Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie
Overheidscommunicatie2.indd 1
28/01/16 13:04
Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie
Machteld Weyts
Overheidscommunicatie2.indd 3
28/01/16 13:04
Academia Press P. Van Duyseplein 8 9000 Gent Tel. 09/233 80 88 Info@academiapress.be www.academiapress.be
Academia Press maakt deel uit van Lannoo Uitgeverij, de boeken - en multimediadivisie van Uitgeverij Lannoo nv. Opmaak: Le Pur et L’Impur Machteld Weyts Overheidscommunicatie Zuurstof voor de democratie Gent, Academia Press, 2016, XII + 181 p. ISBN 978 90 382 2575 3 D/2015/4804/179 NUR 810
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of vermenigvuldigd door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Overheidscommunicatie2.indd 4
28/01/16 13:04
V
Woord vooraf Dit boek is in de eerste plaats geschreven voor toekomstige communicatiedeskundigen. Het is een eerste kennismaking met de wereld van overheidscommunicatie. Dit boek is er dus vooral voor studenten, al kunnen praktijkmensen het als naslagwerk gebruiken. In de afgelopen jaren hebben verschillende mensen mij geïnspireerd en op weg geholpen in dit vakgebied. Bedankt Julie, Johan, Karl, Eric, Fran, Patrick, Joyce, Marijke, Bea, Tom en vele andere fantastische overheidscommunicatoren. Bedankt Nele, Veerle, Ewoud en Katrijn om dit boek te verrijken met jullie praktijkverhalen. Dank aan mijn ongelooflijke collega’s en oud-collega’s: mijn voorganger Jan Otten die een wijze mentor voor me was. Isabelle Wittebroodt, die al jarenlang samen met mij de lessen overheidscommunicatie verzorgt en een belangrijke input gaf voor dit boek. Daarnaast ook Els, Anne-Marie, Jan, Isabelle, Els, Anne-Marie, Ina, Geert, Rik, Gregory, Esther en Chris om mij te voeden met kennis en om zo’n fijn lectorenteam te vormen. De medewerkers van Academia Press, voor hun geduld. En natuurlijk mijn studenten, voor wie ik dit allemaal doe.
Overheidscommunicatie2.indd 5
28/01/16 13:04
VII
Inhoudstafel DEEL 1: DE ARENA VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE
1
Hoofdstuk 1: Overheidscommunicatie: Zuurstof voor de democratie
3
1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4
Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context De overheid speelt de ene rol En een heel groot publiek speelt de andere rol De communicatie heeft een maatschappelijk belang De overheid is verplicht om open te communiceren
5 5 5 6 6
1.2
De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet
6
1.3 1.3.1 1.3.2
De drie-eenheid voorlichting, marketingcommunicatie en PR 8 Voorlichting: een term in de vuilnisbak Marketingcommunicatie: de overheid als marktspeler Achtergrondartikel: Veerle Waterschoot, marketingdeskundige De Lijn over reclamecampagnes bij De Lijn PR in een overheidsomgeving
1.3.3
9 10 11 13
1.4 Domeinen binnen overheidscommunicatie 1.4.1 Informatie 1.4.2 Beleidscommunicatie en communicatief beleid 1.4.3 Project- en draagvlakcommunicatie 1.4.4 Gedragsveranderende communicatie 1.4.5 Marketingcommunicatie en gebiedsmarketing 1.4.6 Interne communicatie
14 14 14 15 15 15 15
1.5 Begrippenkader 1.5.1 Overheid 1.5.2 Onderlinge afhankelijkheid 1.5.3 Openheid en openbaarheid 1.5.4 Ambtelijke en politieke communicatie 1.5.5 Actieve en passieve communicatie
16 16 16 16 17 17
1.6 1.6.1 1.6.2 1.6.3
Beleid en communicatie Een hiĂŤrarchische beleidsstijl: communicatie over beleid Een netwerkende beleidsstijl: communicatie voor beleid Een markgerichte beleidsstijl: communicatie als beleid
17 18 18 18
1.7. 1.7.1 1.7.2 1.7.3 1.7.4
Wetten, decreten en normen voor overheidscommunicatie Verdrag van Aarhus Wet openbaarheid van bestuur 1994 Openbaarheidsdecreet 2004 Normendecreet voor overheidscommunicatie
19 19 20 21 26
Overheidscommunicatie2.indd 7
28/01/16 13:04
VIII
1.8 1.8.1 1.8.2 1.8.3
Netwerken binnen overheidscommunicatie Kortom COMMnet MOVI
29 29 29 29
1.9
Trends binnen overheidscommunicatie
29
Hoofdstuk 2: De overheid: Een ingewikkeld kluwen
31
2.1
Wat is een overheid?
33
2.2 2.2.1 2.2.2 2.1.1.2 2.2.2.2 2.2.2.3 2.2.2.4 2.2.2.5 2.2.2.6
De bestuursniveaus in België De federale overheid: bevoegdheden en communicatiestructuur De gemeenschappen en gewesten Bevoegdheden De Vlaamse overheid: indeling en communicatiestructuur Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest: indeling en communicatiestructuur De Waalse overheid: indeling en communicatiestructuur Provincies: indeling en communicatiestructuur Steden en gemeenten
33 34 39 39 39 41 42 42 43
DEEL 2: DOMEINEN VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE
49
Hoofdstuk 3: Gedragsverandering: Naar maatschappelijk gewenst gedrag 51 Inleiding
53
3.1
Een andere kijk op doelgroepen
53
3.2
Mythen en misverstanden over overheidscommunicatie en gedragsverandering
54
3.3 3.3.1 3.3.1.1 3.3.1.2 3.3.1.3 3.3.2 3.3.3 3.3.4
Modellen voor gedragsverandering Theorie van gepland gedrag (kennis – attitude – gedrag) Voorkennis en geheugenschema Het algemeen leervermogen en de link met de informatieve behoefte Gedragsdeterminanten - intentie - gedrag Model van Van Damme, Caluwaerts en Brans Het 7 E-model Nudging en keuze-architectuur
56 56 56 57 57 60 63 72
Hoofdstuk 4: Lokale communicatie
73
Lokale communicatie: inwoner is koning
75
Wat zegt het openbaarheidsdecreet over communiceren als gemeente?
75
4.1 4.2
Overheidscommunicatie2.indd 8
28/01/16 13:04
IX
Inhoudstafel
4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5
De communicatiepraktijk in steden en gemeenten Waaruit bestaat de job van communicatieambtenaar? Met wie communiceert een stad of gemeente? Hoe communiceert de stad of gemeente? Mogelijke communicatiemiddelen Dienstverlening
78 78 83 83 84 87
Hoofdstuk 5: Gebiedsmarketing
90
5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3
Gebiedsmarketing: een vlag die vele ladingen dekt Gebiedsmarketing als beleidsinstrument Product + gevoel De drie B’s: bewoners, bezoekers, bedrijven
93 93 94 95
5.2 5.2.1 5.2.2
Waarom investeren overheden in gebiedsmarketing? Landen en regio’s Steden en gemeenten
98 98 100
5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4
Stap voor stap naar een strategische aanpak voor gebiedsmarketing Een visie en strategie voor gebiedsmarketing Wie moeten we bereiken om deze visie waar te maken? Wat hebben we te bieden en waarin zijn we uniek? Hoe overtuigen we onze doelgroepen om gebruik te (blijven) maken van ons aanbod?
101 102 104 104
Hoofdstuk 6: Participatie
105
6.1
Participatie in een veranderende samenleving
107
6.2
Wat is een participatieve aanpak?
107
6.3
Actoren bij participatieprocessen
109
6.4
Participatie: een stap naar beter beleid
109
6.5
Wanneer is een participatieve aanpak aangewezen?
110
6.6
Soorten en gradaties in participatie
110
6.7
De participatieladder
111
6.8
Autoritair model versus overlegmodel
112
6.9 6.9.1 6.9.2 6.9.3 6.9.4 6.9.5
Participatiemethoden Hoorzitting/informatievergadering: Praatcafé/focusgroepgesprekken (Online) enquête/poll Infowandeling/rondleiding Infotentoonstelling (met mogelijkheid tot gesprek) Achtergrondartikel: Ewoud Monbaillu van Levuur over de rol van participatiebegeleider
112 113 113 114 114 114 115
Overheidscommunicatie2.indd 9
104
28/01/16 13:04
X
Hoofdstuk 7: Omgevingsanalyse en omgevingsmanagement
119
7.1
De overheid is geen eiland
121
7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.2.6
Een omgevingsanalyse op basis van factoren Demografische factoren: Ecologische factoren Politieke en juridische factoren Economische factoren Sociale factoren Technologische factoren
121 122 123 124 125 125 126
7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4.
Een omgevingsanalyse op basis van actoren Actoren: een bonte bende Drie tips voor een bruikbare actorenlijst Actorenclusters: orde scheppen in de chaos Voor elke vraag de geschikte analysemethode
127 127 128 128 128
7.4
De rol van een omgevingsmanager
DEEL 3: BOUWSTENEN VOOR EEN STRATEGISCHE OVERHEIDSCOMMUNICATIE Hoofdstuk 8 De organisatie van een overheidscampagne
Inleiding 139
8.1 8.1.1 8.1.2 8.1.3 8.1.4
De organisatie van een overheidscampagne Verschillen tussen overheidscampagnes en campagnes in de private sector Professionalisering en ondersteuning De start van een overheidscampagne Samenwerking met communicatieadviesbureaus
139 139 140 140 141
8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4
De wetgeving op overheidsopdrachten Wat is een overheidsopdracht? Waarom een wetgeving op overheidsopdrachten? Communicatiesector: overheidsopdracht van diensten Verschillende mogelijke procedures:
143 143 143 144 144
8.3
Interne opvolging van campagnes
147
8.4 8.4.1
Het communicatieplan bij overheidscampagnes De bouwstenen van een communicatieplan
147 149
8.5 8.5.1 8.5.2
Uitdieping: evaluatie van communicatie Wat is de evaluatiefase? Nut en noodzaak van evaluatieonderzoek
161 161 161
Overheidscommunicatie2.indd 10
28/01/16 13:04
Inhoudstafel
8.5.3 8.5.4 8.5.5 8.5.6
Procesevaluatie Pretestonderzoek Effectevaluatie van campagnes Evaluatie van het communicatiebeleid van de organisatie
XI
162 165 170 172
REFERENTIELIJST 177
Overheidscommunicatie2.indd 11
28/01/16 13:04
Deel 1 | Hoofstuk 1
1
Deel 1 DE ARENA VAN OVERHEIDSCOMMUNICATIE
Overheidscommunicatie2.indd 1
28/01/16 13:04
Deel 1 | Hoofstuk 1
3
Hoofdstuk 1: Overheidscommunicatie: Zuurstof voor de democratie
KORTE INHOUD 1.1 Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context 1.2 De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet 1.3 De drie-eenheid: Voorlichting, marketingcommunicatie en PR 1.4 Domeinen binnen overheidscommunicatie 1.5 Begrippenkader 1.6 Beleid en communicatie 1.7 Wetten, decreten en normen 1.8 Netwerken binnen overheidscommunicatie 1.9 Trends
Overheidscommunicatie2.indd 3
28/01/16 13:04
4
LEERDOELEN Na het lezen van dit hoofdstuk kan je: • Het belang van overheidscommunicatie voor een democratische samenleving verklaren • Overheidscommunicatie herkennen • Diverse visies op de rol van de overheid in overheidscommunicatie begrijpen • De belangrijkste publieksgroepen van overheden opsommen • De belangrijkste netwerken toelichten • Trends binnen de sector benoemen
Overheidscommunicatie2.indd 4
28/01/16 13:04
Deel 1 | Hoofstuk 1
1.1
5
Overheidscommunicatie: communicatie in een specifieke context Overheidscommunicatie is communicatie tussen overheden en publiek. Die overheid dekt vele ladingen en omvat zowel een federale overheidsdienst als een OCMW. Door de ingewikkelde Belgische staatsstructuur ziet het publiek niet altijd het bos door de bomen. Het publiek waarmee al deze overheden communiceren kan heel divers zijn: individuele burgers, bedrijven, scholen, actiegroepen, het maatschappelijk middenveld of inwoners van een bepaalde wijk. Het gevolg is dat we over overheidscommunicatie spreken als dit in een context is waarin overheden de dialoog aangaan met hun publiek. Overheidscommunicatie werkt in twee richtingen. Er is dus een dialoog tussen het publiek en de overheidsinstellingen. De intrede van nieuwe media zorgde bovendien voor een evolutie van een eerder ‘informerende’ overheid naar een ‘converserende overheid’. De overheid als gesprekspartner dus, en niet langer als alleswetende informatiebron. Overheidscommunicatie is geen communicatiediscipline op zichzelf. Om professioneel en efficiënt te communiceren, maken overheden gebruik van inzichten uit verschillende communicatiedomeinen zoals public relations, marketingcommunicatie en draagvlakcommunicatie. Een overheidscommunicator streeft naar geïntegreerde communicatie, en zet daarvoor instrumenten en middelen in die elkaar versterken. Maar wanneer is communicatie nu overheidscommunicatie? Volgende criteria kunnen alvast wat klaarheid scheppen:
1.1.1
De overheid speelt de ene rol Overheidscommunicatie is niet meer of minder dan communicatie waarbij de overheid een actieve rol speelt. In de meeste gevallen zal een overheid de initiator zijn van het communicatieproces. Overheden bestaan er in alle geuren en kleuren. Alleen al de Vlaamse overheid telt een honderdtal entiteiten. Tel daar nog eens de Waalse tegenhangers bij, de tien provincies en de bijna zeshonderd steden en gemeenten. Dan tel je op de oppervlakte van België al snel duizend organisaties die als overheid beschouwd kunnen worden. Die praten op één of andere manier allemaal met anderen.
1.1.2
En een heel groot publiek speelt de andere rol Overheden moeten door hun maatschappelijk belang en omvangrijke dienstverlening met talrijke publieksgroepen rekening houden. Die organisaties, individuele burgers, belangengroepen, andere overheden, ... bestaan nu eenmaal en kunnen niet zomaar genegeerd worden. Terecht nemen burgers (al dan niet georganiseerd) zelf het initiatief om met overheden in gesprek te gaan. Het publiek waarmee overheden te maken hebben, is zeer divers. In een communicatiecontext
Overheidscommunicatie2.indd 5
28/01/16 13:04
6
zorgt dit voor complexe vraagstukken. Het zou immers niet eerlijk zijn om je communicatie enkel af te stemmen op diegenen die gemakkelijk te bereiken zijn of sowieso al interesse hebben in je dienstverlening. Ook diegenen die je net moeilijker kan bereiken, hebben recht op communicatie. Dat maakt communiceren in een overheidscontext complexer dan communicatie in een commerciële omgeving.
1.1.3
De communicatie heeft een maatschappelijk belang Overheidscommunicatie speelt zich in principe af in een niet-commerciële context. Een overheid zal zelden producten of diensten willen verkopen. En doet ze dat toch, dan dient dit een maatschappelijk doel, zoals zoveel mogelijk mensen op trein, tram en bus krijgen. Politici en ambtenaren zijn samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. De communicatie die overheden voeren of de gesprekken die ze aangaan met publieksgroepen, hebben als uiteindelijk doel om de kwaliteit van dit bestuur te verbeteren.
1.1.4
De overheid is verplicht om open te communiceren In België is de overheid verplicht om te communiceren. De burger heeft recht op informatie. Hij kan daar zelf om vragen, maar overheden moeten ook uit zichzelf de betrokkenen op de hoogte brengen. Dit is vastgelegd in wetten en decreten. De openheid die aan de overheid wordt opgelegd, is essentieel voor een democratische samenleving. Informeren alleen is niet voldoende. In onze huidige samenleving is het minstens even belangrijk om te luisteren, mensen mee in bad te nemen vooraleer beleid gemaakt wordt, te motiveren om een bepaald gedrag te vertonen, …
Dit moet je zeker onthouden Overheidscommunicatie is communicatie tussen overheden en een brede waaier van publieksgroepen. Die communicatie kan verschillende vormen aannemen. De communicatieactiviteiten zijn niet commercieel bedoeld, maar dienen het maatschappelijk belang. Overheden moeten openheid tonen over hun beleid en werking. Hierdoor geeft overheidscommunicatie zuurstof aan de democratie.
1.2
De ene visie op overheidscommunicatie is de andere niet Overheden communiceren binnen een bepaalde politieke en maatschappelijke context.
Overheidscommunicatie2.indd 6
28/01/16 13:04
Deel 1 | Hoofstuk 1
7
In een autoritair politiek bestel houdt de overheid de touwtjes stevig in handen. Communicatie gebeurt top-down, alle communicatiekanalen zijn in handen van de overheid of haar getrouwen. Private spelers zijn verboden. In deze samenlevingen zijn er geen vrije verkiezingen. De leiders worden aangeduid of volgen elkaar op binnen een familie. Voorbeelden zijn Noord-Korea en Syrië. We zien dat in sommige democratische landen meer autoritaire figuren aan de macht komen. De overheidscommunicatie staat in dienste van de politieke ideeën van de machthebber. Democratische samenlevingen hechten veel belang aan een transparante werking. Iedereen moet een vlotte toegang krijgen tot overheidsinformatie. Burgers verwachten van politici en ambtenaren dat ze eerlijk en open zijn over de beslissingen die ze nemen en de gevolgen die deze beslissingen hebben. Als burgers het niet eens zijn met wat beleidsmakers doen, hebben ze het recht om te protesteren. Via verkiezingen maken inwoners van een land, gemeenschap of gemeente zelf een keuze voor hun politieke vertegenwoordiging. In een democratie hecht men veel belang aan de persvrijheid. Journalisten mogen vrijuit berichten over wat zich afspeelt in de maatschappij. Net als burgers hebben zij een quasi onbeperkte toegang tot overheidsdocumenten. Maar ook binnen een democratisch stelsel zijn er verschillende visies op overheidscommunicatie. Tot de jaren zeventig van de twintigste eeuw was de communicatie van de overheid in België eerder eenrichtingsverkeer. De toon was vaak paternalistisch: de overheid wist wat goed was, en regeerde als een brave maar strenge huisvader. Ambtenaren hadden zwijgplicht over wat zich in hun job afspeelde. De overheid had de macht over haar eigen communicatiekanalen. De verzuilde (print)media waren de spreekbuizen van politieke stromingen. Maatschappelijke ontwikkelingen dwongen de overheid om zich meer open op te stellen. Toch duurde het tot de jaren negentig van de twintigste eeuw vooraleer de passieve en actieve openbaarheid van bestuur werkelijkheid werd. De kloof tussen overheid en burgers, of tussen politici en burgers, werd pijnlijk duidelijk met de verkiezingsoverwinning van het Vlaams Blok in 1994. De focus kwam sterk te liggen op informeren: gemeentelijke en stedelijke informatiebladen zagen het licht, websites werden volgestouwd met informatie. Vooruitziende overheden laten burgers participeren: de stem van de individuele burger wordt nu meer en meer gehoord. Adviesraden zien het licht. Anno 2015 leven we in een netwerkmaatschappij. Overheden verliezen de controle over hun communicatie-initiatieven, omdat andere spelers over eigen (gratis) kanalen beschikken en die ook massaal inzetten. De overheid is nu één van de vele spelers in het communicatielandschap. Een speler die soms het onderspit moet delven voor de allesoverheersende politieke communicatie.
Overheidscommunicatie2.indd 7
28/01/16 13:04
8
Dit schema van het Nederlandse bureau Laverbe schetst de evolutie van communicatie van een hiĂŤrarchische periode tot de netwerktijd. Elke periode kent eigen uitdagingen en andere communicatiestromen. De relatie tussen zender en ontvanger is drastisch gewijzigd. In de netwerkperiode hebben we te maken met gelijkwaardige gesprekspartners.
1.3
De drie-eenheid voorlichting, marketingcommunicatie en PR Overheidscommunicatoren maken gebruik van verschillende communicatiedisciplines, zoals voorlichting (al wordt dit niet meer zo benoemd in Vlaanderen), marketingcommunicatie en PR. Elk van deze communicatie-disciplines stelt een aantal instrumenten ter beschikking. Voor marketingcommunicatie verschilt de inzet van die instrumenten nauwelijks met de praktijk in de private sector. Enkel gebiedscommunicatie is een specifiek domein van marketingcommunicatie dat vooral door overheden wordt beoefend. Terwijl andere communicatiedisciplines zich behalve door hun doelstelling ook onderscheiden via hun instrumenten, is dit bij overheidscommunicatie veel minder het geval. Het is vooral de context van de communicatie die van communicatie wel of niet overheidscommunicatie maakt.
Overheidscommunicatie2.indd 8
28/01/16 13:04