Estructura y función de la impunidad en México: IGI-MEX 2022 by UDLAP2025

estructura y función de la impunidad en méxico

Juan Antonio Le Clercq Ortega Azucena Cháidez Montenegro

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Universidad de las Américas Puebla

Dra. Cecilia Anaya Berríos Rectora interina

Mtra. María del Carmen Palafox Ramos Vicerrectora de Asuntos Estudiantiles

Mtra. Dianalicia Gayosso Alcalde Encargada de la Vicerrectoría Administrativa

Dra. Mónica Núñez Huerta Encargada de la Vicerrectoría de Finanzas y Desarrollo Institucional

Dr. Juan Antonio Le Clercq Ortega Decano de la Escuela de Ciencias Sociales

Mtra. Lorena Martínez Gómez

Directora general de Planeación y Relaciones Institucionales

Mtra. Nancy Vivar Villanueva Directora general de Mercadotecnia y Comunicación

Equipo de investigación

Dr. Juan Antonio Le Clercq Decano de la Escuela de Ciencias Sociales y coordinador general del Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (cesij), Universidad de las Américas Puebla

Mtra. Azucena Cháidez Montenegro Socia directora, simo Consulting

Mtro. Gerardo Rodríguez Sánchez Lara Director académico del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política, Universidad de las Américas Puebla

Consejo académico internacional

Dra. Claudia Barona Castañeda (udlap), Dr. John Bailey (Georgetown University), Dr. Raúl Benítez Manaut (cisan-unam), Dra. Celeste Cedillo (udlap), Mtro. Israel Cedillo (udlap), Dr. Jorge Chabat (qepd, udg), Dr. David Cingranelli (Binghamton University, Estados Unidos), Dr. Fausto Quintana (fcps -unam), Dr. Vidal Romero (itam), Dra. Marcela Szymanski, Mtra. Volga de Pina Ravest (imdhd), Mtro. Ariel Ávila (Fundación pares, Colombia), Mtro. Carlos Barrachina (Universidad Anáhuac), Mtro. Hans Mathieu (Friedrich Ebert Stiftung-Alemania), Dr. Tony Payan (Rice University), Dr. José Roldán Xopa (cide), Mtra. Irene Muñoz Trujillo (Eje Central), Dr. Luis Daniel Vázquez (iij-unam/flacso, México), Dr. Emilio Álvarez Icaza (udlap), Dra. Laura Romero (udlap), Mtra. Elisa Gómez (Friedrich Ebert Stiftung-México), Dra. Carolina Sampó (unlp), Dra. Sonia Alda Mejías (cigodese, España) y Dra. Dainzú López de Lara (udlap).

Equipo de análisis cuantitativo

Edgar Valle Álvarez, Julio César Martínez Sánchez, Sandra Rosalía Ruiz de los Santos, Mayra Andrea Benítez Rivero, Emiliano Irena Hernández, Eduardo Patricio Saavedra y Abraham Maldonado Jaramillo.

Estudiantes del Programa de Honores, prácticas en la profesión, tesistas y becarios del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política (udlap)

María del Rocío Lozano Solana, Mayra Paola Valladares Alvay, Valeria Orozco Flores, Daniela Martínez Rojo, David Merlo Montagner, Roberto Miguel Morán Flores, Salvador Navarro Martínez, Misheel Gantsetseg y Antonio Montes Magaña.

Índice Global de Impunidad México 2022 (igi mex-2022).

D. R. © Fundación Universidad de las Américas, Puebla

Ex hacienda Santa Catarina Mártir, C. P. 72810

San Andrés Cholula, Puebla, México

Tel.: +52 222 229 20 00 editorial.udlap@udlap.mx www.udlap.mx

Publicación y bases de datos disponibles para consulta en www.udlap.mx/cesij

Primera edición: octubre de 2022 isbn: 978-607-8674-66-4

Coordinadores:

Juan Antonio Le Clercq Ortega Azucena Cháidez Montenegro Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Diseño editorial: Guillermo Pelayo Olmos

Diseño de portada digital: Editorial udlap con base en la caricatura «Justicia Nacional» de Ángel Boligán.

Queda prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, del contenido de la presente obra, sin contar con autorización por escrito del titular de los derechos de autor. El contenido de este libro, así como su estilo y las opiniones expresadas en él son responsabilidad de los autores y no necesariamente reflejan la opinión de la udlap

Versión electrónica hecha en México.

estructura y función de la impunidad en méxico

Juan Antonio Le Clercq Ortega

Azucena Cháidez Montenegro

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

PRESENTACIÓN

Tengo el gusto de presentar la tercera edición del Índice Global de Impunidad México 2022 (igi-mex), el cual representa la contribución académica de la udlap para medir el alcance de este problema en el ámbito subnacional en nuestro país.

Desde que se publicó el igi-mex en 2015 hemos insistido en la necesidad de poner atención en los problemas estructurales y el funcionamiento de las instituciones de seguridad, justicia y derechos humanos entre los países, y de los Gobiernos estatales. Ahí es en donde reside el mayor problema de impunidad en el país. México necesita reducir sus altos niveles de impunidad y esto requiere de construir mejores capacidades institucionales. A lo largo de nuestros diferentes reportes hemos destacado que tanto el Gobierno federal como las autoridades estatales deben invertir en mejorar las capacidades y funcionamiento de sus instituciones, en especial en la procuración e impartición de justicia. De igual forma, es indispensable incorporar la visión de las universidades y las organizaciones sociales a la discusión a fin de mejorar el desempeño de las políticas públicas.

La Universidad de las Américas Puebla se congratula de que este estudio se haya convertido en una referencia obligada para la investigación académica y los trabajos de organizaciones de la sociedad civil sobre la impunidad a nivel nacional. Por ello, es motivo de gran orgullo que el igi-mex sea un referente para que, en los procesos de toma de decisiones a nivel estatal, se recurra a sus recomendaciones al formular políticas públicas orientadas a resolver este problema en nuestras entidades federativas.

Apreciamos mucho que los indicadores del igi sean considerados por el Programa Nacional de Derechos Humanos 2020-2024 para medir los avances del país en esta materia. Por lo anterior, hemos dedicado una parte importante del estudio para explicar cómo se pueden analizar las diferentes metodologías del igi-mex-2018 y el igi-mex 2022, a la luz de la incorporación de la dimensión de derechos humanos en esta última edición.

Me permito destacar que en este proyecto participan activamente investigadores, becarios y estudiantes adscritos al Programa de Honores de nuestra institución. Para la udlap, la investigación científica y, en este caso, el desarrollo del igi, son parte fundamental del proceso formativo de nuestros estudiantes.

Agradecemos a todas las organizaciones de la sociedad civil, académicos, servidores públicos, legisladores, empresarios y medios de comunicación que han acompañado este esfuerzo académico.

Dra. Cecilia Anaya Berríos

Rectora interina

Universidad de las Américas Puebla

RESUMEN EJECUTIVO

México muestra cifras negativas respecto a los niveles de impunidad en los estados

Para la revisión de 2022 del Índice de Impunidad en México, se debe destacar que el nivel de impunidad no aumentó en el ámbito global ni en el de los estados de la República. A diferencia del igi-2017, en la medición global del igi-2020 México no ocupa los primeros lugares en la lista de países con mayor impunidad. Sin embargo, aún presenta un índice alto de 49.57 puntos (Eslovenia es el país con el menor índice con 20.26 y Tailandia tiene el puntaje más elevado con 62.82). Tomando en cuenta a las 32 entidades federativas, el promedio nacional del índice de impunidad (igi-mex 2022) disminuyó a 60.08 puntos, en comparación con la última medición de 2018 que fue de 69.84, teniendo una reducción de poco más de 9 puntos (debe de considerarse el cambio en la metodología para la realización del índice).

Estados con los índices de impunidad más altos

Éstos son los diez estados con mayor índice de impunidad: 1) Estado de México (74.55), 2) Baja California (69.84), 3) Veracruz (65.56), 4) Puebla (63.90), 5) Querétaro (63.65), 6) Jalisco (63.40), 7) Sinaloa (63.59), 8) Aguascalientes (62.29), 9) Chiapas (62.07) y 10) Michoacán (61.99).

Estados con impunidad al alza

Las siguientes entidades aumentaron más de diez lugares en el ranking comparativo según su índice de impunidad: Chiapas (9o a 24o), Jalisco (13o a 27o), Sinaloa (12o a 26o), Morelos (7o a 20o), San Luis Potosí (5o a 18o), Michoacán (10o a 23o) y Querétaro (17o a 28o).

Estados que redujeron su posición en el índice de impunidad

Los únicos dos estados que redujeron considerablemente su posición dentro de la tabla de impunidad fueron Baja California Sur (20o a 1o), Coahuila (29o a 8o), Tamaulipas (31o a 12o), Quintana Roo (28o a 15o) y Tlaxcala (22o a 10o). Si bien las siguientes entidades también mejoraron su lugar dentro de la tabla, muchas de ellas aún conservan niveles altos de impunidad: Aguascalientes (26o a 25o), Durango (21o a 17o), Guerrero (27o a 16o), Oaxaca (23o a 19o) y Guanajuato (16o a 13o).

El Estado de México es la entidad federativa con el índice de impunidad más alto Con 74.55 puntos de impunidad, el Estado de México tiene el puntaje más alto del igi-mex-2022. Se mencionan 2,008.41 presuntos delitos registrados por cada cien mil habitantes, cuando el promedio a nivel nacional es de 1,432.44; cuenta con menos del 0.05% del personal en áreas encargadas para la protección de derechos humanos, y con la mitad del promedio nacional en personal en las procuradurías/fiscalías por cada cien mil habitantes (22.30). Otro punto importante es el número de víctimas registradas en las investigaciones y carpetas abiertas por el ministerio público (354,155) comparado

con el promedio nacional (62,549.59). El Estado de México también presenta problemas estructurales en el diseño y existencia de capacidades institucionales para las políticas de seguridad: posee pocas agencias especializadas y poco personal destinado a funciones de seguridad pública. Finalmente, es el estado con el promedio más alto con respecto al componente del sistema de justicia.

Estados que prácticamente no tienen sistema de justicia

Debemos recordar que México, como país, tiene cuatro veces menos jueces (4.36) que el promedio a nivel mundial (17.83) (cifra de 2020 por cada cien mil habitantes). El país se encuentra en esta situación porque las entidades federativas carecen de las capacidades institucionales que permiten establecer políticas de seguridad y el acceso a la justicia. Las siguientes entidades tienen un número superior al promedio nacional de jueces y magistrados para atender a su población: Campeche (11.96), Chihuahua (7.40), Zacatecas (7.27), Baja California Sur (6.51), Colima (6.29), Nayarit (5.34), Sinaloa (5.29), Durango (5.18), Guerrero (4.94), Tabasco (4.91), Guanajuato (4.69) y Ciudad de México (4.66).

El homicidio sigue sin castigarse en México

Si bien el porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas aumentó (39.41%) con respecto a 2018 (17.08%), la cifra sigue siendo baja. A pesar de este resultado, los problemas estructurales de las instituciones de seguridad y justicia a nivel estatal aún prevalecen: las entidades no tienen instituciones especializadas de investigación expertas, independientes y con capacidades suficientes para atender el delito de homicidio.

Los estados en los que el homicidio tiene un mayor grado de impunidad son los siguientes: 1) Tlaxcala (12.06), 2) Puebla (18.90), 3) Yucatán (18.92), 4) Chiapas (20.56), 5) Tabasco (20.85), 6) Coahuila (21.13), 7) Veracruz (23.83), 8) Aguascalientes (24.13), 9) Tamaulipas (25.54), 10) Sinaloa (26.17), 11) Zacatecas (27.49), 12) Nuevo León (29.23), 13) Hidalgo (32.83), 14) Querétaro (33.02), 15) Oaxaca (34.17), 16) Michoacán (34.53), 17) Durango (35.52), 18) San Luis Potosí (37.70), 19) Morelos (38.50), 20) Nayarit (39.58), 21) Quintana Roo (40.10), 22) Guerrero (42.51), 23) Guanajuato (42.79), 24) Baja California Sur (43.71), 25) Campeche (45.67), 26) Colima (46.49), 27) Jalisco (47.89), 28) Sinaloa (56.37), 29) Estado de México (69.84), 30) Ciudad de México (70.20), 31) Chihuahua (82.58) y 32) Baja California (118.25).

Resultados negativos en materia de impunidad

La cifra negra y la tasa de violencia se mantienen en niveles muy altos

El porcentaje de la cifra negra logró disminuir 1.82% como promedio a nivel nacional. Las entidades con niveles más altos en este ámbito son Guerrero (96.10), Oaxaca (95.20) y Michoacán (95.00). Sin embargo, el estado con la cifra más baja es Colima (84.50) y aún cuenta con un porcentaje alto considerando las cifras de las otras entidades. Lo anterior confirma que los mexicanos aún no tienen confianza en sus instituciones de seguridad y justicia para denunciar los delitos de los cuales fueron víctimas.

Deterioro de la infraestructura y capacidad humana de los ministerios públicos estatales

Los ministerios públicos estatales siguen sufriendo un deterioro estructural y de sus capacidades humanas frente al aumento de los delitos y de la población en el país. Lo anterior se sustenta en los indicadores de la dimensión estructural del sistema de seguridad, donde el número de agencias del Ministerio Público para la atención de delitos por cada cien mil habitantes cayó de 3.53 a 2.24 en la medición 2022.

De igual forma, el número de agentes del Ministerio Público por cada mil delitos registrados cayó respecto al índice 2018, que tuvo una cifra, de 9 y pasó a 8.58.

Por otro lado, las diez entidades con el menor nú mero de agencias del Ministerio P úblico por cada cien mil habitantes son: 1) Ciudad de México (0.18), 2) Michoacá n (0.27), 3) Estado de México

(0.35), 4) Yucat á n (0.82), 5) Baja California (0.96), 6) Quintana Roo (1.13), 7) Veracruz (1.14), 8) Hidalgo (1.17), 9) Guerrero (1.21) y 10) Chiapas (1.30). Considerando que el promedio nacional es de 2.24 agencias por cada cien mil habitantes (las cifras que presentan estos diez estados deben tomarse como preocupantes).

Las entidades que tuvieron significativamente más agencias del Ministerio Público por cada cien mil habitantes que el promedio nacional de 2.24 fueron Baja California Sur (6.64), Colima (5.61), Nayarit (5.02) y Campeche (4.95).

Déficit de policías estatales profesionales

El país tiene un déficit de estado de fuerza de policías operativos estatales de aproximadamente un 42%. Esto quiere decir que México tiene poco más de la mitad de los policías preventivos estatales que debería tener, según lo que establece el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsp) en lo que denomina el estándar nacional mínimo, que debería ser de 1.8 policías evaluados por cada mil habitantes. Sin embargo, los datos más recientes indican que México tiene apenas 0.9 policías por cada mil habitantes, considerando la depuración de elementos con resultado no aprobatorio en control de confianza. Según las cifras del Censo Nacional de Seguridad Pública Estatal 2021, salvo la Ciudad de México que cuenta con 3.5 policías por cada mil habitantes, todos los estados de la República se encuentran por debajo del estándar nacional de policías estatales con resultado aprobatorio de la evaluación de control de confianza. El estado real de fuerza operativo es de 130,500 policías estatales. México necesita un estado de fuerza real operativo de policías estatales de, al menos, 245,944 elementos. Las entidades federativas deben incrementar considerablemente su estado de fuerza sin que se vean afectadas las estructuras de seguridad municipales, sobre todo aquellas de zonas metropolitanas y policías comunitarias que realizan funciones preventivas diferentes a las que se les exige a las estatales.

Dentro de la medición estructural de la seguridad, el igi-mex 2022 toma en consideración al personal operativo destinado a funciones de seguridad pública (por cada cien mil habitantes). A nivel nacional, la cifra descendió de manera preocupante de 150.68 a 83.35. En ese sentido, los diez estados que presentan un menor número de elementos destinados a funciones de seguridad pública por cada cien mil habitantes son: 1) Veracruz (39.07), 2) Estado de México (40.26), 3) Yucatán (47.87), 4) Puebla (48.53), 5) Jalisco (52.68), 6) Michoacán (59.93), 7) Nuevo León (61.20), 8) Querétaro (61.77), 9) Durango (63.90) y 10) Sinaloa (65.08).

Según el Modelo Óptimo de la Función Policial, publicado por el sesnsp en diciembre de 2020, el estado de fuerza es «el número de elementos operativos en activo —excluyendo a personal administrativo, policías municipales y elementos adscritos a instituciones de procuración de justicia o del sistema penitenciario— con los que cuenta la policía preventiva estatal, en relación con su población. El indicador expresa el número de elementos por cada mil habitantes».

Las entidades que superan la media nacional de 83.35 de manera excepcional son: 1) Ciudad de México (182.5), 2) Colima (159.42), 3) Baja California Sur (150.42) 4) Nayarit (118.50) y 5) Baja California (117.99).

El promedio para el componente funcional del sistema de justicia es menor con 35.25, y los estados peor evaluados son Oaxaca (46.81), Michoacán (46.05) y Estado de México (44.98), mientras los índices más bajos corresponden a Nuevo León (19.94), Yucatán (21.96) y Guanajuato (27.06). Sin embargo, en esta dimensión la dispersión entre casos es mucho más amplia y se mueve entre 19.93 y 46,81.

Cifra negra

Con respecto a la cifra negra, los resultados arrojan que Guerrero (96.10), Oaxaca (95.20) y Michoacán (95.00) son los estados con alto índice, y Colima (84.50), Chihuahua (87.70) y Baja California Sur (89.30) tienen el índice más bajo. Es la dimensión que presenta menos dispersión, lo cual significa que en general hay un alto nivel de actos delictivos que no son reportados ante el Ministerio Público.

Derechos humanos

En esta edición del igi-mex se incorporaron más dimensiones, gracias al desarrollo de nuevas fuentes de información. En este caso encontramos un promedio alto de 62.16 en una dimensión donde Nuevo León (79.1), Puebla (76.88) y Ciudad de México (76.57) arrojan los índices más altos, y Baja California Sur (35.51), Campeche (40.27) y Zacatecas (42.21) los más bajos.

Resultados positivos contra la impunidad, pero marginales

Aumento de capacidades humanas en fiscalías

El personal que labora en las procuradurías/fiscalías observó una mejora considerable con respecto a las cifras del ejercicio 2018, pues de tener 31.19 pasó a contar con 44.43 por cada cien mil habitantes.

La impunidad de los estados cambia al agregarse la variable de los derechos humanos a la metodología

Casos de éxito como Baja California Sur, que logró pasar del puesto 20° en el igi-mex 2018 al primer lugar del igi-mex 2022, muestran que, a pesar de tener amplias ventajas en las dimensiones estructural y funcional de seguridad y justicia, al añadir las variables de derechos humanos se puede apreciar cómo es que las entidades que fueron mejor evaluadas aún tienen campos de oportunidad amplios en la materia.

Tamaulipas muestra una mejora en los indicadores de impunidad, comparándolos con los resultados de 2018, pues pasó de ser la segunda entidad federativa con mayor impunidad, a ubicarse por debajo de la media nacional.

Aumenta el número de magistrados y jueces por cada cien mil habitantes

A diferencia de los ejercicios en 2016 y 2018, la proporción de magistrados y jueces por cada cien mil habitantes incrementó de 3.5 a 4.36. Éste es un síntoma positivo del trabajo por fortalecer al Poder Judicial y a las instituciones de impartición de justicia en los estados. Se debe de considerar que, si bien aumentó el número en términos nominales, México se mantiene lejos de los promedios internacionales. A este ritmo de crecimiento, el país tardará al menos 16 años en alcanzar el promedio de los países de América Latina y 35 años para conseguir el promedio internacional.

La cifra negra disminuye de manera marginal

En comparación con la revisión de 2016 donde la cifra fue de 92.8 y de 2018 donde llegó a 93.7, el promedio para 2022 de la cifra negra ve una mínima mejoría al alcanzar 91.88%.

Los estados que tenían la mayor impunidad logran bajar el puntaje, pero no mejorar de posición

Casos como el Estado de México, que en 2018 llegó a niveles de impunidad por encima de los 80 puntos, hoy se sigue manteniendo en la primera posición como la entidad con más impunidad, no obstante, ha bajado el indicador a un 74.55.

Diccionario de la impunidad

Este reporte incluye, al final, un glosario de términos sobre impunidad y temas relacionados para la mejor comprensión de este fenómeno multicausal. Esperamos que este diccionario incremente el conocimiento y la cultura en contra de la impunidad.

CAPÍTULO 1

Metodología igi - mex 2022

El concepto de impunidad y las dimensiones del análisis

El Índice Global de Impunidad (igi) es un ejercicio que tiene su fundamento teórico en el concepto de impunidad que fue desarrollado en 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (cdhnu). El índice entiende la impunidad, en este sentido, como «la inexistencia de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas» (onu, 2015).

Este enfoque nos permite destacar el carácter multicausal y multidimensional del fenómeno de la impunidad y evitar reducirlo a un problema meramente punitivo a partir de una relación simple entre delitos cometidos y sentencias emitidas. La impunidad representa una forma de injusticia social cuyas consecuencias afectan el desempeño de las instituciones públicas, la calidad en la dotación de bienes públicos y el disfrute de derechos, que tiene además impacto en el ámbito jurídico, político, económico y social, al igual que en la vida privada de las personas (Le Clercq, 2020).

El primer ejercicio del índice se desarrolló en 2015, con una perspectiva global donde se analizó el comportamiento de los países participantes. En 2017 y 2020 se llevaron a cabo ejercicios similares en donde se actualizó este panorama general de impunidad a nivel global, aumentando el número de casos estudiados. En el caso de México, el primer ejercicio se realizó en 2016 y, posteriormente, se presentó la edición de 2018. Esta idea también ha servido de inspiración para desarrollar el Índice Global de Impunidad de Colombia en 2019 y el Índice Global de Impunidad Ambiental que se presentó en 2020.

La lógica que se ha seguido en los diferentes índices desarrollados ha sido poner hincapié en la condición del fenómeno, tanto de hecho como de derecho, por lo que se ha desarrollado una interpretación que tiene como fundamento la noción de «cadena de impunidad». Esta «cadena» infiere que existe un proceso correlacionado durante todo el proceso de justicia, es decir, desde el ejercicio del delito y su correspondiente denuncia; pasando por la apertura de la investigación, la resolución en la cual las autoridades responsables de impartir justicia dictaminan cuál es el procedimiento por seguir; hasta llegar a la sentencia (que puede incluir la definición de una pena o la reparación del daño a favor de la víctima).

Al igual que en las versiones anteriores, el análisis de la cadena de impunidad se dividide en tres dimensiones: estructural y funcional para los sistemas de seguridad y justicia, así como un indicador de impunidad indirecta que corresponde a la cifra negra o total de delitos no denunciados. En lo que corresponde a los derechos humanos, se utilizaron los datos de los censos nacionales de derechos humanos que recientemente incorporó a sus proyectos estadísticos el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi). En los reportes 2016 y 2018 del igi-mex destacamos los problemas en la conformación de estadística oficial, los cuales imposibilitaron incorporar la dimensión de los derechos

humanos a nuestro estudio, a pesar de que ésta es clave a partir de la definición conceptual de impunidad, tal como puede observarse en las tres ediciones del Índice Global. Para nosotros es muy relevante poder integrar finalmente la dimensión de los derechos humanos a nuestro estudio y enfocar el problema de la impunidad en México siguiendo la dinámica de tres dimensiones que se desprenden de nuestra metodología.

Otro cambio importante para esta versión de 2022 es la implementación de un nuevo sistema de justicia penal en México. Uno de los cambios más importantes en este nuevo sistema es lo que se denomina el principio de la presunción de inocencia, lo que significa que se mantiene la idea de que todas las personas son inocentes hasta probarse lo contrario. Otro cambio sustancial de este nuevo sistema es que se considera la presencia de un juez en todas las audiencias, así como su involucramiento en todas las etapas del proceso judicial. Estos cambios nos han obligado a actualizar algunos indicadores como resultado también de ajustes en la estadística oficial generada por el inegi.

Índice Global de Impunidad México 2022

CONSTRUCCIÓN DEL ÍNDICE

Dimensión estructural

Policías por cada 100,000 habitantes

DELITODENUNCIA INVESTIGACIÓN

Dimensión funcional

Reclusos entre capacidad total de los penales

Personal en reclusorios entre capacidad total de los penales

Personal en reclusorios entre total de reclusos

Preparación de jueces

DELITODENUNCIA

Personas frente a los tribunales entre personas en contacto formal con la policía

Personas frente a los tribunales entre número de scales

Personas frente a los tribunales entre número de jueces

Porcentaje de encarcelados sin sentencia

Derechos humanos

Protección de la integridad física de los individuos

Sistema de seguridad DETENCIÓN PROCESO JUICIO SENTENCIA PRISIÓN

Encarcelados entre condenados

Encarcelados por homicidio entre homicidios totales

DELITODENUNCIA INVESTIGACIÓN DETENCIÓN PROCESO JUICIO SENTENCIA PRISIÓN

Sistema de justicia

Metodología utilizada

Los datos

Las fuentes de información primaria en las que se basó el índice fueron los Censos Nacionales de Procuración e Impartición de Justicia Estatal de 2021, el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2020, el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2020, el Secretariado Ejecutivo y la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (envipe) 2020. También se consideró el Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal 2020 y el Censo Nacional de Derechos Humanos Federal 2021.

Tabla 1. Fuentes de información

Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2021

Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2021

Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema

Penitenciario Estatales 2020

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 2020 y 2021 envipe 2020

Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal 2020

Censo Nacional de Derechos Humanos Federal 2021

Cabe señalar que el artículo 6 de la Ley del Sistema establece que la información de interés nacional, producida y difundida por las unidades del Estado que conforman el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (snieg), será oficial y de uso obligatorio para la Federación, los estados, la Ciudad de México y los municipios. En 2012, por acuerdo de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía se determinó que el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal y el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal serían «información de interés nacional». Por lo tanto, la información derivada de los mismos debe considerarse como oficial y de uso obligatorio por los diferentes órdenes de gobierno.

Por consiguiente, y considerando la solidez del marco conceptual que los respalda —el cual puede alinearse convenientemente con la metodología que respalda al igi-mex—, se optó por utilizar los censos nacionales de gobierno como la principal fuente de información para la generación de las variables que conforman la impunidad directa, plasmada en las dimensiones estructural y funcional. Mientras que, para la impunidad indirecta, se utilizó la cifra negra (porcentaje de delitos no denunciados, respecto al total de delitos registrados en el a ño) que reporta el inegi, la cual se construye con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad P ública ( envipe) que se levanta anualmente.

En cuanto al Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2021, su objetivo es proporcionar información sobre el desempeño que tienen las procuradurías generales de justicia o las fiscalías de cada una de las entidades que conforman al país. Por este motivo, se enfocan en analizar las funciones del Gobierno, la procuración de justicia para adolescentes, así como los mecanismos que tienen para solucionar las controversias. Mientras tanto, el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal analiza y genera información estadística referente a la impartición de justicia o de aquellos mecanismos alternativos para poder solucionar las controversias.

El Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatal 2020 tiene como objetivo ofrecer información estadística sobre la gestión y desempeño del sistema penitenciario en México. Para ello recaba información sobre los recursos humanos, presupuestales y materiales, así como los trámites y servicios que se proporcionan a los usuarios.

En cuanto al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, es el órgano autónomo cuyo propósito es ejecutar y proporcionar un seguimiento de los acuerdos que se concilien en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las políticas públicas relacionadas con la seguridad. Asimismo, se encarga de coordinar a las instancias federales, estatales y municipales. De esta forma, el órgano busca salvaguardar la integridad de las personas.

La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública en su versión 2020 tiene como objetivo estimar la prevalencia delictiva que afectó a los hogares mexicanos durante el 2019. Dentro de sus indicadores más importantes está la cifra negra de delitos no reportados o no procesados, que se integra al índice de 2020. El Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal de 2020 tiene como objetivo ofrecer información estadística relacionada con la gestión y el desempeño del organismo garante que está encargado de proteger los derechos humanos en cada una de las entidades federativas. Este proyecto se enfoca en analizar las funciones del Gobierno, capacitaciones, difusiones y protección de los derechos humanos. En cambio, el Censo Nacional de Derechos Humanos Federal 2021 se enfoca en dar seguimiento al diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en torno a los derechos humanos.

El igi-mex 2022 se compone de 34 indicadores, en comparación de los 18 que conformaban los reportes correspondientes a 2016 y 2018.

Tabla 2. Promedios de las variables de las dimensiones

Personal en las procuradurías por cada cien mil habitantes

Agencias del Ministerio Público especializadas en delitos graves

Agencias del Ministerio Público por cien mil habitantes

Agentes del Ministerio Público por mil delitos registrados

Policías judiciales por cada cien mil habitantes

Personal destinado a funciones de seguridad pública por cada cien mil habitantes

Magistrados y jueces por cada cien mil habitantes

Personal total en Tribunal Superior de Justicia por cada cien mil habitantes

Secretarios en el Tribunal Superior de Justicia por cien mil habitantes

Personal penitenciario entre capacidad instalada

Personal carcelario entre reclusos

Personal de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General

Bienes inmuebles de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General

Cantidad de elementos ascendidos 2017-2019

Presupuesto per cápita en procuración de justicia

ID_1

ID_2

ID_3

ID_4

ID_5

ID_6

ID_7 ID_8

Sistema

CIFR A NEGR A

Presuntos delitos registrados por cien mil habitantes

Porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas

Porcentaje de encarcelados por robo entre averiguaciones previas iniciadas

Causas penales en primera instancia entre carpetas de investigación totales

Sentenciados entre ingresos penitenciarios

Porcentaje de reclusos sin sentencia en primera instancia

Víctimas registradas en las averiguaciones previas, investigaciones y carpetas de investigación abiertas por el Ministerio Público

Causas penales y expedientes ingresados entre Estatal - Delitos - 2015 - 2021

O cinas del Organismo de Protección de Derechos Humanos, por nivel de gobierno y entidad federativa según tipo

Solicitudes de queja recibidas por el Organismo de Protección de Derechos Humanos

Servicios de atención inmediata realizados por el Organismo de Protección de Derechos Humanos

Expedientes de queja atendidos por el Organismo de Protección de Derechos Humanos

Expedientes de queja cali cados concluidos por el Organismo de Protección de Derechos Humanos

Personal de las áreas operativas del Organismo de Protección de Derechos Humanos

Personal de las visitadurías del Organismo de Protección de Derechos Humanos, por nivel de gobierno, entidad federativa y tipo de visitaduría según cargo y sexo 2019

Titulares de las visitadurías del Organismo de Protección de Derechos Humanos, por nivel de gobierno y entidad federativa según sexo 2019

Expedientes de queja atendidos entre solicitudes de queja recibidas

Cifra negra

Dimensión estructural

Sistema de seguridad

1. Personal en las procuradurías por cada cien mil habitantes. Se refiere al total de personas de las agencias o fiscalías del Ministerio Público que pertenecen a la Procuraduría General de la Justicia, o bien, a la Fiscalía General. En esta contabilidad se incluye al personal de confianza, base y/o sindicalizado, eventual, honorarios o de cualquier tipo.

2. Agencias del Ministerio Público especializadas en delitos graves. Se considera a todos aquellos órganos o unidades o fiscalías investigadoras que se encuentren adscritas a la Procuraduría o Fiscalía General de Justicia —según corresponda—, y que tengan a su cargo la

Ficha

investigación de hechos constitutivos de delitos a través de sus agentes o fiscales y demás personal especializado, con el objetivo de ejercer acción penal cuando así proceda. Dichos órganos, unidades o fiscalías investigadoras se crean, distribuyen y organizan conforme a las necesidades de incidencia delictiva de cada entidad federativa.

3. Agencias del Ministerio Público por cien mil habitantes. Son las agencias y/o fiscalías del Ministerio Público de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General que se encargan de la investigación de los delitos a través de sus agentes o fiscales y demás personal especializado, con el objeto de ejercer acción penal cuando así proceda. Dichos órganos, unidades o fiscalías investigadoras se crean, distribuyen y organizan conforme a las necesidades de incidencia delictiva de cada entidad federativa.

4. Agentes del Ministerio Público por cien mil registrados. Son los representantes de la sociedad ante la autoridad y tienen a su cargo la investigación de los delitos y la persecución de los inculpados dentro del proceso penal. Esta información se estandarizó por cada mil delitos (conducta que consiste en la realización de un acto u omisión, descrito y sancionado por las leyes penales) efectivamente registrados por el Ministerio Público.

5. Policías judiciales por cada cien mil habitantes. Se entiende como el auxiliar directo del Ministerio Público que lleva a cabo la investigación de los delitos, desarrollando las diligencias que deban practicarse durante la averiguación previa, las investigaciones, citaciones, notificaciones, detenciones y presentaciones que les ordene el propio agente del Ministerio Público.

6. Personal destinado a funciones de seguridad pública por cada cien mil habitantes. Son las personas que forman parte de las instituciones o unidades administrativas que ejecutan las operaciones policiales que determine el mando o jefatura. Este personal está constituido por policías, que desempeñan funciones de vigilancia, rondas, inspecciones, detenciones, protección y orientación, así como de apoyo a los habitantes de la entidad federativa.

Sistema de justicia

7. Magistrados y jueces por cada cien mil habitantes. En esta variable se sumaron dos figuras reportadas en el censo de gobierno del inegi: los magistrados (entendidos como funcionarios judiciales de segunda instancia en materia civil, penal, familiar y adolescentes) y los jueces (entendidos como los funcionarios públicos del Poder Judicial del Estado, que participan en la administración de la justicia, con la potestad de aplicar el derecho por la vía del proceso) que integran el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, incluyendo al magistrado presidente.

8. Personal total del Tribunal Superior de Justicia por cada cien mil habitantes. Personal del Poder Judicial, por entidad federativa y órgano, según el régimen de contratación.

9. Secretarios en el Tribunal Superior de Justicia por cada cien mil habitantes. Son quienes trabajan en el Tribunal Superior de Justicia y se encargan de impartir justicia del fuero común en la capital del estado, y lo hacen en las materias penal, civil, mercantil, familiar, de justicia para adolescentes, ejecución de sanciones penales y ejecución de medidas sancionadoras.

10. Personal penitenciario entre capacidad instalada. El personal penitenciario es quien promueve la reinserción de los sentenciados a la sociedad; para esto, realiza análisis de la conducta del interno y presenta propuestas ante el juez de ejecución. La capacidad instalada se refiere al número de cárceles. Esta variable permite entender si el estado cuenta con el personal suficiente para atender el problema.

11. Personal carcelario entre reclusos. Es la proporción del personal encargado de la reinserción de los sentenciados entre las personas que cumplen condena en la cárcel.

12. Personal de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General. Son los órganos encargados de investigar y perseguir el delito, atender a víctimas, así como ejecutar estrategias de prevención y defensa de los intereses de miembros de los grupos más vulnerables de la población.

13. Bienes inmuebles de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General. Son bienes materiales con los que cuentan los órganos que tienen funciones como la investigación de los delitos y el esclarecimiento de los hechos, otorgamiento de una procuración de justicia eficaz, efectiva, apegada a derecho, que contribuya a combatir la inseguridad y disminuirla.

14. Cantidad de elementos ascendidos 2017-2019. Son los policías que entraron al sistema profesional de carrera, es decir, obtuvieron la planta de trabajo.

15. Presupuesto per cápita en procuración de justicia. Es la inversión o el dinero que le asignan a los cuerpos policiacos para realizar sus actividades.

Dimensión funcional

Sistema de seguridad

16. Presuntos delitos registrados por cada cien mil habitantes. Se refiere a los actos u omisiones constitutivas de una infracción a la ley, cuya penalidad corresponde a la jurisdicción y competencia común y que, efectivamente, han sido registrados por la autoridad competente. Para identificarlos se acude a los códigos y disposiciones legales aplicables, tanto en el ámbito penal federal como en cada estado de la República mexicana.

17. Porcentaje de encarcelados por homicidio entre homicidios en averiguaciones previas iniciadas. Esta variable es la más cercana a las mediciones convencionales de impunidad, pues se refiere a la cantidad de delitos identificados efectivamente como homicidios contra aquellos individuos que están siendo sancionados por esta conducta dentro del mismo año de análisis.

18. Porcentaje de encarcelados por robo entre averiguaciones previas iniciadas. Esta variable se refiere al porcentaje de individuos encarcelados —mas no sentenciados— por presunto delito de robo frente a las averiguaciones previas iniciadas por este delito dentro del mismo año de análisis.

Sistema de justicia

19. Causas penales en primera instancia entre carpetas de investigación totales. Esta variable se refiere a la cantidad de causas penales, entendidas como el control asignado por los órganos jurisdiccionales en materia penal de primera instancia, al conjunto de actuaciones o diligencias llevadas a cabo dentro de un proceso penal, entre el número total de carpetas de investigación totales (es decir, todas aquellas investigaciones previas iniciadas por el agente del Ministerio Público, derivadas de denuncias o querellas que hayan sido hechas de su conocimiento, ya sea de forma verbal o por escrito, por la probable participación de un inculpado en un delito, independientemente del estado en que se encuentren).

20. Sentenciados entre ingresos penitenciarios. Se refiere al número de personas procesadas en los mismos juzgados al término en el que se le dicta sentencia en primera instancia —que puede ser condenatoria o absolutoria—. También se incluyen los casos de sobreseimiento posteriores al dictado de auto de término constitucional, estandarizados por el número de personas que son ingresadas a un centro penitenciario, independientemente de que hayan sido sentenciadas o no.

21. Porcentaje de reclusos sin sentencia en primera instancia. Se refiere a la totalidad de personas que se encuentran recluidas en centros penitenciarios, ya sea en proceso de sentencia (procesados) o que estén cumpliendo su pena de prisión derivada de una sentencia condenatoria (sentenciados), al finalizar el procedimiento a través del cual se hace del conocimiento del juez sobre un asunto, para que éste valore las pruebas y pronuncie su sentencia definitiva (primera instancia).

22. Víctimas registradas en las averiguaciones previas, investigaciones y carpetas de investigación abiertas por el Ministerio Público. Se considera a todos aquellos órganos, unidades o fiscalías investigadoras que se encuentren adscritas a la Procuraduría o Fiscalía General de Justicia —según corresponda—, y que tengan a su cargo la investigación de hechos constitutivos de delitos a través de sus agentes o fiscales y demás personal especializado, con el objetivo de ejercer acción penal cuando así proceda. Dichos órganos, unidades o fiscalías investigadoras se crean, distribuyen y organizan conforme a las necesidades de incidencia delictiva de cada entidad federativa.

23. Unidades de defensoría pública o defensoría de oficio del Poder Judicial. Son los órganos que otorgan obligatoria y gratuitamente defensa en materia penal en cualquier actuación ministerial o judicial, y patrocinio en materia civil, familiar y mercantil, así como el servicio de asesoría jurídica gratuita a la ciudadanía.

24. Proporción de casos atendidos. Para atender la necesidad de no premiar o castigar a aquellos sistemas locales de justicia que reciben más causas (que no necesariamente se resuelven) o menos causas (que no necesariamente indican una caída en los delitos) se propone esta medida en donde la mayor proporción de expedientes atendidos en relación con los delitos reportados le da mayor peso que sólo la subida o bajada del número de delitos reportados.

Derechos humanos

25. Oficinas del organismo de protección de derechos humanos, por nivel de gobierno y entidad federativa según tipo. Son los organismos públicos cuya finalidad es la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. Conocen de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público que violen estos derechos. Estos organismos formulan recomendaciones públicas no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

26. Solicitudes de queja recibidas por el organismo de protección de derechos humanos. Son las solicitudes de queja recibidas por los organismos de protección de derechos humanos, que buscan la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

27. Servicios de atención inmediata realizados por el organismo de protección de derechos humanos. Son los servicios realizados por los organismos de protección de derechos humanos, que buscan la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

28. Expedientes de queja atendidos por el organismo de protección de derechos humanos. Son los expedientes de queja atendidos por los organismos de protección de derechos humanos, que buscan la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

29. Expedientes de queja calificados concluidos por el organismo de protección de derechos humanos. Son los expedientes de queja terminados por los organismos de protección de derechos humanos, que buscan la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

30. Personal de las áreas operativas del organismo de protección de derechos humanos. Son quienes trabajan en la operación de los servicios que brindan los organismos de protección de derechos humanos, que buscan la defensa, vigilancia, observancia, promoción, estudio, educación y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.

31. Personal de las visitadurías del organismo de protección de derechos humanos, por nivel de gobierno, entidad federativa y tipo de visitaduría según cargo y sexo 2019. Las visitadurías se refieren a aquellas unidades especializadas del organismo de protección de derechos humanos de la entidad federativa encargadas, entre otros, de recibir, conocer, analizar e investigar las quejas de hechos presuntamente violatorios de derechos humanos, así como de propiciar, de ser posible, su conciliación inmediata o, en su defecto, formular y someter a consideración del organismo de protección de derechos humanos de la entidad federativa proyectos de recomendación o acuerdos.

32. Titulares de las visitadurías del organismo de protección de derechos humanos, por nivel de gobierno y entidad federativa según sexo 2019. Son los titulares de aquellas unidades especializadas del organismo de protección de derechos humanos de la entidad

federativa encargadas, entre otros, de recibir, conocer, analizar e investigar las quejas de hechos presuntamente violatorios de derechos humanos, así como de propiciar, de ser posible, su conciliación inmediata o, en su defecto, formular y someter a consideración del organismo de protección de derechos humanos de la entidad federativa proyectos de recomendación o acuerdos.

33. Proporción de expedientes de queja atendidos. Para atender la necesidad de no premiar o castigar a aquellos organismos de protección a derechos humanos que reciben más quejas (que no necesariamente se resuelven) o menos quejas (que no necesariamente indican una caída en las violaciones a derechos humanos) se propone esta medida en donde la mayor proporción de expedientes atendidos en relación a las quejas presentadas le da mayor peso que sólo la subida o bajada del número de quejas reportadas.

Cifra negra

34. Cifra negra. La dimensión de cifra negra nos permite identificar actos delictivos que no son reportados ante el Ministerio Público o que no son objeto de una averiguación previa y, por tanto, no figuran en ninguna estadística. Esta dimensión se mide a partir de la encuesta nacional de victimización y percepción sobre seguridad pública que el inegi realiza de manera anual. Esta dimensión permite estimar la magnitud de los delitos que no llegan al sistema y que, potencialmente, deberían ser atendidos también por el Estado. Este dato, si bien no es verificable en tanto depende de las encuestas que se levantan entre la población mediante una muestra aleatoria, sí permite identificar un parámetro de delitos que son cometidos y se quedan en la impunidad absoluta: quedan en la completa obscuridad al no ser ni siquiera conocidos por la autoridad. De ahí que el parámetro resulta válido pues nos permite identificar las diferencias que hay entre cada una de las entidades federativas frente a un fenómeno que es medido conforme a estándares internacionalmente reconocidos, como son los parámetros establecidos por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito para la realización de Encuestas de Victimización (envipe).

Construcción del igi-mex

En las versiones anteriores del índice se había detectado la existencia de un patrón de comportamiento no lineal respecto a algunas de las variables que tenían una incidencia en los delitos. Por lo tanto, para entender si el aumento o descenso de la variable se traducía en una disminución de la tasa delictiva, el análisis se hizo considerando varios años y para todas las entidades federativas en función de la disponibilidad de datos. De esta forma, la interpretación del índice es que «mayor valor del índice indica un mayor grado de impunidad».

Es importante recordar que el fenómeno de la impunidad, así como otras problemáticas en México, no se reducen a falta de recursos humanos, físicos y monetarios, sino también a la falta de capital humano calificado que constituye, en muchas ocasiones, un obstáculo para la implementación óptima de las políticas públicas, el desarrollo humano, social y económico. Un estudio realizado por la onu indica que disponer de más agentes de policía no se traduce necesariamente en un mayor número

de casos aclarados, e identifica que la mayoría de los países que ocupan los lugares más bajos de la productividad de la policía se encuentra en América Latina y Asia (onu, 2010).

Otro factor importante es el diseño institucional del sistema de justicia penal, que en muchos casos favorece a la corrupción, ineficiencia e ineficacia del proceso de investigación del delito, por lo que un incremento en los recursos humanos o físicos no se traduce necesariamente en una disminución de la delincuencia y tampoco de la impunidad (Zepeda, 2004).

Considerando lo anterior, un análisis detectó diversos patrones de comportamiento en el conjunto de las variables cuyo valor alto empeora la situación. Uno de los ejemplos es que un mayor número de delitos quiere decir que la impunidad es mayor. Sin embargo, existen otras variables en donde un valor alto es positivo y esto se refleja con el número de policías, ya que a mayor número de elementos se tiene un mejor desempeño.

Incorporar estos criterios permitió identificar y representar con mayor precisión la impunidad en el país, así como la definición de un índice que pudiera reflejar las áreas más vulnerables del sistema de justicia en cada entidad federativa. Al considerar estos patrones de comportamiento se generaron variables nuevas, las cuales estaban conceptualizadas con el criterio de «entre más grande mejor» o «entre menos mejor». Posteriormente, las variables transformadas se normalizaron a un rango de cero a cien con el criterio de «Min-Max», para hacerlas comparables y cumplir la función aditiva entre ellas.

El siguiente paso fue sacar el complemento de aquellas cuyo criterio de valor era «entre más grande es mejor»; con esto último se cumplían las condiciones conceptuales del igi-mex. La información utilizada para la construcción del índice en la mayoría de sus variables es completa, pero debido a la procedencia de la información es posible que se presenten valores missing en alguna de las variables, es decir, variables sin información. Los valores missing o «valores perdidos» surgen cuando las entidades no reportan información, lo cual se refleja en problemas estadísticos al aumentarse la varianza en las variables.

Para resolver esta situación, en primera instancia, se planteó usar algoritmos de imputación de datos para reemplazar estos valores perdidos, sin embargo, estos métodos usan el valor de las demás variables para estimar el valor del dato perdido. Si bien es cierto que este método es útil cuando se tiene una gran cantidad de información, se encontró que, para el caso del igi-mex, no era eficiente ya que el comportamiento de las otras variables en los distintos estados no siempre tiene un comportamiento homogéneo. Ante esta situación, se optó por imputar los valores perdidos usando el promedio de cada variable. Con este procedimiento se preserva el comportamiento de los datos para cada indicador en particular y la estimación refleja el comportamiento de la variable a nivel territorial.

Dado lo anterior, la construcción del igi tiene un sustento teórico sólido que permite comparar valores entre los diferentes estados en un momento determinado del tiempo. Gracias a esto, se puede no sólo conocer la distribución geográfica de la impunidad, sino también darle seguimiento a lo largo del tiempo para evaluar el impacto, así como la efectividad de los programas y acciones implementadas por el Estado para hacer frente a este fenómeno.

Finalmente, es importante mencionar que en esta versión se tienen dos aspectos que deben ser tomados en cuenta. El primero es que, dado el cambio en el sistema de justicia mencionado, algunos indicadores no son estrictamente comparables con las versiones anteriores. El segundo es que, para la versión 2022, se agregan más variables relacionadas con los derechos humanos ya que se toman los datos del Censo de Derechos Humanos que llevó a cabo el inegi en fechas recientes. Para las versiones anteriores no se contaba con esta información y es por ello que la construcción del índice se limitaba a considerar una o dos variables.

Estimación del índice

El modelo estadístico que se utiliza para la construcción del igi-mex toma en cuenta un conjunto de variables observadas y crea un número menor de constructos que permiten analizar el comportamiento de la impunidad desde diferentes perspectivas. Los constructos, también llamados variables latentes, se generan a partir del comportamiento conjunto de las variables observadas y permiten entender el conjunto de variables del sistema de seguridad y justicia (Mora, 2012). En el siguiente esquema se presenta cómo se construye el igi-mex a partir de las variables observadas y la creación de las variables latentes o constructos de las dimensiones que comprenden el sistema de seguridad y justicia.

Esquema 1. Construcción de las variables.

Dimensión estructural Sistema de seguridad

Dimensión funcional Sistema de seguridad

Dimensión estructural Sistema de justicia

Dimensión funcional Sistema de justicia

Derechos humanos

El primer paso para llevar a cabo el cálculo es generar los indicadores que se integran al igi. Para ello, se toman las variables originales y se ajustan de acuerdo con la definición de la sección pasada. Esto significa que en algunos casos el valor se divide entre el total de población para que de esta manera se tengan los datos en bruto, donde j (1=1,…,32) representa a los 32 indicadores que forman parte del índice. Así, el siguiente paso es normalizar cada uno de ellos mediante la siguiente fórmula:

Además, se valida que cada uno de los indicadores tenga el sentido correcto, es decir, se valida el supuesto de que «entre más alto el valor, mayor grado de impunidad».

El índice se construye bajo el supuesto de que todas las subdimensiones y dimensiones tienen el mismo peso, es decir, que cada dimensión se compone de la media simple de las variables que la integran y el índice se define como la media simple de las tres dimensiones que lo comprenden. Así, la dimensión estructural del sistema de seguridad se define como:

Donde j corresponde a los indicadores que se toman en cuenta. Mientras que la dimensión estructural del sistema de justicia se define como:

La dimensión funcional del sistema de seguridad está dada por:

Mientras que la dimensión funcional del sistema de justicia se calcula de la siguiente manera:

Para la dimensión de derechos humanos, se considera la siguiente expresión:

Así como para la cifra negra:

De esta forma, al juntar todas las dimensiones, se tiene una expresión única que corresponde al índice general.

Interpretación del índice

A diferencia de los reportes 2016 y 2018 del igi-mex y como resultado de la inclusión de nuevas variables, el igi-mex 2022 no es cien por ciento comparable con los anteriores por dos razones: 1) los cambios en la información del sistema de justicia obligaron a ajustar algunos de los indicadores anteriores; 2) se agregan las variables correspondientes a los derechos humanos que no estaban integradas anteriormente. En la tabla 4 se compara la variación entre casos de acuerdo con su cambio de posición en los tres reportes del igi-mex, mas no en su índice de impunidad. Sin embargo, en el capítulo cuatro presentamos un modelo alternativo que permite analizar el comportamiento de las entidades de acuerdo con los indicadores anteriormente utilizados o sus equivalentes.

Para tener una idea del comportamiento general de cada uno de los estados se llevó a cabo un ejercicio de estratificación dividiendo los 32 estados en cuatro grupos por niveles de impunidad. Sin embargo, como puede observarse en la tabla 3, en realidad la distancia entre la mayoría de los casos es muy reducida, por lo que podemos hablar de grados y problemas de impunidad muy semejantes.

En el primer grupo —impunidad media-baja— se encuentran Baja California Sur (49.05) y Campeche (49.08). En el segundo grupo —impunidad media están Zacatecas, Chihuahua, Ciudad de México, Colima, Coahuila, Yucatán y Tlaxcala. Zacatecas presentó el índice mínimo (54.49) y Tlaxcala el máximo (57.78).

Al tercer grupo —impunidad alta pertenecen Tabasco, Tamaulipas, Guanajuato, Sonora, Quintana Roo, Guerrero, Durango, San Luis Potosí, Oaxaca, Morelos y Nuevo León. El índice mínimo es de Tabasco (58.99) y el máximo es de Nuevo León (61.64).

Finalmente, en el cuarto grupo —impunidad muy alta se encuentran Hidalgo, Michoacán, Chiapas, Aguascalientes, Sinaloa, Jalisco, Querétaro, Puebla, Veracruz, Baja California y Estado de México1. El índice mínimo es de Hidalgo (61.71) y el máximo es de Estado de México (74.55).

El mapa 1 muestra el grado de impunidad por estado. Estado de México, Baja California y Veracruz son las tres entidades con mayor grado de impunidad, en cambio, Baja California Sur, Campeche y Nayarit son las que presentan unmenor grado. El promedio nacional es 60.08, lo cual implica que en el país el grado general de la impunidad sigue siendo alto y, salvo dos estados, los resultados se encuentran por encima de la media nacional o a muy poca distancia estadística de ésta.

1 En tablas y gráficos se hará referencia al Estado de México como oficialmente se denomina, «México», y no así en los textos explicativos, para evitar confusión con el nombre del país.

Tabla 3. Índice 2022 ordenado

Mapa 1. Grado de impunidad de los estados

GRADO DE IMPUNIDAD

Tabla 4. Variaciones en los resultados IGI-MEX 2016, 2018 y 2022

Baja California Sur Campeche

Nayarit

Zacatecas

Chihuahua

Ciudad de México

Colima

Coahuila

Yucatán

Tlaxcala

Tabasco Tamaulipas

CAPÍTULO 2

Resultados generales del igi - mex 2022

Introducción

Esta sección presenta los resultados del igi-mex 2022 y el nivel de impunidad que alcanzan las entidades federativas en comparación con el promedio nacional. El valor del igi-mex 2022 permite entender la problemática detrás del fenómeno de la impunidad, con énfasis en el desempeño de los sistemas de seguridad y justicia, y elrespeto a los derechos humanos, lo cual brinda elementos analíticos para la toma de decisiones de política pública en estas materias.

Para facilitar el análisis de la situación de impunidad en México, en un contexto caracterizado en promedio por altos niveles de impunidad, tal como se ha hecho en reportes anteriores, los Estados se dividen en cuatro grupos: impunidad media-baja, impunidad media, impunidad alta e impunidad muy alta.

Este capítulo integra el resultado promedio de impunidad nacional, el índice de impunidad por entidad, la identificación de variaciones entre el resultado del igi-mex 2022 y los reportes igi-mex 2016 e igi-mex 2018; el desempeño de los estados en cada una de las dimensiones analíticas definidas y el resultado promedio para cada uno de los 36 indicadores que componen el estudio.

Lo que los resultados nos permiten observar es que, como hemos destacado desde la publicación del reporte 2016, México se caracteriza por altos niveles de impunidad que afectan prá cticamente a todos los estados. La variación entre el resultado de los casos analizados es muy reducida y se ubica por encima o en torno al promedio nacional de impunidad que es en sí alto (60.08). Independientemente del ajuste realizado a los componentes del modelo con la inclusión de indicadores adicionales en comparación a los resultados alcanzados en 2016 y 2018, es posible señ alar, primero, que la impunidad tiende a ser muy alta y que esto se relaciona con capacidades institucionales insuficientes en los sistemas de seguridad, justicia y para la protección a los derechos humanos; segundo, que el problema es compartido por todas la entidades y que, ante la debilidad en las capacidades institucionales, los casos con menores niveles de impunidad pueden deteriorarse rápidamente, situación que hemos observado en algunos casos desde la publicación del igi-mex 2016; tercero, a pesar de que los niveles de impunidad son excesivamente altos en promedio, la ausencia de una política clara de inversión pública para generar mejores capacidades en todos los estados, implica que aún existe mayor margen para el acceso a la justicia, la seguridad pública y la protección a los derechos humanos; cuarto, no podemos dejar de señalar que la existencia de niveles tan elevados de impunidad representa un problema nacional que se replica en todas las entidades, y que la falta de creación de capacidades institucionales efectivas para implementar políticas de seguridad, acceso a la justicia y protección a los derechos humanos representa principalmente un problema de falta de voluntad política a pesar de la degeneración institucional, la erosión del Estado de derecho, las pérdidas de carácter económico y los grados de victimización que se desprenden de la impunidad.

Por supuesto, los altos niveles de impunidad no son sólo resultado de capacidades institucionales insuficientes, el deterioro de tal magnitud en el funcionamiento del Estado de derecho y la garantía efectiva de los derechos ciudadanos. La impunidad no puede explicarse sin integrar factores como altos grados de corrupción, pactos de impunidad política, captura de instituciones públicas por intereses económicos y partidistas, así como por los niveles de penetración de las organizaciones criminales y su efecto en los ciclos de violencia. Lo que es necesario entender es que en la construcción de un

Estado democrático de derecho, el desarrollo socialmente incluyente y la contención de la violencia y la inseguridad, no es posible mantener los niveles de impunidad que caracterizan a México, tal como el proyecto Índice Global de Impunidad ha reportado de forma consistente desde 2015. La impunidad es el cáncer que carcome la vida pública en México y que retroalimenta de manera exponencial las consecuencias y el alcance de la violencia, la inseguridad, la corrupción y la violación a los derechos humanos.

Resultados

Para tener una idea del comportamiento general de la impunidad entre los estados, en un contexto caracterizado por altos niveles de impunidad tanto a nivel nacional como subnacional, se llevó a cabo un ejercicio de estratificación, lo cual permite ordenar el resultado obtenido por los estados dentro de los siguientes rangos (definidos a partir de cuartiles):

Tabla 1. Desglose de los grupos

En el primer grupo —impunidad media baja— se encuentran Baja California Sur (49.05) y Campeche (49.08). En el segundo grupo —impunidad media— destacan Nayarit, Zacatecas, Chihuahua, Ciudad de México, Colima, Coahuila, Yuacat á n y Tlaxcala. Nayarit presenta el índice mínimo (54.37) y Tlaxcala el m á ximo (57.78) dentro de este grupo. Si bien estos estados presentan el mejor desempeño del índice, como puede observarse, ning ú n estado se encuentra en una situación que pueda calificarse de bajos niveles de impunidad. La impunidad a nivel subnacional en México tiende a ser por lo general alta y, ante los problemas para generar capacidades institucionales y que éstas funcionen con efectividad, en todos los casos existe el riesgo de sufrir mayores niveles de deterioro en el desempeño de los sistemas de justicia, seguridad y en la protección de los derechos humanos.

Al tercer grupo —impunidad alta— pertenecen Tabasco, Tamaulipas, Guanajuato, Sonora, Quintana Roo, Guerrero, Durango, San Luis Potosí, Oaxaca, Morelos y Nuevo León. El índice mínimo en este grupo corresponde a Tabasco (58.99) y el máximo a Nuevo León (61.64). Finalmente, en el cuarto grupo —impunidad muy alta— se encuentran Hidalgo, Michoacán, Chiapas, Aguascalientes, Sinaloa, Jalisco, Querétaro, Puebla, Veracruz, Baja California y Estado de México. El índice mínimo en este grupo corresponde a Hidalgo (61.71) y el máximo, como en 2018, al Estado de México (74.55). Hasta veintidós estados, el 69% del total, se encuentran ubicados en los niveles de alta y muy alta impunidad.

Fuente: elaboración con base en los resultados del igi-2022 y datos del inegi

Mapa

1. Grado de impunidad de los estados

GRADO

El mapa 1 muestra el grado de impunidad por estado. El Estado de México, Baja California y Veracruz destacan con mayor grado de impunidad, en cambio, Baja California Sur, Campeche y Zacatecas son los que cuentan con menor grado. El promedio nacional se ubica en 60.08, lo cual implica que en el país el grado general de la impunidad tiende a ser alto, hasta diecinueve estados obtienen un resultado superior al promedio y tres más se ubican dentro del rango de un punto de distancia de la media.

Tabla 2. Índice ordenado de 2022

Tabla 3. Variaciones en los resultados igi-mex 2016, 2018 y 2022

Baja California Sur Campeche

Nayarit

Zacatecas

Chihuahua

Ciudad de México

Colima

Coahuila

Yucatán

Tlaxcala

Tabasco

Tamaulipas

Guanajuato

Sonora

Quintana Roo

Guerrero

Oaxaca

León

Hidalgo

Michoacán

Chiapas

Aguascalientes

Sinaloa

Jalisco

Querétaro

Puebla

Veracruz

Baja California México

*Lugar que ocuparía el promedio nacional, si fuera un estado.

La tabla 3 permite comparar las variaciones en los resultados obtenidos por los estados en los reportes 2016, 2018 y 2022 del igi-mex. Los índices no son cien por ciento comparables por dos razones: 1) cambios en el sistema de justicia penal que afectan la composición de algunos indicadores y 2) en 2022 se agregan variables correspondientes a la dimensión de derechos humanos que anteriormente no habían sido incluidos ante los problemas de coherencia en el reporte de información oficial. La comparación se limita a identificar la posición que ocupan los estados en los tres rankings. Como puede observarse, 17 estados empeoraron su posición, catorce la mejoraron y uno se mantuvo igual entre 2018 y 2022. La media nacional se mantuvo en la misma posición.

Gráfica 1. Comparación de desempeño por grupos igi-mex 2022

En la gráfica 1 se puede comparar el comportamiento de los cuatro grupos de impunidad. El promedio del grupo 1 es de 49.07 con muy poca dispersión al componerse sólo de dos estados. El promedio del grupo 2 es de 55.91, mientras que el correspondiente al grupo 3 es de 60.51. La mayor dispersión entre casos la encontramos en el grupo de muy alta impunidad, el cual considera casos con un índice mayor de 61 y hasta 74.55, representando al estado peor evaluado, y con un promedio de 64.69, lo cual significa que dentro de este grupo hay también mayor variación en el funcionamiento y estructura del sistema de justicia y de seguridad, así como en respeto a los derechos humanos. El diseño del igi-mex permite identificar niveles de impunidad por entidad de acuerdo con los resultados agregados de las diferentes dimensiones. En este sentido, se busca generar un acercamiento estadístico al fenómeno de la impunidad que debe leerse en forma integrada. Sin embargo, al dividirse en dimensiones, es posible acercarse al desempeño de los estados en cada dimensión en lo particular para, de esta forma, poder identificar los ámbitos que afectan el desempeño de los estados y las áreas de oportunidad que requieren de mejora. Esta lectura debe realizarse con cuidado, pues es posible dividir los sistemas de seguridad desde una perspectiva estructural y funcional sólo para el análisis, en los hechos, ambos componentes son parte integral de un todo que como tal debe entenderse. En este sentido, y considerando los altos niveles de impunidad que caracterizan a México, analizar en forma separada resultados estructurales y funcionales permite destacar aquellos factores que en mayor medida inciden en un desempeño negativo y que pueden ser sujetos a procesos de intervención para la mejora de la política pública.

Fuente: elaboración con base en los resultados del igi-2022 y datos de inegi

GRUPOS DE ESTADOS

Media Alta

Muy alta

Media-baja

Gráfica 2. Comparación de resultados por dimensiones igi-mex 2022

DIMENSIÓN ESTRUCTURAL

DIMENSIÓN FUNCIONAL

Sistema de seguridad Sistema de justicia

Sistema de seguridad

Sistema de justicia

Derechos humanos Cifra negra

Fuente: elaboración con base en los resultados del igi-2022 y datos de inegi

Dimensión estructural

El componente del sistema de seguridad, que se enfoca en medir diseño y existencia de capacidades institucionales para las políticas de seguridad, tiene un promedio de 70.93 y los tres estados con el peor resultado son Estado de México (89.70), Yucatán (88.77) y Querétaro (87.13). Mientras que los casos con mejor resultado son Colima (27.80), Baja California Sur (39.96) y Ciudad de México (41.70). Esta dimensión presenta una variación muy alta entre los estados mejor y peor evaluados (27.80 vs. 89.70) y veinte estados se encuentran por encima del promedio de 70.93.

Con respecto al componente del sistema de justicia, los resultados arrojan el promedio más alto para cualquier dimensión con 72.18, con excepción de la cifra negra. El Estado de México (91.22), Veracruz (88.54) y Coahuila (85.62) obtienen los peores resultados y, en contraparte, Campeche (44.57), Ciudad de México (47.24) y Colima (50.83) destacan por el índice más bajo. Por lo que se refiere al Estado de México, éste obtiene el peor resultado en tres de las dimensiones, lo cual permite entender también porque ocupa la peor posición en el índice general. En este componente, hasta 21 entidades obtienen un resultado negativo por encima del promedio.

Los índices altos de ambos componentes de la dimensión estructural muestran que los estados carecen de capacidades institucionales para establecer las políticas de seguridad y garantizar acceso a la justicia. Concretamente, el sistema de seguridad y de justicia en México hacen uso ineficiente de los recursos para gestionar los delitos, un factor que contribuye a la impunidad en México.

Dimensión funcional

Con respecto al componente del sistema de seguridad, la dimensión con mayor dispersión entre máximos y mínimos, los tres estados con peor desempeño son Baja California (83.39), Colima (76.17) y Estado de México (62.02), mientras que los menores índices los obtienen Tlaxcala (2.94), Yucatán (4.93) y Veracruz (12.79). En estos tres llama especialmente la atención el desfase entre los resultados obtenidos para la estructura y el funcionamiento en materia de seguridad, donde destaca un mucho mejor desempeño en funcionamiento al respecto del promedio nacional, frente al resultado en la existencia de capacidades institucionales negativamente por encima de la media. Sin embargo, el promedio en esta dimensión es de 28.11, tiende a ser mucho más bajo que en las dimensiones estructurales y hasta dieciocho estados alcanzan resultados por debajo del promedio. El promedio para el componente funcional del sistema de justicia es más bajo con 35.25 y los estados peor evaluados son Oaxaca (46.81), Michoacán (46.05) y Estado de México (44.98), mientras que los índices más bajos corresponden a Nuevo León (19.94), Yucatán (21.96) y Guanajuato (27.06). Sin embargo, en esta dimensión la dispersión entre casos es mucho más amplia y se mueve entre 19.93 y 46.81.

Hablando de ambos componentes de la dimensión funcional, los promedios son más bajos en comparación con los de la dimensión estructural. Esto se puede deber a dos hipótesis: la primera es que hay estados con resultados muy altos y hay otros con resultados bajos, por lo que se compensan. La segunda es que varias de las variables para esta dimensión involucran delitos registrados y existe la posibilidad de que la gente no denuncie, por lo que se limitan los números. Esto se puede comprobar con el índice alto de la cifra negra, que es de 91.88, la cual refleja la reducida capacidad efectiva de las autoridades locales para investigar y resolver las pocas denuncias que se presentan.

La reflexión obligada luego de mostrar estos comportamientos es que la ausencia de capacidades institucionales, como un problema central para entender la impunidad en México, implica necesariamente poner acento en las consecuencias en la política pública de la falta de voluntad política en los diferentes órdenes de gobierno para fortalecer los sistemas de seguridad, justicia y derechos humanos. La impunidad es una forma de injusticia que es creada y reproducida políticamente, y la falta de capacidades institucionales, en un contexto marcado por una profunda crisis de inseguridad y violencia, es resultado de factores como la corrupción, la negligencia o la decisión deliberada de no incluir como una prioridad de la agenda pública y no asignar los recursos presupuestales suficientes para el desarrollo de capacidades para la justicia, la seguridad y la protección de los derechos humanos.

Cifra negra

Con respecto a la cifra negra, los resultados arrojan que Guerrero (96.10), Oaxaca (95.20) y Michoacán (95.00) son los estados con alto índice y Colima (84.50), Chihuahua (87.70) y Baja California Sur (89.30) tienen el índice más bajo. Es la dimensión que presenta menos dispersión, lo cual significa que en general hay alto nivel de actos delictivos que no son reportados ante el Ministerio Público.

Derechos humanos

Finalmente, en esta edición 2022 del igi-mex se incorporan más variables relacionadas con el respeto a los derechos humanos que en las ediciones anteriores. Desde la definición de nuestro modelo para medir niveles comparados de impunidad en 2015, hemos considerado indispensable integrar los niveles de respeto a los derechos humanos como elemento indispensable para comprender la impunidad en México. Si bien en los reportes igi 2015, 2017 y 2020 se integraron cifras correspondientes a violaciones a derechos humanos, en esta edición se incorporan más dimensiones gracias al desarrollo de nuevas fuentes de información. En este caso encontramos un promedio alto de 62.16 en una dimensión donde Nuevo León (79.1), Puebla (76.88) y Ciudad de México (76.57) arrojan los índices más altos y Baja California Sur (35.51), Campeche (40.27) y Zacatecas (42.21) los más bajos. Ocho estados se encuentran a máximo dos puntos del rango promedio o por encima de éste y sólo cuatro alcanzan un resultado menor a 50 puntos en la escala, lo cual nos advierte que la violación a derechos humanos o la falta de capacidades para atender esta materia es una constante en la mayoría de los estados.

4. Resultados por dimensión por estado igi-mex 2022

Tabla

Tabla 5. Promedios nacionales por variable

Personal en las procuradurías por cada cien mil habitantes

Agencias del Ministerio Público especializadas en delitos graves

Agencias del Ministerio Público por cien mil habitantes

Agentes del Ministerio Público por mil delitos registrados

Policías judiciales por cada cien mil habitantes

Personal destinado a funciones de seguridad pública por cada cien mil habitantes

Magistrados y jueces por cada cien mil habitantes

Personal total en Tribunal Superior de Justicia por cada cien mil habitantes

Secretarios en el Tribunal Superior de Justicia por cien mil habitantes

Personal penitenciario entre capacidad instalada

Personal carcelario entre reclusos

Personal de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General

Bienes inmuebles de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General

Cantidad de elementos ascendidos 2017-2019

Presupuesto per cápita en procuración de justicia

SIS