og hvem kan kreve det? 200
6.5.3 Retten til miljøinformasjon hos offentlig organ 201
6.5.4 Retten til miljøinformasjon om virksomhet (driftsforhold mv.) ................................. 204
6.5.5 Avsluttende vurdering ..............................
6.6 Retten til medvirkning i miljøsaker ..........................
6.7 Kravet om konsekvensutredning ............................
6.7.1 Bakgrunn og historikk ..............................
6.7.2 Hva er formålet med konsekvensutredningen? ........... 212
6.7.3 Når kreves konsekvensutredning? ..................... 213
6.7.4 Hva skal utredes? .................................. 214
6.7.5 Virkningen av mangler ved konsekvensutredningen .......
6.8 Retten til klage i miljøsaker
6.8.1 Klagerettens betydning
6.8.2 Regelen om klagerett i forvaltningsloven
6.8.3 Klagens betydning for sakens videre behandling
6.8.4 Et kritisk blikk på muligheten til overprøving av miljøsaker .......................................
Kapittel 7
Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven ....................
7.1 Rettslige utgangspunkter for arealbruk .......................
7.2 Mål og hovedtrekk i arealplanleggingen ......................
7.2.1 Problemstillinger i arealforvaltningen
7.2.2 Lovens formål
7.2.3 Innføring i lovens system for arealplanlegging og byggesaksbehandling 230
7.3 Statens rolle og virkemidler i planleggingen. «Nasjonale planoppgaver» .......................................... 233
7.3.1 Statens deltakelse i planleggingen ..................... 233
7.3.2 Hvordan løses konflikter mellom staten og en kommune? «Innsigelse» ......................................
7.4 Regional planlegging (kapitlene 7–9) ........................ 238
7.5 Kommuneplan (kapittel 11) ................................
7.5.1 Innledning. Kommunal planstrategi og kommuneplan .....
7.5.2 Hovedtrekk ved kommuneplanens arealdel . . . .
7.5.3 Nærmere om arealformålene og hjemlene for utfyllende bestemmelser
7.5.4 Hensynssoner
7.5.5 Planprosessen .....................................
7.5.6 Rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel
7.6 Reguleringsplan (kapittel 12) ..............................
7.6.1 Hva er en reguleringsplan? ..........................
7.6.2 Når skal det utarbeides reguleringsplan? ................
7.6.3 Områderegulering og detaljregulering. «Private planer» ... 251
7.6.4 Reguleringsformål
7.6.5 Reguleringsbestemmelser § 12-7
7.6.6 Planprosessen for reguleringsplaner. Klageadgangen
7.6.7 Om å endre eller oppheve en reguleringsplan ............
7.6.8 Rettsvirkning av en reguleringsplan ...................
7.6.9 Ekspropriasjon og innløsning ........................
7.6.10 Erstatningsspørsmål ................................
7.6.10.1 Erstatning for selve rådighetsinnskrenkningen? ..
7.6.10.2 Erstatningsutmåling ved ekspropriasjon ........
7.7 Utbyggingsavtaler (kapittel 17) .............................
7.8 Byggesaksbehandlingen ..................................
7.8.1 Systemet i hovedtrekk ..............................
7.8.2 Kravet om tillatelse
7.8.3 Avgjørelsen av søknaden
7.8.4 Kan kommunen stille nærmere vilkår?
7.8.5 Kort om saksbehandlingen ..........................
7.9 Midlertidig forbud mot tiltak (kapittel 13) ....................
7.10 Dispensasjon (kapittel 19) .................................
7.10.1 Dispensasjonsadgangen som del av lovens
7.10.2 Den rettslige rammen for å kunne gi dispensasjon ........
7.10.3 Rammene for «kan-skjønnet» («hensiktsmessighetsskjønnet») ......................
7.10.4 Særlig om forholdet mellom dispensasjon etter § 19-1 og endring av reguleringsplan etter § 12-14 ................
7.11 Strandvernet
8.2 Naturmangfoldlovens formål og virkeområde .................
8.2.1 Lovens formål ....................................
8.2.2 Lovens stedlige virkeområde og samspillet med andre lover ............................................
8.3 «Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk» .............
8.3.1 Forvaltningsmål og aktsomhetsplikt (§§ 4–6) ............
8.3.2 Prinsipper for den offentlige naturforvaltningen ..........
8.3.2.1 Kunnskapsprinsippet .......................
8.3.2.2 Føre-var-prinsippet
8.3.2.3 Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning ................................
8.3.2.4 Prinsippene i §§ 11–13 .....................
8.4 Felles regler for områdevern (kapittel V) .....................
8.5 Nærmere om de enkelte typer av områdevern med hensyn til verneformål, vilkår for opprettelse og rettsvirkninger ...........
8.5.1 Innledning om de rettslige problemstillingene ...........
8.5.2
(§ 35)
Naturreservat (§ 37)
(§ 36)
8.5.5 Biotopvernområder og marine verneområder ............
8.6 Saksbehandlingen og midlertidig vern .......................
8.7 Erstatning for rådighetsreguleringen som vern av et område medfører ...............................................
Rett til erstatning etter naturmangfoldloven .............
8.7.3 Erstatningsutmålingen ..............................
8.7.3.2 Erstatning etter bruksverdi
8.8 Utvalgte naturtyper
8.9 Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner
8.10 Forvaltning av arter ......................................
Lovsystemet for artsforvaltning
8.11
8.10.3.1 Innføring: overordnete rammer og virkemidler ...
8.10.4 Nærmere regler om «høsting» etter viltloven/ viltressursloven og lakse- og innlandsfiskloven
8.10.5 Nærmere regler om «annet uttak» av vilt, særlig rovvilt
8.10.7 Skogbruk og artsforvaltning .........................
8.11.1 Lov om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet (havvernloven)
8.11.2 Lov om bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon ....
Kapittel 9
9.4.2 Definisjon av forurensing
9.4.3 Lovens formål og retningslinjer for gjennomføring
9.4.4 Avgrensninger av lovens virkeområde og anvendelse
9.5 Plikten til å unngå forurensning og lovens unntak ..............
9.5.1 Den generelle plikten til å unngå forurensning i § 7 .......
9.5.2 Tiltaksplikten og «den ansvarlige» etter § 7 .............
9.5.2.1 Hva går plikten ut på? .......................
9.5.2.2 Hvem er «den ansvarlige»? ...................
9.5.3 Unntak fra plikten til å unngå forurensning .............
9.6 Nærmere om tillatelse etter §§ 11 flg. ........................
9.6.1 Hovedtrekk .
9.6.2 Spørsmålet om det er en «nedre grense» for hva som kan tillates
9.6.3 Spørsmålet om det gjelder en «øvre grense» for hva som kan kreves
9.6.4 Nærmere om rammene for skjønnsutøvelsen ............
9.7 Nærmere om adgangen til å stille vilkår etter § 16 ..............
9.7.1 Paragraf 16 første ledd ..............................
9.7.2 Paragraf 16 andre ledd ..............................
9.8 Saksbehandlingsreglene ...................................
9.9 Omgjøring av tillatelse
9.10
Klimaloven
9.11.2 Kort innføring i andre aktuelle lover og virkemidler
10.6.2
Innføring i miljøforvaltningsrett
Miljøproblemer og målet om bærekraftig utvikling
Miljørett er fellesbetegnelsen på en stor gruppe rettsregler som skaper rettigheter og plikter i tilknytning til forvaltningen av naturmiljøet og naturressursene. Det underliggende formålet med dette rettsfeltet er å sikre at naturen og naturens ressurser ikke utnyttes, brukes eller påvirkes på en måte som fører til ødeleggelse og tap av de verdiene som finnes der, eller som truer menneskers helse og velferd. Faget har stor spennvidde. I det globale bildet er bakgrunnen for faget til dels dramatisk. På den internasjonale dagsorden står utfordringene ved «den tredobbelte planetære krisen» i første rekke: klimaendringene, tapet av naturmangfold og forurensning. Verdens natur påvirkes og ødelegges av menneskelig virksomhet i et stadig raskere tempo. Dermed ødelegges også livsgrunnlaget for befolkningen mange steder. Men miljøretten omfatter ikke bare de store nasjonale og globale miljøproblemene. Den gjelder også lokale forhold og utforming av nærmiljøet gjennom arealplanlegging og behandling av enkeltsaker om bygging og andre tvister i naboforhold.
Forvaltning og vern av miljøet har stått på den politiske dagsorden både nasjonalt og internasjonalt siden begynnelsen av 1970-tallet. I 1972 holdt FN den første store internasjonale konferansen om miljøspørsmål i Stockholm, og samtidig ble det norske Miljøverndepartementet opprettet som ett av de første i verden. Lovgrunnlaget for departementets virksomhet var da ganske spinkelt, og det internasjonale miljøvernarbeidet var bare i sin spede begynnelse. Siden har vi fått en omfattende nasjonal miljølovgivning og et stort antall internasjonale miljøavtaler med miljøvern som hovedformål. De internasjonale avtalene har stor betydning for Norges miljøpolitikk og miljørett. Det gjelder ikke minst miljøregelverket under EØS-avtalen, som reflekterer den dynamiske utviklingen i EU på dette feltet. Miljøproblemene er slett ikke løst av den grunn. All nasjonal og internasjonal lovgivning har ikke kunnet forhindre at utviklingen har fortsatt å gå i feil retning.1 I Norge og i Europa har vi riktignok klart å redusere noen viktige former for forurensning, mange verdifulle naturområder er varig vernet, og også plante- og dyrearter beskyttes av rettsregler. Men langt fra alle forurensninger er fjernet, og et stort antall arter av dyr og planter – det biologiske mangfoldet – er stadig truet.
1 FNs miljøprogram UNEP utga i januar 2019 en omfattende rapport om den rettslige utviklingen og de rettslige utfordringene på miljøområdet. Rapporten peker blant annet på problemet med svak håndheving av miljøretten og miljølovgivningens manglende effektivitet i mange land og internasjonalt. En ny utgave av rapporten kom i 2023. Se United Nations Environment Programme, Environmental Rule of Law. Second Global Report, 2023.
Globalt har alle internasjonale avtaler ikke kunnet forhindre stadig omfattende naturødeleggelser og tap av biologisk mangfold og arter, uttømming av de levende ressursene i havet, økende nivåer av mange typer forurensninger både i luften og i havet, raskt økende problemer med plast og annet avfall i naturen og særlig i havet, og en stadig mer alvorlig trussel om langsiktige klimaendringer. Størstedelen av klodens landareal er vesentlig endret, og bare 25 prosent antas å være såpass lite påvirket av menneskelig aktivitet at naturens egne prosesser kan foregå upåvirket. Tilbake i 1987 kom rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling som var ledet av Norges daværende statsminister Gro Harlem Brundtland. Den lanserte begrepet «bærekraftig utvikling»: «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov». Rapporten beskrev de globale miljø- og fattigdomsproblemene og sammenhengen mellom dem, og trakk opp linjer for hvordan de kan løses. Det er vanlig å peke på tre dimensjoner ved begrepet bærekraftig utvikling: økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft.2 Vern av miljøet er et viktig element i bærekraftig utvikling, men bærekraftig utvikling er altså et videre begrep enn miljøvern.
I løpet av tiden som er gått siden 1987, er «Brundtlandrapporten» fulgt opp internasjonalt, særlig gjennom en serie store FN-konferanser hvorav konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992 var den første. I 2015 vedtok FNs Hovedforsamling 17 bærekraftsmål (Sustainable Development Goals) for verdens utvikling, og målet om bærekraftig utvikling og begrepet bærekraft er blitt framtredende i både nasjonal og internasjonal politikk og lovgivning.
I løpet av de seneste tiårene har det skjedd en omfattende utvikling i kunnskapene og tenkningen om verdens miljøproblemer og løsningen av dem. Erkjennelsen av at mennesket nå i avgjørende grad påvirker grunnleggende naturprosesser på Jorden, har ført til tanken om at vi står overfor en ny geologisk epoke i dens lange historie, som er døpt antropocen – menneskets tidsalder. 3 Beregninger av menneskers «økologiske fotavtrykk» måler menneskenes forbruk av naturressurser gjennom forbruk i snitt i hvert enkelt land.4 Forskning rundt økologisk fotavtrykk avdekker både store ulikheter i forbruk av naturressurser mellom mennesker i forskjellige land på kloden, og at det samlete forbruket langt overstiger Jordens naturlige kapasitet. Flere av grensene for jordens miljøbalanse og viktige miljø-
2 Noen vil også inkludere kulturell bærekraft, med tanke på at også verdifulle kulturer og kulturuttrykk står i fare for å gå tapt.
3 Etter mange års internasjonal diskusjon om dette begrepet vedtok imidlertid Den internasjonale geologiorganisasjonen (IUGS) i 2024 å avstå fra en formell anerkjennelse av antropocen som en ny geologisk tidsalder. Hovedårsaken skal ha vært problemet med å få enighet om et starttidspunkt for utviklingen mot antropocene.
4 Begrepet økologisk fotavtrykk ble først brukt av den kanadiske professoren William Rees (1943–) i 1992, men det har ingen helt omforent internasjonalt anerkjent definisjon. Det finnes imidlertid flere indekser og metoder for å beregne det økologiske fotavtrykket. Flere institusjoner og fagmiljøer angir det økologiske fotavtrykket som et tenkt areal som er nødvendig å avse for at naturen skal kunne fornye de ressursene som brukes. Slike beregninger er det imidlertid vanskelig å gjennomføre uten å ty til store forenklinger. De senere årene har det også blitt utviklet og beregnet regionale eller globale indekser relatert til biologisk mangfold (tap av arter/bestander og leveområder). Kilde: Økologisk fotavtrykk, Store norske leksikon.
Miljøproblemer og målet om bærekraftig utvikling 19
prosesser, definert gjennom ni «planetære grenser»,5 vurderes som allerede overskredet.
I de seneste tiårene er forandringene i den globale miljøsituasjonen beskrevet i en lang rekke store rapporter. Mest kjent er nok rapportene fra Det internasjonale klimapanelet (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC), opprettet i 1988, som særlig behandler årsaker og virkninger av klimaendringer og mulige mottiltak.6 Et tilsvarende panel for de globale naturforholdene er Det internasjonale naturpanelet (Intergovernmental Science-Policy Platform for Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES) som ble opprettet i 2012.7 Et tredje panel er Det internasjonale ressurspanelet (International Resource Panel), etablert av FNs miljøprogram UNEP i 2007.8 Ett nytt panel for globale kjemikalier, avfall og forurensning (Intergovernmental Science-Policy Panel on Chemicals, Waste and Pollution) er nylig (2026) etablert. Andre viktige kilder er FNs Miljøprogram (United Nations Environment Programme, UNEP) som gir ut regelmessige og omfattende rapporter om miljøsituasjonen, Global Environment Outlook (GEO), senest GEO 7 fra 2025. Også World Wide Fund for Nature (WWF) utgir regelmessige rapporter – Living Planet Report – den seneste fra 2024.
Noen fakta om den globale miljøsituasjonen
Utslipp av klimagasser fortsetter å øke til tross for målet om reduksjon. Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren er nå høyere enn den antas å ha vært på minst 4 millioner år, og Jorden er på vei mot en oppvarming på minst 2,5 grader C sammenlignet med førindustriell tid.
Lokal luftforurensning fører stadig til mellom 6 og 7 millioner for tidlige dødsfall og er den viktigste miljørelaterte årsak til sykdom og dødsfall.
Mangel på vann, tørke og matmangel i flere regioner fører til økt migrasjon. Flere mennesker flykter fra naturkatastrofer enn fra krig og konflikt.
Det pågår en omfattende global utryddelse av arter, reduksjon av antallet ville dyr og planter og tap av genetisk mangfold.
For 4000 dyrearter er reduksjonen i bestanden redusert med gjennomsnittlig 60 prosent siden 1970.
Over halvparten av verdens tropiske skoger er ødelagt siden 1960.
42 prosent av våtmarksfugler er truet av menneskelig ressursbruk (jakt, fiske, uttak). Utbygging/infrastruktur truer viktige økosystemer for fugler – særlig våtmarker og kystområder.
5 Tanken om og begrepet, «planetary boundaries» er utviklet av Stockholm Resilience Centre, se J. Rockström et al., Planetary Boundaries: Exploring the Safe Operating Space for Humanity, Stockholm 2009 og https://www.stockholmresilience.org/research/planetary-boundaries.html
6 Den foreløpig siste Climate Change Synthesis Report kom i 2023.
7 Foreløpig (2026) siste rapport er en tematisk rapport om de underliggende årsaker til tap av biologisk mangfold: «The underlying causes of biodiversity loss and the determinants of transformative change and options for achieving the 2050 vision for biodiversity», fra desember 2024.
8 Den gir ut Global Resource Outlook, den foreløpig siste fra 2025.
Antallet katastrofale skogbranner øker; bare fra de siste år kan nevnes enorme skogbranner i California, Portugal, Australia, Sibir og Argentina.
Global oppvarming fører til stigende havnivå og økt temperatur og forsuring i havet.
Mengden av korallrev er halvert de siste 30 årene.
Plast, mikroplast og annet søppel finnes nå i alle havområder og på alle dyp. Det antas at 90 prosent av verdens sjøfuglbestand har fragmenter av plast i magen.
90 prosent av verdens fiskearter er overbeskattet eller fullt utnyttet, og mange bestander nærmer seg kollaps.
Miljøutviklingen i Norge har vært negativ over lang tid. Norge har et høyt økologisk fotavtrykk. Det er et nasjonalt politisk mål at økosystemene skal ha god tilstand og å hindre nedgang i det biologiske mangfoldet – variasjonen av gener, arter og økosystemer. Men Naturindeks for Norge 2025 viser at tapet av biologiske mangfold fortsetter for flere av økosystemene. Skog og åpent lavland er økosystemene som får lavest verdi i naturindeksen. Her er de negative effektene av arealbruk og inngrep store. Det er stadig en svak økning i tallet på truete arter. Om lag 290 arter av nasjonal interesse er nå kritisk truet og 960 sterkt truet.9 Nedgangen i bestander av blant annet sjøfugl er særlig urovekkende. Det er også for eksempel en markant nedgang i miljøtilstanden for store alger som tang og tare langs Skagerrakkysten fra 2021 til 2024.10 I Indre Oslofjord har mengden av kvikksølv i fisk doblet seg mellom 1984 og 2022, og gravide og ammende bør ikke spise torsk fra fjorden.11 Men i Oslofjorden er torsken så godt som borte.
Arealbruk er den største trusselen mot norsk naturmangfold og påvirker 90 prosent av de truede artene.12 En undersøkelse av NRK viste 44 000 naturinngrep mellom 2017 og 2022. En ny rapport fra Norkart, basert på kommuneplaner og reguleringsplaner,13 viser omfattende utbygginger også framover, til boliger, hyttebygging, veier og næringsliv («næringsparker»). Det planlagte utbyggingsarealet tilsvarer om lag 45 prosent av eksisterende bebygd areal. Rundt halvparten av områdene er ferdig regulert. De fleste områdene er i dag naturareal, der nesten halvparten er skog. Bare 12 prosent av næringsarealene ligger i «grå arealer», som allerede er utbygd.
9 Artsdatabanken, Rødlista 2021.
10 Miljødirektoratets overvåkingsprogram Økokyst, 2025.
11 NRK 18. nov. 2024.
12 European Environment Agency (EU), rapport om Norge, september 2025.
13 Analyse av planlagt utbyggingsareal i Norge, Norkart-rapport N.4020/2025 av april 2025.
1.1 Innledning om miljørett og miljøforvaltningsrett
Denne boken gir en innføring i internasjonal og norsk miljørett med hovedvekt på forvaltningsrettslige perspektiver og virkemidler. Emnet den behandler, er hvordan miljøhensyn ivaretas gjennom offentligrettslige regler og myndighetsutøvelse. Den vil belyse noen av de grunnleggende rettsproblemene som reiser seg i det offentlige miljøvernarbeidet, og hvordan de forsøkes løst. Den vil også kaste lys over både muligheter og problemer i miljøvernarbeidet gjennom nasjonale og internasjonale rettsregler.
Boken behandler miljørett i et styringsperspektiv, som et virkemiddel til å nå bestemte politiske mål. Miljøvern er en samfunnsoppgave som ikke kan løses gjennom privatrettslige regler og markedsmekanismen alene. Den krever aktiv offentlig innsats og særlige virkemidler. Miljøpolitikken preges av at Stortinget og Regjeringen setter mål for hva som skal oppnås av vern og forbedring av miljøet. Flere forskjellige virkemidler er nødvendig for å nå målene, og rettsregler er kanskje de viktigste. De påvirker, forplikter og setter grenser for adferden til myndigheter, virksomheter og det enkelte samfunnsmedlem ut fra miljøhensyn, og de gir hjemmel og setter rammer for offentlig myndighetsutøvelse med dette som formål.
Forholdet mellom samfunnets styringsbehov og den enkeltes handlefrihet og rettssikkerhet er et grunnleggende tema innenfor store deler av offentlig rett, og også i miljøforvaltningsretten. Vern av miljøet ivaretar hensyn og verdier som er viktige for oss alle. Men det innebærer samtidig regulering av virksomhet og innskrenkninger både i den alminnelige handlefriheten og i utøvelse av eiendomsrett og andre rettigheter og næringsvirksomhet. Statsforfatningsretten og den alminnelige forvaltningsretten trekker opp de generelle rammene for offentlig regulering. I denne boken er hovedvekten lagt på de rammene som gjelder spesielt for miljøreguleringer.
Et viktig utgangspunkt for å forstå rettens formål på miljøområdet, er at vår livsform og levestandard bygger på at vi utnytter, belaster og ødelegger natur. De fleste miljøproblemene er resultat av den tekniske og økonomiske utviklingen og forbruksveksten som har vært etterstrebet av de fleste mennesker og samfunn gjennom århundrer. Selv om vi kanskje ikke liker det, må det erkjennes at de er en konsekvens av våre mest grunnleggende mål og verdier.
De fleste miljøforstyrrelsene og miljøinngrepene er derfor en forventet og godtatt følge av tiltak og virksomhet som er ønsket for å oppnå viktige goder. Når det åpnes for oljevirksomhet i Barentshavet, eller det vedtas å bygge en motorvei gjennom et verdifullt natur- eller landbruksområde, godtar samfunnet miljøforstyrrelsene som følger med, for å oppnå samfunnsmessige mål som anses som viktigere. Avveiningen mellom miljøhensyn og andre hensyn skjer både når hovedmål på de forskjellige politikkområder, herunder miljøpolitikken, fastlegges, og ved behandlingen av enkeltsaker.
Miljøforvaltningsretten skal både regulere konflikter mellom ulike interesser og hensyn og bidra til å sikre miljøverdiene i samsvar med de politiske målene om dette. Interessekonfliktene kan være mellom naboer, for eksempel når virksomhet
på en eiendom påfører naboeiendommene ulemper som støy eller andre miljøvirkninger. Slike konflikter løses i hovedsak gjennom de privatrettslige reglene i naboretten. Naborett er dermed også miljørett. Den samme type konflikt, men i større skala, får vi ved større utbyggingstiltak som for eksempel store vassdragsutbygginger, åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet, nye firefelts motorveier eller vindkraftanlegg. Da vil mange parter og interesser kunne berøres, både positivt og negativt. Tiltaket skal dekke viktige samfunnsbehov som arbeidsplasser, boliger, strømforsyning og kortere reisetid, foruten å gi inntekter til eieren. Men samtidig vil deler av befolkningen merke ulempene som følger med, og viktige naturverdier kan bli skadelidende eller gå tapt. Når slike vedtak treffes gjennom en avveining av de forskjellige hensyn, fordeles goder og byrder mellom grupper i samfunnet. Privatrettslige regler alene løser ikke slike sammensatte konflikter mellom mange samfunnsmål og verdier og mellom grupper av befolkningen. Beslutningene er politiske i sin natur og krever et offentligrettslig rammeverk.
Minst like klart er behovet for offentlig regulering for å få kontroll med den «diffuse forurensningen» – spredningen av kjemiske stoffer gjennom produkter som bringes ut på markedet og medfører miljøskader både ved bruken og når de disponeres som avfall. Her vil de langsiktige og samlete miljøvirkningene ofte være komplekse og samtidig skjult for den enkelte. Bare offentlige myndigheter kan tvinge fram informasjon om produktene, deres egenskaper og virkninger og vedta de reguleringer som er nødvendig for å unngå miljøskader.
Miljøforvaltningsretten regulerer ikke bare forholdet mellom offentlige myndigheter og de enkelte samfunnsmedlemmene, men også offentlige organers egen virksomhet. Når Stortinget eller Regjeringen vedtar å anlegge en ny motorvei, og når et kommunalt kraftverk får konsesjon til vassdragsregulering, gis det samtidig grønt lys for de miljøinngrepene som følger med. Men myndighetene står ikke fritt når de tar slike beslutninger. Miljøforvaltningsretten legger rammer både for adgangen til å treffe slike vedtak, for saksbehandlingen og for hva vedtaket kan gå ut på.
Miljøforvaltningsretten er «spesiell forvaltningsrett». Den illustrerer viktige spørsmål i alminnelig forvaltningsrett: kravet til hjemmel for inngrep og pålegg (legalitetsprinsippet), rammene for forvaltningens skjønnsutøvelse, adgangen til å stille vilkår ved begunstigende vedtak, forvaltningens adgang til å omgjøre vedtak, borgernes mulighet til å klage på vedtak og rammene for domstolenes mulighet til å overprøve forvaltningens vedtak, for å nevne de viktigste. I boken vil det bli lagt vekt på å trekke linjer til slike temaer i den alminnelige forvaltningsretten.
Et særpreg ved miljøforvaltningsretten er imidlertid at den utvider det forvaltningsrettslige perspektivet fra primært rettssikkerheten til de som er parter i saken – som er det sentrale formålet med reglene i forvaltningsloven – til rettsvernet for andre berørte interesser og for naturen selv. Det som står i fokus, er altså de ofte negative sidevirkningene av det tiltaket som det søkes om tillatelse til, eller som settes i verk. Særlig i større utbyggingssaker vil miljøinteressene og andre berørte samfunnsinteresser kunne være omfattende og ha ulikt rettslig vern. Natur og naturverdier kan bli ødelagt eller forringet, men disse er ikke direkte beskyttet av reglene i forvaltningsloven. Forurensning og tap av biologisk mangfold vil ha
1.2 Hva omfatter miljøforvaltningsretten? 23 langsiktige virkninger. Dermed omfatter rettssikkerhetsperspektivet i miljøretten også hensynet til framtidige generasjoner. «Rettssikkerhet for miljøet» stiller derfor noen krav til saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen som delvis går ut over rammen for den «klassiske» forvaltningsretten slik vi møter den i forvaltningsloven. Forvaltningsloven har derfor begrensninger som rammelov for myndighetsutøvelse innenfor miljøretten. Samtidig ligger lovens regler og den alminnelige forvaltningsrettens ulovfestete prinsipper i bunnen for myndighetenes arbeid også med miljøspørsmål.
Men her kan det også ligge en kime til konflikt. Miljøhensynet vil ofte utfordre utøvelse av eiendomsrett, andre rettigheter og næringsinteresser. Rettssikkerhet for slike interesser kan også sees som en trussel mot et effektivt miljøvern. Da blir retten ikke bare et positivt virkemiddel, men også et hinder i miljøvernarbeidet. I den sammenheng blir domstolenes rolle viktig: Vil domstolene spille en konservativ rolle og verne om det etablerte og «status quo»? Eller vil de være åpne for at nye problemer og utfordringer krever nytenkning og en dynamisk fortolkning av regelverket?
Mange miljøproblemer og -trusler er kompliserte og lite synlige. Vitenskap og teknologi har gitt oss framskritt, men har også skapt nye og ofte skjulte risikofaktorer. Det er viktig for et demokrati at det er åpenhet om miljøtruslene og om vedtak som har miljøvirkninger. Miljøvirkningene må klarlegges, og alle som berøres, må ha mulighet til å delta i beslutningsprosessen. Regler om åpne konsekvensutredninger, plikt til kunnskap om miljøforhold, rett til miljøinformasjon og medvirkning skal sikre dette og er en viktig del av miljøforvaltningsretten.
1.2 Hva omfatter
miljøforvaltningsretten?
1.2.1 Innledning
Miljøforvaltningsrett er et bredt fagfelt uten klar avgrensning. Det kan enkelt beskrives som «offentligrettslige regler om bruk og vern av miljøet». Hva omfattes?
Ordet «miljø» har mange betydninger. Her betyr det naturmiljøet som omgir oss, og som vi mennesker er en del av: luften, vannet og havet, jordsmonnet, planter, dyr og alle andre levende organismer. Det menes det ytre, fysiske miljø – ikke miljø i sosial betydning eller bo- eller arbeidsmiljøet. Ikke-fornybare naturressurser som mineraler, olje og gass er heller ikke omfattet av begrepet miljø slik det brukes i denne boken, men miljøretten behandler spørsmålet om hvordan miljøhensyn ivaretas ved utnyttelsen av disse ressursene.
Miljøproblemene er mangeartede, og årsakene er sammensatte. Ødeleggelse og forringelse av naturen skyldes både fysiske, kjemiske og biologiske forhold, og disse virker ofte sammen.
Fysiske inngrep i miljøet følger av selve arealbruken, som nedbygging av land for by- og tettstedsutvikling, hyttebygging, næringsvirksomhet, regulering av vassdrag for produksjon av elektrisk kraft, tørrlegging av våtmarker til landbruksformål og avvirkning av skog. Veier, kraftlinjer og annen infrastruktur fører til at naturlige leveområder for planter og dyr splittes opp og innskrenkes.
De kjemiske truslene består i tilførsel av kjemiske stoffer til naturen fra utallige virksomheter: produksjon, transport, bruk og forbruk av produkter og disponering av produktene som avfall. Noen stoffer finnes i naturen, men tilføres i større mengder enn det naturlige nivået, som utslipp av klimagassen CO2 ved forbrenning av kull, olje og gass. De fleste stoffene vi omgir oss med i dag, er likevel skapt av mennesker og er fremmede i naturen. Mange kan ha alvorlige skadevirkninger både for helsen og miljøet fordi de er giftige, brytes svært langsomt ned gjennom naturens egne prosesser, eventuelt brytes ned til mikropartikler og tas opp i levende organismer og i næringskjeden.
Blant de biologiske truslene er overbeskatning i form av lovlig eller ulovlig jakt og fangst av fisk og vilt, innføring av fremmede arter i naturen, reduksjon av naturens mangfold gjennom genetisk modifisering av naturlige arter og utvikling av monokulturer. Et eksempel er risikoen for at rømt oppdrettslaks kan medføre genetisk endring hos villaks.
De mest alvorlige miljøproblemene, og særlig tapet av dyre- og plantearter, skyldes de samlede virkningene av disse faktorene.
Miljøproblemer oppstår altså både ved at miljøet tilføres stoffer som ikke hører naturlig hjemme der, og at miljøet tappes og forringes gjennom inngrep og høsting. Miljøpolitikken og miljøforvaltningsretten skal favne dette mangfoldet av problemer og samvirket mellom dem.
1.2.2 Miljøforvaltningsretten kan defineres «snevert» og «vidt»
Begrepene «miljørett» og «miljøforvaltningsrett» kan gis en snever og en vid betydning, og det på forskjellige måter. I én betydning av begrepet snever betegner miljørett i snever betydning rettsprinsipper og regler som har som hovedformål å verne miljøet eller i det minste å sikre at miljøhensynet ivaretas på lik linje med andre mål og verdier i samfunnet. Mye av miljølovgivningen har hittil gått ut på forebygging: å regulere og begrense årsaker til miljøproblemer gjennom forbud mot forurensende utslipp og vern av viktige naturområder mot inngrep. Men innenfor rammen av miljølovgivningen ligger også arbeidet med å restaurere natur som er ødelagt. Dette er i de senere år blitt en viktig del av miljøarbeidet både nasjonalt og internasjonalt og skal kort omtales senere. Og innenfor klimaretten og klimapolitikken er ikke oppgaven bare å redusere utslipp av klimagasser, men også å tilpasse samfunnet til de endringene i klimaet som forventes. Dette kan også kreve rettslige virkemidler og utvider perspektivet i miljørettsfaget.
Miljøsituasjonen og hvordan miljøet vernes, er ikke bare avhengig av det vi definerer som miljøretten i snever betydning: miljølovgivningen og anvendelsen av den. Det har også stor betydning hvordan miljøhensynet vektlegges når det treffes vedtak etter lover med annet enn miljøvern som hovedformål. Her er vi fremme den vide betydning av begrepet miljøforvaltningsrett. Den vil omfatte alle de rettsprinsippene og offentligrettslige reglene som utgjør grunnlag for vedtak av betydning for miljøtilstanden. Mange av disse finnes i lovgivning som har utbygging av infrastruktur og regulering av næringsvirksomhet som sitt hovedformål. Aktuelle temaer er politikk og regler som skal stimulere «sirkulær økonomi» og
1.2 Hva omfatter miljøforvaltningsretten? 25 «det grønne skiftet». Til syvende og sist er det alt dette som bestemmer hvordan miljøhensynet ivaretas «i bredden» og i samfunnsutviklingen i sin helhet. Ved regulering av virksomhet som kan medføre miljøskader, skal miljøvirkningene utredes og miljøhensynet vektlegges. Dette følger av prinsippet om konsekvensutredning og «integrasjonsprinsippet» som vi skal komme tilbake til senere i boken. Avgjørende blir både hvor godt de utredes, og hvilken vekt de tillegges. – Det er i denne betydningen skillet mellom retten i snever og vid betydning vil bli utdypet nedenfor.
Et skille mellom en «snever» og en «vid» miljørett og miljøforvaltningsrett melder seg også på en annen måte: Det siktes da til sondringen mellom på den ene siden de primære reglene som pålegger direkte miljørelaterte plikter og rettigheter, og på den andre siden det sett av regler og institusjoner som bygger opp om disse reglene og skal gjøre dem effektive. Det siktes til regler og praksis knyttet til reglenes gjennomføring i vid forstand: de underliggende alminnelige regler om saksbehandling, regler om håndheving, kontroll, sanksjoner ved overtredelse, mulighet til å få prøvet saker for domstolene og domstolenes rolle mv. Slike spørsmål hører til dels hjemme i rettssosiologien. Her står miljøretten på flere måter i en særstilling fordi en viktig del av rettens gjenstand eller «objekt» – naturen og naturmiljøet – ikke selv har rettslig handleevne. Hvordan ivaretas da naturhensynet i vårt system? Det blir særlig tydelig i saker der det er naturen som er den primære skadelidende – «offeret» – for næringsvirksomhet og utbygging.
Det er et faktum at gjennomføringen av nasjonal og internasjonal miljølovgivning ofte er svak og mangelfull. En effektiv gjennomføring og sikring av miljøhensynet er helt avhengig av personer, organisasjoner og institusjoner som vil og kan opptre på vegne av naturen. Det er viktig at rettsordenen åpner for dette, og at de har de økonomiske og andre ressurser som kreves.
Miljøkriminalitet er den delen av dette feltet som gjelder kriminell virksomhet i forhold til natur- og miljøverdier og den tilhørende strafferetten.14 En ikke ubetydelig del av miljøskader og ødeleggelser, både internasjonalt og nasjonalt, kan tilskrives ulovlige forhold og handlinger. Dette kan skyldes mange og til dels grunnleggende økonomiske, sosiale og politiske forhold og verdier, men har også sammenheng med svakheter i rettsreglene og i styrings- og kontrollsystemer. I mange land er korrupsjon en viktig årsak til miljøkriminalitet. Dette er et tverrfaglig forskningsfelt, internasjonalt kjent som «green criminology». Faget beskriver og analyserer kriminalitet knyttet til natur og miljøforhold. Det omfatter også hvordan samfunnet arbeider for å forhindre og begrense denne typen kriminalitet, blant annet gjennom rettsregler og rettssystemet, myndigheters og organisasjoners rolle mv.
Vi skal behandle mål og virkemidler i miljøvernarbeidet samlet i et senere avsnitt. For øvrig blir disse temaene bare sporadisk berørt i denne boken.
Norsk miljørett kan ikke lenger beskrives og forstås uten at den knyttes til de internasjonale reglene. Internasjonal miljørett er blitt en stadig viktigere del
14 En omfattende oversikt over og drøftelse av temaet finnes i Meld. St. 19 (2019–2020) Miljøkriminalitet, Innst. 68 S (2020–2021).
av folkeretten. I løpet av de siste tiårene har vi fått mange regionale og globale konvensjoner på miljøområdet som Norge har sluttet seg til. Disse medfører forpliktelser til å treffe miljøtiltak på en rekke områder. Enkelte kan også innebære begrensninger i den nasjonale handlefriheten i miljøpolitikken. EU har utviklet et meget omfattende og dynamisk regelverk som forplikter medlemsstatene til å innføre bestemte, gjerne ensartede – «harmoniserte» – regler for å oppnå bærekraft og verne klima og miljø. Disse gjelder i stor grad også for Norge gjennom EØS-avtalen og er gjennomført i norsk rett både ved nye lover og en rekke forskrifter. Også denne avtalen innebærer samtidig at statenes handlefrihet i miljøpolitikken i noen grad begrenses av hensyn til målet om fri handel og andre mål og prinsipper i EU- og EØS-retten. I løpet av de siste par tiår har særlig målet om å stanse klimaendringer ført til viktige internasjonale avtaler og EU-regler, som i stor grad er førende for norsk klimapolitikk og klimarett.15 Vi kommer tilbake til noen av de internasjonale reglene og deres betydning for norsk miljørett, særlig i kapitlene 3 og 4.
1.2.3
Miljøforvaltningsrett i «snever» betydning
Miljøforvaltningsrett i den «snevre» betydningen dreier seg for det første om overordnete og generelle retningslinjer og regler, som det grunnlovsfestede vernet av naturmiljøet i Grunnloven § 112, de overordnete retningslinjene som gjerne betegnes miljørettslige prinsipper, og særlige saksbehandlingsregler for å sikre at miljøhensynet ivaretas. Her finner vi også lovene som har som hovedformål å løse bestemte miljøvernoppgaver. De viktigste eksemplene på slike oppgaver er å hindre eller begrense tilførsel av stoffer til miljøet og andre virksomheter som er skadelige for det naturlige livet, hindre at plante- og dyreliv blir redusert eller ødelagt, og sikre og verne nødvendige arealer for dette formålet.
Utslipp av skadelige klimagasser skal reduseres i tråd med mål i klimaloven (lov 16. juni 2017 nr. 60) og blant annet gjennom systemet med kvoteplikt og handel med utslippskvoter i klimakvoteloven (lov 17. desember 2004 nr. 99). Forurensningsloven (lov 9. mars 1981 nr. 6) og produktkontrolloven (lov 11. juni 1976 nr. 79) skal hindre eller fjerne forurensning og avfall, og herunder også utslipp av klimagasser og gir myndighetene omfattende fullmakter i dette arbeidet gjennom forskrifter og enkeltvedtak. Naturmangfoldloven (lov 19. juni 2009 nr. 100) gir hjemmel for å verne verdifulle naturtyper og naturområder og sikre en god forvaltning av arter av dyr og planter som er truet. Som viktige supplement til naturmangfoldloven fikk vi i 2025 to nye lover om vern av havmiljøet: havvernloven (lov 10. juni 2025 nr. 33) og lov om bevaring og bærekraftig bruk av marint naturmangfold i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon (lov 27. mai 2025 nr. 21). Hovedformålet også med viltloven (lov 29. mai 1981 nr. 38) som i 2026 erstattes av viltressursloven (lov 20. juni 2025 nr. 102), og loven om laksefisk og innlandsfisk (lov 15. mai 1992 nr. 47) er forsvarlig forvaltning av dyrelivet, mens
15 Se Hans Chr. Bugge og Christina Voigt (red.), Klimarett. Internasjonal, europeisk og norsk klimarett mot 2050, 2. utg., Oslo, 2024.
genteknologiloven (lov 2. april 1993 nr. 38) skal sikre at framstilling og bruk av genmodifiserte organismer ikke medfører helse- og miljømessige skadevirkninger. Formålet med loven om motorferdsel i utmark og vassdrag (lov 10. juni 1977 nr. 82)16 er «å verne om naturmiljøet og fremme trivselen» (selv om det nok kan reises tvil om hvor effektivt dette vernet etter hvert er blitt). Naturoppsynsloven (lov 21. juni 1996 nr. 28) etablerer en oppsynstjeneste for kontroll med at disse lovene, og regler med hjemmel i dem, blir overholdt i praksis. Svalbardmiljøloven (lov 15. juni 2001 nr. 79) har naturligvis også et klart miljøvernformål: å bevare det spesielle og sårbare naturmiljøet og det ville dyrelivet på Svalbard. Også de spesielle reglene om borgernes rett til miljøinformasjon i miljøinformasjonsloven (lov 9. mai 2003 nr. 31) inngår naturlig i miljøforvaltningsretten i den snevre betydningen. Vi kan bruke betegnelsen «miljølovgivningen» om disse og andre lover som har miljøvern som hovedformål.
Mange vil også inkludere kulturminneloven (lov 9. juni 1978 nr. 50)17 i denne gruppen; naturvern og kulturminnevern har mange berøringspunkter, og tydeligst er det i forvaltningen av kulturlandskapet. Også den stadig sterkere lovgivningen som skal sikre at dyr – ikke minst husdyr – behandles godt og med respekt, blir i økende grad sett som en del av miljølovgivningen, jf. dyrevelferdsloven (lov 19. juni 2009 nr. 97).
Også enkelte lover som i hovedsak er privatrettslige i sitt innhold, har miljørettslige sider og vil til dels kunne anses som en del av miljølovgivningen. Grannelova (lov 16. juni 1961 nr. 15) har røtter i en av de aller første «miljølover» i Norge.18
Den skal sikre mot urimelige og unødvendige skader og ulemper fra virksomhet på naboeiendom, og dette vil oftest dreie seg nettopp om miljøforhold som støy og forurensning. Etter en tilføyelse i 2009 skal også hensynet til «naturmangfaldet på staden» ha betydning i vurderingen av om tålegrensen etter loven er overskredet (lovens § 2 andre ledd og § 3 første ledd).19 Dette skal også tas med i vurderingen etter servituttlova (lov 29. november 1968) § 2 av om rådigheten over en eiendom eller servitutt er «urimeleg eller uturvande … til skade eller ulempe for den andre». Og formålet med friluftsloven (lov 28. juni 1957 nr. 16) er både å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmennhetens mulighet for å nyte naturverdiene gjennom ferdsel og opphold i naturen. I erstatningsretten reiser skader som skyldes forurensning og andre miljøinngrep særlige spørsmål. Et viktig regelsett om dette er tatt inn i forurensningsloven kapittel 8. Andre regler om erstatning for forurensning gjelder blant annet ansvar ved oljesøl fra skip, som finnes i sjøloven (lov 24. juni 1994 nr. 39) kapittel 10, og reglene om ansvar for forurensning fra petroleumsvirksomhet i petroleumsloven (lov 29. november 1996 nr. 72) kapittel 7 og kapittel 8. Disse temaene vil imidlertid ikke behandles nærmere i denne boken. I en litt annen stilling står lover som har som sitt uttrykkelige formål både å legge til rette for næringsutvikling og sikre en forsvarlig forvaltning av miljøet. Også disse kan det være naturlig å behandle som «miljølover». Det viktigste ek-
16 Forslag til ny lov om motorferdsel ble lagt frem for Stortinget i 2026.
17 Forslag til ny kulturminnelov er varslet i 2026.
18 Lov inneholdende Bestemmelser om Eiendomsrettens Begrændsning i Naboforhold fra 1887.
19 Naboretten behandles fyldig i Thor Falkanger og Aage Thor Falkanger, Tingsrett, 9. utgave, Oslo 2022, kap. VII.
sempelet er plan- og bygningsloven (lov 27. juni 2008 nr. 71) som vi skal behandle i kapittel 7. Den legger de rettslige rammene for en bred samfunnsplanlegging, arealplanlegging og kontroll med byggetiltak. Dette skal sikre at landets arealer og andre naturressurser brukes «bærekraftig», ut fra en allsidig vurdering og i et langsiktig perspektiv, jf. lovens § 1-1. I denne kategorien kan vi også regne lover som regulerer en næring, men samtidig har miljøhensynet nevnt i sin formålsparagraf. Eksempler er jordlova (lov 12. mai 1995 nr. 23) som legger rammene for en «miljøforsvarlig» forvaltning av landets landbruksarealer, og skogbrukslova (lov 27. mai 2005 nr. 31) som etter sitt formål skal «fremme ei berekraftig forvaltning av skogressursane i landet med sikte på aktiv lokal og nasjonal verdiskaping, og å sikre det biologiske mangfaldet, omsyn til landskapet, friluftslivet og kulturverdiane i skogen» (§ 1). Også vannressursloven (lov 24. november 2000 nr. 82) har et slikt dobbelt formål og hører med her, selv om formålet nøkternt beskrives som «å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann» (§ 1). Og formålet med havressurslova (lov 6. juni 2008 nr. 37) er å «sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane …». Skogbruksloven og vannressursloven vil bli kort behandlet senere i denne boken. I tillegg har mange andre rettsområder en «miljødimensjon» som også kan komme til uttrykk i lovgivningen. Det er her naturlig først å nevne helselovgivningen, og da først og fremst lover og forskrifter med formål å bedre folkehelsen og forebygge sykdom. Her er det både formål og regler som overlapper med den delen av miljølovgivningen som gjelder kontroll med kjemiske stoffer og andre former for forurensning. Mange vil nok også se det som riktig å inkludere rettsregler om «miljørettet helsevern» i en lærebok i miljøforvaltningsrett. Egne regler om dette har vi hatt lenge i vår lovgivning. Allerede i Sundhedsloven av 1860 ga kommunale «Sundhedscommissioner» hjemmel til å treffe tiltak for å beskytte folkehelsen, herunder trolig også gripe inn mot klart helseskadelige forurensninger. De kommer nå klarest til uttrykk i kapittel 3 om miljørettet helsevern i folkehelseloven (lov 24. juni 2011 nr. 29). Miljørettet helsevern omfatter etter loven «de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen» (§ 8 første ledd). Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Loven pålegger staten og ikke minst kommunene omfattende oppgaver og hjemler på dette området. Det kan for eksempel gis forskrifter om innemiljø, luftkvalitet, vann og vannforsyning, støy og «omgivelseshygiene» mv. (§ 8 andre ledd). Kommunen skal føre tilsyn med faktorer og forhold i miljøet som kan ha innvirkning på helsen (§ 9 første ledd). Det kan innføres meldeplikt og krav om godkjenning for virksomhet som på grunn av miljøvirkning kan påvirke helse, og ved godkjenning kan det settes vilkår for å ivareta hensynet til folks helse (§ 10 første ledd). Det kan også kreves utredning av helsemessige konsekvenser av et tiltak (§ 11). Vi finner altså her regler som har likhetspunkter med den generelle forurensningslovgivningen. Siden stoffet i denne boken må begrenses, tar vi imidlertid ikke dette feltet opp til videre behandling.20
20 Se Hans Christian Bugge, Miljørett som velferdsrett, i Cand.mag., cand. med., cand. jur., cand. alt. Festskrift til Aslak Syse 70 år, Oslo 2016.
Innenfor nærings- og transportlovgivningen finner vi også regler med et klart miljøformål. Tre eksempler kan nevnes: Luftfartsloven (lov 11. juni 1993 nr. 101) kapittel IV gjelder luftfartøys «luftdyktighet og miljødyktighet». Skipssikkerhetsloven (lov 16. februar 2007 nr. 9) kapittel 5 gjelder «miljømessig sikkerhet». Og i vegtrafikkloven (lov 18. juni 1965 nr. 4) med forskrifter er det regler om utslipp av forurensende stoffer fra kjøretøy, herunder utslipp av CO2 (loven § 13 b).
Loven om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) (lov 17. juni 2016 nr. 73) krever at offentlige myndigheter og offentligrettslige organer «skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant». Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader (§ 5 første ledd). I forskrift er det blant annet bestemt at oppdragsgiver ved avgjørelse av tildeling av oppdrag skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 prosent.21
Innenfor strafferetten er som nevnt miljøkriminalitet blitt et stadig viktigere felt. I alle miljølovene er det straffebestemmelser for overtredelse av regler i loven selv eller i forskrifter og enkeltvedtak i medhold av loven. Vi skal berøre noen av dem senere. Hver av disse kan reise vanskelige spørsmål om tolkning og håndheving. Og i tillegg har straffeloven (lov 20. mai 2005 nr. 28) en egen bestemmelse om alvorlig miljøkriminalitet i § 240.22
Hensynet til miljø og bærekraftig utvikling setter i økende grad sitt preg også på privatrettslige emner. Naboretten og servituttloven er allerede nevnt. I kjøpsretten kommer miljøforhold inn i økende grad, og vi fikk den første høyesterettsdommen om kjøpsforhold med en miljørettslig problemstilling i Rt. 2006 s. 179 Støvlettdommen. Det gjelder også i selskapsretten. Som den formelle ramme for mye av næringslivet er selskapsretten blitt gjenstand for et kritisk søkelys i lys av de globale miljøproblemene, og en utvikling er i gang.23 Det spesielle spørsmålet som morselskapets ansvar for datterselskapets miljøforpliktelser er i norsk rett behandlet i Rt. 2010 s. 306 Hempel. Og i konkursretten er konkursboets mulige ansvar for konkursdebitors uoppfylte miljøforpliktelser et aktuelt tema.
Dette bringer oss over i begrepene «bærekraft» og «bærekraftig utvikling». Vi skal komme nærmere tilbake til disse begrepene i senere kapitler. De har en miljødimensjon som omfatter vern og god forvaltning av naturmiljøet. Som allerede nevnt, er de imidlertid videre enn miljøforvaltning ved også å omfatte sosiale og økonomiske, og kanskje også kulturelle, faktorer. Forhold som effektiv ressursforvaltning i vid forstand, sirkulær økonomi mv. hører hjemme her. Det er flere viktige lover som har bærekraftig utvikling eller bærekraftig næringsvirksomhet som uttalt formål. Eksempler er som nevnt plan- og bygningsloven, skogbruksloven og havressursloven. EU har i de senere år utviklet en omfattende politikk og lovgivning med bærekraft som overordnet formål, og denne kommer gradvis inn i norsk rett gjennom Norges medlemskap i EØS. Her kan nevnes lov om bære-
21 Forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser § 7-9 (2) og forskrift 12. august 2016 nr. 975 om innkjøpsregler i forsyningssektorene § 7-9 (2).
22 For en full oversikt vises det til den forannevnte stortingsmeldingen om miljøkriminalitet.
23 Se som eksempel Beate Sjåfjell og Christopher M. Bruner (red.), The Cambridge Handbook of Corporate Law, Corporate Governance and Sustainability, Cambridge University Press, 2020.
kraftige produkter og verdikjeder (bærekraftige produkter-loven) (lov 25. juni 2024 nr. 69). Det er en fullmaktslov med formål «å fremme bærekraftige produkter og verdikjeder for produkter som bidrar til et ressurseffektivt og bærekraftig produksjons- og forbruksmønster for produkter i en sirkulær økonomi» (§ 1). Den supplerer dermed produktkontrolloven.
Et viktig felt er selskapers plikt til å informere om forhold som er relevante i forbindelse med miljøforvaltning og andre bærekraftshensyn. Her har EU gått i bresjen, og EU-reglene er tatt inn i EØS-avtalen. Lov om offentliggjøring av bærekraftsinformasjon i finanssektoren og et rammeverk for bærekraftige investeringer (lov 22. desember 2021 nr. 161) med tilhørende forskrift gjennomfører viktige EU-direktiver i norsk rett.24 Det samme gjør nye og omfattende regler om bærekraftsrapportering i regnskapsloven (lov 17. juli 1998 nr. 56) kapittel 2. Miljøvern og rettens rolle er et relevant emne og reiser interessante spørsmål også i rettsfilosofi, rettsøkonomi og rettssosiologi
1.2.4 Miljøforvaltningsrett i «vid» betydning
Det miljørettslige perspektivet både kan og bør utvides ytterligere. Her møter vi miljøretten i vid betydning. Hvordan det går med miljøet, er også i høy grad avhengig av hvordan miljøhensynet behandles og vektlegges på rettsområder med et annet hovedformål enn miljøforvaltning, nærmere bestemt i samfunnssektorer, næringer og virksomheter som bruker eller påvirker miljøet på en eller annen måte. Et viktig utgangspunkt her er at miljøhensynet er et reelt hensyn som skal ivaretas ved vurderinger og avgjørelser på nær sagt alle rettsområder. Selv om ikke miljø eller bærekraft er uttrykkelig nevnt i formålsbestemmelsen eller kommer fram i egne regler i loven, vil utgangspunktet være at miljøhensynet alltid er et både lovlig og pliktig hensyn når det skal treffes avgjørelser etter loven. Vi skal i denne boken se nærmere på noen av de prinsippene og reglene som skal sikre dette.
I statsforfatningsretten finner vi foruten miljøbestemmelsen i Grunnloven § 112 også relevante bestemmelser i Grunnloven § 93 om retten til liv og § 102 om retten til privatliv og hjem. Her finner vi også forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft (§ 97) og retten til erstatning ved ekspropriasjon og indirekte og helt unntaksvis ved rådighetsinnskrenkninger (§ 105). Disse har stor betydning for samfunnets mulighet til å regulere virksomhet av hensyn til miljøet, og vil bli omtalt i kapittel 5.25
En rekke lover har som hovedformål å legge til rette for næringsutvikling og utnytting av naturressurser. men krever samtidig at det settes rammer av hensyn til miljøet og andre interesser gjennom nærmere vilkår for tillatelse eller på annen måte. Her ligger kanskje det som har størst betydning for hvordan miljøhensynet ivaretas i samfunnsutviklingen. Blant de viktigste eksemplene her er vassdrags-
24 Forordning (EU) 2019/2088 («offentliggjøringsforordningen») jf. lovens § 2 og Forordning (EU) 2020/852 («taksonomiforordningen») jf. lovens § 3. Dette regelverket er viktig, men det vil føre for langt å gå nærmere inn på det i denne boken.
25 Nettopp dette er et sentralt perspektiv i Carl August Fleischers framstillinger av miljøretten, som i Carl August Fleischer, Miljø- og ressursforvaltning. Grunnleggende forutsetninger, 3. utgave 1999.
Hvordan sikrer vi miljøet for kommende generasjoner?
Denne boken er skrevet som lærebok i miljørett med et forvaltningsrettslig perspektiv for studiet i rettsvitenskap (juss). Boken skal gi forståelse av de grunnleggende rettsspørsmålene i miljøvernarbeidet og kunnskap om hovedtrekk i internasjonal miljø og klimarett og miljøretten i EØS. Videre behandler boken viktige prinsipper, virkemidler og de særlige krav til saksbehandlingen i miljøsaker.
I egne kapitler behandles hovedtrekkene i plan og bygningsloven, viktige deler av naturmangfoldloven, kontroll med forurensning på grunnlag av forurensningsloven og regulering av tiltak i vassdrag etter vassdragslovgivningen.
Boken er egnet som litteratur i faget ved de juridiske fakulteter og andre høyere læresteder. Det er lagt vekt på at den skal illustrere temaer i den alminnelige forvaltningsretten. Samtidig framheves og drøftes de spesielle rettsspørsmålene som reiser seg i forvaltningens arbeid med å sikre våre naturverdier og et godt miljø i dag og på lang sikt.
Hans Chr. Bugge ble Docteur de Spécialité (regional planlegging) ved Universitetet i Paris II i 1972 og dr. juris ved Universitetet i Oslo i 1998. Bugge har bakgrunn bl.a. som embetsmann i Miljøverndepartementet og Finansdepartementet, direktør for Statens forurensningstilsyn, generalsekretær i Redd Barna og statssekretær i Departementet for utviklingshjelp. Han ble professor i miljørett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, i 1998 og er professor emeritus siden 2012.
ISBN 9788215077277
