Issuu

Heidi Moen Gjersøe

og Lars Inge Terum

Flere i jobb, færre på trygd? Arbeidsinkludering i velferdsstatens frontlinje

Heidi Moen Gjersøe og Lars Inge Terum

Flere i jobb, færre på trygd?

Arbeidsinkludering i velferdsstatens frontlinje

Universitetsforlaget

ISBN 9788215068121 Papirbok

ISBN 9788215074962 EPUB

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av og annen bruk av materialet i kunstig intelligens og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Omslag: Nina Lykke

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Mediehuset Andvord AS

Boken er satt med: Plantin MT Pro Light 10,5/13,5

Papir: 100 g Amber Graphic 1,25

Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.

kapittel 5 kritikken av lønnsarbeidet og inntektssikringen

5.1 Økende brutalisering av arbeidslivet?

5.2 Kritikk av inntektssikringen

5.3 Borgerlønn – et alternativ?

kapittel 6 utfordringer med å få flere i arbeid

6.1 Tilbudet på arbeidskraft

6.2 Etterspørsel og rekruttering av arbeidskraft

6.3 Viktige rammevilkår

6.4 Ulike måter å forklare arbeidsdeltakelse på

6.5 Sammenheng mellom forklaringer og tiltak

del 2 velferdsstatens frontlinje , bakke byråkratiet og arbeidsrettede

7.3 To oppgaver og roller

kapittel 8 nav som ramme og virkemiddel

8.1 Samfunnsoppdrag og styringsprinsipp

8.2 Navs organisering og arbeidsoppgaver

8.3 Samhandling innad i Nav

8.4 Samhandling med aktører utenfor Nav

8.5 Klager og forvaltningskompetanse

kapittel 9 samhandling med brukere

9.1 Paternalisme og samhandling

9.2 Digitalisert brukersamhandling

9.3 Roller i relasjon til brukere

kapittel 10 skjønnsutøvelse og kompetanse

10.1 Hva er riktig å gjøre?

10.2 Utøvelse av skjønn

10.4 Utdanning og kvalifisering

kapittel 11 kartlegging og oppfølging i Nav

Aktivitetsvilkår og sanksjoner

kapittel 12 arbeidsmarkedstiltak i nav

12.1 Styring og tildeling av statlige arbeidsmarkedstiltak

12.2

12.3

12.5 Tiltak rettet mot arbeidsgivere (etterspørselssiden)

Kombinerte tiltak (arbeidsrettet støtte)

12.7 Tiltak i samarbeid med helsetjenesten

12.8 Kommunale tiltak: lavterskeltilbud

12.9 Ungdom: en prioritert målgruppe

Forord

At flest mulig deltar i lønnet arbeid, er viktig både for samfunnet som helhet og for den enkelte. Boka Flere i jobb, færre på trygd? Arbeidsinkludering i velferdsstatens frontlinje diskuterer hvorfor det er viktig, og hva som gjør det vanskelig å få til i praksis. Den diskuterer utfordringene, virkemidlene og metodene som brukes. Politikken må balansere mellom to hensyn: å bidra til at flere kommer i arbeid, og å bidra til at de som ikke får inntekt fra arbeid, har et mest mulig verdig liv. Boka er en faglig og analytisk framstilling av politikkfeltet og utfordringene samt debattene om metodene for å få flere i arbeid.

Et gjennomgående budskap i boka er at «flere i arbeid, færre på trygd» må håndteres som to ulike mål, men også at arbeidsinkludering bør betraktes i sammenheng med inntektssikring. Viktige utfordringer ligger i skjæringspunktet mellom dem. I de nasjonale retningslinjene for helse- og sosialfagene i Norge er kompetanse i arbeidsinkludering innlagt som del av den definerte sluttkompetansen. Boka har som mål å bidra til dette.

Flere i jobb, færre på trygd? retter seg til studenter i helse- og sosialarbeiderutdanningene og til tilsatte i Nav, men kan også være interessant for personer som mer generelt er opptatt av en av velferdsstatens store utfordringer.

Lokalkontorene i Nav rekrutterer bredt, og stadig flere av dem som begynner i stillinger ved lokalkontorene, kommer fra utdanninger som ikke inneholder formell skolering i arbeidsinkludering og inntektssikring. Opplæringen må derfor i stor grad skje ved lokalkontorene. Målet med denne boka er å utvikle en felles ramme og et felles språk for arbeidet ved lokalkontorene.

Lars Inge Terum har hatt hovedansvaret for kapitlene 1–9 og første del av kapittel 10, mens Heidi Moen Gjersøe har hatt hovedansvaret for siste del av kapittel 10 samt kapitlene 11 og 12. Alle kapitlene er imidlertid blitt justert og forbedret gjennom gjensidig samarbeid og grundige diskusjoner. De to forfatterne deler derfor det samlede ansvaret for hele boka.

Mange har lest og kommentert tidligere versjoner av kapitlene og har bidratt til å gjøre dem klarere og bedre. I en tidlig fase hadde vi stor nytte av kommentarer fra studenter ved sosionomutdanningen ved VID, fra forskningsgruppen Brukermedvirkning i helse- og velferdstjenester ved VID og fra forlagets anonyme fagkonsulent. Takk også for kommentarer og innspill fra Odd Helge Askevold, Ann-Helén Bay, Kjetil Frøyland, Anne Skevik Grødem, Aksel Hatland, Edmund Henden, Kari Toverud Jensen, Ivar Lødemel, Hedda Celius Maurud, Anders Molander, Aksel West-Pedersen, Kjell Roland, Talieh Sadeghi og Ann-Karin Ødegaardshaugen. Med sin erfaring fra ulike roller ved lokalkontor i Nav kom Jan Einar Hillestad Hoff med mange verdifulle og oppklarende kommentarer i sluttfasen. Ola Mile Bruland har vært en klok, myndig og vennlig forlagsredaktør.

Ingen av dem som har lest og kommentert, er ansvarlig for eventuelle feil og mangler i boka.

Boka ville ikke vært mulig å realisere uten faglig og økonomisk støtte fra Kompetansesenter for arbeidsinkludering (KAI) ved OsloMet. En stor takk til Ann-Karin Ødegaardshaugen og Ann-Helén Bay.

Oslo, 26. mars 2026

Heidi Moen Gjersøe og Lars Inge Terum

Bokens temaer blir på ulike måter behandlet på nettsiden til Kompetansesenter for arbeidsinkludering (KAI) ved OsloMet.

Kapittel 1

Flere i jobb, færre på trygd?

• Viser mottoet «flere i jobb, færre på trygd» til et samlet mål eller to separate mål?

• Hvorfor er arbeidsinkludering viktig?

• Forutsetter arbeidsinkludering også innsikt i inntektssikring?

Velferdsstater rangeres ut fra hvor mange som er i arbeid, men også ut fra hvordan de sikrer dem som står utenfor arbeidslivet. Undertittelen til stortingsmeldingen fra 2024 om en forsterket arbeidslinje er Flere i jobb og færre på trygd 1 Stortingsmeldingen behandler dette som ett samlet mål. Forståelsen ser ut til å være at flere i arbeid vil innebære færre på trygd. Denne sammenhengen er imidlertid mer kompleks. Flere i jobb fører ikke nødvendigvis til færre trygdemottakere. Tilsvarende betyr ikke færre på stønad nødvendigvis at flere kommer til å delta i arbeidslivet. Derfor må flere i jobb og færre på trygd betraktes som to separate mål.

«Flere i jobb» dreier seg om arbeidsinkludering – om å hjelpe mennesker i arbeidsfør alder som trenger bistand med å finne eller å beholde inntektsgivende arbeid. For samfunnet handler arbeidsinkludering om økonomisk bærekraft, trygghet og sosial deltakelse. For den enkelte gir arbeid inntekt, og kan også gi mening, identitet og tilhørighet.

«Færre på trygd» dreier seg om inntektssikring, om å ta ansvar for dem som blir syke eller mister arbeidsinntekt av andre grunner. Hvert år fører innskrenkninger, nedleggelser og oppsigelser til at noen mister arbeidsinntekt. Alt arbeid er heller ikke «godt» arbeid, og ikke alle arbeidsmiljø er trygge. Noen blir syke, og det kan ha sammenheng med jobben. I slike situasjoner er retten til livsoppholdsytelser et sentralt velferdsgode. Når målet likevel er «færre på trygd», skyldes det en politisk bekymring for at for mange lever på såkalte passive stønader. Det er en uro for at inntektssikringsordninger kan

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

påvirke samfunnets normer, særlig innbyggernes arbeidsvilje. Derfor er det også viktig å diskutere balansen mellom målene om arbeidsinkludering og inntektssikring.

To mål – vanskelige å realisere!

Bokas tittel er Flere i jobb, færre på trygd? Vi behandler dette som to separate mål. Spørsmålstegnet indikerer at begge målene bør diskuteres, og også at det er krevende å realisere dem i praksis.

Tidlig på 2000-tallet var ambisjonen om å få flere i arbeid et sentralt utgangspunkt for den første avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Denne avtalen mellom staten og partene i arbeidslivet (arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene) hadde som mål å redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet, og å fremme inkludering i arbeid. Målene var ikke nådd i 2025, da den sjette IA-avtalen ble signert.2 Satsingen videreføres, selv når resultatene uteblir. Dette viser at ambisjonen om å få flere i arbeid har sterk politisk oppslutning.

Parallelt med IA-avtalene vokste det også fram en bred politisk enighet om behovet for bedre samordnede tjenester for å få flere i arbeid. Dette dannet grunnlaget for Nav-reformen. Fra 2006 skulle reformen bidra til å gjøre forvaltningen av tjenestene mindre oppsplittet og gjøre flere stønadsmottakere til arbeidstakere. Da reformen ble evaluert knapt ti år senere, var konklusjonen at ambisjonene i liten grad har gitt de resultatene som politikerne hadde håpet på.3 En senere studie konkluderer også med at innsatsen i begrenset grad fører til økt arbeidsinkludering.4

«Hvorfor lykkes ikke Nav-kontorene med å jobbe mer arbeidsrettet?», en prisbelønt artikkel skrevet av erfarne forskere på dette feltet, konkluderer i samme retning.5 Den legger til grunn at arbeidsinkludering er vanskelig å få til i praksis, og drøfter hvorfor det er slik. Så om noen skriver eller sier at arbeidsinkludering er enkelt å få til, at det bare er å reorganisere Nav eller legge vekt på metode X heller enn på Y; vær kritisk!

Heller ikke målet om «færre på trygd» er enkelt å realisere, men av andre grunner. Stortinget kan selvfølgelig svekke rettighetene til stønad eller drastisk senke stønadsnivået. Det ville trolig ha ført til at det ble færre på trygd. Dette er imidlertid politisk vanskelig å gjøre, blant annet fordi det også ville føre til økt økonomisk utrygghet, noe mange ville oppfatte som sterkt urettferdig. I mediene er det med jevne mellomrom oppslag om at det er for mange som mottar sykepenger i Norge. Likevel vegrer politikerne seg for å gjøre noe med grunnprinsippene til syketrygden (sykepenger). Det vil innebære å svekke rettighetene til syke mennesker, en endring som i praksis vil ramme innbyggerne forskjellig, og derfor oppleves urettferdig. Å svekke

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

folks rettigheter og senke standarden på livsoppholdsytelsene vil kunne føre til økt økonomisk ulikhet og fattigdom i samfunnet. Det er heller ikke sikkert at det ville bidra til at flere kommer i arbeid.

Den skandinaviske velferdsstaten bygger også på en ide om at staten har et økonomisk ansvar for den som ikke kan forsørge seg gjennom lønnsarbeid. Det var i sin tid en viktig grunn til at det var et politisk mål å sikre syke og arbeidsledige rettigheter til ulike livsoppholdsytelser. Målet om å få flere i jobb er politisk lite kontroversielt, men krevende å få til i praksis. Målet om færre på trygd er mer komplekst, og dessuten politisk kontroversielt å realisere. Det kan også få som konsekvens at forvaltningen av ytelser og vurderingen av økonomiske rettigheter ikke får den oppmerksomheten den bør ha i velferdsstatens frontlinje.

Daniel er 21 år og bor fortsatt hjemme hos foreldrene. Han har ikke fullført videregående skole, og de siste årene på skolen skulket han mye. Nettene tilbringer han ofte foran skjermen. Han har utviklet sosial angst som gjør det vanskelig å delta i aktiviteter. Daniel har hatt noen korte arbeidsforhold, men har ikke klart å holde på jobbene over tid. Likevel har han en sterk interesse for teknologi og «gaming», og han drømmer om å kunne jobbe med noe innen IT, selv om han ikke helt vet hvordan han skal komme dit. Foreldrene hans har vært en viktig kilde til støtte, både økonomisk og følelsesmessig, men de er usikre på hvordan de best kan hjelpe ham videre. Daniel mottar nå sosialhjelp og har vært i kontakt med Nav for å utforske muligheter for tiltak og utdanning. Han trenger struktur, trygghet og tett oppfølging for å kunne ta de første stegene mot arbeidslivet.

Daniel, Abdi og Marianne

Vi kan konkretisere problemstillingene vi har reist innledningsvis, ved å se på livssituasjonene til Daniel, Abdi og Marianne (se tekstbokser). Det er tre tenkte, men ikke utypiske tilfeller. Det som er felles for dem, er at de har svak tilknytning til arbeidsmarkedet, og at inntekten kommer fra livsoppholdsytelser.

Etter mange år i arbeid står Marianne i fare for «å ramle ut» av arbeidslivet, og utfordringen nå er å få fotfeste igjen. Abdi har hatt flere kortvarige jobber, men sliter med å få en varig tilknytning, mens Daniel har problem med å komme inn i arbeidslivet.

Arbeidsinkludering dreier seg om å legge til rette for at flere får mulighet til å delta i arbeid, og dermed også om innsikt i utfordringer i arbeidsmarkedet som gjøre deltakelse vanskelig.

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

Abdi er 32 år og kom til Norge som flyktning fra Eritrea for ti år siden. Han har jobbet i mange ulike bransjer, fra lager og renhold til kantine og bygg. Han har stort sett hatt midlertidige stillinger. Hver gang et oppdrag avsluttes, må han starte på nytt, og han synes at det er vanskelig å få fast jobb. Abdi har fagbrev fra hjemlandet, men det er ikke godkjent i Norge. Han har deltatt i flere tiltak via Nav, blant annet arbeidsmarkedsopplæring (AMO) og lønnstilskudd. Han har gode referanser fra tidligere arbeidsgivere, men samtidig opplever han at manglende nettverk og språkbarrierer gjør det vanskelig å få fotfeste i arbeidslivet. Når han ikke er i arbeid, mottar han økonomisk sosialhjelp. Han har også mottatt dagpenger, og vært deltaker i Kvalifiseringsprogrammet, hvor han har mottatt kvalifiseringsstønad. Abdi bor sammen med kona og tre barn, og familien er avhengig av stabil inntekt. Abdi føler seg ofte «parkert» i systemet. Nav har forsøkt å koble ham med tiltaksarrangører og arbeidsgivere, men veien til varig arbeid har vist seg krevende.

Marianne er 41 år og har jobbet som assistent i barnehage i 15 år. Hun har trivdes godt med arbeidet, særlig samspillet med barna. De senere årene har hun imidlertid hatt hyppige sykefravær, og hun har kjent seg stadig mer kraftløs og utmattet. Hun har hatt vedvarende smerter i nakke og skuldre, og opplever ofte at kroppen ikke strekker til. Etter flere runder med lege og spesialist er hun nå diagnostisert med fibromyalgi og har vært ute av arbeidslivet i to år. Etter perioden med sykepenger mottar hun nå arbeidsavklaringspenger (AAP). Hun har kontakt med Nav for å kartlegge muligheter for tilrettelegging og eventuell omskolering. Marianne er skilt og bor sammen med sin datter på 16 år. Marianne kjenner på en uro for framtiden fordi hun er usikker på om hun vil klare å komme tilbake til arbeid. Samtidig ønsker hun å bidra og har vurdert om hun kan jobbe deltid, eller i en annen type stilling som er mindre fysisk krevende. Hun har deltatt i et mestringskurs i regi av Nav og har hatt samtaler med en veileder om muligheter for arbeid innen administrasjon eller kundeservice. Hun trenger støtte til å bygge opp selvtillit og tro på egne ressurser, og ønsker en plan som gir henne realistiske og meningsfulle mål.

Medarbeiderne i Nav er sentrale i arbeidsinkludering, men de klarer det ikke alene. Arbeidsinkludering avhenger av godt samarbeid mellom Nav, brukerne, andre deler av velferdsstaten og arbeidsgiverne. For Marianne kan det innebære å samarbeide med helsetjenesten og arbeidsgiver, for Daniel med skolen og for Abdi med tiltaksarrangører og arbeidsgivere. Utfordringene er

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

dels å bedre brukernes forutsetninger og dels å tilrettelegge arbeidet. Målet er å forene behovene til den enkelte med arbeidsplassens behov.

Utover i boka skal vi konkretisere og kontekstualisere mer allmenne perspektiv og poeng med utgangspunkt i livssituasjonene til Daniel, Abdi og Marianne.

Hvorfor er arbeidsinkludering viktig?

Ved utgangen av 2022 var rundt 800 000 personer i en situasjon som lignet på den til Marianne, Abdi og Daniel. Med andre ord var i overkant av 20 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder uten arbeid.6 Samtidig har andelen sysselsatte i Norge vært stabilt høy de siste 20 årene. Den er også høy i et europeisk perspektiv. Få land har høyere sysselsettingsnivå enn Norge.7 Likevel vil det alltid være et mål at så mange som mulig er i arbeid; høy sysselsetting er et hovedmål i norsk politikk.

Arbeidsinkludering er viktig fordi høy sysselsetting og god produktivitet er avgjørende for samfunnets verdiskapning Arbeidskraften er den klart viktigste ressursen i verdiskapningen. I Norge kan man få inntrykk av at det er oljeformuen som gjør oss rike, men faktum er at arbeidskraften er mange ganger viktigere.8 Staten styrker sysselsettingen gjennom å utvikle tiltak og institusjoner som bidrar til å utdanne og (re-)kvalifisere arbeidskraften, samt formidle ledige arbeidstakere til ledige jobber. Rettslige reguleringer skal sikre gode arbeidsmiljø og reduserer risikoen for å falle ut av arbeidsmarkedet.

Sysselsetting er også viktig for den enkeltes velferd. Deltakelse i ordinært arbeid beskytter mot økonomiske problemer og fattigdom og blir sett på som en kilde til bedre helse, selvrealisering, sosial tilhørighet og livskvalitet. Selvforsørgelse gjennom eget arbeid gir en følelse av å kunne stå på egne ben. Derfor bør så mange som mulig gis mulighet til å delta i arbeidslivet. Høy sysselsetting bidrar til å sikre tjenesteytingen og finansieringen av velferdsordningene.9 Jo flere som er i arbeid, og jo mer produktiv den enkelte er, jo større blir verdiskapningen. Da blir det også mer å fordele og omfordele i samfunnet.

Skandinaviske velferdsstater er basert på en «generasjonskontrakt». Det innebærer at barn og gamle primært mottar ressurser, mens de yrkesaktive tilfører langt mer enn de mottar.10 Beregninger basert på danske forhold viser at hvert barn årlig mottar ca. 150 000 kroner i velferdsytelser og tjenester, mens de som nærmer seg 90 år, mottar tjenester og ytelser fra staten tilsvarende 400–500 000 kroner årlig. Generasjonskontrakten består da i at de som er i yrkesaktiv alder, er villige til å arbeide og betale skatt. Til gjengjeld kan de forvente at når de blir gamle, vil kommende generasjoner unge gjøre det samme. Generasjonene som er yrkesaktive, sikrer velferden til barn og gamle.

Figur 1.1 Endring i befolkning etter aldersgrupper. 1000 personer. 20242060 (Meld. St. 31 (2023–2024)).

Figuren viser at i årene som kommer, vil det bli færre mennesker i yrkesaktiv alder, samtidig som antallet eldre kommer til å øke sterkt. Figuren viser forventet endring i befolkningen etter aldersgrupper fram til 2060 og er hentet fra regjeringens perspektivmelding.11 Det forventes å bli rundt 700 000 flere mennesker i alderen 67 år eller over. I samme periode vil det bli færre i yrkesaktiv alder (20–66 år).

Det blir flere eldre fordi fødselskullene i årene etter andre verdenskrig var svært store, samt at levealderen har økt. Samtidig har størrelsen på fødselskullene de siste 30–40 årene blitt mindre, noe som fører til at det framover blir færre i yrkesaktiv alder. Det betyr at antallet eldre øker, mens antallet i yrkesaktiv alder minker. Det resulterer i at også andelen eldre i befolkningen forventes å øke sterkt: fra 27 prosent i 2023 til 48 prosent i 2060.

Aldersbæreevnen, altså forholdet mellom den yrkesaktive og den eldre delen av befolkningen, kommer til å bli endret radikalt. Konsekvensen er at utgiftene til alderspensjoner vil øke, og det samme vil etterspørselen etter tjenester til eldre. Siden det er de som er i yrkesaktiv alder, som skal finansiere de statlige pensjonene og yte tjenestene, er det utfordrende at denne gruppen blir mindre.

Figuren over viser endringene fram til 2060. Det er selvsagt svært langt fram i tid. Noen vil sikkert mene at ny teknologi, og da ikke minst bruk av

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

kunstig intelligens, kan endre dette bildet radikalt. Det vi nå kan si, er at forskningen på hvordan kunstig intelligens påvirker etterspørselen etter arbeidskraft, tegner et usikkert bilde.12 Ut fra den kunnskapen vi har i dag, vil det mest sannsynlig bli knapphet på arbeidskraft. I årene som kommer, vil det derfor bli nødvendig å føre en politikk som bidrar til at så mange som mulig i yrkesaktiv alder er i inntektsgivende arbeid.

For mange på trygd?

Målet om «færre på trygd» uttrykker en bekymring for velferdsstatens økonomiske bæreevne: at velferdsstaten ikke kan takle et så høyt forbruk av trygdeytelser. En annen bekymring handler om trygdemottakerne selv og at det å motta trygd kan føre til redusert selvtillit, svekket selvfølelse, marginalisering og utenforskap. En tredje bekymring er at et høyt forbruk av trygdeytelser kan undergrave tilliten til inntektssikringsordningene. Oppfatningen om at det er «for mange på trygd», kan utfordre folks syn på en rettferdig fordeling av goder og byrder. Dette kan også føre til mistanke om at enkelte velger trygd framfor å delta i arbeidslivet. Bekymringen handler i bunn og grunn om velferdsstatens normative bærekraft.13 Staten må derfor ha en politikk som ikke fører til at det blir for mange på trygd, men som samtidig sikrer grunntrygghet for dem som ikke er i arbeid.

Både sikkerhetsnett og trampoline

Begrepet «inntektssikring» viser i denne boka til livsoppholdsytelsene, og da både de statlige trygdene og de kommunale ytelsene som er rettet mot personer i yrkesaktiv alder.

Disse skal beskytte mot bortfall av inntekt og fattigdom samt utjevne inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer.14 Inntektssikringen må innrettes slik at den stimulerer til at flest mulig får en varig tilknytning til arbeidslivet. Den er rettet mot dem som ikke er i arbeid, fordi de er arbeidsledige, syke eller har nedsatt arbeidsevne av andre grunner. Inntektssikringen skal være et «sikkerhetsnett», men skal også fungere som «trampoline»; den skal både bidra til økonomisk grunntrygghet og bidra til at stønadsmottakere kan bli til arbeidstakere. Inntektssikringen er et mål i seg selv, men skal også fungere som et middel til arbeidsinkludering.

De fleste i yrkesaktiv alder som har en livsoppholdsytelse fra velferdsstaten, er ikke i arbeid. Mest vanlig er det å motta ytelser i kortere perioder, men noen er mottakere over lang tid. Mottakerne av livsoppholdsytelser utgjør en sammensatt gruppe. Marianne var mange år i arbeidslivet før hun, på grunn av sykdom, mottok sykepenger, og så arbeidsavklaringspenger (AAP). Daniel har praktisk talt ingen arbeidserfaring og mottar sosialhjelp,

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

mens Abdi har hatt flere korte arbeidsforhold og har i periodene mellom disse mottatt dagpenger, kvalifiseringsstønad og sosialhjelp.

De siste tretti årene har regelverket for inntektssikring lagt større vekt på at de som mottar livsoppholdsytelser, skal bli møtt med krav om å delta i aktiviteter som skal øke sannsynligheten for at de kommer i arbeid. Aktivitetskravene har blitt koblet til trusler om trekk i ytelsene. Om mottakeren uten god grunn lar være å innfri et aktivitetskrav, kan ytelsen bli redusert eller falle bort. Det er en forventning om at stønadsmottakeren aktivt bidrar til å bli selvforsørget gjennom arbeid, og på denne måten blir adferden til mottakere tettere overvåket og kontrollert.

Dette illustrerer igjen hvordan arbeidsinkludering er koblet sammen med inntektssikring. Derfor bør en bok om arbeidsinkludering også drøfte ordningene som sikrer inntekten til dem som skal inkluderes.

Et gjensidig forhold med spenninger

Arbeidsinkludering og inntektssikring er to sider av samme sak, men det er også spenninger mellom dem. Vi skal se på fire spenninger. En første spenning i forholdet mellom arbeidsinkludering og inntektssikring er knyttet til hvordan rettigheter til livsoppholdsytelser kan påvirke viljen til å delta i arbeid. Helt siden de første fattiglovene har det vært politisk uro for at inntektssikring skal påvirke den enkeltes arbeidsvilje, altså at de fattige skal velge stønad framfor arbeid. En utfordring har derfor vært å utforme inntektssikringsordningen slik at den både sikrer inntekt og motiverer til selvforsørgelse gjennom arbeid. Dette gjøres for eksempel ved å unngå å sette stønadsnivået for høyt, eller ved å stille krav til dem som mottar stønad. Et sentralt prinsipp har vært at livsoppholdsytelser som skal erstatte arbeidsinntekt, bør være lavere enn tidligere inntekt eller lønnsnivået på relevant arbeid. Prinsippet hviler på en mer generell forestilling om at vi mennesker ser på det å ha fritid som mer attraktivt enn å være i arbeid. Ikke alle vil være enige i det. I denne boka skal vi derfor diskutere ulike syn på arbeid og den enkeltes arbeidsvilje, og i hvilken grad og på hvilken måte insentiver virker. Et insentiv er noe som motiverer til handling, og spørsmålet blir da hva som skal til for at en som har muligheter til å jobbe, ikke i stedet velger stønad. En annen spenning, som henger sammen med den første, kan knyttes til hvilken relativ vekt som bør legges på inntektssikring og arbeidsinkludering: Bør statens oppgave være å sikre inntekt, for eksempel som borgerlønn, eller å sikre inntekt via deltakelse i arbeid? Det dreier seg om i hvilken grad den enkelte selv skal kunne velge om de vil jobbe eller ikke, og dermed synet på arbeid. Deltakelse i arbeid kan arte seg svært forskjellig. For noen dreier det seg ikke om fast arbeid, men om arbeid som er midlertidig, usikkert og lite

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd? meningsfullt. Det reiser spørsmål om hvorvidt arbeid alltid er å foretrekke framfor stønad.

En tredje spenning dreier seg om forholdet mellom arbeid og sykdom. Lønnsarbeid kan erfares som mer eller mindre krevende, og en del i yrkesaktiv alder har helseplager, som i større eller mindre grad kan ha sammenheng med deres arbeidssituasjon. Bør så den som er syk, fritas fra arbeid, eller kan nettopp deltakelse i arbeid være helsefremmende? Inntektssikringen legger hovedvekten på å undersøke om arbeidsevnen er nedsatt på grunn av sykdom; det kan føre til fritaking fra arbeid. Arbeidsinkluderingen, derimot, er mest opptatt av å undersøke restarbeidsevnen, det vil si om personer med helseplager eller andre barrierer i noen grad kan være i arbeid. Parallelt eksisterer det altså ulike syn på forholdet mellom sykdom og arbeid.

En fjerde spenning knytter seg til at regelverket for inntektssikring har fått et sterkere innslag av krav, plikter, trusler og sanksjoner, mens metoder og tiltak som blir politisk prioritert innen arbeidsinkludering, legger stor vekt på frivillighet. I boka skal vi derfor se nærmere på hvordan de som arbeider i velferdsstatens frontlinje, må forene inntektssikringens krav om deltakelse i aktiviteter med premissen om frivillig deltakelse i arbeidsinkluderingen.

To oppgaver – flere roller

Mange er involvert i å «gjøre» arbeidsinkludering i praksis. Som undertittelen signaliserer, legger denne boka særlig vekt på rollene i velferdsstatens frontlinje. Med uttrykket «velferdsstatens frontlinje» sikter vi til institusjonene og yrkesutøverne som leverer tjenester og ytelser i direkte kontakt med befolkningen. I velferdsstatens frontlinje er det noen som har arbeidsinkludering og inntektssikring som sin primære oppgave, mens andre er involvert i dette, uten å ha det som sin primære oppgave. Nav er et eksempel på en institusjon som har det som sin primære oppgave. Helsevesenet vil derimot forstå sin primære oppgave som å sikre god helse i befolkningen. På samme tid er helsevesenet tungt involvert i både arbeidsinkludering og inntektssikring.

I randsonen til velferdsstatens frontlinje finnes tiltaksarrangørene, som er virksomheter som gjennomfører arbeidsrettede tiltak på oppdrag av Nav. Arbeidsgiverne er også sentrale, men de ser neppe på arbeidsinkludering som sin primære oppgave.

Et alternativt perspektiv kunne være å se på arbeidsplassen som den sentrale arenaen for arbeidsinkludering.15 De sentrale aktørene blir da HR-tilsatte, mellomledere og representanter for fagforeningene i virksomhetene. I dette perspektivet blir de som arbeider i velferdsstatens frontlinje, betraktet som «støtteapparatet», og oppmerksomheten blir rettet mot evnen til å bistå de sentrale aktørene i virksomhetene.

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

Vårt inntak er praktisk: I velferdsstater som den norske spiller de som jobber i frontlinjen, en sentral rolle. Bare i Nav har om lag 21 000 personer arbeidsinkludering og inntektssikring som sin primære oppgave. Av disse jobber knapt 13 000 ved lokalkontorene, som er spredt utover hele landet.

Helt siden Nav-reformen har det vært et politisk poeng at lokalkontorene skal rette oppmerksomheten mot arbeidsinkludering. Oppmerksomheten skal rettes mot restarbeidsevne og aktiviteter, snarere enn mot funksjonstap og rettigheter. I tid falt reformen sammen med et politisk skifte i synet på inntektssikring. I offentlige dokumenter ble det i økende grad snakk om «passive stønader». Det nye fra 1990-tallet var det politiske målet om «færre på trygd». Som vi skal utdype senere, har flere i arbeid alltid vært et politisk mål. Et skifte i politisk språk innebærer ikke i seg selv at inntektssikring blir mindre viktig. Andelen i den yrkesaktive befolkningen som mottar livsoppholdsytelser, har i perioden siden 1990-tallet vært relativt stabil.16 Likevel har arbeidsinkludering blitt mer framsnakket enn inntektssikring, og koblingene mellom dem har blitt underkommunisert, likeså også spenningene.

Ut fra Nav-reformen skulle lokalkontorene ha hovedansvaret for de arbeidsrettede tjenestene, mens ansvaret for inntektssikringen skulle legges til egne forvaltningsenheter på regionalt nivå. Språket skulle endres. Medarbeiderne ved lokalkontorene skulle omtales som «veiledere» som yter tjenester, og ikke som «saksbehandlere» som forvalter rettigheter og penger. Rollen som forvalter og myndighetsutøver ble mindre vektlagt. I pakt med dette skulle «stønadsmottakere» omtales som «brukere». I Nav-proposisjonen opptrer varianter av begrepet «bruker» mer enn 500 ganger, mens varianter av «stønadsmottaker» opptrer mindre enn 20 ganger.17 Veilederne ved lokalkontorene skulle primært holde på med arbeidsinkludering, som i stor grad ble forstått som veiledning og tjenesteutøvelse.

I 2023 rettet et offentlig utvalg kritikk mot manglende etterlevelse av forvaltningsloven ved lokalkontorene i Nav. Det ble pekt på mangler ved utredningen av sakene, at vedtakene burde begrunnes bedre, og at saksopplysninger i større grad burde forelegges for bruker.18 Det førte blant annet til at Nav besluttet å sette i verk kompetansehevende tiltak innen forvaltningsrett som skulle integreres i etatens opplæringsstrukturer.19

Det er viktig å understreke at saksbehandling har vært og fortsatt er en sentral aktivitet ved lokalkontorene i Nav. En studie fra 2025 viser at 48 prosent av de tilsatte rapporterer at de ofte eller svært ofte saksbehandler søknader/krav om ytelser.20

Likevel er det fortsatt veiledning og veilederrollen som blir framhevet på nettsiden «Søk jobb i Nav», der oppgavene ved lokalkontorene omtales.21 Det kan se ut som ambisjonene fra Nav-reformen fortsatt preger forståelsen, og

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

at det neglisjerer ikke bare en sentral arbeidsoppgave ved lokalkontorene, men også rollen som forvalter og myndighetsutøver.

Selv om de formelle beslutningene for de statlige trygdene i dag i stor grad fattes i egne forvaltningsenheter (Nav Arbeid og ytelser), er det lokalkontorene som har i oppgave å utrede og forberede kravene om statlige ytelser. Det innebærer at de som arbeider ved lokalkontorene, ikke bare er veiledere, men også saksbehandlere av ytelser. Videre har flere studier vist at samhandlingen mellom lokalkontorene og forvaltningsenhetene skaper betydelige uklarheter og spenninger. Dette vekker sterkt engasjement hos tilsatte ved Navs lokalkontor.22

For de kommunale ytelsene, som for eksempel sosialhjelp, skjer all saksbehandling ved de lokale Nav-kontorene. Om lag halvparten av medarbeiderne ved lokalkontorene er kommunalt tilsatte. Deres hovedansvar er å bidra til økonomisk trygghet og inkludering og fremme overgang til arbeid. Spenningen mellom tjenesteutøvelse og myndighetsutøvelse gjør deres yrkesrolle krevende og har så langt blitt stemoderlig behandlet.

Samlet taler dette for at en bok om arbeidsinkludering også bør drøfte ulike sider ved inntektssikringen. Lokalkontorene i Nav driver med andre ord med både tjenesteutøvelse og myndighetsutøvelse, og mange medarbeidere er både veiledere og saksbehandlere. Siden dette er ulike roller, må også mulige rollekonflikter diskuteres. Derfor er denne boka rettet mot dem som jobber i velferdsstatens frontlinje, hvor mange både yter tjenester og forvalter livsoppholdsytelser.

To typer kompetanse nødvendig

Et viktig utgangspunkt for oppbyggingen av boka er at de som jobber med arbeidsinkludering i velferdsstatens frontlinje, har behov for et «utsideblikk» på egen praksis. De trenger naturligvis kunnskap om metoder som kan bidra til at flere deltar i ordinært arbeid, samt kompetanse til å iverksette disse. I tillegg trenger de altså en dypere forståelse av og innsikt i hvorfor arbeidsinkludering ofte er utfordrende å gjennomføre i praksis.

Til å illustrere hva vi mener med dette, skal vi bruke et eksempel fra fotballen. Å spille fotball er noe litt annet enn å analysere og kommentere fotball. De som spiller fotball, må beherske et sett av regler og ferdigheter; de må kunne dempe ballen, slå presise pasninger, lese spillet skjønne når det er offside, mv. Kommentatoren har et «utsideblikk» på spillet, og analyserer hvorfor laget vinner eller taper kamper. For å kunne gjøre det trenger de som kommenterer, et språk som inneholder ulike begrep som kan beskrive spillet. De som spiller fotball, må også skjønne begrepene og språket som benyttes i analysen av spillet. De er viktige i lagets forberedelser til kamper. Fotballspilleren trenger derfor også et «utsideblikk» på det å spille fotball.

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

På samme måte er det med arbeidsinkludering; noen «gjør» arbeidsinkludering i praksis, mens andre, som vi samfunnsforskere, analyserer, undersøker og kommenterer hva som fremmer og hemmer arbeidsinkludering. Også på dette feltet finnes det et språk til å beskrive og evaluere arbeidsinkludering. Dette språket benytter begrep som gir et «utsideblikk» på arbeidsinkludering som praksis. Den som jobber med (gjør) arbeidsinkludering, trenger også et «utsideblikk» på sin praksis.

I lys av dette kan vi mer generelt skille mellom to former for kompetanse, som vi kan omtale som «aktørkompetanse» og «kommentatorkompetanse».23 Aktørkompetanse refererer til ferdigheter og metoder som skal til for å handle, mens kommentatorkompetanse refererer til det å ha et «utsideblikk» på aktiviteten – evnen til å kunne skildre, analysere og evaluere aktiviteter. På samme måte som fotballspilleren må forstå språket som brukes til å omtale spillet, må den som skal «gjøre» arbeidsinkludering i praksis, forstå språket som brukes til å beskrive betingelsene og det som skjer i praksis. De må både ha ferdigheter som kan bidra til å få flere i jobb, og ha innsikt i kompliserte sammenhenger for å kunne forklare og begrunne det de gjør. De må også ha et «utsideblikk»! I praksis betyr dette at den som jobber med arbeidsinkludering, trenger både ferdigheter til å handle og innsikt for å forstå og begrunne handlinger. Aktørkompetanse dreier seg for eksempel om å kunne bruke tilnærminger som arbeidsrettet bistand (Supported Employment) eller å kunne gjennomføre arbeidsevnevurderinger og følge opp brukere i konkrete prosesser. Kommentatorkompetanse dreier seg om å kunne forstå politikken og konteksten til metodene og tilnærmingene. Det innebærer også å kunne analysere hvordan arbeidsgivere og velferdsorganisasjoner påvirker samhandling og roller. Begge typer kompetanse er avgjørende for å kunne ta gode valg når man står overfor komplekse utfordringer.

Forskriftene for helse- og sosialfagutdanningene, med retningslinjer for læringsutbyttene, legger også vekt på at «arbeidsinkludering» både er en «ferdighet» og en form for «generell kompetanse».24 Forskriftene understreker at helse- og sosialutdanningene skal utvikle begge formene for kompetanse. Vår forståelse er at disse utdanningene skal forberede til yrkesutøvelse, noe som også forutsetter en viss teoretisk forståelse av sentrale begrep og samfunnsmessige sammenhenger. Slik kompetanse utvikles bare i begrenset grad gjennom «å gjøre» arbeidsinkludering. Kommentatorkompetanse må utvikles gjennom systematisk bearbeiding og refleksjon over praktiske handlinger. Kommentatorkompetanse gir innsikt i betingelsene og utfordringene for det å «gjøre» arbeidsinkludering. Det gir en historisk forståelse for hvorfor det i praksis har vist seg vanskelig å få vesentlig flere i ordinært arbeid, selv om det har vært et sentralt politisk mål i minst 30 år. Det kan også gi bedre

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

innsikt i hvorfor færre på stønad ikke nødvendigvis fører til tilsvarende flere i arbeid. Eller hvorfor det generelle målet om «færre på trygd» kan være utfordrende å realisere i møtet med den enkelte innbygger. Kommentatorkompetanse bidrar også til å utvikle et felles språk som kan gjøre kommunikasjon lettere. Kort sagt: Å «gjøre» arbeidsinkludering forutsetter også kommentatorkompetanse.

Boka består av to deler

Flere i jobb og færre på trygd? dreier seg om både arbeidsinkludering og inntektssikring. Målet om å få flere i arbeid forutsetter innsikt i metoder og tiltak som øker sannsynligheten for at flere skal komme i eller beholde ordinært arbeid, men også innsikt i hvorfor dette er vanskelig å få til.

Det reiser spørsmål om hvordan vi ser på arbeid i vårt samfunn, og ikke minst hvordan vi tenker at folk flest ser på det å være i arbeid. Det reiser også spørsmål om hvorvidt målet skal være at alle skal inkluderes i vanlig lønnsarbeid, eller om det finnes grunner til at noen bør fritas fra deltakelse i ordinært arbeid. Målet om færre på trygd forutsetter også innsikt i når stønad kan være å foretrekke framfor arbeid, og hvorfor dette ikke alltid kan være et mål.

Boka starter med drøftinger av de sentrale begrepene «arbeidsinkludering» og «inntektssikring», og ikke minst forholdet mellom dem. Forholdet mellom dem må diskuteres teoretisk, men også hvordan det utspiller i praksis i velferdsstatens frontlinje.

I bokas første del (kapitlene 1–6) diskuterer vi begrepene og politikken. Vi diskuterer hva som menes med «arbeidslinja», og i hvilken grad det også gir mening å snakke om en trygdelinje. Videre tar vi for oss inntektssikring og prinsippene som ligger til grunn for livsoppholdsytelsene, og spør i hvilken grad livsoppholdsytelsene påvirker den enkeltes vilje til å arbeide. Vi diskuterer også kritikken av både lønnsarbeidet og inntektssikringssystemet, og spør om borgerlønn kan være et alternativ. Avslutningsvis i del 1 diskuterer vi utfordringene som er knyttet til målet om å få flere i arbeid.

Boka legger videre vekt på at å «gjøre» arbeidsinkludering også forutsetter en viss kunnskap om de institusjonelle og organisatoriske rammene for arbeidet i velferdsstatens frontlinje. Det krever innsikt i prosessene som skal omsette offentlig politikk til praktisk handling. I velferdsstatens frontlinje skal de fortolke både politikkens ambisjoner og lovregler og brukernes situasjoner, etterspørsel og ønsker.

I bokas andre del (kapitlene 7–12) ser vi nærmere på institusjonelle ordninger, tiltak og metoder, og på hvordan velferdsstatens frontlinje påvirker iverksettingen. Det er bakkebyråkratiet som blir statens ansikt i møte med

Kapittel 1 Flere i jobb, færre på trygd?

innbyggerne. Nav kan betraktes som et bakkebyråkrati, som legger føringer på relasjoner og roller.

Nav har et særlig ansvar for både arbeidsinkludering og inntektssikring. Samtidig er Nav avhengig av å samhandle med andre deler av velferdsstaten, og ikke minst brukerne og arbeidsgiverne. I møtet med den som ønsker seg inn i arbeid eller holder på å miste fotfestet i arbeidslivet, blir det grunnleggende spørsmålet praktisk: Hva er riktig å gjøre?

Hvilken rolle skal bakkebyråkratiet, brukerne og arbeidsgiverne spille i endringsarbeidet, og hvilken rolle spiller de andre aktørene på arbeidsplassen?

I bakkebyråkratiet er utøvelse av skjønn sentralt, og vi diskuterer rollen til kunnskap og kompetanse i den sammenheng. Det er nær forbindelse mellom forståelsen av årsakene til utenforskap og hvilke tiltak og metoder som benyttes for å fremme arbeidsinkludering. I del 2 drøfter vi også tildeling av tiltak og går systematisk gjennom arbeidsmarkedstiltakene, og vi ser på iverksettingsutfordringer og hvordan de virker.

Hovedpunkt

• Flere i jobb og færre på trygd er uttrykk for to ulike mål. Kjernen i disse er arbeidsinkludering og inntektssikring. Det er viktig å utforske forholdet mellom de to dimensjonene.

• Arbeidsinkludering er viktig fordi høy sysselsetting og god produktivitet er avgjørende for både verdiskapningen og den enkeltes velferd.

• De kommende årene vil aldersbæreevnen, altså forholdet mellom den yrkesaktive og den eldre delen av befolkningen, bli endret radikalt. Det blir færre mennesker som skal sikre velferden til en stadig større gruppe.

• Inntektssikring skal bidra til at de som ikke er i arbeid, har økonomisk trygghet og får leve et mest mulig anstendig liv. Samtidig er det politisk bekymring for at sjenerøse ytelser skal føre til at det blir for mange på trygd. Spørsmålet er hvordan inntektssikringen kan være både et «sikkerhetsnett» og en «trampoline».

• Velferdsstatens frontlinje har en sentral rolle i arbeidsinkludering og inntektssikring, som også innebærer utøvelse av både tjenester og myndighet. Selv om disse tidvis utøves samtidig, er de to ulike aktiviteter med forskjellig kunnskapsgrunnlag og ulik måte å resonnere på.

• Å «gjøre» arbeidsinkludering i praksis forutsetter evnen til å ha et «utsideblikk» på aktiviteten man utfører. Det forutsetter innsikt i og forståelse av hva som menes med arbeidsinkludering og inntektssikring, og hva som er forholdet og spenningene mellom dem.

Vi bruker store ressurser på å få flest mulig i arbeid, men det er ikke enkelt å lykkes i praksis. Samtidig er de fleste enige om at mennesker som ikke kan jobbe, bør få en form for stønad.

Flere i jobb og færre på trygd kan fremstå som selvinnlysende politiske mål. Men sammenhengen er ikke opplagt. Denne boka handler om hvordan disse to målene forholder seg til hverandre.

Forfatterne trekker linjer fra de siste årenes forskning på feltet og belyser brennbare spørsmål som:

• Reduserer stønader folks vilje til å komme i jobb?

• Hva skal til for å slippe å delta i arbeidslivet?

• Hvorfor er det vanskelig å fastslå om det som gjøres, faktisk får flere i jobb?

Boka ser også på hvordan arbeidsinkludering utøves i praksis: Hvordan utredes arbeidsevnen til menneskene som mottar bistand? Hvordan utøves skjønn i møte med mennesker i ulike livssituasjoner? Hvordan iverksettes arbeidsmarkedstiltak?

Forfatterne argumenterer for at arbeidsinkludering krever både praktiske ferdigheter og en bredere forståelse av offentlig forvaltning, arbeidsmarkedet og arbeidslivets vilkår.

Flere i jobb, færre på trygd? retter seg mot studenter i helse- og sosialarbeiderutdanningene, ansatte i Nav, politikere og alle som er opptatt av velferdsstatens utfordringer.

Heidi Moen Gjersøe er professor ved VID vitenskapelige høgskole og ved Kompetansesenter for arbeidsinkludering ved OsloMet. Hun har lenge forsket på iverksetting av arbeids- og velferdspolitikk.

Lars Inge Terum er professor emeritus tilknyttet Kompetansesenter for arbeidsinkludering ved OsloMet. Siden 1980-tallet har han forsket på profesjoner og velferdspolitikk, og særlig på hvordan politikken iverksettes i velferdsstatens frontlinje.

ISBN 978-82-15-06812-1