9782390251866

Estelle Hoorickx

La Belgique, l’OTAN et la guerre froide Le témoignage d’André de Staercke

Préface de Georges-Henri Soutou

PRÉFACE

André de Staercke : une vie passionnante, une grande influence, mais discrète, en tout cas pas au premier plan de l’actualité. Il fallait tout le talent d’Estelle Hoorickx pour faire revivre ce personnage, avec une fine analyse psychologique de l’homme et une description des amitiés qui ont accompagné son existence et contribué à façonner son univers professionnel : Paul-Henri Spaak, bien sûr, mais aussi Churchill et Salazar, et bien d’autres. En effet, sa vie et sa carrière placent André de Staercke à l’intersection de nombreux courants et réseaux. De fortes études classiques et juridiques en Belgique puis à Paris le mettent en contact avec tout un monde, en particulier celui de l’Église catholique et celui des juristes, tous deux par essence tournés vers l’international. Puis en 1939, il entre dans l’administration belge, il fait partie après 1940 d’un groupe chargé de réfléchir à la réforme de l’État, ensuite, début 1942, il rejoint le ­gouvernement belge à Londres. Il en devient secrétaire du Conseil et assume la fonction de chef de cabinet du Premier ministre. C’est dire s’il connaît tous les ressorts de la Belgique pendant la guerre. Et l’aprèsguerre : secrétaire du prince-régent Charles à partir de février 1945, il joue un rôle dans l’évolution de la Question royale. D’autre part, son séjour londonien l’amène à établir des liens exceptionnels avec Paul-Henri Spaak et Winston Churchill. Une mission à Lisbonne en 1943 ( pour régler de délicats problèmes concernant le Congo belge ) lui fait rencontrer Salazar, avec lequel il conservera par la suite des liens d’amitié. Cela ne correspond sans doute pas au canon des valeurs occidentales actuelles, mais le Portugal de Salazar, avec les Açores et ses possessions africaines et membre de l’Alliance atlantique dès ses débuts, aura son importance dans une histoire de la guerre froide plus complexe qu’on ne s’en souvient parfois. Et André de Staercke, qui donne d’ailleurs à Salazar d’excellents conseils malheureusement peu suivis, est un esprit libre. 7

Ce livre permet d’éclairer, à partir d’archives souvent inédites, des pans importants de la politique extérieure belge, de 1950 à 1976, années durant lesquelles André de Staercke fut particulièrement bien placé pour suivre, à partir du point focal qu’est l’Alliance atlantique, de nombreuses crises ( y compris celle du Congo ) et d’importants développements, dont le début du processus de la Détente. Le livre de Madame Hoorickx est en effet également une contribution essentielle à l’histoire de la guerre froide. ( Y compris, soit dit au passage, de la politique que mène Paris, vis-à-vis de l’OTAN mais aussi de la construction européenne. ) On apprend par exemple à quel point Washington était proche des « Petits », par exemple lors de la crise de la CED en 1954 ou de l’affaire de Suez en 1956, et à quel point Bruxelles n’hésitait pas à s’appuyer sur les États-Unis pour faire valoir ses intérêts. Tout en étant beaucoup moins souvent d’accord avec La Haye qu’on ne le pense parfois, tandis que Londres n’était pas du tout aussi influente auprès des Belges que Paris ne le croyait. C’est un point de vue nouveau qui nous est offert, un déplacement de la parallaxe. Une conclusion essentielle est que pour les Belges, l’OTAN n’est pas seulement une alliance militaire, c’est une instance politique où ils jouèrent un rôle certain, plus marqué même qu’au sein de la Commu­ nauté européenne. Et qui les garantissait contre toute tentation d’un retour au « Nouvel Ordre européen » propagé pendant la guerre par l’Axe et excluant Londres et Washington, dont ils avaient gardé un fort mauvais souvenir depuis 1940 et dont ils savaient qu’il avait eu plus de partisans et de chances de succès qu’on ne le croit de nos jours. Ces débats et ces réflexes découlant de la guerre, qu’on oublie aujourd’hui, étaient en effet encore fort prégnants à l’époque. Ce n’est qu’à partir des années 1970, et ici aussi la thèse apporte des éclairages nouveaux, que la Communauté européenne commença à l’emporter dans l’esprit des dirigeants belges sur la Communauté atlantique, tandis que commençait à se mettre en place la « coopération politique » entre les membres de la CEE, dont l’importance, trop souvent méconnue, est ici bien mise en valeur. Ceci dit, il reste un domaine où, pour les responsables belges, le Pacte atlantique est toujours resté le forum politique primordial : celui des tentatives de Détente avec l’Est. En dehors du Plan Van Zeeland en 1953 et du Rapport Harmel de 1967, à la considérable importance historique comme précurseur du « processus d’Helsinki », tous deux désormais bien connus, on découvre ici, grâce au témoignage d’André de Staercke, qu’il s’est agi d’une orientation constante de Bruxelles et que 8

Préface

Paul-Henri Spaak y joua un rôle substantiel, allant bien au-delà de simples gestes destinés au public. Homme d’une grande culture classique et juridique, esprit synthétique voyant loin et de haut, André de Staercke joua ainsi un rôle discret mais toujours hautement politique, sans se perdre dans les détails des procédures diplomatiques ou, à l’OTAN, dans les questions proprement militaires ou les organigrammes, ce qui est la trop fréquente ­tentation de ceux qui n’osent pas imposer aux experts le primat clausewitzien de la politique. Ouvrage à lire donc, pour son intérêt historique mais aussi pour les leçons qu’on peut en tirer. Georges-Henri Soutou Membre de l’Institut de France Professeur émérite à Sorbonne Université

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INTRODUCTION

André de Staercke confia un jour : « Pour un petit pays, le problème est de trouver le courant et d’essayer d’y orienter l’embarcation, car en voulant aller à contre-courant, on casse sa rame et l’on est jeté hors du bateau. Mais grâce à la présence, à la sagesse et à l’intelligence, les grands esprits de petits pays peuvent influer sensiblement sur le cours des choses 1. » C’est dans ce contexte que résonne le jugement de Manlio Brosio, ancien secrétaire général de l’OTAN, sur André de Staercke, dont il pensait que l’action avait permis à la Belgique de conserver son « poids » au sein de l’Alliance, même après le départ de Paul-Henri Spaak et de Pierre Harmel 2 . Ces affirmations ouvrent d’emblée quelques pistes sur le rôle possible joué par André de Staercke, représentant permanent de la Belgique auprès du Conseil de l’Atlantique Nord entre 1950 et 1976, une durée de mandat inédite pour l’institution 3. Ainsi donc, l’homme contribua-t-il de façon spécifique et originale au processus de consultation et de décision de la plus haute instance politique de l’OTAN ou se contentat-il de répercuter les vues de ses ministres de tutelle et singulièrement de Paul-Henri Spaak et de Pierre Harmel ? Dans quelle mesure André de Staercke participa-t-il aux démarches audacieuses entreprises par sa hiérarchie pour maintenir la vitalité de l’Alliance et travailler au ­rapprochement Est-Ouest ? Le rôle d’André de Staercke évolua-t-il en fonction du contexte international, de la politique étrangère menée par le chef de la diplomatie de son propre pays ou encore des relations interpersonnelles que l’ambassadeur entretenait avec sa hiérarchie ? Voilà quelques-unes des interrogations auxquelles tentera de répondre le présent ouvrage, dont le but plus large sera d’offrir de nouveaux exemples de l’influence que put avoir un petit État sur la « grande diplomatie 4 » ainsi que sur certaines problématiques internationales particulièrement remarquables pour l’Alliance atlantique. Nous espérons 11

aussi qu’il jettera une lumière nouvelle sur le fonctionnement de l’OTAN tel que perçu depuis les coulisses du pouvoir et au travers des conversations menées au sein de l’organisation à une période cruciale de la guerre froide. André de Staercke entre à l’OTAN au moment où est envisagé le réarmement de l’Allemagne et où la guerre froide acquiert une dimension planétaire 5. Rapidement, la situation internationale incertaine et « fluide 6 » de l’époque, où les relations Est-Ouest se trouvent à une nouvelle croisée des chemins, offre à la Belgique des opportunités d’intervention sur la scène internationale. En effet, même si d’aucuns estiment que la « détente 7 » commence après la crise de Cuba, les premiers signes d’amélioration des relations Est-Ouest apparaissent peu après la mort de Staline 8 . Cette relative détente connaît alors des périodes de crise et de tensions. Parmi celles-ci, citons la répression des émeutes de juin 1953 en Allemagne de l’Est, le soulèvement de Poznan, l’insurrection de Budapest et la crise de Suez en 1956, mais également la crise de Berlin, qui marquera profondément les relations Est-Ouest de 1958 à 1962, et enfin la crise de Cuba. La détente Est-Ouest sera également ralentie lors de l’intervention des pays membres du pacte de Varsovie en Tchécoslovaquie en 1968. Si le début des années 1970 apparaît comme une période de détente – pendant laquelle les négociations stratégiques concernent surtout les Américains et les Soviétiques 9 –, l’URSS se lance ensuite, lorsque André de Staercke quitte l’OTAN en 1976, dans une politique plus offensive dans le tiers-monde mais aussi en Europe, dont les réactions restent hésitantes. G.-H. Soutou parle alors d’un « recul de la détente », qu’il situe à partir de 1975 10. L’expression « guerre fraîche » a d’ailleurs été employée par Brejnev pour désigner les nouvelles tensions qui opposent les deux Grands de 1975 à 1985 11. La présente étude envisagera attentivement l’hypothèse selon laquelle de Staercke a effectivement donné sa pleine mesure dans le sillage de Paul-Henri Spaak, avec qui il a collaboré à l’OTAN entre 1954 et 1966, lorsque le ministre était à la tête des Affaires étrangères, avec un interlude remarqué comme secrétaire général de l’OTAN. Les archives qui constituent le fil rouge de l’étude sont celles ­qu’André de Staercke a conservées tout au long de son mandat à l’OTAN et qui n’ont, à ce jour, jamais été exploitées de façon approfondie. Les papiers de l’ambassadeur se composent principalement de correspondances, de longues descriptions et analyses des missions effectuées, de discours écrits par de Staercke, de documents produits par l’OTAN, de textes officiels et de coupures de presse. D’autres archives person12

Introduction

nelles d’André de Staercke sont conservées à l’Université libre de Bruxelles ( ULB ). Si la majorité de ces documents concernent la période de la régence et la Question royale, quelques-uns nous éclairent néanmoins sur la carrière de l’ambassadeur à l’OTAN. D’autres sources viendront compléter la recherche, parmi lesquelles les papiers de Paul-Henri Spaak et ceux de Pierre Harmel. La Belgique voit en effet se succéder cinq ministres des Affaires étrangères entre 1950 et 1976, dont deux, Spaak et Harmel, ont laissé une véritable empreinte sur l’Alliance atlantique. Leur influence sur la scène internationale et le rôle qu’ils ont joué en faveur de la détente donnent à la voix d’André de Staercke une résonance d’autant plus importante à l’OTAN. En dehors de Paul-Henri Spaak et de Pierre Harmel, quatre autres personnes se trouvent pour quelques années à la tête du ministère des Affaires étrangères pendant la période étudiée. Il s’agit successivement de Paul van Zeeland, chef de la diplomatie belge de 1949 à avril 1954, Victor Larock de 1957 à 1958, Pierre Wigny de 1958 à 1961 et enfin Renaat Van Elslande de 1973 à 1977. L’action de ces hommes en faveur de l’Alliance atlantique ne sera évoquée que de manière ponctuelle, en fonction de leur impact éventuel sur le rôle joué par André de Staercke à l’international. Les annales et documents parlementaires belges nous permettront de saisir davantage les prises de position de la Belgique en matière de politique étrangère, et singulièrement à l’OTAN. Afin de mieux cerner l’intérêt porté par les autres nations aux initiatives belges, nous avons également exploité les papiers diplomatiques des ambassadeurs de Belgique à Paris, La Haye et Bonn, mais également les archives de l’OTAN, celles du ministère des Affaires étrangères français de la Courneuve et enfin les archives du Département d’État américain conservées à College Park. Les documents diplomatiques belges se sont avérés particulièrement utiles pour la question du réarmement allemand et la crise de Suez. Les documents diplomatiques des États-Unis, disponibles en ligne et communément désignés par l’acronyme « FRUS » ( Foreign Relations of the United States ), ont également été précieux pour la question du réarmement allemand. Les transcriptions d’interviews d’André de Staercke et de Robert Rothschild, mises en ligne par le service des archives de l’Union ­européenne, ont aussi été utilisées. En outre, le précieux témoignage d’Étienne Davignon 12 a permis d’éclairer, avec tout le recul critique nécessaire, les événements dont l’ancien diplomate a été un acteur de premier plan. D’autres contemporains de De Staercke ont également été interrogés. 13

Enfin, les archives du Centre de documentation historique des forces armées belges, dont celles du général Charles de Cumont 13, n’ont été consultées que très ponctuellement. Si les ministres de la Défense, mais également certains officiers belges, ont sans doute joué un rôle dans l’orientation de la position de la Belgique au sein de l’Alliance, les archives de De Staercke en font en effet très peu mention. Comme nous le verrons par la suite, le dialogue entre les membres de la Défense nationale belge et ceux de la représentation permanente de la Belgique auprès de l’OTAN n’est pas toujours aisé 14. L’étude comprend trois parties, s’appuyant chronologiquement sur les différents événements internationaux qui ont jalonné la carrière de De Staercke à l’OTAN. La première partie traitera du rôle joué par de Staercke entre 1950 et 1955 dans la mise en place de l’OTAN et la question du réarmement allemand, au cœur de la réflexion euro-atlantique. Pendant cette période, la mort de Staline fait naître un grand espoir de changement dans le conflit Est-Ouest. La deuxième partie portera sur la période qui couvre les années 1956 à 1962, marquées par une aggravation des relations entre les deux blocs, singulièrement à Berlin, malgré la déclaration de « coexistence pacifique » émise par Khrouchtchev en 1956. La troisième et dernière partie de l’ouvrage analysera la contribution d’André de Staercke au sein de l’OTAN et à l’international depuis la crise de Cuba jusqu’à la signature de l’Acte final d’Helsinki, accord international qui pose les bases d’un nouvel ordre européen en l’absence d’un véritable traité de paix entre Washington et Moscou. Il s’agit du dernier événement majeur dont est témoin de Staercke en tant que représentant permanent de la Belgique à l’OTAN. Avant d’entrer dans le vif du sujet, un chapitre préliminaire sera consacré aux atouts et aux personnalités clés de la politique étrangère belge entre 1950 et 1976 ainsi qu’aux années de la carrière d’André de Staercke qui précèdent son entrée à l’OTAN mais se révéleront déterminantes pour la suite. C’est en effet comme chef de cabinet du Premier ministre Hubert Pierlot, en exil à Londres, et ensuite comme secrétaire du Prince-Régent qu’André de Staercke rencontre et noue des relations durables avec plusieurs personnalités de grande envergure, tels PaulHenri Spaak, Winston Churchill et Antonio de Oliveira Salazar. La plupart de ces contacts privilégiés serviront plus tard la cause belge, voire celle de l’Alliance.

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Chapitre préliminaire

UN DÉBUT DE CARRIÈRE TRÈS ­PROMETTEUR ( 1939-1950 ) ET UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA BELGIQUE TOURNÉE VERS LE MULTILATÉRALISME

Un docteur en droit talentueux remarqué par Hubert Pierlot André de Staercke naît à Gand le 10 novembre 1913, dans une ancienne famille d’industriels du textile. Brillant élève des jésuites au Collège Sainte-Barbe, il entame ensuite des études aux Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix à Namur, où il obtient le diplôme de candidat en philosophie et lettres. Selon ses propres dires, ces « quatorze ans de jésuitière » l’imprègnent profondément de culture gréco-latine et patristique ; il sera, jusqu’à la fin de sa vie, un lecteur assidu de saint Augustin 1. De culture catholique, de Staercke n’est cependant pas ­pratiquant 2 . La plume de l’homme, même dans ses écrits les plus officiels, est particulièrement marquée par celle de ses auteurs préférés, tel Stendhal 3. Le diplomate fréquentera d’ailleurs, tout au long de sa carrière, des personnalités diverses du monde littéraire francophone comme Marguerite Yourcenar, le journaliste du Monde André Fontaine et, surtout, son ami Charles Orengo, directeur littéraire de la Librai­ rie Arthème Fayard, maison d’édition qui publiera les mémoires de Paul-Henri Spaak 4. En 1936, André de Staercke obtient le titre de docteur en droit à la faculté de droit de l’Université catholique de Louvain. Trois ans plus tard, après avoir obtenu plusieurs diplômes d’études supérieures en droit, il défend, à la Sorbonne, une thèse intitulée De la création d’un Conseil d’État en Belgique 5, qui sera publiée aux Presses universitaires de France. Appelé à la présidence de l’Association des étudiants catholiques, il noue de nombreuses relations avec les hautes autorités ecclésiastiques françaises 6. Selon ses propres dires, il connaît alors tous les évêques de France 7 et vit à Paris les plus belles années de 15

sa vie 8 . Après la guerre, André de Staercke continue de côtoyer l’évêque d’Orléans, Mgr de la Vacquerie, avec lequel il passe des « heures délicieuses dans la Ville éternelle 9 ». Ce sont ses travaux sur le Conseil d’État qui font remarquer André de Staercke à Bruxelles. En novembre 1939, il est appelé à rejoindre le cabinet du Premier ministre Hubert Pierlot pour s’occuper de la réforme administrative de l’État. Il est alors nommé conseiller d’administration, adjoint à la réforme administrative. En 1940, de Staercke suit le gouvernement dans sa fuite vers Vichy. C’est là que ses relations avec l’épiscopat deviennent très utiles. À Rouen, il obtient de l’évêque du lieu un logement pour la caravane gouvernementale embouteillée dans les foules de l’exode. À Bordeaux, comme le gouvernement ne sait que faire de ses archives royales transportées depuis Bruxelles par trois camions, il trouve à les faire entreposer dans une abbaye bénédictine où elles passeront la guerre 10. En août 1940, le service administratif dont dépend de Staercke est rattaché au commissariat général à la restauration. À la demande du comte Lippens, qui a reconstitué le Centre d’étude pour la réforme de l’État ( CERE ) avec l’approbation du Roi, André de Staercke est alors détaché au secrétariat du centre localisé à Bruxelles, qui a pour ­m ission d’étudier la transformation du régime au lendemain de la paix 11. Exil à Londres Rencontre avec la famille Spaak Début 1942, Hubert Pierlot décide de faire venir à Londres un fonctionnaire de confiance pour renforcer son cabinet. Son choix se porte sur André de Staercke, qui sera accompagné par Fernand Spaak, de dix ans son cadet. Le jeune homme de dix-huit ans, fils du ministre des Affaires étrangères Paul-Henri Spaak, désire s’engager dans la Royal Navy 12 . Le périple est organisé par le réseau Comète et durera deux mois. Les voyageurs transitent par la France, l’Espagne et le Portugal et nouent une profonde amitié, à l’origine des liens intimes qui uniront de Staercke à Paul-Henri Spaak et sa famille sa vie durant 13. Pendant la guerre, de Staercke sauvera d’ailleurs la vie de Paul-Henri Spaak, à qui il parviendra à procurer de la pénicilline, médicament nouvellement apparu, qui le guérira d’une grave infection. Spaak se souviendra avec reconnaissance de cet épisode et l’amitié des deux hommes perdurera jusqu’à la mort 14. 16

Un début de carrière très prometteur ( 1939-1950 )

André de Staercke avoue n’être jamais parvenu à dresser un portrait de Paul-Henri Spaak et avoir vécu dans une telle intimité de pensée avec l’homme que toutes les actions de la vie publique et de la vie privée de Paul-Henri Spaak lui semblent aller de soi. Pour de Staercke, l’homme est grand, oui, « avec ses éclatantes qualités et ses multiples défauts, comme dans ces vies des hommes illustres de Plutarque, de superbes statues antiques, toujours vivantes avec leurs cicatrices 15». André de Staercke confie que ce qu’il admire surtout chez Spaak, c’est son jugement, sa façon de dégager l’important de l’immédiat ainsi que sa faculté de présenter les choses de façon humaine, en s’adressant au cœur 16. Il admire l’art oratoire de Spaak pour sa clarté, fruit d’un jugement lucide, son lyrisme « sans lequel un homme politique ne peut pas créer le sentiment d’une cause », mais aussi son réalisme générateur d’espérance. Il souligne enfin la culture de l’homme politique, qui lui permet, « en dehors des impératifs idéologiques, d’accueillir et d’exprimer les tendresses de l’âme et les mouvements du cœur 17 ». L’ami de Churchill et de Salazar Dès son arrivée à Londres, André de Staercke est nommé en avril 1943, à titre intérimaire, chef de cabinet du Premier ministre et secrétaire du Conseil des ministres 18 . Il n’a pas encore trente ans. Sa jeunesse n’est cependant pas un obstacle : Spaak insiste pour que l’on désigne un homme jeune 19. André de Staercke occupe la fonction jusqu’à la chute du cabinet Pierlot le 6 février 1945 20. Comme André de Staercke parle bien l’anglais et entretient de bonnes relations avec la fille du Premier ministre britannique, Mary, il devient, à la fin de la guerre, un familier de Winston Churchill, avec qui il passe de longues soirées 21. Il sera d’ailleurs choisi pour être le parrain de sa petite-fille, Emma Soames, fille de Mary 22 . Les rencontres entre les deux hommes sont avant tout d’ordre culturel et récréatif 23. Ainsi, ils se récitent des vers de leurs auteurs favoris et font des réussites. Ils évitent en général de parler politique 24. André de Staercke décrit dans ses mémoires posthumes toute l’estime qu’il éprouve pour le « Vieux Lion toujours redoutable, [ … ] [ qui ] mettait encore sa griffe sur tout 25». Il ne cache pas son admiration envers un homme pour qui la démocratie a valeur de religion, et il reste touché par son « optimisme de mélancolie et son énergie de tristesse 26», sa sensibilité extrême ou encore son « sens inné des affinités 27 ». Pour André de Staercke, « [ i ]l avait rêvé sa vie et il avait vécu son rêve 28 ». Même après la guerre, les intuitions de Churchill « demeuraient uniques, son activité, sa curiosité restaient universelles, sa voix gardait 17

des accents qui transportaient l’âme et arrachaient des larmes 29». Il admire également « ce mélange de lyrisme et d’humour si caractéristique chez lui et qui donnait à son langage une dimension un peu prophétique et un écho de solennité assourdie par sa bonhomie 30 ». Et d’ajouter : « C’était un mélange de défi et d’acceptation, de ruse de force, de triomphes douloureux et de glorieux échecs 31» et « ayant du cœur, il était à la fois fort et faible. [ … ] Ses espiègleries, ses sautes d’humeur, ses coups de boutoir, l’inattendu de ses décisions, leur caractère spectaculaire, effrayaient les mentalités ordinaires et les temps normaux. [ … ] On l’aimait, on l’admirait, il incarnait le héros que l’on ne peut pas être 32 . » Michael Bloch parle d’« amitié nocturne » 33, pendant la guerre, entre André de Staercke et Winston Churchill, dont il se demande s’il n’était pas lui aussi secrètement homosexuel, allégation fermement contestée par Étienne Davignon. Quoi qu’il en soit, les relations entre les deux hommes, moins régulières après 1945, vont perdurer. Le diplomate passe ainsi quelques jours à Londres pour fêter le quatre-vingtième anniversaire de son ami dont il s’enquiert régulièrement de la santé 34. Leur amitié est si forte qu’en 1965, aux funérailles de Churchill, André de Staercke se trouve, selon les dernières volontés du défunt, placé dans le cortège funèbre derrière les membres de la famille et les chefs d’État étrangers, mais devant les personnalités politiques étrangères 35. De son côté, c’est en 1940 que Paul-Henri Spaak fait la connaissance de Winston Churchill, un homme à qui il voue une admiration sans bornes et avec lequel il nouera une réelle amitié après la guerre 36. L’apparence physique, les qualités oratoires, voire les goûts culinaires des deux hommes feront d’ailleurs l’objet de nombreuses comparaisons 37. Le Corriere della Sera parle ainsi de Spaak comme du « Winston Churchill dei Belgi 38 ». Spaak se montre fier de cette ressemblance, qu’il commente ainsi non sans humour : « [ l ]ook at my double chin 39 ». Pour André de Staercke, Spaak et Churchill, aux qualités oratoires non contestables 40, font partie de ces fortes personnalités qui ont engendré le meilleur : sans Churchill, le monde occidental n’aurait peut-être pas recouvré la liberté ; sans Spaak, l’Europe n’aurait peut-être pas cru à sa chance d’exister 41. De cette époque d’exil date aussi une rencontre qui scelle une ­a mitié profonde entre de Staercke et une personnalité controversée dans les démocraties occidentales : le président portugais Antonio de Oliveira Salazar 42 . Des relations personnelles se nouent à Lisbonne en 1943, lors d’une mission d’André de Staercke au cours de laquelle ce dernier réussit à conclure un arrangement entre la Belgique libre et 18

Un début de carrière très prometteur ( 1939-1950 )

le Portugal à propos de terrains diamantifères disputés entre le Congo et l’Angola 43. Outre les missions diplomatiques auprès de Salazar – qui, d’ailleurs, l’embarrasseront parfois –, de Staercke noue une réelle et profonde amitié avec le président portugais 44. Jusqu’à la mort de ce dernier, les deux hommes entretiennent une correspondance soutenue, s’envoient bons vœux et cadeaux. Salazar fait parvenir chaque année, pour Noël, deux caisses d’ananas des Açores à Spaak et à de Staercke. Ce dernier lui offre, à son tour, livres d’art et ouvrages de la Pléiade 45. Après la guerre, André de Staercke rencontre le président portugais, une ou deux fois par an, et ce, pendant de longues heures, au palais São Bento à Lisbonne. Ensemble, ils discutent volontiers des grandes questions d’actualité 46. L’ambassadeur avoue puiser inspiration et réconfort auprès de Salazar 47. Pour André de Staercke, tout ce qui se rapporte à Salazar est « équilibre, calme, harmonie 48 ». Il apprécie en outre sa grande chaleur humaine 49. André de Staercke confie à l’homme d’État portugais combien il chérit leur précieuse amitié 50. Les longs échanges qu’il a avec Salazar dans le calme de Lisbonne lui permettent, sinon de résoudre tous ses problèmes, au moins de jeter sur eux un regard nouveau 51. Salazar et le Portugal, dit-il, le délivrent d’une réalité « monotone et sans couleur » et plus que quiconque, Salazar parvient à traverser les aléas de la vie quotidienne avec « une conscience méthodique, une intelligence rigoureuse et défiante des excès de l’imagination 52 ». Pour André de Staercke, la solitude du président portugais « n’avait rien d’une réclusion, son austérité n’avait rien de sévère, son sérieux était traversé d’humour et ce silencieux pouvait faire des confidences 53 ». Le plaisir de ces rencontres est partagé par Salazar, qui considère le diplomate belge comme un grand ami dont il aime la présence et apprécie l’intelligence et l’expérience 54. André de Staercke reconnaît une certaine « sagesse 55 » dans la politique coloniale de Salazar et admet « la valeur de ses réalisations au Portugal 56 ». Selon lui, le président conduit son pays vers des eaux plus calmes et fait preuve d’une « fermeté d’âme » grâce à laquelle il peut résister aux assauts de la tempête 57. Pour André de Staercke, quand on a appelé Salazar au pouvoir, « tout n’était pas seulement à faire, tout était d’abord à défaire. Il avait fallu rendre du sérieux à l’État, substituer l’action au bavardage 58 . » Loin de le considérer comme un tyran, de Staercke voit en Salazar celui qui a sauvé le Portugal d’une « dictature de partis au profit d’une ­poignée d’hommes s’arrachant tour à tour le pouvoir » maquillée en 19

démocratie. Pour cela, il lui a fallu rétablir l’ordre et restaurer les finances de son pays 59. Naturellement atlantiste, Salazar est également pragmatique : « Le Pacte atlantique servait à le défendre, l’empire était une source possible de richesses, l’alliance espagnole transformait en ami le plus dangereux des voisins 60. » Sans approuver Salazar dans toutes ses entreprises 61, de Staercke a pour lui une réelle affection que Jean Stengers interprète comme une reconnaissance de « la rigueur intellectuelle, morale et politique » de l’homme d’État 62 . De Staercke devient secrétaire du Prince-Régent Après la Libération et la chute du gouvernement Pierlot, André de Staercke accepte en février 1945 de succéder au baron Robert Goffinet 63, alors mourant, comme secrétaire du prince-régent Charles 64, dont il devient le principal conseiller politique. Son rôle d’éminence grise lui vaudra d’ailleurs d’être considéré comme l’un des responsables de l’abdication du roi Léopold III. Ce dernier se plaint de l’influence que de Staercke exerce sur son frère 65. Il ne fait par ailleurs aucun doute que de Staercke est bien la « HPS » ( High Palace Source ) des informations dont disposent les Américains concernant tous les aspects de la Question royale qui pourraient nuire à leurs intérêts en Europe 66. D’après le journaliste Pierre Stéphany, « [ u ]ne vraie amitié unissait le secrétaire à son patron, qui n’était que de dix ans son aîné ; mais surtout, véritable tête politique auprès d’un prince sans expérience, de Staercke lui disait : “Il ne faut pas qu’on ne vous aime pas, mais il ne faut pas non plus qu’on vous aime trop.” Léopold dut à de Staercke l’impartialité officielle de Charles 67. » Pour le diplomate belge, c’est grâce au prince Charles que la Belgique a pu se relever des ruines, retrouver la prospérité et sauver sa dynastie 68 . André de Staercke se souvient de la régence comme d’une période traversée par les peines, malgré quelques joies 69. Même s’il reconnaît une certaine instabilité dans le tempérament du Régent, il éprouve une réelle affection pour le prince, qui lui fait notamment partager sa ­passion pour Hamlet 70. Il deviendra par ailleurs en 1947 le tuteur de la fille naturelle du Régent afin que ce dernier puisse la voir régulièrement 71. Dans ses mémoires rédigés à la suggestion de Churchill et publiés à titre posthume 72, André de Staercke donne son point de vue sur la régence et la Question royale. Il tente également une description de ce prince largement méconnu. Il le décrit comme un être ombrageux et 20

Un début de carrière très prometteur ( 1939-1950 )

solitaire, dont les remarques souvent pessimistes « trahissaient un esprit tourné vers l’aride recherche de soi-même 73». Selon de Staercke, le caractère du prince présente une combinaison particulière de « défauts privés et de qualités publiques » qui lui confèrent un charme, une courtoisie, une modestie et un sens des relations humaines très appréciés des politiques aux capacités desquels il semble toujours rendre hommage 74. Son sens des proportions teinté d’un sentiment d’angoisse touche ceux qu’il rencontre : « Il avait un humour léger et subtil et une compréhension profonde des situations délicates. Analyste pénétrant, il entrait comme une vrille dans les questions qui l’intéressaient. Ses remarques n’étaient jamais prétentieuses et souvent elles frappaient l’interlocuteur par l’acuité d’un coup d’œil neuf sur un problème rabâché 75. » Il souligne également les similitudes entre le prince et Salazar, qui entretiennent une relation d’amitié sincère. « Leur caractère, leur pensée, leur timidité, leur repliement et jusqu’à cette secrète solidarité provenant, chez l’un comme chez l’autre, d’une extraordinaire accession au pouvoir qui laissait toujours quelque trouble et quelque incertitude, tout les rapprocha et les unit 76. » Après la régence, le président portugais souhaite d’ailleurs consoler le prince des pro­ cédés dont on a usé envers lui en Belgique. Il lui propose de venir au Portugal quelque temps, afin de guérir ses « blessures 77 ». Le prince, « enfermé dans le passé et dans ses désillusions 78 », ne répondra pas à cette invitation. Lors de la Question royale, Churchill ne cache pas son indignation vis-à-vis de la manière dont les royalistes traitent le PrinceRégent, à qui il voue une profonde affection 79. Il appelle d’ailleurs André de Staercke en avril 1950 pour le soutenir dans ces moments difficiles : « Don’t worry too much and hold on. Hold on, my boy, you will win in the end 80. » Il n’hésitera d’ailleurs pas à critiquer, dans ses mémoires, l’attitude de Léopold III lors de l’invasion de la Belgique en 1940 81. Comme nous le verrons dans la première partie de l’ouvrage, André de Staercke quitte la scène politique belge à la fin de la régence en juillet 1950. Il devient rapidement, et pour plus d’un quart de siècle, le représentant permanent de la Belgique auprès du Conseil de l’Atlantique Nord. Afin de pouvoir évaluer au mieux la contribution de De Staercke à la détente préconisée par l’Alliance, une réflexion sur la capacité d’action diplomatique de la Belgique entre 1950 et 1976 semble opportune, en ce compris les lignes directrices et les atouts de la politique extérieure de la Belgique, mais également la personnalité de ses différents protagonistes. 21

La capacité d’action diplomatique de la Belgique Le rôle central du ministre des Affaires étrangères Au terme de sa longue carrière diplomatique à l’OTAN, André de Staercke déclare que « la Belgique n’avait pas de politique des affaires étrangères, mais des ministres des Affaires étrangères 82 », décernant même un « prix d’excellence » à deux d’entre eux, Paul-Henri Spaak et Pierre Harmel 83. La politique étrangère belge de l’époque est en effet représentée par des personnalités aux objectifs clairs et aux arguments pertinents, qui bénéficient d’une certaine reconnaissance internationale et occupent souvent des postes clés 84. Le développement du multilatéralisme menace, dès le milieu des années 1950, la fonction de négociateur des diplomates occupant un poste bilatéral, en raison du nombre croissant de contacts personnels entre les ministres et ministères des différents pays, qui contournent les ambassadeurs en place. Les représentants diplomatiques se cantonnent alors dans un rôle d’« hôteliers » chargés de l’accueil de nombreuses missions composées de membres de cabinets ministériels et d’agents de l’administration venus négocier en lieu et place du diplomate accrédité. Le premier représentant diplomatique d’un pays occidental est dès lors le ministre des Affaires étrangères lui-même. Celui-ci s’engage, non plus par le truchement de ses ambassadeurs bilatéraux, mais en personne et presque sans recours 85. D’après de Staercke, seuls les diplomates des instances multilatérales gardent encore une certaine liberté d’influence auprès de leurs autorités nationales, et plus largement sur la scène internationale 86. Il faut attendre la fin des années 1970 pour que le rôle central du ministère des Affaires étrangères belge soit vidé de sa substance suite à trois évolutions simultanées : le rôle déclinant de l’État dans la défense des intérêts économiques, la fédéralisation ou régionalisation de la politique étrangère et l’« intérieurisation » de la politique étrangère, c’est-à-dire la sous-traitance de pans entiers des matières internationales à d’autres ministères que celui des Affaires étrangères qui se voient, in fine, subordonnés à l’arbitrage ultime du Premier ministre 87. La Belgique voit se succéder cinq ministres des Affaires étrangères entre 1950 et 1976, dont deux, Paul-Henri Spaak et Pierre Harmel, laisseront une véritable empreinte sur l’Alliance atlantique. La relation privilégiée qui existe entre de Staercke et Spaak mais également l’influence de ce dernier sur la scène internationale et le rôle qu’il joue en faveur de la détente donnent à la voix de l’ambassadeur une résonance accrue au sein de l’OTAN. Penchons-nous dès lors sur la personnalité de ces 22

TABLE DES MATIÈRES

Préface Introduction Chapitre préliminaire Un début de carrière très ­prometteur ( 1939-1950 ) et une politique étrangère de la Belgique tournée vers le multilatéralisme Un docteur en droit talentueux remarqué par Hubert Pierlot Exil à Londres Rencontre avec la famille Spaak L’ami de Churchill et de Salazar De Staercke devient secrétaire du Prince-Régent La capacité d’action diplomatique de la Belgique Le rôle central du ministre des Affaires étrangères Paul van Zeeland, un intellectuel indécis Paul-Henri Spaak, un visionnaire intuitif Pierre Harmel, une perspicacité tranquille André de Staercke, pierre angulaire de la diplomatie ­multilatérale Une carrière d’influence Une conscience de l’Alliance Prudence et audace : deux instruments de David face aux Goliaths Un consensus national sur la politique étrangère La nécessité d’une Europe atlantique Le Benelux, une alliance ponctuelle au sein de l’OTAN Un certain alignement sur le monde anglo-saxon

7 11

15 15 16 16 17 20 22 22 23 24 31 36 36 42 43 48 48 52 56

PARTIE I Le début de carrière de De Staercke à l’OTAN et le réarmement de l’Allemagne ( 1950-1955 ) Chapitre 1  De Staercke à l’OTAN et son engagement en faveur de la CED La mise en place de l’OTAN et la conférence pour la création d’une armée européenne La signature du traité de Paris et les protocoles additionnels La mort de Staline complique la ratification Chapitre 2 Le retour de Spaak n’empêche pas l’échec de la CED Les démarches de Spaak pour surmonter la crise L’impossible relance de la CED à Bruxelles Ultimes tentatives de conciliation Chapitre 3  L’Union de l’Europe occidentale pour sortir de la crise Le pacte de Bruxelles comme cadre d’action Discours de Spaak à Strasbourg et nouvelles exigences de la France La conférence de Londres ( 28 septembre-3 octobre 1954 ) et ses suites Chapitre 4  Le réarmement allemand et les réactions de Moscou La conclusion des accords de Paris ( 20-23 octobre 1954 ) Les notes soviétiques n’empêchent pas la ratification Les conférences de Genève de juillet et octobre 1955

63 63 73 81 89 89 100 108

115 115 116 119

125 125 127 132

PARTIE II De l’échec de la « première détente » à la crise de Berlin ( 1956-1962 ) Chapitre 1  La « coexistence pacifique » et l’échec de la « première détente » Le rapport de Khrouchtchev et le soulèvement de Poznan La visite de Spaak à Moscou et l’insurrection de Budapest La crise de Suez et l’écrasement définitif de la Hongrie

141 141 144 150

Chapitre 2 Les premières années de Spaak à l’OTAN 159 Les répercussions du rapport des Trois Sages sur la nomination de Spaak à l’OTAN 159 La mise en place du couple défense-détente 159 La consultation politique pour accroître l’unité atlantique 161 Le difficile travail de déminage du sommet de Paris. Les rencontres avec Vinogradov en 1958 165 Le mémorandum du général de Gaulle suscite une vive émotion au sein de l’OTAN 174 Chapitre 3 Les Belges face à la crise de Berlin ( 1958-1962 ) L’ultimatum de Khrouchtchev et la volonté de préserver l’unité atlantique D’une déception à l’autre : l’échec du sommet de Paris et le manque de solidarité sur la question du Congo Le « projet Norstad », une opportunité pour la communauté ­atlantique ? Le retour de Spaak aux Affaires étrangères. L’invitation par Khrouchtchev L’instrumentalisation de la crise de Berlin par la France et ­l’invitation au « partenariat euro-atlantique » L’intervention de De Staercke sur la question de la base militaire des Açores, un interlude bienvenu pour l’OTAN

179 179 185 190 200 212 216

PARTIE III De la crise de Cuba à la conférence d’Helsinki ( 1962-1975 ) Chapitre 1 La crise de Cuba et ses répercussions sur les rapports transatlantiques Une solidarité atlantique à Cuba ? Le début de brouille franco-américaine et la relance avortée d’une force de frappe atlantique L’invitation de Spaak à Kiev, un prélude au traité d’arrêt des tests nucléaires de 1963 L’échec de l’Europe politique et l’enterrement définitif de la MLF

221 221 230 239 245

Chapitre 2  La solidarité belgo-américaine au-delà de la zone OTAN L’opération de Stanleyville La guerre du Vietnam La représentation chinoise aux Nations unies Chapitre 3 Le retrait français de l’OTAN et le rapport Harmel Distinguer l’Alliance atlantique de son organisation Placer l’avenir de l’Alliance sur le terrain de la détente L’adhésion des alliés à l’« exercice Harmel » De Staercke et Davignon à Washington. Les relations Est-Ouest au cœur de la réflexion Des travaux préparatoires autour de quatre thématiques Le rapport Harmel « codifie le couple détente-défense »

249 249 250 251 255 255 258 265 268 272 275

Chapitre 4  Fin de carrière pour André de Staercke, témoin lucide d’une ultime relance de la détente Le rapport Harmel au cœur de l’action politique de l’OTAN La fin de carrière d’un diplomate lucide, sollicité pour son expertise. Une politique étrangère belge moins influente après Helsinki

282

Conclusions générales et analyse

289

Notes

305

Liste des abréviations

421

Index des noms de personnes

425

Bibliographie

429

Remerciements

439

279 279