Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Hoofdstuk 3
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Algemeen
1.1 Situering
Een ambtenaar krijgt prompt te horen dat hij wordt overgeplaatst naar een andere dienst wegens constante spanningen met de collega’s. Een student wordt niet geslaagd bevonden door de examencommissie, de student weet niet waarom, de motieven staan niet verwoord in de beslissing. Een ambtenaar wordt geschorst door het bevoegde tuchtorgaan van wie ook de aanklager deel uitmaakt. De gemeente trekt een rechtmatige jachtvergunning tien dagen later weer in.
In al deze gevallen heeft het bestuur een ongeschreven rechtsregel geschonden, een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur (ABBB).
De ABBB zijn de behoorlijkheidseisen voor elk bestuurlijk optreden. Zij vormen een leidraad voor goed bestuur, in het bijzonder wanneer de overheid discretionair (met beleidsvrijheid) beslist. Deze richtlijnen zijn echte rechtsregels waaraan de rechtbank elke bestuursbeslissing kan toetsen.
Zij zijn gegroeid vanuit de rechtspraak, vanuit de nood aan efficiëntere rechtsbescherming in een context van toenemende overheidstaken met een vergroot risico op foute bestuursbeslissingen als gevolg, en in een situatie waarin de wetgever veelal geneigd was zich te beperken tot vage wetten, waarbij hij de meer gedetailleerde uitwerking ervan overliet aan het bestuur. In deze omstandigheden was het voor de rechter bijzonder moeilijk om de burger de efficiënte rechtsbescherming te bieden waarop hij recht had. Dit bracht de rechter ertoe om oplossingen te zoeken, wat geleidelijk aan tot de ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft geleid. Hierbij heeft de rechter zich geïnspireerd op enkele al erkende grondbeginselen van rechtspraak, zoals de onpartijdigheid van de rechter, de gemotiveerde uitspraak, de rechten van de verdediging enz.1 Volgens sommige rechtsleer komen deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur uiteindelijk neer op redelijkheidseisen die elk willekeurig bestuursoptreden willen uitsluiten.2 Zij zijn ondertussen talrijk, maar werden nooit gecodificeerd.
Stilaan wordt ook van de burger verwacht dat hij zich behoorlijk gedraagt in zijn overleg en samenwerking met het bestuur (‘ de algemene beginselen van behoorlijk burgerschap’). Zo moet de burger nauwkeurig zijn bij het invullen van formulieren, mag hij geen bedrog plegen, moet hij alert en minimaal zorgvuldig zijn, moet hij op een behoorlijke wijze recht zoeken bij de administratieve rechter en meewerken met deze rechter. Het bestuursoptreden wordt gezien en beoordeeld tegen de
1 C. BERX, Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Een analyse van het systeem van administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 2000, nr. 509.
2 P. POPELIER, ‘Beginselen van behoorlijk bestuur: begrip en plaats in de hiërarchie van de normen’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nrs. 1-42.
achtergrond van het gedrag van de burger (‘wederkerig bestuursrecht ’). Zo mag de rechter bv. een onredelijk handelen van het bestuur niet afstraffen indien dit handelen te wijten is aan een onredelijke houding vanwege de burger (bv. de burger gaf de overheid foute informatie of talmde te lang om actie te ondernemen).
1.2 Toepassingsgebied
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur richten zich tot alle bestuurlijke entiteiten van het land, ongeacht hun niveau.
Ze gelden niet alleen als toetssteen voor elk handelen van de centrale uitvoerende macht, maar ook van alle openbare diensten die onder haar hiërarchisch of administratief toezicht functioneren, ongeacht of het gaat om een organieke (publiekrechtelijke instellingen, zoals de gemeente, het OCMW), dan wel om een louter functionele openbare dienst (bv. een private instelling belast met een taak van algemeen belang, zoals een vrije onderwijsinstelling) voor zover het beslissingen betreft die derden eenzijdig verbinden.3
VOORBEELD
De VUB verklaart student X niet geslaagd. De rechter kan deze beslissing toetsen aan de ABBB (rechtsregels).
De ABBB richten zich uitsluitend tot het actief bestuur (niet tot de administratieve rechter) en beogen voornamelijk zijn discretionaire beslissingen.
1.3 Indeling
Evenals de algemene rechtsbeginselen, deelt de rechtsleer ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op verschillende wijzen in. Meestal onderscheidt de rechtsleer de procedurele of vormelijke en de inhoudelijke of materiële beginselen. De procedurele beginselen betreffen de besluitvormingsprocedure, terwijl de inhoudelijke ABBB zich richten op de inhoud van de bestuursbeslissing. Voor de rechtsbescherming (zie het hoofdstuk over rechtsbeschermingstechnieken) is de indeling in procedurele of vormelijke en in inhoudelijke of materiële ABBB relevant. Daarom wordt deze indeling hierna gevolgd.
Alle ABBB waarborgen goed bestuur en dragen aldus positief bij tot de rechtsbescherming van de burger tegen het bestuur. In de preventieve rechtsbescherming (wil benadeling van de burger ten gevolge van een foute bestuursbeslissing voorkomen) spelen de procedurele algemene beginselen van behoorlijk bestuur een bijzondere rol: door rechtstreeks in te grijpen in de administratieve procedure die de beslissing voorafgaat, helpen zij te voorkomen dat het bestuur onrechtmatig beslist. In de curatieve rechtsbescherming (om een benadeling van de burger ten gevolge van een foute bestuursbeslissing te herstellen) blijken echter de inhoudelijke beginselen een meer efficiënte rechtsgrond te zijn.
De procedurele of vormelijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur (bv. de hoorplicht) hebben betrekking op het besluitvormingsproces zelf, op de administratieve procedure die de eigenlijke beslissing voorafgaat. Ze schuiven vormvereisten naar voor die het bestuur bij de voorbereiding van de beslissing in acht moet nemen. De met een procedureel algemeen beginsel van behoorlijk bestuur strijdige beslissing is aangetast door een procedurefout of vormgebrek.
3 F. VANDENDRIESSCHE, ‘Het toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 77.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Het al dan niet naleven van deze vormvereisten beïnvloedt niet noodzakelijk de inhoud van de uiteindelijke beslissing. De vernietiging van deze beslissing door de bevoegde administratieve rechter is mogelijk slechts een pyrrusoverwinning. Ze beïnvloedt het eindresultaat niet noodzakelijk.
VOORBEELD
Het bestuur verklaarde je woning onbewoonbaar zonder je te hebben gehoord (schending hoorplicht).
De Raad van State vernietigt de beslissing op basis van deze rechtsgrond. De overheid zal de procedure overdoen, je deze keer wel horen, maar opnieuw dezelfde beslissing nemen, tenzij zij pertinente bezwaren heeft gehoord die wegen op de inhoud van het dossier.
De inhoudelijke of materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur (bv. het rechtszekerheidsbeginsel) daarentegen hebben betrekking op de inhoud van de beslissing. Schendt een administratieve beslissing een inhoudelijk ABBB en wordt zij daarom vernietigd door de bevoegde administratieve rechter, dan is het niet voor de hand liggend dat het bestuur een nieuwe gelijkluidende beslissing zal nemen. De vernietiging van de beslissing door de rechter beïnvloedt doorgaans het eindresultaat wel.
VOORBEELD
De gemeente stelt zes maanden na de feiten vast dat je benoeming als ambtenaar onregelmatig is omdat je, bij nader toezien, niet het vereiste diploma bezit. Daarop trekt de gemeente je benoeming in. Het intrekkingsbesluit schendt het rechtszekerheidsbeginsel. De Raad van State vernietigt het intrekkingsbesluit op basis van deze rechtsgrond. De gemeente kan het benoemingsbesluit onmogelijk opnieuw intrekken.
Hieronder volgt een overzicht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur volgens de indeling in de procedurele of vormelijke en in de inhoudelijke of materiële beginselen. Zij worden vervolgens één na één toegelicht.
We koppelen daarbij terug naar het hogervermelde voorbeeld waarin de burgemeester weigert toelating te verlenen aan de studentenorganisatie (organisatoren van de betoging) om te betogen. We zagen reeds dat deze bestuursbeslissing, zoals alle andere, in principe onderworpen is aan de algemene beginselen van bestuur. Hierna toetsen we deze weigering kort aan de evident toepasselijke rechtsbeginselen. De betreffende tekstfragmentjes worden telkens cursief gedrukt omwille van de herkenbaarheid.
Tabel 1 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Procedurele of vormelijke
Hoorplicht en recht van verdediging
–
– Formele motiveringsplicht
– Onpartijdigheidsbeginsel
Fair-playbeginsel
Zorgvuldigheidsbeginsel
Inhoudelijke of materiële
– Gelijkheidsbeginsel
– Rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
– Materiële motiveringsplicht
– Redelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel en zuinigheidsbeginsel
2
Hoorplicht en recht van verdediging
2.1 Algemeen
De hoorplicht en het recht van verdediging zijn verwante, maar geen identieke begrippen. Beide moeten in acht genomen worden tijdens het besluitvormingsproces (procedurele ABBB). Al hebben zij een gemeenschappelijk doel, namelijk het garanderen van het recht van wederwoord, toch verschillen zij (1) door hun toepassingsgebied, (2) soms door de vereisten waaraan ze moeten voldoen om ernstig te worden genomen, en (3) door hun al dan niet absoluut karakter.
Omdat deze twee ABBB zeer verwant zijn, worden ze hierna parallel behandeld.
2.2 Begrippen en toepassingsgebied
2.2.1 Hoorplicht
De persoon tegen wie de overheid een ernstige maatregel (uitgezonderd een tuchtsanctie) overweegt, die gebaseerd is op zijn persoonlijk gedrag en die van die aard is om zijn belangen zwaar aan te tasten, moet vooraf de kans krijgen om zijn standpunt nuttig te laten kennen aan de overheid.4
Deze ‘ernstige maatregelen’ kunnen zeer verscheiden zijn en kunnen zowel burgers als ambtenaren, politieke mandatarissen en andere besturen raken. Ze moeten grond vinden in het persoonlijk gedrag van de betrokkene.
Het moet steeds gaan om een individuele, geen reglementaire, bestuursbeslissng.
VOORBEELDEN
–
Uitsluiting van subsidies wegens het verstrekken van onjuiste informatie.
– Sluiten van een hotel wegens de niet-naleving van veiligheidsnormen.
– Preventieve schorsing van een ambtenaar uit zijn functie in afwachting van het resultaat van een straf- of tuchtonderzoek.
– Overplaatsing van een ambtenaar ten gevolge van zijn gedrag, NIET ten gevolge van het afschaffen van een openbare dienst in het algemeen belang.
– Ontslag wegens negatieve evaluatie van een proeftijd.
– Weigering een student voor een derde maal in te schrijven voor een zelfde leertraject.
– Uitsluiting van een student uit de school wegens zijn persoonlijk gedrag.
– NIET: een gemeentelijk politiereglement waarbij alle dancings in de dorpskern moeten sluiten om 03.00 u. De getroffen exploitanten moeten niet vooraf worden gehoord omdat de maatregel bij een reglementaire bestuursbeslissing is opgelegd.
4 I. OPDEBEEK, ‘De hoorplicht’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 306.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
2.2.2 Recht van verdediging
Het recht van verdediging moet door het bestuur enkel worden nageleefd in tuchtzaken. De betrokkene dient de gelegenheid te krijgen om vooraf zijn standpunt te kennen te geven volgens de onderstaande modaliteiten.
2.3 Modaliteiten
Om ernstig te zijn moet het recht van wederwoord van de burger in het kader van de hoorplicht of van zijn recht van verdediging in principe beantwoorden aan een aantal basisvoorwaarden of modaliteiten: zo moet de betrokkene uitgenodigd worden om zich te laten horen, moet hij gehoord worden voordat de beslissing wordt genomen, moet aan de betrokkene vooraf meegedeeld worden welke feiten hem verweten worden en welke maatregel men tegen hem overweegt te nemen, moet de betrokkene over een redelijke termijn beschikken om zijn verweer voor te bereiden en moet de betrokkene inzagerecht hebben in zijn dossier. Betrokkene mag zich al dan niet laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman. Het horen mag mondeling of schriftelijk verlopen.
De hoorplicht moet, om als ernstig te worden gekwalificeerd, in vele gevallen aan deze basisvoorwaarden voldoen. Toch dient rekening te worden gehouden met de feitelijke toedracht van de zaak. De betrokkene moet zijn standpunt ‘nuttig’ kunnen formuleren. Dat betekent dat hij met kennis van zaken moet worden gehoord.5 Hoe dit concreet wordt ingevuld (bijvoorbeeld: moet de betrokkene formeel uitgenodigd zijn? Moet hij inzage hebben gehad in zijn dossier?) hangt af van geval tot geval. Het bestuur neemt de hoger vermelde basisvoorwaarden veiligheidshalve best altijd in acht. Deze basisvoorwaarden gelden evenwel steeds voor het recht van verdediging in tuchtzaken.
2.4 Uitzonderingen
2.4.1 Hoorplicht
Volgens de rechtspraak van de Raad van State is de hoorplicht geen verplichting in volgende uitzonderingsgevallen: (1) bij hoogdringendheid, (2) bij vaststaande feiten (deze kunnen direct en eenvoudig worden vastgesteld) en mits het bestuur met een gebonden bevoegdheid besliste (ook de beslissing staat vast), (3) bij onbereikbaarheid van de bestuurde binnen een redelijke termijn en, tot slot, (4) indien de bestuursbeslissing wegens een procedurefout (andere dan het miskennen van de hoorplicht) wordt ingetrokken, geschorst of vernietigd, en het bestuur opnieuw beslist, moet de betrokkene niet nogmaals worden gehoord, tenzij zich nieuwe feiten zouden hebben voorgedaan.
VOORBEELDEN BIJ (1) EN (2)
(1) Wanneer een woning kennelijk een onmiddellijke bedreiging vormt voor de openbare gezondheid of openbare veiligheid kan de burgemeester de woonst onbewoonbaar verklaren en de ontruiming bevelen zonder de belanghebbenden te hebben gehoord (hoogdringendheid).
(2) Wanneer de strafrechter een ambtenaar zijn politieke en/of burgerlijke rechten ontneemt, heeft dit automatisch tot gevolg dat de ambtenaar de toegang tot het openbaar ambt verliest. De overheid kan niet anders dan de betrokken ambtenaar ontslaan (vaststaande feiten en gebonden bevoegdheid).
5 I. OPDEBEEK, ‘De hoorplicht’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 347.
2.4.2 Recht van verdediging
Anders dan de hoorplicht is het recht van verdediging absoluut: het bestuur moet dit ABBB steeds eerbiedigen vooraleer de ambtenaar een tuchtsanctie op te leggen.
In het voorbeeld kan bezwaarlijk worden hardgemaakt dat de weigering van de burgemeester om de betoging toe te laten een ernstige maatregel is die gebaseerd is op het persoonlijk gedrag van de organisatoren van de betoging en die van aard is om hun belangen zwaar aan te tasten. Van een hoorplicht kan dan ook strikt genomen geen sprake zijn (zie evenwel ook het zorgvuldigheidsbeginsel). Wanneer de burgemeester echter zou terugkomen op een eerdere toelating, zou hij de betrokkenen eventueel wel moeten horen, bv. wanneer zijn nieuwe beslissing op het persoonlijk gedrag van de organisatoren is gesteund.
3 Formele motiveringsplicht
Elke rechter, zowel de gewone (bv. hof van beroep, hof van assisen) als de administratieve (bv. Raad van State, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, Raad voor Vergunningsbetwistingen), moet zijn uitspraak niet alleen inhoudelijk op motieven (beweegredenen) steunen (materieel motiveren), maar moet bovendien deze motieven uitdrukkelijk verwoorden in zijn vonnis of arrest (formeel motiveren), zelfs bij stilzwijgen van de wet. Een vonnis of arrest moet niet alleen inhoudelijk stevig onderbouwd zijn, maar dit moet daarenboven ook vormelijk blijken uit de tekst van het vonnis of arrest. Voor de rechter geldt zowel de materiële als de formele motiveringplicht als een algemeen rechtsbeginsel.
Voor het actief bestuur lag het vroeger anders. Elke bestuursbeslissing moest (en moet) inhoudelijk onderbouwd zijn door deugdelijke motieven of beweegredenen (materiële motivering), ook zonder dat een wet hiertoe verplichtte (ABBB), maar in de bestuursbeslissing zelf hoefde de motivering niet woordelijk ingeschreven te staan (formele motivering), tenzij een wet het bestuur hiertoe verplichtte (geen ABBB). Verschillende wetten kunnen hierbij als voorbeeld worden vermeld (zo bv. verplicht de wetgeving overheidsopdrachten het bestuur ertoe om zijn gunningsbesluit formeel te motiveren).
De bestuurspraktijk werd op dit punt echter grondig gewijzigd door de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen6 (motiveringswet): voortaan moeten alle individuele eenzijdige bestuursbeslissingen niet alleen materieel, maar ook formeel gemotiveerd zijn. Deze wettelijke verplichting is ondertussen door de rechtspraak als een ABBB erkend.
De motiveringswet is gegroeid vanuit de bezorgdheid van de wetgever over de grote kloof tussen overheid en burger. Met de motiveringswet en andere wetgevende initiatieven (bv. inzake openbaarheid van bestuur en de ombudsfunctie) probeerde de wetgever in de jaren negentig van de vorige eeuw deze kloof te dichten, wat een golf van bestuurlijke vernieuwing op gang heeft gebracht. De formele motiveringsplicht wordt dan ook niet hier, maar wel verder besproken, samen met de andere regelgevingen die in dezelfde context zijn ontstaan (zie het hoofdstuk over rechtsbeschermingstechnieken).
We koppelen terug naar het voorbeeld. De weigering om toelating te geven voor de betoging is een eenzijdige administratieve rechtshandeling met individuele draagwijdte, waarvoor de formele motiveringsplicht geldt. Dat betekent dat de burgemeester de motieven van zijn beslissing uitdrukkelijk en afdoende moet verwoorden in het besluit.
6 BS 12 september 1991.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Onpartijdigheidsbeginsel
4.1 Begrip
Principe
Het bestuursorgaan is onpartijdig wanneer het objectief oordeelt zonder een partij te willen bevoordelen of benadelen, zonder beïnvloeding van buitenaf, niet vooringenomen (subjectieve onpartijdigheid ). Maar onpartijdig zijn veronderstelt ook dat het bestuursorgaan zelfs geen schijn van partijdigheid ophangt. Zo kan het orgaan niet tegelijk ‘rechter en partij’ zijn. Bovendien mag het niet mee beraadslagen noch beslissen als de burger redelijkerwijze kan twijfelen aan zijn onpartijdigheid (objectieve onpartijdigheid ).
Nuancering
Indien het onpartijdigheidsbeginsel absoluut van toepassing is op elke rechter, geldt deze regel slechts principieel voor het actief bestuur. De toepassing van het onpartijdigheidsbeginsel moet namelijk verenigbaar zijn met de structuur van het bestuur. Zo zal een lid van een tuchtorgaan worden gewraakt op grond van onpartijdigheid, indien het tuchtorgaan nog steeds geldig kan beraadslagen zonder de aanwezigheid van het gewraakte lid, maar zal het verzoek worden afgewezen indien de wraking tot gevolg zou hebben dat het tuchtorgaan het quorum niet meer haalt om geldig te kunnen beraadslagen en beslissen.
4.2 Toepassingsgebied
Het onpartijdigheidsvereiste geldt zoals gezegd alvast voor elke rechter, zo ook voor de administratieve rechter
De rechtspraak van de Raad van State onderwerpt ook het bestuur in steeds meer domeinen principieel aan dit beginsel, zelfs wanneer er geen wet is die het bestuur hiertoe verplicht.
Zo stelt de Raad van State dat een tuchtoverheid in principe onpartijdig moet oordelen. Kan bv. niet onpartijdig beslissen degene die zich tijdens het vooronderzoek al een mening heeft gevormd over een tuchtzaak, zodanig dat hij niet meer anders kan beslissen zonder gezichtsverlies7, of de aanklager die tevens deel uitmaakt van het tuchtorgaan8, of het beslissingsorgaan met zodanig grote persoonlijke belangen in de zaak dat het niet onpartijdig kan oordelen.9 Een loutere betrokkenheid bij het tuchtdossier is onvoldoende reden om tot schending van het onpartijdigheidbeginsel te besluiten. De burgemeester die aan de pers meedeelt dat hij in een bepaald dossier tot het uiterste wil gaan om volledige klaarheid te brengen, getuigt niet van partijdigheid.10
Behalve in tuchtzaken legt de Raad van State het bestuur ook op om onpartijdig op te treden, onder meer bij benoemingen, bevorderingen, beslissingen van een examenjury, ontslagbeslissingen na een onwettige afwezigheid van meer dan 10 dagen.
7 RvS, Schurmans, nr. 53.652, 12 juni 1995.
8 RvS, Daniel, nr. 85.564, 23 februari 2000.
9 A. COOLSAET, ‘Het onpartijdigheidsbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 395.
10 RvS, Dormal, nr. 48.501, 6 juli 1994.
We koppelen terug naar het voorbeeld. De kans is groot dat het middel ontleend aan het onpartijdigheidsbeginsel door de Raad van State wordt verworpen om reden dat anders de uitoefening door de burgemeester van zijn politiebevoegdheid onmogelijk wordt gemaakt.
5 Fair-playbeginsel
Het fair-playbeginsel is volgens de rechtspraak van de Raad van State eveneens een behoorlijkheidsvereiste waaraan het bestuur zich moet houden tijdens het besluitvormingsproces. Het kadert bijgevolg in de preventieve rechtsbescherming.
Volgens het fair-playbeginsel mag de administratieve overheid het verkrijgen van rechten door de burger niet moedwillig bemoeilijken door onfaire middelen aan te wenden. Dit zou bv. het geval zijn indien het bestuur voor de burger gegevens achterhoudt, indien het bestuur vertragingsmanoeuvres hanteert bij de besluitvorming of, omgekeerd, een zaak met overdreven spoed behandelt met de bedoeling het de burger te bemoeilijken om zijn rechten te verkrijgen.
VOORBEELDEN
– Het bestuur mag het hoorrecht niet ongedaan maken door al te snel te beslissen. – De ‘in extremis’-benoemingen.
We koppelen terug naar het voorbeeld. De burgemeester zou handelen in strijd met het fairplaybeginsel indien hij bv. opzettelijk lang talmt met zijn beslissing zodat het organiseren van de betoging praktisch onmogelijk wordt.
6 Zorgvuldigheidsbeginsel
Het zorgvuldigheidsbeginsel verplicht de bestuurlijke overheid ertoe om zowel procedureel (vormelijk) als inhoudelijk zorgvuldig te werk te gaan bij het nemen van beslissingen.11 Zij moet: – bij de (vormelijke) voorbereiding van de beslissing ervoor zorgen dat alle feitelijke en juridische aspecten van het dossier deugdelijk worden vergaard, geïnventariseerd en gecontroleerd, zodat zij met kennis van zaken kan beslissen ( procedurele of vormelijke zorgvuldigheid ); – alle betrokken belangen zorgvuldig beoordelen en afwegen, zodat particuliere belangen niet nodeloos worden geschaad (inhoudelijke zorgvuldigheid ).
Aldus moet het bestuur bij de voorbereiding van zijn beslissing zorgvuldig alle nuttige feiten verzamelen vooraleer te beslissen en indien nodig technische adviezen inwinnen om nuttig te kunnen oordelen. Het besluit moet gesteund zijn op het volledige dossier na een ernstige bespreking en eventueel na stemming. Zo is bv. een beslissing, gesteund op een ingewonnen advies zonder de reacties van de betrokkene op dit advies te beantwoorden, een onzorgvuldig genomen beslissing.
Het spreekt voor zich dat het schenden van het zorgvuldigheidsbeginsel wellicht ook de schending van andere behoorlijkheidsbeginselen met zich mee kan brengen. Wellicht leidt een onzorgvuldig gevoerd onderzoek tot een gebrekkige motivering en/of tot een onredelijke beslissing.
11 T. DE SUTTER, ‘De algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de gemeentelijke administratieve sancties’, in seminarie ‘De aansprakelijkheid van bestuurders’, georganiseerd door UAMS te Gent, 24 april 2008.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
We koppelen terug naar het voorbeeld. Het zorgvuldigheidsbeginsel verplicht de burgemeester ertoe (1) om zijn beslissing zorgvuldig voor te bereiden (hij moet alle feitelijke en juridische gegevens zorgvuldig verzamelen, analyseren en interpreteren, wat het horen van de betrokkenen kan impliceren) en (2) om deze ook met de passende zorg te nemen na afweging van alle betrokken belangen (de vrijheid van vergadering en de vrije meningsuiting van de leden en sympathisanten van de studentenorganisatie aan de ene, en de openbare orde en veiligheid aan de andere kant).
De burgemeester oordeelt dat hem in de gegeven omstandigheden geen andere mogelijkheid rest dan de betoging niet toe te laten.
7 Gelijkheidsbeginsel
7.1 Begrip
Behalve de wetgever moet ook het bestuur zich aan het gelijkheidsbeginsel houden.
Dit beginsel verplicht de overheid ertoe om enerzijds gelijke situaties gelijk en anderzijds ongelijke situaties ongelijk te behandelen, behoudens redelijke verantwoording. Het heeft betrekking op de inhoud van de bestuursbeslissing en is daarom een inhoudelijk ABBB.
7.2 Toepassingsgebied
Als beginsel van behoorlijk bestuur moet het bestuur het gelijkheidsprincipe in acht nemen bij het nemen van alle beslissingen, zowel de individuele (bv. benoemingen) als de reglementaire (bv. belastingreglementen).12
7.2.1 Toepassing bij het vaststellen van individuele beslissingen
7.2.1.1 Individuele besluiten met gebonden bevoegdheid
In zoverre de wet het bestuur een gebonden bevoegdheid toewijst, moet het bestuur bij de uitoefening van zijn bevoegdheid de wet toepassen. De wet geeft in dit geval aan welke beslissing de enig wettige is. De administratieve overheid rest geen keuzemogelijkheid. Voor toepassing of krenking van het gelijkheidsbeginsel in hoofde van het bestuur is in dit geval in principe geen plaats: het is immers de wetgever die vooraf heeft bepaald wie gebeurlijk een recht moet worden verleend of een verplichting moet worden opgelegd.
VOORBEELD
Bij benoeming na een vergelijkend examen moet de overheid de best gerangschikte kandidaat benoemen. Dit is de enig wettige bestuursbeslissing.
De wet kan echter onduidelijk zijn. In dergelijk geval moet hij worden geïnterpreteerd . Bij toepassing van het gelijkheidsbeginsel moet de interpretatie voor iedereen dezelfde zijn. Nochtans kan het gelijkheidsbeginsel niet met succes worden ingeroepen om van het bestuur te eisen dat het, zoals voorheen, de wet foutief blijft toepassen of foutief blijft interpreteren. Het overschakelen naar de juiste toepassing of interpretatie schendt het gelijkheidsbeginsel niet. Ook wanneer het bestuur afwijkt van
12 J. THEUNIS, ‘Het gelijkheidsbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr.260-282.
een vaste beleidslijn houdt dat evenmin een schending van het gelijkheidsbeginsel in, indien deze afwijking redelijk verantwoord is.
7.2.1.2 Individuele besluiten met discretionaire bevoegdheid
Als het bestuur discretionair beslist, ligt het anders: in dat geval bepaalt het bestuur, binnen de wettelijke krijtlijnen, aan wie een recht wordt verleend of een plicht wordt opgelegd. De wet laat het bestuur nu wel een zekere beoordelingsvrijheid of keuzemogelijkheid. Het bestuur is verplicht om de rechtsregel op gelijke manier toe te passen op al wie zich in gelijke feitelijke omstandigheden bevindt, of, omgekeerd, de rechtsregel ongelijk toe te passen op wie zich in ongelijke feitelijke omstandigheden bevindt. Anders beslissen in een concreet geval houdt evenwel geen schending van het gelijkheidsbeginsel in als hiervoor een redelijke verantwoording bestaat.
VOORBEELD
Bij benoeming na een niet-vergelijkend examen apprecieert de bestuurlijke overheid discretionair welke kandidaat wordt benoemd. Zij mag dus een andere kandidaat weerhouden dan de best gerangschikte op voorwaarde dat ze haar keuze naar redelijkheid kan verantwoorden door een ernstig en zwaarwichtig motief van algemeen belang (belang van de dienst).
Er bestaat echter geen recht op een gelijke behandeling binnen het onwettige, meer bepaald om een onwettige toestand bestendigd te zien.13
We koppelen terug naar het voorbeeld. De beslissing waarbij de burgemeester de betoging weigert toe te laten, is een individueel besluit, deels gebonden, deels discretionair (zie hoger). Deze weigeringsbeslissing mag het gelijkheidsbeginsel niet schenden, wat bv. het geval zou zijn indien de burgemeester dezelfde situaties ongelijk zou behandelen door gelijkaardige betogingsaanvragen met eenzelfde risicogevaar toch toe te laten.
7.2.2 Toepassing bij het vaststellen van reglementaire beslissingen
Ook bij het vaststellen van reglementen en verordeningen (bv. reglement tot belasting van alle handelaren in warme meeneemproducten) moet het bestuur rekening houden met het gelijkheidsbeginsel. Dat impliceert dat gelijke categorieën gelijk moeten worden behandeld of, omgekeerd, ongelijke categorieën ongelijk. Een afwijkende reglementering schendt het gelijkheidsbeginsel nochtans niet indien de ongelijke behandeling: – gebaseerd is op een objectief criterium (abstract geformuleerd); – en redelijk verantwoord is (het doel van het reglement is wettig); – en helpt om het nagestreefde doel te bereiken; – en in redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel.
VOORBEELD
Volgens de rechter14 schendt de gemeente het gelijkheidsbeginsel niet als zij enkel de handelaren in warme meeneemproducten (bv. frietkoten) belast met 250 oude BEF per exploitatiedag, en niet de verkopers van koude meeneemproducten (zoals sandwiches). De ongelijke behandeling is immers gesteund op een objectief criterium (alleen handelaren in warme meeneemproducten worden belast).
Deze belasting beoogt het meerwerk door extra huisvuil te compenseren dat de verkoop van warme
13 RvS 19 januari 1999, nr. 78.179, Shu Fai Tao.
14 J. THEUNIS, ‘Het gelijkheidsbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr.273.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
meeneemproducten genereert (in tegenstelling tot koude meeneemproducten worden warme meeneemproducten in principe onmiddellijk (warm) geconsumeerd en dus onmiddellijk ontdaan van hun verpakking; de belasting streeft een wettig doel na en draagt ertoe bij om dit doel te bereiken). Het belastingbedrag (250 BEF per exploitatiedag) werd bovendien redelijk bevonden ten opzichte van het nagestreefde doel.
8 Rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel
8.1 Algemeen
Het rechtszekerheidsbeginsel en het (engere) vertrouwensbeginsel zijn verwante begrippen
Of een bestuursbeslissing al dan niet de rechtszekerheid van de burger aantast dan wel zijn rechtmatig vertrouwen in de overheid, is een vraag van interne wettigheid van de kwestieuze beslissing. Daarom zijn deze beide principes, zowel het rechtszekerheidsals het vertrouwensbeginsel, inhoudelijke algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Het rechtszekerheidsbeginsel wil de burger zekerheid geven over zijn rechtspositie. Zo moet de rechtsregel onder meer kenbaar zijn voor de burger, duidelijk en voorzienbaar. Bovendien moet de burger kunnen rekenen op een zekere standvastigheid bij het bestuur.15
Bijgevolg dient het bestuur met dit beginsel rekening te houden, bij het uitvoeren van zijn taak en toetst de rechter de naleving ervan in de bestuursbeslissingen af.
Het gaat om een vrij algemeen (vaag) en fundamenteel rechtsbeginsel dat aan de basis ligt van de gehele rechtsorde en daardoor ook van de andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit brengt een zekere overlapping met de andere beginselen met zich mee.
Meer dan bij de controle op het naleven door het bestuur van de andere algemene rechtsbeginselen, riskeert de rechter, bij het toetsen van de – vooral – discretionaire bestuursbeslissingen (met een zekere beleidsvrijheid genomen) aan het rechtszekerheidsbeginsel, de grens van de wettigheidscontrole (taak van de rechter) te overschrijden en zich in te laten met beleid (dit is niet de taak van de rechter, maar wel van het bestuur, zij het binnen de wettelijke perken). De rechter loopt zodoende het gevaar om het principe van de scheiding der machten te schenden.
Hoewel de schending van het rechtszekerheidsbeginsel vaak wordt ingeroepen voor de rechter als rechtsmiddel, wordt dit middel om de voormelde reden door de rechter slechts zelden als (enige) rechtsgrond aanvaard. Hij steunt zijn oordeel eerder (mede) op andere (overlappende) beginselen die beter te onderscheiden zijn, zoals het motiveringsbeginsel.
Een aspect van het rechtszekerheidsbeginsel komt tot uiting in het engere vertrouwensbeginsel . Volgens het vertrouwensbeginsel moet de burger kunnen vertrouwen op toezeggingen of beloften die het bestuur concreet heeft gedaan of op een vaste gedrags- of beleidslijn van het bestuur.16
15 M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 413.
16 M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 420.
Meer dan het rechtszekerheidsbeginsel (waar objectieve criteria gelden zoals het kenbaar zijn van de beslissing) is het vertrouwensbeginsel van geval tot geval te beoordelen en is het nog minder dan het rechtszekerheidsbeginsel duidelijk omlijnd. Ook hier bestaat voor de rechter het gevaar dat hij bij de toetsing van de beslissing de grens van de beleidscontrole overschrijdt. Daarom baseert de rechter zijn uitspraak slechts uitzonderlijk op het vertrouwensbeginsel, maar eerder op meer omlijnde alternatieve rechtsmiddelen, zoals het motiveringsbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel.
Omdat het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel zo verwant zijn, worden zij hierna parallel behandeld.
8.2 Begrippen en toepassingsgebied
8.2.1 Rechtszekerheidsbeginsel
Het rechtszekerheidsbeginsel wordt zowel toegepast op de reglementaire als op de individuele beslissingen van het bestuur
Dit beginsel veronderstelt (a) dat de burger de rechtsregel waaraan hij onderworpen wordt vooraf kent of kan kennen. (b) De rechtsregel kan enkel toekomstige situaties regelen. Het rechtszekerheidsbeginsel (c) beperkt de mogelijkheid voor het bestuur om zijn beslissingen in te trekken of (d) op te heffen, en (e) het mildert de gevolgen van een vernietigingsarrest van de bevoegde administratieve rechtbank (in de regel de Raad van State).
8.2.1.1 Kenbare en duidelijke bestuursbeslissing
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist allereerst dat de burger de rechtsregels, waaraan hij rechten en/ of plichten ontleent, kan kennen. Daartoe moeten alle rechtsregels behoorlijk worden bekendgemaakt aan iedereen (reglementaire beslissingen) en/of ter kennis gebracht aan de betrokkene(n) (individuele beslissingen), zelfs als geen wet hiertoe verplicht. De burger hoort vooraf te weten welk gedrag van hem wordt verwacht.
De rechtsregels moeten duidelijk zijn zodat de rechtsonderhorige weet wat hij moet doen en laten.
VOORBEELD
Verordeningen van zelfstandige openbare instellingen moeten, zelfs bij stilzwijgen van de wet, bekendgemaakt worden om op iemand van toepassing te kunnen zijn (zie het hoofdstuk over de bronnen van het administratief recht).
We koppelen terug naar het voorbeeld. Vooreerst moet de gemeentelijke politieverordening die betogingen aan een voorafgaande toelating onderwerpt, duidelijk zijn en vooraf en behoorlijk bekendgemaakt (reglementair besluit). Ook de weigering om de betoging toe te laten moet duidelijk zijn en ter kennis worden gebracht aan de betrokkenen (individueel besluit). De betrokkenen moeten immers weten aan welke rechtsregels ze zich moeten houden.
8.2.1.2 Voorzienbare bestuursbeslissing: geen retroactiviteit
Bestuursbeslissingen mogen niet retroactief werken in de mate waarin de rechtszekerheid hierdoor in het gedrang komt. Dergelijk beginsel geldt zowel voor de reglementaire als voor de individuele bestuursregels.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
VOORBEELD
Administratieve sancties mogen enkel worden voorzien voor de toekomst. Anders handelen schendt de rechtszekerheid.
Uitzonderlijk wordt een terugwerking in de tijd aanvaard, bv. in geval van wettelijke machtiging of ter realisering van een oogmerk van algemeen belang (bv. de goede werking of de continuïteit van de openbare dienst), op voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan verkregen rechten.17
In het voorbeeld mag noch de gemeentelijke politieverordening, noch de beslissing waarbij de burgemeester weigert de betoging toe te laten terugwerken in de tijd: de rechtsregel moet immers voorzienbaar zijn zodat de betrokkenen hun gedrag er kunnen op instellen. Anders handelen schendt de rechtszekerheid.
8.2.1.3 Beperkte mogelijkheid van intrekking van de bestuursbeslissing
Het bestuur dat een beslissing heeft genomen, kan in principe op deze beslissing terugkomen (‘intrekking’), waardoor de initiële beslissing tenietgaat, zowel voor de toekomst als voor het verleden. Intrekking is niet altijd verenigbaar met het rechtszekerheidsbeginsel en is in die mate ook niet toegelaten.
Een nadere toelichting volgt in het hoofdstuk over rechtsbeschermingstechnieken. Hier volstaat een verduidelijkend voorbeeld.
VOORBEELD
De gemeente kent een jachtvergunning toe. Hoewel de beslissing regelmatig is, bedenkt de gemeente zich en trekt ze de jachtvergunning tien dagen later weer in. Dat mag niet: als de gemeente zomaar eerder verleende rechten ongedaan kan maken, zou de burger nooit zeker zijn over de hem ‘toegekende’ rechten.
In het voorbeeld kunnen derden wel degelijk (onrechtstreeks) rechten ontlenen aan de gemeentelijke politieverordening die de betoging aan een voorafgaande toelating onderwerpt. Bijgevolg kan de gemeente deze politieverordening omwille van de rechtszekerheid niet zomaar intrekken. Zoals verder zal blijken (zie het hoofdstuk over rechtsbeschermingstechnieken) is intrekking uitgesloten als de politieverordening regelmatig zou zijn. Bij onregelmatigheid echter, bv. de verordening is vastgesteld door een gemeenteraad die onwettig was samengesteld, kan de gemeente de intrekking wel overwegen onder de voorwaarden in de wet omschreven, onder meer als dit besluit intussen geschorst werd door de toezichthoudende overheid (zie art. 248 Decreet Lokaal Bestuur en art. 264 N.Gem.W.). De weigeringsbeslissing van de burgemeester om de aangevraagde betoging toe te laten daarentegen is niet rechtverlenend, de rechtszekerheid loopt dus geen gevaar bij een eventuele intrekking. De burgemeester kan derhalve te allen tijde probleemloos beslissen zijn initiële beslissing weer in te trekken (in het algemeen belang).
8.2.1.4 Beperkte mogelijkheid van opheffing van de bestuursbeslissing
Behalve door intrekking, kan het bestuur terugkomen op zijn beslissing door opheffing.
17 M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nrs. 434-435.
Opheffing betekent dat het bestuur zijn oorspronkelijke beslissing ongedaan maakt voor de toekomst. Voor het verleden behoudt de opgeheven beslissing haar uitwerking.
Zowel intrekking als opheffing gaan uit van het bestuur dat de initiële beslissing had genomen. Het verschil tussen intrekking en opheffing ligt in de gevolgen van beide acties: de oorspronkelijke beslissing wordt bij opheffing enkel tenietgedaan voor de toekomst en niet voor het verleden, wat wel het geval is bij intrekking. Daardoor is opheffing een zachtere ingreep dan intrekking.
Nochtans kan ook opheffing in bepaalde omstandigheden in conflict komen met de rechtszekerheid, al rijzen er in de praktijk weinig problemen.
Voor een meer volledige bespreking verwijzen we naar het hoofdstuk over rechtsbeschermingstechnieken. Wij beperken ons hier tot een voorbeeld.
VOORBEELD
Een gemeente die beslist om een verouderd belastingreglement op te heffen, schendt het rechtszekerheidsbeginsel niet.
In het voorbeeld kan de gemeente steeds de gemeentelijke politieverordening opheffen. Niemand kan zich beroepen op het recht om een reglement in de toekomst ongewijzigd te laten voortbestaan. Ook de beslissing waarbij de burgemeester zijn toelating voor de betoging weigert te verlenen, kan in principe te allen tijde worden opgeheven. Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich niet tegen een eventuele opheffing omdat deze bestuursbeslissing geen recht verleent.
8.2.1.5 Beperkte gevolgen van een arrest tot nietigverklaring van een bestuursbeslissing
Het rechtszekerheidsbeginsel beperkt ook de soms onbillijke gevolgen van de vernietiging van een onwettige bestuursbeslissing door de bevoegde administratieve rechtbank (in de regel de Raad van State).
De vernietiging door de administratieve rechter doet de bestuursbeslissing teniet zowel voor de toekomst als voor het verleden, zoals bij intrekking. Strikt genomen brengt dit mee dat alle rechtshandelingen die hun noodzakelijke rechtsgrond vinden in de vernietigde beslissing niet meer rechtsgeldig zijn. Omwille van de rechtszekerheid (en andere rechtsbeginselen) wordt dit principe echter gemilderd.
VOORBEELD
De benoeming van een burgemeester wordt door de Raad van State vernietigd. Toch blijven de huwelijken die betrokkene ondertussen al voltrokken heeft, rechtsgeldig (omwille van de rechtszekerheid).
Een verdere toelichting volgt in het hoofdstuk over rechtsbescherming door de Raad van State.
8.2.2 Vertrouwensbeginsel
Het vertrouwensbeginsel wordt eerder aanvaard bij individuele dan bij reglementaire bestuursbeslissingen.
Vrij algemeen wordt aanvaard dat de burger zich in principe op dit beginsel kan beroepen als het bestuur hem (1) bij vergissing (2) een voordeel toekende (3) dat het bestuur hem zonder gewichtige reden wil ontnemen.18
18 M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 456.
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Maar afhankelijk van de concrete omstandigheden spelen ook andere elementen een rol, zo moet bv. de bij de burger gewekte verwachting rechtmatig (redelijk) zijn, al kan het bestuur soms een voldoende rechtvaardigingsgrond inroepen om het bij de burger rechtmatig gewekte vertrouwen toch niet te moeten honoreren.
VOORBEELDEN
– Geen rechtmatige (redelijke) verwachting in hoofde van de burger: de overheid maakt een materiële vergissing die de burger gemakkelijk kan vaststellen. De burger kan zich niet beroepen op het vertrouwensbeginsel om het voordeel te behouden.
– Wel een rechtmatige verwachting, maar rechtvaardigingsgrond voor de overheid: de overheid heeft ingezien dat zij tot nu toe de wet fout heeft geïnterpreteerd. Ondanks het rechtmatig (redelijk) gewekte vertrouwen bij de burger, geldt deze omstandigheid voor de overheid als een verschoningsgrond. Zij kan de burger zijn voordeel ontnemen.
Het vertrouwensbeginsel kan in principe niet gelden tegen een uitdrukkelijke wet in.19 Er wordt rekening gehouden met de feitelijke toedracht van de zaak.
VOORBEELDEN
Het vertrouwensbeginsel kan het bestuur niet geldig worden tegengeworpen indien 20 : – in een brief van het fiscaal bestuur aan een belastingplichtige een langere bezwaartermijn wordt vermeld dan de wettelijke; – een akkoord tussen het fiscaal bestuur en de belastingplichtige indruist tegen de wet.
9 Materiële motiveringsplicht
Terwijl enkel de eenzijdige individuele bestuursbeslissingen formeel gemotiveerd moeten zijn (op basis van de motiveringswet en het procedureel ABBB), moeten alle bestuursbeslissingen , zelfs zonder wettelijke grondslag, materieel of inhoudelijk gemotiveerd zijn (inhoudelijk ABBB).
Een bestuursbeslissing is materieel ‘deugdelijk’ gemotiveerd als ze gerechtvaardigd is door feitelijke en (2) juridische motieven (beweegredenen) (3) die de (discretionaire) beslissing (naar redelijkheid) ‘dragen’.21
Wanneer de overheid bij haar beslissing beschikt over een zekere keuzevrijheid (discretionaire bevoegdheid), zal zij nagaan welke beslissing het meest opportuun is voor het algemeen belang. De rechter kan zich niet met het beleid van het bestuur inlaten (scheiding der machten). Hij kan enkel marginaal toetsen of de redelijkheid (ABBB) niet kennelijk (evident) geschonden is, in welk geval hij de beslissing als onrechtmatig kan sanctioneren.
19 Vrij algemeen aanvaard door de rechtspraak van de Raad van State, maar ietwat gemilderd toegepast in rechtspraak van het Hof van Cassatie, aldus M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 468.
20 M. VAN DAMME en A. WIRTGEN, ‘Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VANDAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 469.
21 D. MAREEN, ‘Het motiveringsbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VANDAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nr. 198-209.
De motieven moeten in elk geval al bestaan op het tijdstip van de beslissing en blijken (kenbaar zijn) uit de bewoordingen van de beslissing en/of uit de stukken van het administratief dossier (dit omvat de stukken die het bestuur op het ogenblik van de beslissing kende).
VOORBEELD
Een (statutair) ambtenaar maakt zich schuldig aan seksuele intimidatie op het werk. Hierop ontslaat de tuchtoverheid de betrokkene ( beslissing met discretionaire bevoegdheid genomen). De beslissing ‘ontslag’ is deugdelijk (materieel) gemotiveerd indien ze:
– gedragen is door werkelijke en bewezen feiten (bv. de feiten zijn bewezen door diverse getuigenverklaringen en/of een bekentenis);
– gedragen is door juiste juridische motieven (bv. zijn de feiten juridisch juist gekwalificeerd – hier ‘tuchtvergrijp’? Voorziet het personeelsstatuut in de tuchtsanctie ‘ontslag’?);
– redelijk (niet kennelijk onredelijk) is in verhouding tot de (ernst van de) feiten.
We koppelen terug naar het voorbeeld. De weigering van de burgemeester om toelating te verlenen om te betogen moet door feitelijke en juridische motieven naar redelijkheid gedragen zijn.
– Feitelijke motieven: de burgemeester moet het werkelijke veiligheidsrisico concreet aantonen, wat hij doet door bv. te verwijzen naar het feit dat pamfletten werden verspreid aan alle inwoners van de gemeente, naar de ophitsende bewoordingen in de pamfletten, naar het feit dat werd opgeroepen om massaal deel te nemen aan ‘harde’ tegenmanifestaties, naar de explosieve sfeer die in de gemeente heerst nadat recent een jongeman werd neergestoken, met elke nacht rellen tot gevolg enz. Een loutere vrees voor rellen volstaat niet. Enkel wijzen op een tekort aan manschappen volstaat evenmin.
– Juridische motieven: de weigering wordt juridisch gerechtvaardigd door te verwijzen naar art. 135, § 2, 3° en art. 133 N.Gem.W. (de gemeente is belast met het vrijwaren van de materiële openbare orde en de burgemeester draagt hiertoe bij met individuele preventieve veiligheidsmaatregelen) en naar de gemeentelijke politieverordening op de openbare rust en veiligheid (die elke betoging aan een voorafgaande toelating van de burgemeester onderwerpt).
– Redelijkheid: de concrete preventieve veiligheidsmaatregel waartoe de burgemeester met een discretionaire bevoegdheid besluit (i.c. de weigering) moet ook redelijk verantwoord zijn (zie volgend rechtsbeginsel).
10 Redelijkheidsbeginsel
10.1
Begrip
Elk (discretionair) bestuurshandelen moet in wezen redelijk zijn of verenigbaar zijn met het gezond verstand (redelijk afwegen van alle betrokken belangen, redelijke motieven kunnen ongelijke behandeling rechtvaardigen, redelijke verhouding tussen de motieven en de te nemen beslissing).
Of een bestuursbeslissing al dan niet redelijk is, heeft te maken met de interne wettigheid ervan. Het redelijkheidsbeginsel is alweer moeilijk te preciseren. De redelijkheid is een zeer breed toepasbaar algemeen rechtsbeginsel voor het bestuur. Er is een zekere overlapping met andere behoorlijkheidsbeginselen, zoals de materiële motiveringsplicht. Het redelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel zijn niet los te koppelen van elkaar. Ultiem zijn alle behoorlijkheidseisen voor het bestuur uiteindelijk te herleiden tot een globale redelijkheidseis (zie hoger).
Hoofdstuk 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
10.2 Rechterlijke controle
De rechter gaat na of het bestuur in redelijkheid tot zijn (discretionaire) beslissing is kunnen komen. Hij kan enkel de kennelijke wanverhouding tussen de feiten en de beslissing sanctioneren. Hij mag de beslissing niet overdoen (beginsel van de scheiding der machten).22 De rechter mag zich niet in de plaats stellen van het bestuur door te controleren of de door het bestuur gemaakte beleidskeuze wel de meest opportune was. De rechter moet in de zijlijn (marge) staan en mag enkel nagaan of het bestuur de grenslijn van wat evident onredelijk (‘ kennelijk onredelijk’ ) is, heeft overschreden (dit is ‘ marginale toetsing’ ), in welk geval hij zal sanctioneren. De niet-kennelijk onredelijk bevonden beslissing moet de rechter ongemoeid laten, zelfs indien er alternatieve niet-kennelijk onredelijke keuzemogelijkheden zouden bestaan.
10.3 Toepassingsgebied
In diverse materies doet de rechtspraak de redelijkheidstoets, gaande van benoemingen, bevorderingen, over ruimtelijk ordeningsrecht, milieurecht, tuchtrecht, examenbeslissingen enz.
VOORBEELD
De belastinginspectie weigerde een afschrift van een zeer lijvig fiscaal administratief dossier (dat duizenden pagina’s bevatte en duizenden stukken telde) te bezorgen aan de belastingplichtige die hierom vroeg.23 De weigeringsbeslissing was onder meer gesteund op volgende motieven: – de belastingplichtige bezit al vele documenten van het dossier; – de belastingplichtige moet maar aantonen welke documenten hij nog niet bezit, waarna hij een afschrift kan bekomen.
De Raad van State vernietigde de weigeringsbeslissing omdat deze in de gegeven omstandigheden kennelijk onredelijk werd geacht: – de belastingplichtige heeft in principe het bezit niet meer van de stukken in het dossier daar het in beslag genomen stukken betreft; – van de bestuurde kan niet worden verwacht dat hij in de kantoren van de overheid duizenden documenten stuk voor stuk zou doornemen om aan te geven welke documenten hij al bezit, zodat hij kan bepalen van welke stukken hij een afschrift wenst.
We koppelen terug naar het voorbeeld. In de beschreven omstandigheden zou de weigering van de burgemeester om toelating te verlenen voor de betoging geen onredelijke maatregel zijn die de vrijheid van vergaderen en de vrije meningsuiting (gegarandeerd in zowel het BUPO verdrag, het EVRM als in de Gw.) kennelijk bovenmatig beperkt of verhindert. De burgemeester heeft, gegeven de omstandigheden, geen alternatieve maatregel (middel) voorhanden om de materiële openbare orde te vrijwaren (doel). Zo zouden bv. i.c. niet volstaan: de toelating om te betogen beperkt houden tot andere plaatsen dan het plein waar de jongeman was neergestoken, of het opleggen van een opschortende voorwaarde van het organiseren van een interne ordedienst om in eerste lijn wanordelijkheden te voorkomen.
22 M. BOES maakt hier enkele kanttekeningen bij in ‘Het redelijkheidsbeginsel’, in I. OPDEBEEK en M. VANDAMME (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, nrs. 251-255.
23 RvS, de bv S.L.A. Trading Company, nr. 156628, 20 maart 2006.
10.4 Specifieke verschijningsvormen
In specifieke omstandigheden komt het redelijkheidsbeginsel tot uiting onder andere benamingen, namelijk het ‘evenredigheidsbeginsel’ en het ‘zuinigheidsbeginsel’.
10.4.1 Evenredigheidsbeginsel
De feiten die aanleiding geven tot een tuchtsanctie moeten in een redelijke verhouding staan tot de uiteindelijk opgelegde tuchtsanctie. In zijn toepassing op tuchtsancties krijgt de redelijkheidsnorm de naam van ‘evenredigheidsbeginsel’.24
VOORBEELD
Het bestuur legt de tuchtsanctie afzetting op aan een ambtenaar die een derde maal in vijf jaar tijd te laat komt op het werk. Deze beslissing verhoudt zich onevenredig tot de feiten.
10.4.2 Zuinigheidsbeginsel
Als de overheid verschillende gelijkwaardige keuzemogelijkheden bezit met een verschillende financiële impact, eist de redelijkheid dat zij de voor haar financieel meest voordelige optie weerhoudt (‘zuinigheidsbeginsel’).
11 Oefeningen
1 Heeft de nv in onderstaande situatie gelijk? Bespreek gemotiveerd.
De heer Pieters vroeg en verkreeg van het bestuur een omgevingsvergunning voor het verkavelen van zijn grond in tien percelen bouwgrond. Wegens het langdurig talmen van de aanvrager met de verkoop van de kavels verviel deze omgevingsvergunning. Dit verval van omgevingsvergunning voor het verkavelen van gronden heeft het bestuur evenwel niet belet om voor drie van de tien percelen achteraf toch nog een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen te verlenen. Nu de nv Verbeke op haar beurt een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen aanvraagt, weigert het bestuur de vergunning te verlenen op grond van het verval van de vroeger verleende omgevingsvergunning voor het verkavelen van gronden. De nv Verbeke meent dat het bestuur het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
2 Lees onderstaande situatie en beantwoord de vragen.
De heer De Smet woont in Damme. Hij werkt als ambtenaar (ingenieur) bij de lokale afdeling van de Vlaamse Landmaatschappij in Brugge, waar hij betrokken is bij het plaatsen van overheidsopdrachten. Er worden onregelmatigheden gemeld waarbij de heer De Smet betrokken zou zijn, waarna een onderzoek wordt geopend. Er volgt een huiszoeking. De heer De Smet wordt aangehouden en gaat over tot bekentenissen. De administratieve overheid plaatst de betrokkene over naar de hoofdzetel in Brussel in afwachting van het afronden van het gerechtelijk onderzoek en in het belang van de goede werking van de dienst Maar de heer De Smet is ontevreden over zijn overplaatsing. Zijn dagelijkse woon-/werkverkeer is hierdoor enorm toegenomen. Hij heeft niet eens zijn zienswijze in deze zaak kunnen toelichten.
24 RvS, Schotte, nr. 182.322, 24 april 2008.
Uiteindelijk wordt de heer De Smet veroordeeld door de strafrechter tot een effectieve gevangenisstraf wegens onregelmatigheden.
1 Over welke bestuursbeslissing is de heer De Smet ontevreden?
2 Heeft de heer De Smet een middel om deze beslissing aan te vechten?
3 Over welke rechtsvordering(en) beschikt de betrokkene gebeurlijk?
4 Zoek in deze materie een gerechtelijke beslissing en verklaar in maximum tien lijnen je keuze.
3 Heeft het bestuur in onderstaande situaties een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur miskend? Zo ja: welk?
1 De burgemeester van Leuven verklaart een gebouw in staat van bouwvalligheid en beveelt de onmiddellijke afbraak ervan. De eigenaar stapt naar de Raad van State en voert het volgende aan: ‘Uit het verslag van de architect van de gemeente blijkt niet dat de toestand van het gebouw zo was dat, gelet op de veiligheid en de openbare gezondheid, de onmiddellijke afbraak de enige, gepaste maatregel was; het verslag bevatte geen details omtrent de bouwfysische staat van het gebouw en was zeer algemeen opgevat; er waren evenmin foto’s ter illustratie bijgevoegd.’
2 De heer Schorens, gemeentelijk ambtenaar, heeft een schepen in het openbaar uitgescholden. De schepen dient een klacht in en er volgt een tuchtprocedure. Tijdens de beraadslaging in het college van burgemeester en schepenen over het tuchtdossier zet de betrokken schepen de feiten uiteen en volgt er een stemming waaraan deze schepen ook deelneemt. De ambtenaar krijgt een blaam. Hoofdstuk
–
Basisliteratuur
BALLON, L. e.a., Inleidend overzicht van het Belgisch recht, cursusdeel 1, blok 1, Structuren en instellingen, STOHO, Leuven, Acco, 1995, 231 p.
BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. Een analyse van het systeem van administratieve rechtspraak in België, Antwerpen, Intersentia Rechtswetenschappen, 2000, 649 p.
–
BOES, M., Bestuursrecht, Leuven, Acco, 2010, 208 p.
– DE JONCKHEERE, M., Inleiding tot het recht 2010, Brugge, die Keure, 2010, 158 p.
–
DUJARDIN, J. en VANDE LANOTTE, J., m.m.v. VANDEN HEEDE, P. en GOEDERTIER, G., Inleiding tot het publiekrecht, I, Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, die Keure, 2008, 439 p.
GEUDENS, G., ‘Raad van State vernietigt Antwerps straatverbod’, De Juristenkrant 27 januari 2010, p. 16.
– GORIS, J., ‘Het toepassingsgebied van de hoorplicht in het algemeen en bij de mogelijkheid om een georganiseerd bestuurlijk beroep in te stellen in het bijzonder’, RW 2005-2006, 1018-1020, noot onder RvS nr. 142.587 van 24 maart 2005.
–
–
LANCKSWEERDT, E., ‘Naar een andere constructie van het algemeen belang’, TBP 2011/2, 103-105.
LANCKSWEERDT, E., ‘Over dialoog in de publieke sfeer’, TBP 2011/4, 202-203.
– MAREEN, D., ‘Hoe verhoudt de materiële motivering zich tot de formele motivering?’; TBP 1997/11, 723-735.
– OPDEBEEK, I. en DE SOMER, S., Algemeen bestuursrecht. Grondslagen en beginselen, Antwerpen, Intersentia, 2017, 730 p.
– OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M. (eds.), Beginselen van behoorlijk bestuur, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks nr. 1, Brugge, die Keure, 2006, 491 p.
– SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, in Reeks: Tegenspraak – cahier 24, Brugge, die Keure, 2005, 223 p.
– VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., GOOSSENS, J. en DE PELSMAEKER, T., Belgisch Publiekrecht, I en II, Brugge, die Keure, 2015, 1625 p.
– VENY, L. en DE VOS, N., Gemeentelijke administratieve sancties, Bundeling van de bijdragen aan de studienamiddagen Gemeentelijke Administratieve Sancties, gehouden te Genk op 1 juni 2005 en te Gent op 8 juni 2005, Brugge, Vanden Broele, 2005, 285 p.
– WAUTERS, K. (ed.), Het administratief beroep, Antwerpen, Maklu, 2008, 299 p.