Problemstillinger og begreper
1.1 Kommunenes betydning
I Norge kommer vi i kontakt med kommunene i alle faser av livet:
– Den nyfødtes første møte med kommunen er gjerne en kontroll ved en helsestasjon. Ofte har mor vært der tidligere til svangerskapskontroll.
– Flere av de første barneårene tilbringes gjerne i en kommunal barnehage.
– Deretter følger skolegang, først i den kommunale grunnskolen, så i den fylkeskommunale videregående skolen.
– Mange tilbringer det meste av yrkeslivet i kommunal eller fylkeskommunal virksomhet, for eksempel som lærere, helsefagarbeidere eller saksbehandlere.
– Jobber vi i privat sektor, har vi løpende kontakt med kommunen, blant annet når vi reiser med en fylkeskommunal ferge, buss eller bane, når vi skrur på lyset og får strøm fra det kommunalt eide energiverket, når vi besøker den kommunale kinoen, eller når vi søker om byggetillatelse.
– De fleste lønnstakere og mange med formue eller eiendom bidrar til finansieringen av kommunens virksomhet som skattytere.
– I alderdommen er mange avhengige av den kommunale hjemmehjelpen og kommunehelsetjenesten.
– Til slutt blir vi stedt til hvile på den kommunale kirkegården.
Denne opplistingen illustrerer hvor viktig kommuneinstitusjonen er i det norske samfunnet. Det kommer også tydelig fram i sektorens omfang og økonomiske tyngde. Hver femte av alle sysselsatte i Norge jobber i sektoren, og kommunal etterspørsel står for om lag 17 prosent av bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge (NOU 2026: 1, s. 61). Den norske kommunesektoren omfatter 357 kommuner og 15 fylkeskommuner (2026).
1.2 Definisjoner
Med en kommune mener vi en offentlig myndighet med tre kjennetegn:
– Kommunen1 har ansvaret for et geografisk avgrenset område innenfor nasjonalstatens grenser.
– Kommunen har ansvaret for løsningen av én eller flere offentlige oppgaver.
– Kommunen styres av lokalbefolkningen gjennom folkevalgte organer (representativt demokrati), eventuelt supplert av direkte demokratiske ordninger.
Kommuner er altså subnasjonale organisasjoner som løser offentlige oppgaver gjennom et lokalt demokrati. Kommuner kan ha et stort eller lite geografisk ansvarsområde, få eller mange oppgaver og stor eller liten handlefrihet til å løse oppgavene.
I Norge, og i andre enhetsstater, opptrer kommunene på vegne av det nasjonale styringsnivået. Dette står i motsetning til føderale stater, hvor sentrale deler av delstatenes og det føderale nivåets myndigheter er fastsatt i grunnloven og kommunene som oftest får sin myndighet delegert fra delstatene. Kommunalt selvstyre – innført av Stortinget gjennom formannskapslovene for snart 200 år siden (14. januar 1837) – innebærer at kommunene har beslutningsmyndighet over lokale anliggender innen de rettslige grenser og økonomiske rammer som til enhver tid fastsettes av statlige myndigheter (Hansen, 2021). Selvstyret er samtidig negativt avgrenset: Kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar så lenge oppgaven ikke er lagt til andre myndigheter eller avskåret av lov. Opprinnelig hadde ikke kommunene noen grunnlovsfestet status i vårt politiske styringssystem, men fra 2016 inneholder Grunnloven § 49 en prinsipperklæring om kommunalt selvstyre: «Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»2
Definisjonen over avgrenser kommunene fra private og frivillige organisasjoner og fra andre offentlige organisasjoner. Det er spesielt viktig å skille kommunesektoren fra den statlige regionale forvaltningen. Den regionale statsforvaltningen er underlagt departementer og direktorater slik at de inngår i den (nasjonale) parlamentariske styringskjeden. I dagens organisering er mange direktorater organisert med hovedkontor og regionale enheter, ofte med betydelig variasjon i geografisk ansvarsområde. Skatteetaten og Statens vegvesen er eksempler på regional statlig forvaltning. Statsforvalteren er også
1 En rekke steder i boken omtales de norske kommunene, og da dekker betegnelsen normalt både kommuner og fylkeskommuner. Det vil framgå av sammenhengen hvilken av de to som omtalen gjelder.
2 Kommunene omtales også i Grunnloven § 100 om offentlighet og i § 58 om gjennomføring av valg.
en del av den statlige regionalforvaltningen.3 Norge har i dag 10 statsforvaltere som til sammen dekker 15 fylker. Statsforvalteren er underlagt et bestemt departement, men har oppgaver fra flere departementer med særlig vekt på kontroll, tilsyn, lovlighetskontroll og rettledning. Vanligvis vil staten legge oppgaver til kommuner og fylkeskommuner når man ønsker lokal variasjon i tjenestetilbudet, mens regional statsforvaltning velges når man vil ha en felles nasjonal standard.
Kommunal organisering omfatter i denne boken to forhold: 1) de institusjonelle ordningene som regulerer forholdet mellom staten og kommunene, og 2) formene for organisering internt i kommunene. Staten definerer de viktigste rammebetingelsene for kommunenes virksomhet. Rammebetingelsene består av oppgavefordelingen mellom staten og kommunene, reguleringer av oppgaveløsningen, finansieringsordninger og kommunenes størrelse. I boken vil vi drøfte hvordan disse fire faktorene setter rammene for kommunal handlefrihet og for mulighetene til å nå mål som lokalt demokrati og effektiv tjenesteproduksjon.
Intern organisering omfatter kommunenes interne systemer for politisk styring, administrativ ledelse og produksjon av offentlige goder. I boken diskuteres i første rekke modeller for organisering av politisk virksomhet (formannskapsmodellen og den parlamentariske styringsmodellen) og modeller for organisering av tjenesteproduksjonen (forvaltningsorganisering eller selskapsorganisering, konkurranseutsetting eller ikke).
En vellykket kommunal organisering forutsetter både at staten har satt hensiktsmessige rammebetingelser for kommunene, og at de interne institusjonene er tilpasset organisasjonens mål.
Motiver for å studere kommuner
Kommunal organisering er interessant i seg selv. Kommunene er viktige demokratiske byggesteiner i mange land, og de løser grunnleggende samfunnsoppgaver. Det er vesentlig å forstå forutsetningene for et vitalt lokaldemokrati og å analysere betingelsene for en effektiv organisering av kommunene som leverandører av offentlige tjenester. Motivet for å studere kommunene kan også være at de er et laboratorium for utforskning av generelle økonomisk-politiske sammenhenger. Grunnene er flere:
– Det er mange kommuner. Dette gjør det mulig å foreta systematiske sammenligninger av kommuner ved statistiske undersøkelser.
3 I 2021 fikk Statsforvalteren et kjønnsnøytralt navn. Embetet hadde tidligere navnet Fylkesmann.
– Kommunene arbeider under et standardisert regelsystem definert av staten. Dette betyr at noen av de organisatoriske forutsetningene er identiske for alle kommuner innenfor hver nasjonalstat.
– Det samles årlig inn et omfattende datamateriale om kommunene. I de fleste land finnes omfattende data om de lokale enhetene som legger til rette for å foreta empiriske undersøkelser.
– Kommunene fungerer i forskjellige lokalsamfunn med ulike karakteristika. Vi kan studere hvordan kommunene tilpasser seg omgivelsene, eksempelvis i hvilken grad lokalbefolkningens ønsker får gjennomslag i kommunenes prioriteringer.
– Kommunene har til en viss grad organisert seg på forskjellige måter. Vi kan studere effekter av ulik organisering for viktige sider av kommunenes virksomhet.
1.3 Mål med kommunal organisering
Hvilke institusjoner bør løse samfunnets fellesoppgaver? Bør oppgaver som sykehus, primærhelsetjeneste, skole og miljøtiltak være et statlig ansvar, eller bør slike oppgaver legges til kommunene? Svaret på disse spørsmålene avhenger av hvilke mål offentlig virksomhet skal ivareta. Målene kan vektlegges ulikt, blant annet ut fra ideologiske oppfatninger og institusjonelle tradisjoner. I denne boken tar vi utgangspunkt i tre overordnede mål:
– mål 1: effektivitet
– mål 2: demokrati
– mål 3: nasjonale hensyn
Disse målene er ikke uttømmende for våre ønsker om det offentlige styringssystemet. De er imidlertid viktige motiver for bruk av organisering som virkemiddel, og de er hensyn som kan tale både for og mot kommuner. Oppnår vi disse målene ved alternative organisasjonsmåter, ved å organisere offentlig virksomhet gjennom kommunene eller ved å organisere offentlig virksomhet som statlig virksomhet? Vi skal her gi en introduksjon til diskusjonen om disse tre målene. Problemstillingene blir drøftet mer utfyllende i de etterfølgende delene av boken.
1.4 Effektivitet
Utgangspunktet for økonomisk velferdsteori er at produksjon og forbruk bør være best mulig tilpasset innbyggernes preferanser, eller sagt på en annen måte: Formålet er maksimering av innbyggernes velferd. Dersom offentlige tjenestetilbud har en utforming og et omfang som er godt tilpasset befolkningens preferanser, har vi høy prioriteringseffektivitet (allokeringseffektivitet).
Den velferdsteoretiske begrunnelsen for lokalt ansvar for offentlig tjenesteproduksjon følger fra Oates (1972). Oates benytter en stilisert modell for å analysere hvilket styringsnivå som er best egnet til å stå ansvarlig for en bestemt offentlig tjeneste, et lokalt kollektivt gode. Kollektive goder kjennetegnes ved at de er fritt tilgjengelige for alle, og at en persons forbruk ikke reduserer andres mulighet til å forbruke det samme godet. I kapittel 3 skal vi definere kollektive goder presist. Lokale kollektive goder er tilgjengelige for folk som bor innenfor et avgrenset geografisk område. Klassiske eksempler på lokale kollektive goder er parker, biblioteker, lokale veier, vannforsyning, renovasjon og avløp. Med dette utgangspunktet formulerer Oates desentraliseringsteoremet:
For a public good – the consumption of which is defined over geographical subsets of the total population, and for which the costs of providing each level of output of the good in each jurisdiction are the same for the central or the respective local government – it will always be more efficient (or at least as efficient) for local government to provide the Pareto-efficient level of output for their respective jurisdictions than for the central government to provide any specified and uniform level of output across all jurisdictions (Oates, 1972, s. 35).
Kommunene kan på basis av egne innbyggeres ønsker (preferanser) om offentlige goder utforme et tilbud som gjenspeiler disse ønskene. Staten forutsettes å utforme en ensartet løsning for hele landet (one size fits all). Kommunens tilbud blir et kompromiss skapt på grunnlag av lokalbefolkningens ulike preferanser. Statens tilbud blir et kompromiss av preferansene til innbyggerne i hele landet. Dersom preferansene er identiske over hele landet, vil det selvsagt ikke være noen forskjell mellom sentral og desentralisert oppgaveløsning. I kommuner der innbyggernes preferanser avviker fra landsgjennomsnittet, vil et desentralisert ansvar føre til høyere velferd for innbyggerne enn ved statlig oppgaveløsning.
Videre kan det være en tendens til at personer med like preferanser bosetter seg i samme kommune. Befolkningen uttrykker sine preferanser ved å stemme med føttene (Tiebout, 1956). Da vil et desentralisert ansvar gi store velferdsgevinster, rett og slett fordi kommunenes tilbud vil være et produkt av lokale ønsker. Jo mer preferansene varierer mellom kommuner, og jo mindre variasjoner det er innenfor kommunene, desto sterkere er begrunnelsen for en desentralisert oppgaveplassering.
Effektivitetstapet ved sentralisering
Oates’ teorem kan illustreres ved hjelp av figur 1.1. Vi antar at befolkningen er bosatt i to kommuner. Folk i samme kommune har identiske preferanser for lokalt kollektive goder, slik som kvaliteten på parker eller lokale veier. De to kurvene viser marginal betalingsvillighet for slike goder. Marginal betalingsvillighet er den maksimale prisen som en kjøper er villig til å betale for ytterligere en enhet av et gode, for eksempel et lokalt kollektivt gode. Vi tenker oss at befolkningen i de to kommunene kan «kjøpe» det lokalt kollektive godet til samme «skattepris» (eller marginale kostnad). Den er illustrert ved en horisontal linje og er satt lik 1.
Konsumentoverskuddet er definert som det overskuddet en person oppnår når han er villig til å betale høyere pris for et gode, enn det han faktisk betaler. I figur 1.1 er konsumentoverskuddet det trekantede arealet mellom den horisontale prislinjen og kurvene for marginal betalingsvillighet.
Ved lokalt selvstyre er det lokalbefolkningen i den enkelte kommune som bestemmer hvor stort volum det lokalt kollektive godet skal ha. Maksimalt konsumentoverskudd oppnås ved å sette den marginale betalingsvilligheten lik prisen (= 1). Som vi ser av figur 1.1, vil kommune 1 sette omfanget til g1, og kommune 2 vil sette volumet til g2. Sett at vi har sentral styring, og at volumet fastsettes til gsentral slik det er tegnet i figuren. Vi har satt det statlige volumet som gjennomsnittsvolumet for de to kommunene, men det er ikke avgjørende i resonnementet.
Skattepris
Marginal betalingsvillighet
Skattepris = 1
Marginal betalingsvillighet i kommune 2
Marginal betalingsvillighet i kommune 1
sentral
g 1 g 2
Figur 1.1 Effektivitetstap ved sentral styring.
I kommune 1 betyr sentral styring et for høyt volum; innbyggerne må betale for et høyere volum enn de ønsker. I kommune 2 betyr sentral styring et for lavt volum; innbyggerne hadde vært villige til å betale for mer! Konsumentoverskuddene i kommune 1 og 2 blir mindre enn med lokalt selvstyre, og reduksjonen svarer til de «små» trekantene a og b. Summen av arealene a og b er et mål på effektivitetstapet ved sentral styring. Jo mer preferansene varierer mellom kommunene, desto større blir effektivitetstapet.
Oates’ desentraliseringsteorem bygger på to sentrale forutsetninger. For det første forutsettes fravær av stordriftsfordeler. Ved betydelige skalafordeler kan et statlig ansvar tilby tjenester med vesentlig lavere kostnader per innbygger, slik at dette mer enn oppveier for ulempen ved at tjenesten ikke fullt ut blir tilpasset lokale variasjoner i preferanser. Stordriftsfordeler trekker i retning av sentralisert ansvar for offentlig tjenesteproduksjon. For det andre kreves fravær av eksterne virkninger (eksternaliteter). Eksterne virkninger kan i denne sammenheng ta to ulike former. Det kan for det første være snakk om klassiske spillover-effekter, hvor fordeler eller ulemper ved en bestemt tjeneste vil berøre innbyggere utenfor den enkelte kommune. For eksempel kan en motorveistrekning i en kommune være til stor nytte også for andre innbyggere fordi de benytter veien som gjennomfartsvei. Dersom lokalpolitikerne ser bort fra de fordeler (eller motsatt: ulemper) som innbyggere i andre kommuner vil ha av tjenesten, blir resultatet at tilbudet blir for dårlig (eller motsatt: godt) utbygget. For det andre kan skattenivået i en kommune påvirke andre regioners budsjett dersom offentlig tjenestetilbud finansieres av en skatt på et mobilt skattegrunnlag («fiskale eksternaliteter»). Da vil kommunene ha insentiver til å forsøke å påvirke lokaliseringen av dette skattegrunnlaget, og resultatet kan bli et for lavt skattetrykk og et for dårlig utbygget offentlig tjenestetilbud. Eksterne virkninger trekker i retning av sentralisert ansvar for offentlig tjenesteproduksjon. Desentraliseringsteoremet har relevans for kommunens oppgave både som tjenesteyter og som myndighetsutøver. Det er vesentlig å tilpasse prioriteringene til befolkningens ønsker når det gjelder barnehager, grunnskoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester. Det samme gjelder oppgaver knyttet til bibliotek, kulturtiltak, brannvern, havner, kommunale veier, lokalt miljøvern og renovasjon. I tillegg kan kommuner (og fylkeskommuner) frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige eller private organer, innenfor rammene av det negativt avgrensede selvstyret (jf. delkapittel 1.2). Desentraliseringsteoremet har også relevans for kommunens (og fylkeskommunens) oppgave som samfunnsutvikler. Vi tenker her på planleg-
ging av arealbruk og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i videste forstand. Dette er oppgaver som ofte løses i samarbeid med og ved mobilisering av aktører i og utenfor egen kommune. Kommunene skal gjennom planer og tiltak skape helhetlig utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggerne. Kommunene har ofte gode forutsetninger for å være førstelinje for bedrifter, gründere, samfunnsentreprenører og ildsjeler.
Statlig eller kommunal styring?
I økonomiske resonnementer er begrunnelsen for kommunalt og lokalpolitisk styre at det bidrar til bedre samsvar mellom borgernes preferanser og offentlig ressursinnsats (Oates, 1972). Kommunal organisering gjør det mulig for hver enkelt kommune å prioritere i tråd med befolkningens ønsker. Men hvorfor kan ikke dette oppnås gjennom statlig organisering, enten gjennom sentral styring eller gjennom lokal statsforvaltning?
For det første: Statlige myndigheter kan fordele ressurser til lokale enheter etter målbare kriterier. Forskjellige offentlige oppgaveområder kan tildeles stillinger og driftsmidler etter kriterier som for eksempel befolkningens behov for offentlige tjenester. Det vil for eksempel være rimelig å tildele større ressurser til eldreomsorg der de eldre utgjør en høy andel av befolkningen, enn der andelen eldre er lavere. Tilsvarende kan staten utforme fordelingsnøkler som gjør at ressursfordelingen avspeiler forskjeller i bosettingsmønster, sykelighet, antall barn med læreproblemer osv. Denne tankegangen ligner på den som brukes for å tildele statlige rammetilskudd i dagens system (se kapittel 4). Forskjellen er at staten i denne modellen tildeler alle midlene og fordeler dem på oppgavene, og at den lokale statsforvaltningen får ansvaret for å drive tjenestetilbudet.
Dette systemet tilfredsstiller ikke målet for Oates’ desentraliseringsteorem. Lokalbefolkningens preferanser kan være forskjellige i kommuner som har identisk demografi og likt bosettingsmønster. I noen kommuner kan mange foreldre ønske å passe barna hjemme, mens i andre foretrekker de fleste barnehager. I enkelte kommuner ønsker en å satse penger på det lokale kulturtilbudet, mens befolkningen i andre kommuner foretrekker et godt utbygget veinett. Den tenkte fordelingsnøkkelen fanger ikke opp disse preferansene, og denne formen for statlig styring gir derfor et effektivitetstap.
For det andre: I prinsippet er det tenkelig at sentrale myndigheter skaffer seg informasjon om befolkningens ønsker. Gjennom spørreundersøkelser kan myndighetene få vite om lokalbefolkningen ønsker mer av en type tjenester på bekostning av andre goder. Slike data kan kombineres med informasjon om befolkningens alderssammensetning og annet. Slik kan den statlige fordelingsnøkkelen fange opp lokale preferanseforskjeller. Et slikt system har, så vidt vi vet, aldri vært prøvd, og det er trolig gode grunner for det. En svakhet
er at modellen er komplisert. Mange i hver kommune måtte intervjues, og det måtte gjentas jevnlig. Både datainnsamlingen og beregningsarbeidet ville bli svært kostbart – trolig dyrere enn et representativt demokrati. Dessuten er det usikkert om det overhodet vil virke. Systemet forutsetter en ekspertdrevet forvaltning uten reell påvirkning fra nasjonale politikere og interessegrupper, noe som framstår som utopisk. Modellen er både kostbar og urealistisk.
For det tredje: Politisk styrte kommuner har flere fortrinn framfor sentral statlig styring. Lokale representanter har et sterkere motiv enn lokale embetsmenn eller nasjonale politikere for å skaffe seg kunnskap om lokalbefolkningens ønsker. Lokale administratorer skal på sin side ikke gjenvelges, og de har ingen klare insentiver til å tilpasse seg befolkningens preferanser. Nasjonale politikere må oppnå støtte i sitt fylke for å bli gjenvalgt, og partiet må få velgertilslutning i hele landet for å få regjeringsmakt. Ønsker fra en enkelt kommune behøver ikke å være avgjørende for stortingspolitikeren. For kommunepolitikeren og lokalpartiet er det oppslutningen i kommunen som er avgjørende for gjenvalg og innflytelse. Det gir en større politisk følsomhet for ønsker og interesser i kommunen.
For det fjerde: Iverksetting av offentlig politikk forutsetter normalt at borgerne aksepterer at avgjørelser er truffet etter en riktig og rettferdig prosedyre. Vi sier at beslutningene er legitime. Et viktig grunnlag for legitimitet er prinsippet om folkesuverenitet, at borgerne selv er eller kan være med på å utforme offentlig politikk. Borgerne vil lett føle seg avmektige overfor beslutninger som er tatt av nasjonale myndigheter, eller som er begrunnet i en komplisert beregningsmodell. Kommunalt selvstyre gir langt større muligheter for borgerne til å påvirke, både reelt og rent symbolsk. Avgjørelser tatt på lokalt nivå får større legitimitet enn statlig politikk.
En kommunal organisering basert på representativt demokrati er derfor en rimelig løsning på oppgaven det er å tilpasse tilbudet til lokale preferanser. Det gir de styrende insentiver til å holde seg informert om befolkningens ønsker og til å tilpasse seg disse. Dessuten kan (upopulær) politikk lettere gjennomføres fordi avgjørelsene aksepteres som legitime av borgerne.
Målet om tilpasning til lokale preferanser bygger på en antakelse om at politiske prioriteringer varierer med geografisk tilhørighet. Denne antakelsen fortjener to kommentarer. For det første kan befolkningens ønsker variere over tid. Hvis endringene har forskjellig retning eller hastighet i ulike kommuner, vil vi fortsatt regne med at kommunene vil ha et fortrinn framfor sentrale organer. Nærheten til lokalbefolkningen gjør at forutsetningene for rask respons på endringene er bedre i små, lokale enheter enn i sentrale organer. Lokale svingninger i behov og ønsker er i seg selv et argument for kommunal organisering.
For det andre vil det være heterogenitet i befolkningens ønsker selv innenfor små politiske enheter. Det kan til og med være sterke minoritetsinteresser i kommunene. Spørsmålet er da om en kommunal organisering vil ivareta mi-
noritetenes interesser like godt som det nasjonale systemet. Ofte ser en at små grupper står svakt i det enkelte lokalsamfunn. De kan komme bedre til orde på det nasjonale enn på det lokale planet. Men dette gjelder neppe allment; minoritetenes styrke i lokalpolitikken avhenger både av konstitusjonelle forhold og av holdningene hos minoriteten og majoriteten i den enkelte kommune. Begge disse momentene understreker et poeng som ikke kommer fram i Oates’ teorem, nemlig at en organisering i små enheter er en nødvendig betingelse for tilpasning til lokalbefolkningens preferanser. Dette er imidlertid ikke en tilstrekkelig betingelse. Det forutsettes også at de politiske institusjonene har ordninger for å veie sammen og uttrykke ønsker i praktisk politikk. Det forutsettes et velfungerende demokratisk system (se kapitlene 6–7).
Kostnadseffektiviteten dekker en annen side ved samfunnsøkonomisk effektivitet. Kostnadseffektiviteten er høyere desto lavere kostnaden er per enhet av det produserte godet. Effektiv produksjon forutsetter at alle innsatsfaktorer utnyttes fullt ut (fravær av sløsing), og at innsatsfaktorene benyttes i et riktig blandingsforhold. Ved stordriftsfordeler er enhetskostnaden fallende med økende produksjonsvolum, noe som betyr at små enheter ikke kan produsere til laveste enhetskostnad. Hvis mange kommuner har unødvendig kapasitet, blir kostnadene per produsert enhet urimelig høye.
Kostnadseffektivitet kan også defineres som kostnader per innbygger for et gitt volum og en gitt kvalitet på tjenesten. Når offentlige goder kan forbrukes i en stor befolkning uten at det går ut over kvaliteten, blir kostnadene per innbygger lavere jo større folketallet er. En flyplass kan brukes av mange mennesker uten at trengselseffekter gjør at en persons forbruk reduserer andres nytte av tilbudet. Kostnadseffektivitet forutsetter et visst befolkningsgrunnlag for å få til en deling av kostnadene mellom flest mulig brukere. Det sier seg selv at kostnadseffektivitet forutsetter en tilpasning mellom kommunestørrelsen og de oppgaver kommunene skal løse. Enkelte offentlige oppgaver løses mest effektivt på nasjonalt plan fordi alle borgere kan nyte godet uten å gå i veien for hverandre.
Et desentralisert ansvar for offentlig tjenesteyting åpner for sammenligning mellom kommuner og kanskje også for at kommunene konkurrerer om innbyggere og bedrifter. Konkurranse kan tenkes å fungere som en insentivmekanisme. Konkurransen sikrer at ingen kommuner kan drive offentlig sektor svært ineffektivt, siden ineffektivitet vil føre til at innbyggere og bedrifter forlater kommunen. Om konkurranse mellom kommuner bidrar til økt effektivitet, drøftes nærmere i kapittel 5.
En tredje dimensjon ved effektivitetsbegrepet er dynamisk effektivitet, evnen til å fornye og omprioritere de kommunale tjenestetilbudene og til å omstille og utvikle organisasjonene for å utnytte ny teknologi eller for å løse nye oppgaver. Ofte har en regnet en desentralisert forvaltning som mer innovativ enn en sentralisert styringsform. Løsninger kan prøves ut i mindre skala, noe som gjør at endringene framstår som mindre dramatiske og følgelig møter
mindre motstand. Ved at kommunene løser sine oppgaver på ulike måter, får en i praksis prøvd ut ulike løsningsalternativer. De beste vil etter hvert bli benyttet av de andre kommunene, og i siste instans kanskje også av staten. I et system med rivalisering mellom kommunene blir lokalpolitikeren en entreprenør som er avhengig av å finne nye og gode løsninger. Samtidig vil andre kommuner kopiere gode løsninger for å stå sterkere i konkurransen om innbyggere og skattebetalere.
1.5 Demokrati
Desentraliseringsteoremet fra Oates (1972) er et sentralt teoretisk utgangspunkt for analyser av velferdsgevinster ved desentrale beslutninger. Som nevnt foran sier teoremet at en kan (når visse forutsetninger er oppfylt) oppnå høyere velferd når beslutninger om lokalt kollektive goder treffes lokalt heller enn sentralt. I prinsippet vil det gjøre det mulig å tilpasse innbyggernes betalingsvillighet til dimensjonering og kvalitet på tjenestetilbudet. Men teoremet sier ikke hvordan beslutninger skal treffes, eller hvordan velferdsgevinstene kan realiseres i praksis.
Det representative demokratiet er mekanismen for å høste velferdsgevinster av desentrale beslutninger. Lokaldemokratiet er en institusjonell ordning som gjør det mulig å registrere, artikulere og aggregere preferanser for lokale fellesgoder.
Kommunal organisering er dessuten en byggestein i demokratiet fordi lokaldemokratiet gir bedre muligheter til representasjon og åpner for større politisk deltakelse. Desentralisering kan stimulere til politisk debatt og deltakelse ved at innbyggerne får en arena hvor de kan definere, debattere og løse problemer som de står overfor i sitt eget nærmiljø. Dette virker stabiliserende på det politiske systemet som helhet, og det vil bidra til opplæring og rekruttering av politikere til de nasjonale beslutningsarenaer. En indikasjon på lokalpolitikkens numeriske betydning er at vi har 169 stortingsrepresentanter, 664 fylkestingsrepresentanter og hele 9125 kommunestyrerepresentanter (2023–2027). I tillegg kommer en del flere som er trukket inn i det store antall styrer og utvalg i lokalforvaltningen. De lokale styringsorganene har også stor betydning som rekrutteringskanal til Stortinget: I nyere tid har om lag 80 prosent av stortingsrepresentantene bakgrunn fra lokalpolitikken (Cirone et al., 2021). Slik sett kan lokaldemokrati sies å være en forutsetning for et vitalt demokrati.
Lokalvalg har blitt beskrevet som «annenrangs valg», altså som mindre viktig enn nasjonalvalg. I Norge kommer dette til uttrykk ved at deltakelsen ved de lokale valgene har vært gjennomgående lavere enn ved stortingsvalg. Velgerundersøkelser viser imidlertid at storparten av befolkningen mener at utfallet av lokalvalgene, og særlig kommunestyrevalget, har stor betydning (se
kapittel 7). Studier viser dessuten at valgoppslutningen er større i kommuner med større økonomisk handlingsfrihet (Andersen et al., 2014). Dette kan tyde på at desentralisert ansvar for offentlig tjenesteproduksjon stimulerer lokaldemokratiet så lenge den statlige styringen av kommunesektoren ikke blir for sterk.4
Hensynet til en politisk maktfordeling er også et argument for kommunal oppgaveløsning. Lokale beslutningsnivåer kan være en motvekt mot maktkonsentrasjon på statens hender (Tocqueville, 1988 [1835]). En kan til og med hevde at lokaldemokratiet er et vern mot en utvikling i totalitær retning. Dette var et vesentlig hensyn bak den politiske organiseringen i Østerrike og det daværende Vest-Tyskland etter andre verdenskrig. Disse landene ble (re)etablert som føderale stater. At opptellingen av stemmer er et kommunalt ansvar, kan også sees som en sikkerhet mot manipulasjon av valgresultatene. Etter presidentvalget i USA ringte president Donald Trump til den ansvarlige for valgavviklingen i delstaten Georgia og krevde at man skulle finne ytterligere stemmer, slik at Trump kunne vinne delstaten. Dette ble imidlertid avslått. Etter Grunnloven (§ 58) skal valgtingene til stortingsvalg gjennomføres på kommunenivå, noe som begrenser mulighetene en enkelt person eller gruppering har til å påvirke opptellingen til egen fordel. Lokalt selvstyre innebærer dessuten en mekanisme for å kontrollere statlig oppgaveløsning. Gjennom et annet uavhengig beslutningsnivå enn staten kan en oppnå en vurdering av hvilket beslutningsnivå som på best måte vil løse en oppgave. En kan også se forekomsten av flere beslutningsnivåer som en ekstra mulighet innbyggerne har til å oppnå innflytelse. For eksempel kan kommunen oppfattes som en interesseorganisasjon overfor statlige myndigheter i spørsmål om riksveiutbygging. Dersom ett beslutningsnivå ikke i tilstrekkelig grad ivaretar innbyggernes ønsker, kan befolkningen øve press, ikke bare direkte, men også gjennom det andre beslutningsnivået.
1.6 Nasjonale hensyn
Med et kommunalt ansvar er beslutningsmyndighet i utgangspunktet lagt på lokalt nivå. Betyr dette at staten bør eller må godta beslutninger som ikke er i nasjonens interesse? Det er flere forhold som gir kommunene en sterk stilling i vårt styringssystem. Som vi påpekte i kapittel 1.1, inneholder Grunnloven en prinsipperklæring om kommunalt selvstyre. Kommunene er også egne rettssubjekter, og statlige myndigheter må ha hjemmel i lov hvis de
4 Valgdeltakelse er ikke den eneste formen for politisk virksomhet. De fleste kommuner har utviklet ordninger for brukermedvirkning og brukerstyring. I tillegg til dette utgjør de mer spontane formene for deltakelse, som underskriftsaksjoner, sosiale nettverk, partnerskap, kontakt og henvendelser til politikerne, en viktig del av den lokale politiske arenaen.
hvordan bør kommunene organiseres for å forene effektivitet, demokrati og nasjonale hensyn? Kommunal organisering analyserer både de institusjonelle ordningene som regulerer forholdet mellom stat og kommune, og hvordan kommunene organiserer sin egen politiske virksomhet og tjenesteproduksjon. Boken viser hvordan oppgavefordeling, regulering, finansiering og kommunestørrelse setter rammer for kommunenes handlefrihet og hvordan dette påvirker mulighetene til å utvikle gode lokaldemokratier og levere gode tjenester.
I denne niende utgaven drøfter forfatterne de strukturelle endringene kommunesektoren står overfor: en aldrende befolkning, knapphet på arbeidskraft og økt statlig styring gjennom rettigheter, standarder og øremerking. Et nytt kapittel analyserer kommunal økonomistyring og risikoen for myke budsjettskranker. Boken avsluttes med en drøfting av sentrale veivalg for framtiden: kommunesammenslåing, interkommunalt samarbeid og oppgavedifferensiering. Alle figurer og tabeller er oppdatert med nyeste tilgjengelige data, og boken er rikt illustrert med kart og figurer.
jon h . fiva er professor ved Institutt for samfunnsøkonomi, Handelshøyskolen BI.
terje p . hagen er professor ved Avdeling for helseledelse og helseøkonomi, Universitetet i Oslo.
rune j . sørensen er professor emeritus ved Institutt for samfunnsøkonomi, Handelshøyskolen BI.
is B n 978-82-15-07624-9
