Issuu

tom christensen, per lægreid og

kjell arne røvik

Organisasjonsteori for offentlig sektor

5. utgave

Tom Christensen, Per Lægreid og Kjell Arne Røvik

Organisasjonsteori for offentlig sektor

5. utgave

universitetsforlaget

1. utgave 2004

2. utgave 2009

3. utgave 2015

4. utgave 2021

ISBN 9788215076232 Papirbok

ISBN 9788215076041 EPUB

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av og annen bruk av materialet i kunstig intelligens, og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum

0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Omslag: Stian Hole

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Mediehuset Andvord AS

Boken er satt med: Plantin MT Pro Light 10,5/13,5

Papir: 100 g Amber Graphic

Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.

Innhold

Forord til 5. utgave

Dette er ei lærebok i organisasjonsteori med et særlig fokus på offentlig sektor. En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor forutsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og offentlige beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering og virkemåte. Boka dekker et behov for kombinasjonen av empiri fra norsk offentlig sektor og faglig tilknytning til statsvitenskap. Offentlig sektor står overfor store utfordringer og er inne i omfattende omstillingsprosesser, noe som gjør behovet for ei bok med en slik innretning spesielt stort. Boka er forankret i en faglig tradisjon som kombinerer organisasjonsteori, demokratiteori og studiet av beslutningsatferd i formelle organisasjoner. Vi konsentrerer oppmerksomheten om ett instrumentelt og to institusjonelle perspektiver. Et hovedskille mellom disse perspektivene er at den første typen ser på offentlige organisasjoner som et redskap eller verktøy som står til disposisjon for lederne. Institusjonelle perspektiver, derimot, åpner for at organisasjonene har egne uformelle regler, verdier og normer som har en selvstendig innflytelse på beslutningsatferden, og at de ikke på en enkel måte tilpasser seg skiftende styringssignaler fra ledere.

Innenfor et instrumentelt perspektiv skiller vi mellom en hierarkisk variant, hvor ledernes kontroll og rasjonelle kalkulasjon står sentralt, og en forhandlingsvariant, som åpner for interessehevding, kompromisser og forhandlinger mellom aktører med delvis motstridende mål. Når det gjelder de institusjonelle perspektivene, skiller vi mellom et kulturperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte organisasjoner, som setter søkelys på uformelle, interne verdier og normer i organisasjonen, og et symbolperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte omgivelser, som fokuserer på betydningen av de verdiene og normene som finnes i organisasjonens omgivelser.

Vårt utgangspunkt er at offentlige organisasjoner på fundamentale måter er forskjellige fra private organisasjoner. De skiller seg fra hverandre ved at

organisasjonsteori for offentlig sektor

offentlige organisasjoner har en overordnet politisk ledelse, og ved at de ofte er multifunksjonelle og skal ivareta delvis motstridende hensyn og varige spenninger. Dessuten opererer de fleste offentlige organisasjoner ikke på et økonomisk marked. Vi ønsker med denne boka å utfordre en ensidig økonomisk analyse og en ensidig formell-legal analyse av politikk og samfunn ved å trekke veksler på demokratiteori og organisasjonsteori. Ut fra en organisasjonsteoretisk tilnærming forankret i statsvitenskap er det ikke nok å konsentrere oppmerksomheten om økonomisering og kostnadseffektivitet, eller på formelle regler og lover. Offentlig sektors virkemåte må beskrives, analyseres og vurderes ut fra en demokratisk-politisk tilnærming som setter sektorens verdi-, interesse-, kunnskaps- og maktgrunnlag i fokus.

Først presenteres hovedtrekk ved det instrumentelle perspektivet, kulturperspektivet og symbolperspektivet i egne kapitler. Deretter redegjøres det for fire sentrale aspekter ved offentlige organisasjoner: mål, verdier og motivasjon; ledelse og styring; reformer; og effekter, implikasjoner og læring. For hvert av temaene diskuteres hvordan de håndteres i lys av de tre perspektivene. Bokas nest siste kapittel er om forståelse og virkemidler som drøfter relasjonene mellom perspektivene og peker på en utvikling mot en transformativ tilnærming

Vi har søkt å forenkle og popularisere viktige innsikter som er opparbeidet gjennom mange tiår med forskningsprosjekter og lang undervisningserfaring. Det er lagt vekt på å eksemplifisere ved å vise til empiriske studier av virkemåten til norske offentlige organisasjoner og aktuelle administrative reformer. Vi har valgt ikke å ha henvisninger i teksten, men for denne utgaven har hvert kapittel fått mer omfattende lister med litteratur for de temaene som behandles.

Denne 5. utgaven av boka er blitt både revidert og noe utvidet. Et nytt siste kapittel omhandler fremtidige utfordringer for organisasjonsteoretisk forskning om offentlig sektor.

Mens det tredje perspektivet ble kalt myteperspektivet i tidligere utgaver, blir det i denne utgaven kalt symbolperspektivet. Dette for å unngå begrepsforvirring. Begrepet «myte» blir i dagligtalen brukt om en feilaktig, oppdiktet eller utbredd forestilling, som i uttrykket «det er bare en myte». Vi mener derfor at «symbol» er et bedre analytisk begrep for det vi er ute etter i dette perspektivet. Forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet har fått mer plass i kapittel 2 og i boka for øvrig. I kapittel 4 har omdømmehåndtering blitt mer omtalt. Kapittel 7 er betydelig oppdatert og omredigert og sterkere innrettet mot reformer.

Vi har innarbeidet materiale fra nyere relevante studier om organisering og reformer av offentlig sektor i Norge og i andre land. Samstyring og nyere forvaltningsreformer, som tillitsreformen, er blitt omtalt. Vi har også oppdatert boka med aktuelle eksempler på visse interne endringer i forvaltningen,

til 5. utgave

ofte omtalt som digitalisert forvaltning, men også eksterne endringer relatert til endrete internasjonale forhold, særlig faglige perspektiver på hvordan president Trump håndterer endringer i den føderale forvaltningen i USA.

Boka er blitt til gjennom et tett samarbeid mellom forfatterne basert på et faglig nettverk som har utviklet seg de siste 50 årene. Vi ønsker å understreke de betydelige bidragene til tidligere utgaver av denne boka fra vår tidligere medforfatter Paul G. Roness, som døde i 2013. Det samme gjelder Morten Egeberg , som var medforfatter av de tre første utgavene av boka.

Vi ønsker å takke forvaltningsforskningsmiljøet og det organisasjonsteoretiske, statsvitenskapelige fagmiljøet i Norge som har gjort det mulig å skrive denne boka. Vi trekker også store veksler på våre kolleger rundt i verden i dette arbeidet. Vi takker dessuten Norges forskningsråd for gjennom en årrekke å ha stilt midler til rådighet for ulike forskningsprosjekter som vi har kunnet øse av i arbeidet vårt. Redaktør Ragna Neraal har fulgt tett opp arbeidet med denne utgaven og takkes for det.

Oslo/Bergen/Tromsø, mai 2026

Tom Christensen

Per Lægreid

Kjell Arne Røvik

KAPITTEL 1

Organisasjonsteori for offentlig sektor

LÆRINGSMÅL

Etter å ha lest dette kapittelet bør du

• ha en klar forståelse av forskjeller mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor

• være i stand til å identifisere hovedkjennetegn ved instrumentelle og institusjonelle perspektiver i organisasjonsteorien

• ha noen klare forestillinger om at de viktigste avhengige variablene i denne boka er relatert til beslutningstaking i offentlige organisasjoner, rettet mot både interne og eksterne forhold

En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor

Dette er ei lærebok i organisasjonsteori for offentlig sektor med faglig forankring i statsvitenskap og med et særlig søkelys på offentlig sektors organisering og virkemåte i representative, demokratiske land som Norge. I denne boka er sammenhengen mellom offentlig organisering og innholdet i offentlig politikk et sentralt tema. De viktigste deltakerne i utformingen av den offentlige politikken handler på vegne av formelle organisasjoner. En grunnleggende antakelse er at disse deltakernes organisasjonstilhørighet og den organisasjonssammenhengen de handler innenfor, vil påvirke deres tenke- og

organisasjonsteori for offentlig sektor

handlemåte og dermed også innholdet i den offentlige politikken. En organisasjonsteoretisk tilnærming til offentlig sektor forutsetter at man ikke kan forstå innholdet av den offentlige politikken og myndighetenes beslutninger uten å analysere styringsverkets organisering.

Et hovedargument i denne tilnærmingen er at offentlig forvaltning er politiske organisasjoner. Demokratisk kvalitet er ikke bare knyttet til inntakssiden av det politisk-administrative systemet, med vekt på deltakelse og representasjon gjennom valgkanalen. Den er også knyttet til uttakssiden, og for å forstå denne må det settes søkelys på den organisatoriske kapasiteten til offentlig forvaltning, med vekt på hvordan den fungerer i praksis. Formelle posisjoner, institusjonell tilhørighet og profesjonell bakgrunn til de ansatte påvirker deres oppfatninger og atferd.

Det institusjonelle omskiftet i forvaltningsforskningen, representert ved James G. March og Johan P. Olsens bok Rediscovering Institutions.The Organizational Basis of Politics, har supplert den organisatoriske tilnærmingen med kulturelle elementer. Den organisatoriske tilnærmingen understreker byråkratiets rolle, betydningen av styringskapasitet og styringslegitimitet, og behovet for å anvende en mer kompleks organisasjonsteoretisk tilnærming for å forstå styringsverkets virkemåte.

Relasjonene mellom individ og organisasjon, og mellom organisasjoner, står sentralt i vår tilnærming. Man står overfor både «organisasjoner med mennesker» og «mennesker med organisasjoner». Det er samspillet mellom individuelle faktorer og organisasjonsforhold som må analyseres. Offentlig politikk utformes og iverksettes innenfor rammen av formelle organisasjoner. Egenskaper ved disse organisasjonene legger begrensninger på individuelt handlingsrom, men visker ikke ut alle identiteter, erfaringer, holdninger og oppfatninger som de ansatte bringer med seg inn i organisasjonen, og som kan være relatert til sosial bakgrunn, kjønn og utdanning. Valg av problemer og virkemidler, hvilke konsekvenser som framheves, og hvilke vurderingskriterier som legges til grunn, vil være påvirket av interne trekk ved den enkelte organisasjon. Samtidig vil også virkemåten til offentlige organisasjoner bli påvirket av aktører i omgivelsene, som folkevalgte organer, andre formelle organisasjoner i offentlig sektor, aktører i det private næringslivet, i det sivile samfunnet og utenfor landets grenser.

I denne boka retter vi søkelyset mot noen hull i den eksisterende litteraturen om organisasjonsteori. For det første har organisasjonsteorien tradisjonelt vært opptatt av private organisasjoner generelt og private bedrifter spesielt. I denne boka vris oppmerksomheten mot organisasjoner i offentlig sektor. For det andre har organisasjonsteorien i begrenset grad vært forankret i statsvitenskap, og man har sett et like stort innslag av sosiologi, bedriftsøkonomi

1 organisasjonsteori for offentlig sektor og psykologi. Internasjonalt har det vært lite kontakt mellom statsvitenskap og organisasjonsteori, og organisasjonsteorien har hatt sterkere fotfeste ved handelshøyskoler enn ved statsvitenskapelige institutter, selv om dette er i ferd med å endre seg. Organisasjonsforskningen er blitt kritisert for å være for opptatt av generelle teorier om formelle organisasjoner og neglisjere kontekstens betydning, de viktigste politisk-administrative organisasjonene og sammenhengen mellom organisasjonsutforming og innholdet i offentlig politikk. Denne boka tar sikte på å forankre organisasjonsteorien sterkere i statsvitenskapen og argumenterer for at organisasjoner i offentlig forvaltning er politiske organisasjoner. Her lener vi oss på den første professoren i statsvitenskap i Norge, Knut Dahl Jacobsens definisjon av politikk. Han beskriver politikk som en prosess som går ut på å skape oppslutning om et problem, få det opp på den politiske dagsorden og etablere en offentlig organisasjon eller et offentlig apparat for å ivareta problemet på en systematisk måte. Hans analyse la vekt på hvordan saker går fra å være diffuse problemer til å bli formaliserte politikkområder med egne forvaltningsorganer. Dynamikken mellom politisk dagsord og administrativ organisering var kjernen i hans forskning om forholdet mellom politikk og byråkrati. Med dette utgangspunktet kan vi forstå forvaltningsorganer som politiske organisasjoner.

Det empiriske fokuset har i stor grad vært forankret utenfor Norges grenser. Særlig har USA vært et viktig empirisk nedslagsfelt. Dette har gjort at savnet etter ei lærebok med empiri fra norsk offentlig sektor har vært merkbart. Et siktemål med denne boka er å motvirke noen av de skjevhetene som denne utviklingen har medført, ved å legge vekt på forskning på norske offentlige organisasjoner ut fra en organisasjonsteoretisk og statsvitenskapelig tilnærming.

Betingelsene for å skrive en lærebok med en slik profil er gode i Norge, hvor utviklingen av statsvitenskapen og organisasjonsteorien på viktige punkter har skilt seg fra den internasjonale hovedtendensen. I Norge har vi gjennom mange år hatt en statsvitenskapelig forskning på offentlig sektor basert på organisasjonsteori, som har gitt et betydelig bidrag både teoretisk og empirisk til forståelsen av offentlige organisasjoners virkemåte. Utviklingen av norsk statsvitenskap har, i motsetning til i de fleste andre land, vært preget av at organisasjonsteori tidlig fikk en relativt sentral plass i det mangfoldet av tilnærmingsmåter som er blitt tatt i bruk. Organisasjonsteorien har hatt et tyngdepunkt i disiplinstudier ved universiteter, og studiet av offentlig forvaltning er ikke blitt skilt ut som en egen spesialitet frikoplet faglig og organisatorisk fra statsvitenskapen, slik man ofte ser i andre europeiske land og i USA.

Dagens organisasjonsforskning og dens teoretiske basis utgjør et tverrfaglig forskningsfelt. I løpet av de siste årene har vi vært vitne til en økt pluralisme i teoretiske perspektiver og forståelsesrammer i studiet av offentlige

organisasjonsteori for offentlig sektor

organisasjoner og institusjoner. Denne boka er faglig forankret i en norsk organisasjonsteoretisk, statsvitenskapelig tradisjon som kan føres tilbake til Knut Dahl Jacobsens pionerarbeid på 1960-tallet. Dette programmet integrerte Herbert Simons organisasjonsteoretiske tilnærming, basert på forestillingen om begrenset rasjonalitet, med empiriske studier av norsk offentlig forvaltnings faktiske virkemåte. Sentralt i utviklingen av denne retningen i Norge er også Johan P. Olsens banebrytende samarbeid med James G. March og deres kombinering av organisasjonsteori, demokratiteori og studiet av beslutningsatferd i formelle organisasjoner.

Deres særlige bidrag har vært å introdusere et institusjonelt perspektiv i analyser av det politisk-administrative systemets organisering og virkemåte. Denne tilnærmingen gjør et skille mellom hva som blir kalt institusjoner i dagligtalen, som et studieobjekt, for eksempel Stortinget, et departement eller en domstol, og institusjoner som et analytisk begrep. Argumentet er at institusjonalisering av offentlige organisasjoner medfører at de får en viss autonomi og selvstendig innflytelse på politikken og skaper en viss orden og forutsigbarhet, men de bestemmer ikke politikken alene. Mye av beslutningsatferden i organisasjoner er imidlertid styrt av programmert atferd innebygd i kontorer, identiteter, roller, regler og prosedyrer. Beslutningstakere opererer i institusjonelle kontekster og identiteter som foreskriver uformelle regler for hva som er passende atferd, noe som ofte er vanskelig å endre. Det er ofte en historisk ineffektivitet som innebærer at institusjoner har en viss robusthet mot bevisste reformer og skiftende krav fra omgivelsene.

James March og Joahn P. Olsen har også gitt vesentlige bidrag til å forstå beslutningstaking i formelle organisasjoner som supplerer den dominerende oppfatningen om at formelle organisasjoner er bevisst utformede mål- og middelbaserte rasjonelle instrumenter for å oppnå forhåndsbestemte mål, og at beslutningstakingen er framtidsrettet og konsekvensorientert. De argumenterer for begrenset rasjonalitet og at formelle organisasjoner ofte ikke er enhetlige og lukkede, men koalisjoner som inngår i nettverk mot omgivelsene.

Beslutningstaking er mer enn å gjøre strategiske rasjonelle valg, som for eksempel meningsdanning, tilhørighet, identitet og forsøk på å mobilisere legitimitet og støtte. Dette kommer av delvis motstridende mål og verdier, usikre mål–middel-sammenhenger og begrenset kontroll. I slike situasjoner er beslutningsprosesser i stor grad påvirket av hva som får oppmerksomhet når det gjelder problemer og løsninger, og hvilke aktører som blir mobilisert. Dette innebærer et element av tilfeldigheter, og en samtidighetslogikk supplerer en konsekvensorientert orden.

Johan P. Olsen har også gitt betydelige bidrag til studier av demokrati og makt, både i en norsk, en skandinavisk og en europeisk kontekst. Mens store

1 organisasjonsteori for offentlig sektor

deler av organisasjonsteorien har vært lite interessert i demokratiske styresett og politikk, har Olsen i sine maktstudier lagt vekt på hvordan regjeringsapparatet og offentlig administrasjon er organisert, hvordan det arbeider i praksis og endres. Oppmerksomheten har vært rettet mot hvilke skiftende roller demokratiske styreformer har over tid, ikke minst gjennom økende integrasjon av nasjonalstaten i en ny europeisk politisk orden.

I denne boka vil vi konsentrere oppmerksomheten om en instrumentell tilnærming og en institusjonell tilnærming. Et hovedskille mellom det instrumentelle perspektivet og de institusjonelle perspektivene er at det instrumentelle ser organisasjoner som et redskap eller verktøy som står til disposisjon for lederne. Rasjonaliteten er nedfelt i den formelle organisasjonsstrukturen, som legger begrensninger på den enkeltes handlingsvalg og skaper kapasitet til å realisere bestemte mål og verdier. Institusjonelle perspektiver åpner for at organisasjonene i tillegg har egne institusjonelle regler, kulturelle og symbolske verdier og normer som har en selvstendig innflytelse på beslutningsatferden, og som ikke på en enkel og uproblematisk måte kan endres av ledere. Dette innebærer at alle institusjoner er organisasjoner, men ikke at alle organisasjoner er institusjoner. I praksis vil imidlertid ofte organisasjoner ha ulike grader av institusjonelle trekk.

Disse to hovedtilnærmingene skiller seg fra hverandre langs tre fundamentale dimensjoner: for det første i oppfatningen av hvilken handlingslogikk som legges til grunn for organisasjonsmedlemmenes atferd, for det andre i hvilken oppfatning man har om hva politikk dreier seg om, og for det tredje i hvilket syn man har på endring. Den underliggende handlingslogikken i det instrumentelle perspektivet er en konsekvenslogikk. Den er basert på en mål–middel-rasjonalitet hvor man forsøker å forutsi framtidige konsekvenser av den handlingen som utføres. Institusjonelle perspektiver er basert på en logikk om det passende. Dette innebærer at man handler ut fra erfaringer om hva som har fungert godt i fortiden, eller hva som oppleves som rettferdig, rimelig og akseptabelt i kulturell forstand i det handlingsmiljøet organisasjonen fungerer innenfor.

I et instrumentelt perspektiv er målene eksogene, det vil si gitt utenfra eller formulert av lederne, og politikken går i stor grad ut på å finne gode virkemidler for å nå disse målene. Institusjonelle perspektiver, særlig det kulturelle, åpner i større grad for at målene er endogene, det vil si gradvis utviklet internt, noe som medfører at politikk også dreier seg om meningsdanning og om å oppdage mål. Endelig vil endring i et instrumentelt perspektiv skje som rasjonell tilpasning til nye mål og styringssignaler eller til skiftende ytre krav. Ut fra institusjonelle perspektiver vil organisasjoner være mer robuste og trege, og endringer vil mer skje som gradvise tilpasninger til kulturelle prosesser i omgivelsene eller gjennom lange, stabile perioder avløst av radikale brudd.

organisasjonsteori for offentlig sektor

Innenfor et instrumentelt perspektiv vil vi skille mellom en hierarkisk orientert variant, hvor ledernes kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon står sentralt, og en forhandlingsvariant, som åpner for interessehevding, kompromisser og forhandlinger mellom organisasjoner og aktører med delvis motstridende mål og interesser. Når det gjelder den institusjonelle tilnærmingen, vil vi skille mellom et kulturperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte organisasjoner, som setter søkelys på hvordan en kombinasjon av indre og ytre press skaper uformelle verdier og normer i organisasjonen, og et symbolperspektiv, eller forestillingen om institusjonaliserte omgivelser, som legger vekt på de verdiene og normene som finnes i organisasjonens bredere og fjernere omgivelser.

Forskjeller mellom offentlige og

private organisasjoner

I 1983 skrev den amerikanske statsviteren Graham Allison en berømt artikkel hvor han stilte spørsmålet om offentlige og private organisasjoner er «fundamentalt like på alle uviktige områder». Med dette spørsmålet stilte han seg på linje med den retningen i organisasjonsteorien som understreker forskjellene mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor. I denne boka støtter vi oss til dette hovedsynspunktet, basert på tre hovedelementer. For det første skiller offentlige organisasjoner seg fra private organisasjoner ved at det må tas hensyn til et bredere sett av mål og verdier. Mange ulike hensyn må avveies mot hverandre. Demokratiske hensyn, rettsstatlige verdier og hensynet til fellesskapet tillegges en helt annen vekt i offentlige organisasjoner enn i private. Det samme gjelder vektlegging av åpenhet, innsyn, likebehandling, upartiskhet og forutsigbarhet. For det andre er argumentet at ledere i offentlige organisasjoner er ansvarlige overfor borgerne og velgerne, mer enn overfor aksjonærer eller interessegrupper. For det tredje opererer de fleste offentlige organisasjoner ikke i et marked, hvor inntjening og økonomisk overskudd er et overordnet hensyn. Mot denne retningen står en tradisjon i organisasjonsteorien som avviser at offentlige organisasjoner skiller seg på en fundamental måte fra private. Henri Fayol var en av de første som argumenterte for at administrasjon er en universell prosess, uavhengig av om det dreier seg om organisasjoner i offentlig eller privat sektor. Luther Gulick og Lyndall Urwick utviklet en ‘science of administration’ som bygde bro over gapet mellom offentlig og privat sektor. Ambisjonen til denne typen organisasjonsteori er å bygge modeller og utvikle innsikter som er allmenne og vil være gyldige for alle typer organisasjoner.

1 organisasjonsteori for offentlig sektor

Forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner blir oppfattet som stereotypier. Denne allmenngyldige retningen i organisasjonsteori argumenterer for at det bør legges vekt på likheter mellom organisasjonene og på å utvikle kunnskaper som er dekkende på tvers av organisasjoner, for på den måten å unngå skillet mellom offentlig og privat eller mellom forretningsmessige og allmennyttige organisasjoner. Det understrekes at variabler som størrelse, oppgaver og teknologi kan påvirke organisasjoner i større grad enn om de er offentlige eller private. Universelle kjennetegn ved organisasjonene framheves på bekostning av kontekstuelle forhold knyttet til forvaltningens historiskinstitusjonelle utvikling, administrativ kultur og tradisjon i ulike land, forvaltningsnivåer eller sektorer.

Denne siste retningen samsvarer godt med de siste 40 års reformprogrammer i offentlig sektor under merkelappen New Public Management

Den nedtoner forskjellene mellom offentlig og privat sektor og framhever at organisasjonsmodeller og styringsformer fra private organisasjoner, som konkurranseutsetting , markedsretting og bruk av insentiver, med stort utbytte kan overføres til offentlige organisasjoner. Doktrinen om at offentlige organisasjoner er spesielle og må underlegges egne lover, regler, prosedyrer og organisasjonsformer, blir her utfordret av en konkurrerende doktrine om at offentlige og private organisasjoner har viktige fellestrekk, og at de derfor kan underlegges felles regelverk og organiseres ut fra de samme prinsippene.

Det kan advares mot et altfor enkelt skille mellom offentlige og private organisasjoner, men også mot å sette likhetstegn mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor. I en velkjent bok fra 1987 understreker den amerikanske organisasjonsforskeren Barry Bozeman at «All organizations are public», og hans ambisjon er å bygge bro mellom offentlige og private organisasjonsteorier. Han argumenterer for at alle organisasjoner i større eller mindre grad er underlagt politisk autoritet og påvirkning, samt ytre statlig kontroll og regulering. Det er på sin plass å advare mot stereotypier i diskusjonen om offentlige og private organisasjoner, men vi argumenterer for at det fortsatt er et viktig skille mellom organisasjoner i offentlig og privat sektor.

Det som preger organisasjonsutviklingen i dag, er imidlertid at de klare grensene mellom offentlig og privat sektor brytes ned på visse felter, og at det blir flere organisasjonsformer i skjæringsflaten mellom offentlig og privat virksomhet og frivillig sektor. Dette innebærer at vi får blandingsformer, hybrider, i grenseområdet mellom det offentlige og det private. Offentlig–privat samarbeid er ikke noe nytt fenomen, men framheves i dag som spesielt aktuelt på mange områder, for eksempel innenfor utviklingshjelp og bistandsarbeid og i forbindelse med store offentlige infrastrukturprosjekter i samferdselssektoren. Også samproduksjon, samstyring og nettverksarrangement mellom

organisasjonsteori for offentlig sektor

offentlige og private organisasjoner og organisasjoner i frivillig sektor er blitt mer vanlig, for eksempel innenfor tjenesteyting i velferdsstaten.

Organisasjoner kan være offentlige langs noen dimensjoner og private langs andre. Det kan være ulike ordninger for organisering, personell, finansiering og produksjonsutstyr, slik det kommer fram i tabell 1.1. I mange tilfeller står vi overfor hybride organisasjonsformer med ulike kombinasjoner av offentlig og privat når det gjelder eierskap, finansiering og produksjonsutstyr. For eksempel er private barnehager og skoler i stor grad offentlig finansiert. Også innenfor helsevesenet er det flere eksempler på at staten kjøper tjenester fra private aktører både innenfor spesialisthelsetjenesten og eldreomsorgen.

TABELL 1.1 Ulike kombinasjoner av offentlig og privat sektor

ORGANISERING/PERSONELL

sektor

Andre relevante dimensjoner for hva som privatiseres, er i hvilken grad organisasjonen underlegges offentlig regulering, og i hvilken grad eierskapet er i offentlig eller privat regi. Dette innebærer at skillet mellom offentlig og privat sektor på mange måter er mer et kontinuum enn en dikotomi. Når grensene mellom offentlig og privat sektor utvannes og brytes ned, blir det også vanskelig å avgrense distinkte offentlige organisasjoner fra private organisasjoner, og mange organisasjoner befinner seg i en gråsone mellom offentlig og privat sektor, og mellom offentlig sektor og frivillig sektor. Man kan skille mellom tre idealtypiske organisasjonsformer: forvaltning, som dominerer i offentlig sektor, forretning, som dominerer i privat sektor, og forening, som dominerer i frivillig sektor, men i praksis er det også gråsoner og blandingsformer i skjæringsflaten mellom de tre sektorene. Noen offentlige organisasjoner skiller seg lite fra private bedrifter, som for eksempel delprivatiserte børsnoterte statsaksjeselskaper, slik som Telenor og Equinor. Andre er fundamentalt forskjellige, som domstoler, direktorater, tilsyn og departementer. Dette innebærer at det er store variasjoner innenfor kategorien «offentlige organisasjoner».

I tillegg til problemet med å trekke grenser mellom offentlige og private organisasjoner er det også vanskelig å avgrense hva som menes med en organisasjon i offentlig sektor. Dette kommer av at offentlige organisasjoner er innvevde i hverandre i et hierarki, og det er vanskelig å fastslå hvor én organisasjon ender og en annen begynner. Organisasjonsmønsteret i offentlig sektor er som

1 organisasjonsteori for offentlig sektor en kinesisk eske, hvor den ene organisasjonen inngår i den andre. Det bildet som dannes, blir temmelig forskjellig om man opererer på det laveste nivået og ser på kontorer eller seksjoner; på lokale enheter, som en skole, et NAV-kontor eller en politistasjon; eller om man setter søkelys på regionale enheter, som statsforvalteren og fylkeskommunale organer; eller nasjonale organisasjoner, som departementer og direktorater; eller på internasjonale og overnasjonale organer. Vanligvis opererer man med individer som medlemmer i formelle organisasjoner. Men mange offentlige organisasjoner er imidlertid metaorganisasjoner i den forstand at de har andre organisasjoner som medlemmer.

Mens vår tids forvaltningspolitikk i stor grad har operert med et organisasjonsbegrep som forutsetter at det er mulig å avgrense hver enkelt organisasjon fra andre organisasjoner, og å spesifisere den enkelte organisasjons mål og avlese dens resultater, går mange av de store samfunnsproblemene knyttet til miljøvern, klima, samfunnssikkerhet, narkotika, arbeidsledighet, fattigdom og kriminalitet på tvers av organisasjonsgrenser, sektorer og styringsnivåer. Dette har økt behovet for organisasjonsformer som bryter ned grensene mellom organisasjoner gjennom etablering av nettverksstrukturer, samstyring og andre helhetsorienterte og integrerte («whole of government») løsninger. Eksempler på dette i norsk sammenheng er den store NAV-reformen innenfor velferdsforvaltningen, samhandlingsreformen innenfor helsevesenet, samt nettverksarrangement mellom offentlige organisasjoner for å bekjempe organisert kriminalitet, og for å finne bedre ordninger for å hjelpe utsatte grupper blant barn og unge.

En slik utvikling, med strukturer på tvers av sektorer for å håndtere oppgaver som går på tvers av etablerte organisasjonsgrenser, innebærer også at grensene mellom organisasjonene kan bli mer uklare, med tilhørende problemer med å spesifisere klare mål for hver enkelt organisasjon, å identifisere dens resultater atskilt fra det andre organisasjoner yter, og å ha klare ansvarsrelasjoner.

Kjennetegn ved offentlige organisasjoner

På tross av at det er en betydelig gråsone mellom offentlige og private organisasjoner, er det vårt utgangspunkt at offentlige organisasjoner på fundamentale måter er distinkte og skiller seg fra private organisasjoner. For det første er offentlige organisasjoner deler av samfunnets politiske organisasjon. Staten er det mest typiske eksempelet på et samfunns politiske organisasjon, men slike organisasjoner finnes også i form av lokale, regionale og overnasjonale myndigheter. Samfunnets politiske organisasjon organiserer de som bor innenfor et bestemt territorium, på en tvangsmessig måte: Man kan for eksempel ikke velge om man vil være skattebetaler eller ikke.

organisasjonsteori for offentlig sektor

Politisk organisasjon innebærer sentralisering av makt, herunder fysisk makt, noe som gjør det mulig å skape en samfunnsorden, det vil si gi innbyggerne beskyttelse, lov og orden og tilgang på infrastruktur og velferdstjenester. Uten den ordenen som følger av politisk organisasjon, er det vanskelig å se for seg et velfungerende næringsliv, kulturliv eller samfunnsliv i sin alminnelighet. Nødvendigheten av et samfunns politiske organisasjon betyr ikke at alle offentlige organisasjoner som eksisterer på et bestemt tidspunkt, nødvendigvis trenger å være offentlige. For eksempel kan noen offentlige organisasjoner produsere tjenester som i prinsippet også kan leveres av private organisasjoner.

For det andre er offentlige organisasjoner viktige politiske aktører og ikke bare management-orienterte, tekniske eller logistiske redskaper. Måten offentlige organisasjoner er organisert på, og hvordan de rekrutterer sine ansatte, har betydning for kvaliteten på myndighetenes styring av samfunnet. Derfor er organiseringen av den offentlige forvaltningen et kraftig politisk instrument som kan påvirke innholdet i den offentlige politikken. Kapasiteten og kompetansen til forvaltningsapparatet har også stor betydning for iverksetting av den offentlige politikken, med implikasjoner for folks levekår og velvære. Kvaliteten til den offentlige forvaltningen er en hovedkomponent i et godt, offentlig styresett.

For det tredje skiller offentlige organisasjoner seg fra organisasjoner i privat sektor ved at de er multifunksjonelle. Dette innebærer at de skal ivareta mange og delvis motstridende hensyn, som politisk styring, kontroll, representasjon og deltakelse fra berørte parter, medbestemmelse fra ansatte, lydhørhet overfor brukere, åpenhet, offentlighet og innsyn i beslutningsprosessene, forutsigbarhet, likebehandling , upartiskhet, nøytralitet, tjenestekvalitet, faglig uavhengighet og kostnadseffektivitet.

For det fjerde skiller offentlige og private organisasjoner seg fra hverandre ved at offentlige organisasjoner i moderne samfunn som regel har en folkevalgt ledelse eller en ledelse som har støtte i et folkevalgt organ. Uansett om de offentlige organisasjonene ligger tett på politisk lederskap eller er på en eller flere armlengders avstand, sitter det en demokratisk valgt politisk ledelse på toppen som de er ansvarlige overfor. Et klart unntak utgjør imidlertid domstolene, som opererer uavhengig av politiske myndigheter. I motsetning til private bedrifter, som er ansvarlige overfor et styre utgått av aksjonærene, og til frivillige organisasjoner som er ansvarlige overfor sine medlemmer, er offentlige organisasjoner og deres ledelse ansvarlige overfor en demokratisk valgt ledelse utgått fra folket gjennom valg hvert fjerde år. Ikke bare styringskapasitet, men også styringslegitimitet blir derfor et viktig kjennetegn ved offentlige organisasjoner. Dette betyr at de inngår i en parlamentarisk styrings-

1 organisasjonsteori for offentlig sektor kjede som stiller offentlige organisasjoner overfor helt andre utfordringer enn private organisasjoner.

Den parlamentariske styringskjeden innebærer at folket er grunnlaget for all autoritet. Stortinget velges av folket, regjeringen utgår fra Stortinget, og statsrådene er ansvarlige for det som foregår i sine respektive underliggende organisasjoner. Tilsvarende folkevalgt lederskap finnes på kommunalt og fylkeskommunalt nivå, men her er det dominerende styringsprinsippet basert på formannskapsprinsippet, som innebærer at formannskapet eller fylkesutvalget er proporsjonalt sammensatt etter partienes styrke i kommunestyre eller fylkesting. Oslo, Bergen og Trondheim har imidlertid innført en parlamentarisk styringsform. Det samme gjelder Nordland og Akershus fylkeskommuner, hvor byrådet/fylkesrådet er sammensatt etter samme prinsipper som regjeringen. Felles for alle offentlige organisasjoner er at de handler på vegne av politisk valgte myndigheter og styres gjennom et skrevet lov- og regelverk.

Den parlamentariske styringskjeden, som beskriver ansvarslinjen fra «velger til vedtak», gir imidlertid en ufullstendig framstilling av hvordan relasjonene utspiller seg i praksis. Det kan oppstå brudd eller svakheter i de ulike leddene, noe som kan føre til uklar ansvarsplassering og svekket demokratisk kontroll. Dette kan skje ved at folkevalgte organer i økende grad har delegert makt og myndighet til delvis uavhengige direktorater og embetsverk gjennom fullmaktslovgivning og rammebudsjettering, noe som gjør det vanskeligere for Stortinget å utøve styring og kontroll over den politikken som faktisk utøves. Med en kompleks forvaltning kan det oppstå uklar ansvarsplassering, og det blir mer utfordrende å fastslå hvem som faktisk har det politiske ansvaret når det oppstår feil, som for eksempel i statens velferdsforvaltning NAV. Omfanget og kompleksiteten i regjeringen og forvaltningens arbeid kan dessuten gjøre det vanskelig å føre en effektiv kontroll fra Stortingets organer.

Andre modifikasjoner i den parlamentariske styringskjeden er at sterke interesseorganisasjoner har en hørings- og deltakelsesrett når det gjelder saker som berører deres interesser, ofte kalt korporativisme. Dette betyr at viktige beslutninger fattes gjennom uformelle møter og forhandlinger mellom regjeringen og berørte parter, heller enn i åpne folkevalgte organer som Stortinget. Det såkalte trepartssamarbeidet mellom staten, arbeidstaker- og arbeidsgiverinteresser er framhevet som en styrke ved den norske styringsmodellen fordi det bidrar til fredelig sameksistens og en beslutningsstil preget av samarbeid. Men den kan også undergrave den formelle styringskjeden og svekke åpenhet og offentlig innsyn i beslutningsprosessene. Den kjente statsviteren Stein Rokkan har satt dette på spissen gjennom utsagnet «stemmer teller, men ressurser avgjør», ved å sette valgkanalen opp mot den korporative kanalen for interessehevding.

organisasjonsteori for offentlig sektor

Et tredje brudd på den parlamentariske styringskjeden er at brukere og borgere ikke bare har en indirekte kontaktflate til forvaltningen gjennom deltakelse i valgkanalen. De kan også ha en direkte kanal inn til offentlig forvaltning gjennom brukerinnflytelse, brukerundersøkelser og direkte tilbakeføring til forvaltningen om deres erfaringer med tjenestenes kvalitet og omfang.

Det norske politisk-administrative systemet er med andre ord ikke et rendyrket flertallsstyre, et rendyrket partsstyre, et rendyrket fagstyre, en rendyrket rettsstat eller et rendyrket markedsstyre, men derimot en kombinasjon av disse styringsformene. Hensynet til rettsstatsverdier må avveies mot hensynet til flertallsstyret, til partsstyret, til fagstyret og til kostnadseffektiv drift. Dette betyr at man ikke, som i private bedrifter, primært står overfor en bunnlinje eller ett overordnet hensyn, eksempelvis inntjening, profitt og økonomisk overskudd. Byråkrati, marked og nettverk er ikke alternative organisasjonsmodeller, men framstår som supplerende eller komplementære. Denne multifunksjonelle organisasjonsmodellen gjør offentlige organisasjoner spesielt kritikkutsatte. Det er svært vanskelig å balansere de ulike hensynene mot hverandre slik at alle blir tilfredse. Det åpner imidlertid samtidig også for fleksibilitet, innflytelse og skjønnsutøving for ansatte i slike organisasjoner. Multifunksjonelle organisasjoner gir muligheter for skjønn og frihetsgrader ved vurderinger av hvilke hensyn som skal vektlegges, og dermed for innflytelse og maktutøvelse for dem som arbeider i offentlige organisasjoner.

De utfordringene som multifunksjonelle organisasjoner står overfor, kan oppfattes enten som et sykdomstrekk eller som et systemtrekk. I det første tilfellet blir tvetydighet og målkonflikter sett som et problem som bør elimineres, og man søker etter organisasjonsformer og ledelsesformer som skal bidra til dette. Et slikt syn er typisk for reformbølgen New Public Management, som har ligget til grunn for reformer i mange lands offentlige sektor, også i Norge. I det andre tilfellet oppfattes uklare og delvis motstridende mål og organisasjonsmodeller som et naturlig systemtrekk. Det er et grunnleggende kjennetegn som skiller offentlige organisasjoner fra private. Utfordringen i dette tilfellet blir hvordan man skal leve med delvis motstridende hensyn og krav, mer enn å finne endelige løsninger på dem. Offentlige organisasjoner står overfor varige og uløselige spenninger som det ikke finnes enkle svar på.

I denne boka lener vi oss mer mot den siste posisjonen enn mot den første. Vårt utgangspunkt er at offentlig sektor utgjør et blandingssystem med delvis inkonsistente eller spenningsfylte prinsipper for styring og samordning. Ved å kombinere ulike organisasjons- og samordningsprinsipper bidrar man til å balansere interesser og verdier, noe som Johan P. Olsen har understreket i boka Folkestyrets varige spenninger, hvor han argumenterer for at demokratisk politikk i praksis er organisert rundt skiftende maktbalanser og samvirke mel-

Dette er ei lærebok i organisasjonsteori for offentlig sektor, med faglig forankring i statsvitenskap. Boka fokuserer på offentlig sektors organisering og virkemåte i representative, demokratiske land som Norge.

Boka er et sentralt verktøy for studenter i statsvitenskap og sosiologi, profesjonsstudier og administrative fag samt ansatte i forvaltning, nærings- og organisasjonsliv. For å forstå hvordan organisasjoner i offentlig sektor fungerer i praksis, anvender forfatterne tre perspektiver: ett instrumentelt, som inkluderer en hierarkisk og en forhandlingsvariant, og to institusjonelle – kulturperspektivet og symbolperspektivet. Først presenteres hovedtrekk ved perspektivene hver for seg i egne kapitler. Deretter redegjøres det for fire sentrale aspekter ved offentlige organisasjoner: mål, verdier og motivasjon; ledelse og styring; reformer og endringer; og effekter, læring og implikasjoner. Bokas nest siste kapittel er om forståelse og virkemidler, og argumenterer for at en kompleks offentlig sektor krever at det trekkes veksler på elementer fra alle tre perspektivene.

Femte utgave av boka er gjennomgående oppdatert i henhold til endringer i sentrale politisk-administrative organer. Forfatterne har innarbeidet materiale fra nyere, relevante studier om sentralforvaltningen fra Norge og andre land, oppdatert boka med aktuelle eksempler, og utvidet litteraturoversiktene. Det er føyet til et nytt kapittel om mulige fremtidige utviklingstrekk innenfor fagfeltet offentlig administrasjon, inkludert hvilke utfordringer forskere og praktikere står overfor.

Hvert kapittel tilbyr innledende læringsmål, oppsummering av hovedpoeng, spørsmål til diskusjon og anbefalt litteratur.

tom christensen er professor emeritus i offentlig politikk og administrasjon ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

per lægreid er professor emeritus ved Institutt for politikk og forvaltning, Universitetet i Bergen.

kjell arne røvik er professor i statsvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet.