Entorno 18 UDLAP. Minería, democracia y sostenibilidad

Mining, democracy and sustainability. The mechanisms of direct democracy in environmental conflicts and their relation with sustainable development

MINERÍA,

DEMOCRACIA Y SOSTENIBILIDAD

Los mecanismos de democracia directa en conflictos ambientales y su relación con el desarrollo sostenible

Por: María Carolina Restrepo Gómez · Ignacio Daniel Torres Rodríguez · Carlos Ricardo Aguilar Astorga

RESUMEN

Este artículo se centra en analizar las dinámicas políticas e institucionales en torno a los mecanismos de democracia directa como espacios de toma de decisiones sobre el desarrollo territorial en el marco de conflictos extractivos. De manera adicional, se profundiza en la contribución de la participación directa para dirimir conflictos en la escala municipal y el fortalecimiento de los procesos deliberativos en el ámbito comunitario. La investigación aterriza en el análisis de mecanismos directos en pugnas en torno a la explotación de oro. Por un lado, se describe la consulta popular realizada en el municipio de Cajamarca, Colombia, en el conflicto conocido como La Colosa; por otro, la asamblea comunitaria llevada a cabo en el municipio de Tetela de Ocampo, México, en el conflicto de Las Espejeras.

PALABRAS CLAVE:

Conflictos ambientales · Mecanismos de democracia directa · Desarrollo sostenible

ABSTRACT

This paper focuses on the political and institutional dynamics around the mechanisms of direct democracy as spaces for decision-making on territorial development in the context of extractive conflicts. The study goes deeper regarding the contribution of direct participation to resolve discords at the municipal level and the strengthening of deliberative processes at the community level. The research analyses direct democracy mechanisms in conflicts related to gold exploitation. It describes the popular consultation carried out in the municipality of Cajamarca, Colombia — in the dispute known as “La Colosa” — and the community assembly carried out in the municipality of Tetela de Ocampo, Mexico, in the conflict of “Las Espejeras”.

KEYWORDS:

Environmental conflicts · Direct democracy mechanisms · Sustainable development

INTRODUCCIÓN

Los mecanismos de democracia directa no solo han registrado un incremento cuantitativo a nivel mundial, sino que han evidenciado variaciones de tipo cualitativo en la delimitación de sus condiciones y procedimientos. La legislación de las consultas directas es un aspecto determinante para incentivar o desincentivar su activación, así como para garantizar un incremento de la incidencia de los ciudadanos en las decisiones públicas.

Generalmente, los límites y condiciones de los mecanismos de democracia directa están estipulados en la constitución política y desarrollados de manera específica en leyes secundarias de participación. En estas últimas, se aterrizan ciertas lógicas nacionales a marcos normativos municipales que pretenden consolidar procesos democráticos en la escala local. En este sentido, si bien la literatura especializada en el tema se ha centrado en explicar las condiciones y formas en las que los mecanismos contribuyen a la gestión de conflictos en la escala nacional, autores como Lissidini (2011) señalan en su agenda de investigación la necesidad de explorar ejercicios más locales, ya que, en cuanto a la democracia directa se refiere, el ámbito municipal es la dimensión más accesible por el número de firmas solicitadas y es el espacio donde los partidos políticos y los ciudadanos tienen dinámicas diferenciadas respecto a las consultas que se puedan dar a nivel nacional. América Latina ha evidenciado de manera empírica un importante número de ejercicios con diversidad de temas impulsados por múltiples actores. Dentro de estas experiencias, son

Los municipios han acudido a esquemas directos de participación para someter a aprobación o rechazo el desarrollo de proyectos de extracción de minerales

A GRAN ESCALA

CONSTRUCCIÓN DE GASODUCTOS

COMPLEJOS TURÍSTICOS

de gran interés los mecanismos que han contribuido a la gestión de problemáticas que atañen al territorio, en especial para decidir sobre megaproyectos que plantean cambios importantes en la planeación y el desarrollo de los municipios.

Estos procesos de decisión han permitido a las comunidades consolidar espacios de deliberación y plantear alternativas a partir de su visión de desarrollo sostenible. En estos procesos, se han dado diversidad de figuras fincadas en esquemas directos. Por un lado, consultas populares institucionalizadas, sean vinculantes o no, y, por otro, asambleas comunitarias que han emanado de procesos organizativos de las propias comunidades. En este sentido, es menester mencionar que el uso de una figura u otra también depende de los mecanismos institucionalizados en leyes secundarias o del cumplimiento, por parte de los Estados, de normas internacionales como el acuerdo 169 de la oit, que estipula la consulta a las comunidades frente a megaproyectos, específicamente comunidades con un porcentaje de población indígena.

En este contexto, los municipios han acudido a esquemas directos de participación para someter a aprobación o rechazo el desarrollo de proyectos de extracción de minerales a gran escala, construcción de gasoductos, presas y complejos turísticos.

Este artículo se centra en los procesos de resistencia frente a la extracción minera, una de las industrias que más ha propiciado el incremento de disputas por el territorio entre empresas propietarias de concesiones y los

habitantes de las comunidades donde estas se ubican. Desde las comunidades se han cuestionado los efectos en el medio ambiente y en las dinámicas comunitarias, cuya vida y desenvolvimiento económico en su mayoría está ligado a los recursos naturales. Mientras que desde las organizaciones mineras se ha apelado al porcentaje de ingresos económicos que esta industria representa para gran parte de los países de Latinoamérica.

En este sentido, en el presente artículo se analizan las condiciones bajo las cuales se llevan a cabo consultas populares en el marco de proyectos mineros, el fortalecimiento de espacios de deliberación y la consolidación de una postura comunitaria compatible con el desarrollo sostenible. Para ello, se analizan en específico el conflicto causado por el proyecto minero

La Colosa, en el departamento del Tolima, Colombia, y el conflicto de Las Espejeras, en el estado de Puebla, México.

La megaminería y el desarrollo sostenible en México y Colombia

La minería ha representado uno de los sectores de mayor importancia y crecimiento en América Latina. En México, este sector corresponde al 2.4 % del pib (Secretaría de Economía, 2021) y en

Colombia constituye el 4.75 % del pib (Ministerio de Minas y Energía, 2019). Estos porcentajes han confrontado las decisiones de los Gobiernos para mantener flujos de capital e inversión extranjera frente a las posturas de las comunidades respecto a sus recursos naturales.

Si bien la extracción minera no es una actividad reciente en los territorios, se han dado cambios importantes en sus métodos que, aunque representan un mayor rendimiento en cuanto a la extracción, también implican un mayor impacto en términos ambientales. Una de las principales transformaciones tiene que ver con el paso de la minería por túneles a la minería a cielo abierto. Este método consiste en la lixiviación del terreno mediante el uso de cianuro, mercurio y ácido sulfúrico para disolver los compuestos y obtener los minerales de la tierra (Asociación Geoinnova, 2020).

Aunado a esto, «uno de los problemas de la minería es que funciona bajo un esquema extractivista; las grandes mineras no generan encadenamientos productivos en la región donde operan y son socioambientalmente devastadoras» (Bastidas et al., 2019, p. 185).

En México y Colombia se han registrado importantes conflictos mineros. México actualmente es uno de los países con mayor núme-

La minería ha representado uno de los sectores de mayor importancia y crecimiento en América Latina.

MÉXICO

2.4 %

COLOMBIA

4.75 %

Estos porcentajes han confrontado las decisiones de los Gobiernos para mantener flujos de capital e inversión extranjera frente a las posturas de las comunidades respecto a sus recursos naturales.

ro de disputas, con un total de 58 hasta el año 2021; mientras que Colombia ocupa el sexto lugar con 19 conflictos de tal naturaleza (Observatorio de Conflictos Mineros, 2021). En ambos países el incremento de los títulos mineros se dio a raíz de reformas políticas. En México, a partir de las políticas de libre mercado implementadas desde 1982 con el Gobierno de Miguel de la Madrid, y con la reforma a la Ley de Minas en 1992, 1995 y 2005, que actualmente permite la concesión de áreas a empresas privadas para la explotación de minerales. En Colombia, a partir de la entrada en vigor de la Ley 685 de 2001, y durante el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez, las concesiones mineras fueron un aspecto prioritario como medio para atraer inversión extranjera. Fue en este periodo donde se adjudicaron el 60 % de las concesiones mineras del país (Dietz, 2017).

Frente a estos conflictos, se han suscitado movilizaciones que exigen la realización de consultas libres e informadas o, en ausencia de estas, mecanismos de decisión como la asamblea comunitaria. El convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo es una de las regulaciones internacionales más importantes en la materia, y establece en el artículo 7, párrafo primero, que:

Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiri-

tual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (p. 4)

En contraste, algunas comunidades han acudido a leyes locales, como en el caso de Colombia con la Ley 136 de 1994 que contiene las normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, en la cual se establece que le corresponde al municipio «planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades» (p. 1), así como «velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley» (p. 2). Esta ley atribuye al municipio la decisión sobre el desarrollo local, pese a los permisos otorgados por el Gobierno nacional. Por otra parte, uno de los conceptos que se pretende introducir en la discusión sobre estos procesos tiene que ver con el desarrollo sostenible. Este concepto establece una relación equilibrada entre crecimiento económico, recursos naturales, medio ambiente, pobreza, crecimiento demográfico y, de forma implícita, políticas públicas (Restrepo, Carrillo y Vázquez, 2019).

SEGÚN MOSCHENI (2019), EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEBE CONTEMPLAR AL MENOS LAS SIGUIENTES CONDICIONES:

El crecimiento económico debe garantizar las dimensiones sociales, económicas, ambientales, culturales e históricas de un determinado contexto.

Equidad intergeneracional, es decir, se deben preservar los recursos para las generaciones futuras y resguardar lo realizado por generaciones pasadas.

El Estado debe tener una importante presencia en cuanto a la regulación sobre la explotación de los recursos.

El desarrollo sostenible implica la totalidad del territorio y sus estructuras materiales e inmateriales.

A partir de estas condiciones, resulta complicado hacer compatible la extracción minera a cielo abierto con la concepción de desarrollo sostenible que proponen los municipios. Si bien hay esfuerzos de plantear programas de responsabilidad social por parte de las mineras, existe un desequilibrio entre la afectación a los recursos naturales y la composición cultural, frente a la inversión y generación de empleo del esquema extractivista. Estos han sido argumentos recurrentes en los procesos de deliberación convocados por los municipios.

Conceptualización de los mecanismos de democracia directa

En el ideal teórico, los mecanismos de la democracia directa permiten ampliar la participación a nivel municipal contribuyendo a «desprivatizar» el Estado, es decir, a proveer de herramientas a la sociedad civil para intervenir en la definición del interés público. En cierta medida, propician la igualdad, ya que esa intervención posibilita la entrada en la administración de los recursos públicos a grupos sociales que tradicionalmente han permanecido excluidos de los procesos de decisión.

Las consultas directas descansan en la lógica de que entre la decisión pública y el ciudadano no deben existir intermediarios, con la finalidad de que las decisiones estén dotadas de mayor legitimidad que en un esquema representativo. En términos generales, la mayoría de las constituciones políticas contemplan por lo menos tres mecanismos clásicos: el plebiscito, el referéndum y la consulta popular. En algunos contextos se han incluido mecanismos relativamente novedosos como la revocatoria de mandato y los presupuestos participativos. De manera adicional, en el ámbito comunitario, especialmente en contextos rurales, se pueden identificar mecanismos directos como la asamblea comunitaria.

Zovatto (2008) clasifica los mecanismos de democracia directa, desde el ámbito de aplicación, en dos tipos: personales y sustantivos. Los mecanismos personales tienen como finalidad someter a revocación o ratificación un cargo de elección popular; este mecanismo es activado generalmente por la ciudadanía, y su instrumento típico es la revocatoria de mandato. Los mecanismos sustantivos están relacionados con la consulta de temas de carácter público, pueden ser ac-

tivados desde la ciudadanía, por el Poder Ejecutivo o por el Legislativo, y pueden adquirir la forma de iniciativa de ley, iniciativa popular o consulta popular, siendo esta última el mecanismo más frecuente en América Latina.

Por su parte, la asamblea comunitaria, aunque ha sido un mecanismo utilizado de manera histórica para dirimir conflictos relacionados con el ejido1, de manera reciente se ha posicionado como un espacio importante en la discusión sobre proyectos que afectan de manera importante a las comunidades, aglutinando una diversidad de actores que no necesariamente están vinculados con la propiedad de la tierra. En este contexto, se entiende a la asamblea como un espacio que puede responder a lógicas más cercanas a la deliberación que a la imposición, y es, quizá en este sentido, uno de los espacios que permiten entender la formación de una postura y el proceso de transformación de las voluntades individuales en una voluntad colectiva en el ámbito comunitario.

Los mecanismos de democracia directa, en cuanto al origen de la activación, se clasifican en dos grupos: «desde arriba» y «desde abajo». Las consultas originadas «desde abajo» son

1 El ejido era contemplado en la legislación mexicana como el sistema de tenencia de tierras colectivas, sin posibilidad de división, venta o herencia. La asamblea ejidal era considerada el máximo órgano en el que los ejidatarios tomaban decisiones sobre las tierras.

Los mecanismos de democracia directa, en cuanto al origen de la activación, se clasifican en dos grupos: «desde arriba» y «desde abajo».

Son impulsados por algún órgano de poder, ya sea por el Ejecutivo o el Legislativo, o por ambos de manera coordinada.

impulsadas desde la ciudadanía, usualmente a través de la recolección de firmas de un determinado porcentaje del padrón electoral. Las consultas «desde arriba» son impulsadas por algún órgano de poder, ya sea por el Ejecutivo o el Legislativo, o por ambos de manera coordinada. En el caso de los conflictos mineros, algunas consultas son activadas «desde abajo» con la recolección de firmas por parte de organizaciones civiles y ciudadanos. En otros casos, han sido activadas «desde arriba» por parte del presidente municipal o alcalde, que sometieron el asunto a la aprobación del concejo municipal.

De manera adicional, en los mecanismos de democracia directa hay tres elementos que determinan las dinámicas: los impulsores del mecanismo, la finalidad del instrumento y la vinculación de los resultados.

Impulsores del mecanismo: los activadores de las consultas pueden ser los ciudadanos, a través de la recolección de firmas; el Poder Ejecutivo o el Legislativo, o bien, el cumplimiento de una norma, ya sea de un tratado internacional, de la Constitución o de un reglamento con vigor determinado2.

Son impulsados desde la ciudadanía, usualmente a través de la recolección de firmas de un determinado porcentaje del padrón electoral.

2 En este punto, Altman indica la salvedad de que es necesario indagar sobre el impulsor de la consulta, ya que, en algunas ocasiones no tan virtuosas del uso de estos mecanismos, se puede hacer pasar como consultas «desde abajo» a consultas encargadas a grupos ciudadanos vinculados al Ejecutivo.

En los mecanismos de democracia directa hay tres elementos que determinan las dinámicas:

1

IMPULSORES DEL MECANISMO

2

FINALIDAD DEL INSTRUMENTO

Finalidad: hace referencia a la intención que tiene la activación del instrumento. En este sentido, las consultas pueden ser activadas como una propuesta o como una consecuencia de una decisión política que alteró el statu quo (Altman, 2010)3

Vinculación del resultado: las consultas, según su vinculación, se clasifican en consultivas o vinculantes. Las primeras se realizan para conocer la opinión de los ciudadanos, sin que esto implique su obligatoria implementación, mientras que en el caso de las vinculantes, su resultado se traduce de manera obligatoria en ley.

En cuanto a las tensiones teóricas sobre los mecanismos de democracia directa, se distinguen dos posiciones polares. Por un lado están los autores que sostienen que las decisiones tomadas a través de mecanismos de consulta directa cuentan con mayor legitimidad que otras decisiones, ya que tienen el apoyo de la mayo-

3 En cuanto a la finalidad, Rial (2010) distingue cuatro categorías diferentes: legitimadores, que generalmente son ordenamientos constitucionales; los decisorios, que forman parte de mecanismos como las iniciativas populares legislativas; los bloqueadores, donde se da derogación de leyes; los controladores, relacionados con la revocatoria de mandato, y de consulta, que hacen referencia a la opinión de los ciudadanos para orientar la decisión del Ejecutivo.

3

VINCULACIÓN DEL RESULTADO

ría, lo que genera una inclusión de los ciudadanos. Esta perspectiva está fincada en la idea de que los mecanismos de democracia directa ofrecen «mayores oportunidades para la participación, vuelve a los ciudadanos más virtuosos y cívicamente despiertos y, en cierto sentido, más libres» (Qvortrup, 1999, p. 32). En contraste, la corriente más crítica argumenta que la democracia directa funge como un «juego peligroso, particularmente cuando las otras piezas clave del andamiaje institucional no gozan de buena salud (parlamento, partidos políticos, justicia, etc.)» (Altman, 2010, p. 16).

En este sentido, que las consultas funcionen como mecanismos canalizadores de las demandas ciudadanas y de construcción de consensos dependerá de las relaciones que se establezcan entre los diferentes actores, como los legisladores, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil, así como del comportamiento electoral. De otra manera, fungirán como un mecanismo de manipulación para evadir las lógicas representativas y serán un factor que incremente la ingobernabilidad.

Estos postulados teóricos han evidenciado una variedad de experiencias en el ámbito municipal. Por un lado, algunas comunidades han solicitado la realización de consultas y tales solicitudes no han sido gestionadas, como en el

caso de la construcción de la presa hidroeléctrica de San Juan Tetelcingo, en Guerrero, México (Cruz, 2008). En otras ocasiones, sí se ha llevado a cabo la consulta, pero el resultado no ha sido vinculante, como se verá más adelante en la descripción de consultas previas en Cajamarca, Colombia.

Los mecanismos de democracia directa como espacios de deliberación y decisión sobre proyectos de explotación minera. Los casos de La Colosa y Las Espejeras

Uno de los elementos centrales para el ejercicio de consultas directas libres e informadas tiene que ver con los espacios de deliberación previos. En el modelo de decisión colectiva se da un fuerte énfasis a la calidad de la participación, donde las personas desarrollan formas propias de comunicación que logran la gestión del conflicto, la creación de identidades y la contestación de grupos oprimidos. En este modelo son imprescindibles variables como la proximidad territorial, los valores compartidos y una cierta homogeneidad entre la población (Galdós, 2006). Es importante mencionar que estos elementos se encuentran de manera más frecuente en el ámbito municipal y con características más rurales.

La importancia de la deliberación radica en la incidencia que tiene esta variable en la construcción de consensos reflejados en las consultas. Mansbridge (1983) ha evidenciado que la deliberación en espacios comunitarios facilita

LA DELIBERACIÓN EN ESPACIOS COMUNITARIOS FACILITA EL DESCUBRIMIENTO DEL INTERÉS COMÚN Y LA ARMONÍA REFLEJADA EN FORMA DE CONSENSO.

el descubrimiento del interés común y la armonía reflejada en forma de consenso. Para este autor, existe deliberación en los distintos espacios sociales, desde el diálogo cotidiano informal que se establece con los vecinos, hasta los espacios políticos comunes como las asambleas comunitarias. Este postulado pone el foco de atención en que, si bien es necesario estudiar el espacio asambleario y los procesos deliberativos allí suscitados, los espacios cotidianos deben ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar dichos procesos, lo que permite identificar la existencia de asambleas realmente deliberativas y asambleas que son rituales de legitimación de decisiones tomadas en otros espacios. Sin duda, la votación sobre un proyecto minero implica una revisión de argumentos racionales a partir del ingreso económico, por parte de las empresas, y los elementos relacionados con el desarrollo sostenible y los recursos naturales, pero también pasa por los constructos

culturales en torno a la comunidad y el paisaje. A continuación, se aterriza la descripción de dos casos que ejemplifican la discusión conceptual realizada.

La Colosa, Cajamarca (Colombia)

El conflicto de La Colosa inició en 2007 con la adquisición de títulos mineros en el departamento del Tolima por parte de AngloGold Ashanti para la explotación de oro a cielo abierto. El proyecto estaba ubicado específicamente en la reserva forestal del río Coello, e involucraba a los municipios de Piedras, Doima, Ibagué y Cajamarca.

En el transcurso de 2008 se iniciaron los trabajos de exploración y se llevaron a cabo distintos conversatorios de carácter ambiental por parte de la minera en el municipio de Piedras, lo que generó cuestionamientos de los habitantes a las autoridades ambientales. Dada la falta de respuesta de las instituciones, los habitantes del municipio bloquearon la entrada principal para evitar el ingreso de la minera, y fueron dispersados por elementos del Escuadrón Móvil Antidisturbios (esmad) (Dietz, 2017).

En 2011 el municipio consolidó un comité ambiental en defensa de la vida, el cual aglutinaba a distintos colectivos a nivel departamental en contra de la minería. En 2013 se llevó a cabo la primera consulta popular activada por el presidente municipal de Piedras, en la cual el 92.2 % de la población votó en contra de la realización del proyecto. El presidente Juan

Manuel Santos declaró no vinculante e ilegal la consulta, además de iniciar un proceso de investigación en contra del alcalde municipal (Hincapié, 2017).

Tras movilizaciones en Doima y Piedras, las exploraciones se trasladaron al municipio de Cajamarca, donde además ya existía una discusión previa sobre la consulta a partir de la experiencia de los municipios vecinos, y el tema ya era un debate nacional respecto a los instrumentos de participación ciudadana dispuestos en la Constitución de 1991 y en la Ley de Municipios de 1994 (Dietz, 2017).

Las movilizaciones sociales en las localidades afectadas por el proyecto no cesaron. Se generaron audiencias públicas en Cajamarca y la exigencia al alcalde para la activación de una consulta popular. En 2014, el Gobierno nacional se opuso a las consultas populares en proyectos mineros a través del Decreto 2691 del 23 de diciembre de 2014, facultando únicamente al Ministerio de Minas sobre las decisiones del desarrollo de proyectos mineros (Hincapié, 2017).

Después de estos intentos fallidos, en los municipios de Ibagué y Cajamarca se abrieron ventanas de oportunidad para un nuevo intento de promoción, y no cesó la presión de los distintos actores ciudadanos. A finales de mayo de 2016, a través de la propuesta del alcalde de Ibagué ante el Tribunal Administrativo Regional

EN 2014

el Gobierno nacional se opuso a las consultas populares en proyectos mineros a través del Decreto del 23 de diciembre de 2014, facultando únicamente al Ministerio de Minas sobre las decisiones.

2691

del Tolima, se declaró constitucional la realización de la consulta popular. Si bien la activación de este mecanismo la realizaba un representante « desde arriba » , era resultado de diversos compromisos políticos que se habían establecido con distintos sectores sociales y organizaciones de la sociedad civil, comunidades campesinas y ambientalistas implicados en la discusión del proyecto. Posteriormente, el alcalde fijó la fecha de votación para el 2 de octubre de 2016, mismo mes de la votación del plebiscito por la paz. Sin embargo, el 12 de octubre, a tan solo dos semanas de la votación, el Consejo de Estado ordenó, desde Bogotá, la suspensión provisional de la consulta, pues había recibido varias tutelas de miembros de la Asociación Minera del Tolima que presentaron demandas contra la consulta por la violación de su derecho fundamental al trabajo (Dietz, 2017).

A mediados de diciembre de 2016, el Consejo de Estado dictaminó que la consulta en Ibagué podía ser realizada con la condición de reformular la pregunta sometida a votación. Esta decisión fue precedida por un fallo histórico de la Corte Constitucional de octubre de 2016 (T-445/16), en el cual se afirma que los Gobiernos locales y regionales están autorizados por la constitución para realizar consultas sobre minería en su territorio (Dietz, 2017).

• Alcaldía de Ibagué, Piedras, Doima y Cajamarca

• Concejo municipal

• Procuraduría General de la Nación

• Gobierno nacional

• Ecotierra

• Comité ambiental de Cajamarca

• Organización de Derechos Humanos PAX Holanda

SECTOR PÚBLICO ORGANIZACIONES CIVILES

COMUNIDAD

• Población de Piedras, Ibagué Doima y Cajamarca

• Universidad del Tolima

SECTOR PRIVADO

• AngloGold Ashanti

• Asociación Nacional de Industriales

• Asociación Minera del Tolima

En el espacio deliberativo previo a la consulta popular, los actores planteaban una diversidad de argumentos en torno a la decisión. La figura 1 presenta de manera gráfica los distintos actores involucrados en el conflicto de La Colosa:

• Sector público: el Gobierno nacional, a través de decretos, manifestaba que el uso del subsuelo era competencia exclusiva de las autoridades centrales del país. La Procuraduría General de la Nación sostenía que los municipios no tenían competencia para convocar a una consulta popular.

• Organizaciones civiles: mostraron su rechazo a la imposición por parte del Gobierno central en lo que atañe al territorio y al desarrollo. Fijaron una postura en cuanto a la obligatoriedad de consultar a los afectados con el uso de sus recursos naturales. El apoyo de Pax y otras organizaciones expertas en conflictos de esta naturaleza transmitió las experiencias de otros países al contexto colombiano (Dietz, 2017).

• Sector privado: la Asociación Nacional de Industriales y la Asociación Minera del Tolima argumentaban que las consultas populares

generaban incertidumbre, desincentivaban la inversión extranjera y vulneraban los derechos laborales. Además de que fueron actores importantes en las tutelas para impedir la consulta popular.

• Comunidad: compuesta por los habitantes de los municipios afectados que tenían diversidad de opiniones, pero coincidían en el derecho a decidir a través de una consulta popular. A continuación, se presentan los resultados de las votaciones en las que la población plasmó su postura respecto al proyecto minero.

El 26 de marzo de 2017 se llevó a cabo la consulta popular en el municipio de Cajamarca que preguntaba lo siguiente: «¿Está usted de acuerdo, sí o no, que en el municipio de Cajamarca se ejecuten proyectos y actividades mineras?».

La votación fue en su mayoría por el «no» con el 97.9 % de los votos, lo que representó una decisión rotunda por parte de la comunidad, aunque con un porcentaje de abstención del 61.4 % del censo electoral del municipio, y alcanzó el umbral de vinculación exigido del 33 % del padrón electoral. La distribución de

Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto de Ciencia Política Hernán Echaverrría Olozága (2017).

Fuente: elaboración a partir de Google Maps.

los resultados obtenidos en la consulta puede verse en la tabla 1.

La decisión tomada en Cajamarca representó un caso paradigmático en Colombia, ya que la consulta fue vinculante y generó importantes modificaciones en términos económicos, sociales y de seguridad ciudadana. También ha representado un ejemplo a seguir para otros municipios en pugnas mineras. Son varias las comunidades que han utilizado la consulta popular como un camino para dirimir sus conflictos, como las comunidades indígenas que han entrado en largas pugnas con el Estado, ya que este ha omitido la consulta previa por desconocimiento de la composición étnica del territorio permitiendo la exploración minera, por ejemplo, en el caso del pueblo Motilón Barí. En dicho asunto, la pugna tuvo como fallo, en 2006, el reconocimiento de la consulta previa como un principio fundamental de preservación de la diversidad étnica de Colombia y la declaración de responsabilidad del Estado, a través de sus instituciones, de verificar la presencia de pueblos indígenas en las distintas zonas concesionadas4

Las Espejeras, Tetela de Ocampo (México)

El conflicto de Las Espejeras tuvo lugar en el municipio de Tetela de Ocampo, en la región

4 Información obtenida del informe «El derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre e informada» de la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas.

de la sierra Norte del estado de Puebla, por el área concesionada a la minera Frisco en el sector de La Cañada. El municipio tiene colindancia con otras comunidades que se encuentran involucradas en conflictos mineros, como el municipio de Zautla5 que logró la expulsión de la minera china propiedad de Dejun Liu Wang, e Ixtacamaxtitlán, que actualmente se encuentra en resistencia frente a la concesión minera a la empresa Almaden Minerals6.

El mapa 2 ayuda a comprender mejor las relaciones geográficas de Tetela de Ocampo con los otros municipios con conflictos mineros en la zona.

El municipio de Tetela de Ocampo está ubicado en la parte norte del estado de Puebla a 221 kilómetros de la Ciudad de México (Instituto para el Federalismo y el Desarrollo Municipal [inafed], 2020). Cuenta con una población de 25,793 habitantes (Secretaría de Desarrollo Social [sedesol], 2020), distribuidos en 85 localidades, de las cuales 84 son rurales, con una concentración del 17 % en la cabecera municipal (Martínez, 2012). En cuanto a la descripción sociodemográfica, Tetela está catalogado como un municipio con alto grado de marginación, el 78.20 % de la población está en situación de pobreza y el 18.37 % de los habitantes son vulnerables por carencia social (sedesol, 2020).

5 El proceso de este municipio ha sido un referente importante para la lucha de los municipios vecinos.

6 Es importante mencionar la situación de los municipios vecinos frente a los conflictos mineros, ya que es un problema que aqueja a la región de la sierra Norte del estado de Puebla.

En el sector de La Cañada se explotaba de manera histórica el oro desde antes de la Conquista y durante la época colonial. En la actualidad, es la principal zona concesionada a la minera. Además, ahí se encuentra el manantial de agua de la localidad. En este mismo lugar, la empresa minera compró hectáreas de tierra, simultáneamente, fueron contratadas familias para laborar dentro del proyecto, lo que contribuyó a cierta división entre los habitantes de la comunidad.

Dentro de los argumentos de rechazo al proyecto minero manifestados por la comunidad se encuentra que la empresa realizó exploraciones sin tener los permisos correspondientes, ni hacer las consultas pertinentes a la comunidad. De manera adicional, la defensa del agua del río Zempoala, la autonomía alimentaria y el potencial desarrollo ecoturístico del municipio son elementos de movilización de la defensa del territorio.

La población del municipio es, en su mayoría, de tradición campesina y con componente indígena, los habitantes comparten una alta identificación con el grupo étnico náhuatl, ya que conservan tradiciones, costumbres y formas organizativas.

TETELA ESTÁ CATALOGADO COMO UN MUNICIPIO CON ALTO GRADO DE MARGINACIÓN,

DE LA POBLACIÓN ESTÁ EN SITUACIÓN DE POBREZA. 78.20 %

El municipio de Tetela de Ocampo es mayoritariamente católico, pero al mismo tiempo tiene un componente de religión y devoción marcado por el grupo nahua. Esto se puede observar en el ritual a la tierra que acompaña las asambleas de conmemoración a la resistencia, en el que convergen las autoridades católicas y ritos locales.

Según María Ana Portal, el análisis de lo religioso implica necesariamente «el aspecto de creencias, de la concepción mítica del mundo y la dimensión social del fenómeno» (Por-

• SEMARNAT

• Secretaría de Economía y Servicio Geológico Mexicano

• Ayuntamiento municipal

• Asociación civil Tetela Hacia el Futuro

• Consejo Tiyat Tlali de la Sierra Norte

SECTOR PÚBLICO ORGANIZACIONES CIVILES

COMUNIDAD

• Grupos religiosos

• Maestras de la cabecera municipal y las localidades

• Comerciantes

• Adultos mayores

SECTOR PRIVADO

• Frisco

tal, 1997, p. 54). Las comunidades construyen referentes identitarios compartidos que generan concepciones comunes. Tales referentes se construyen históricamente y explican de manera notable parte del acontecer actual. En el caso de Tetela de Ocampo, es interesante observar el sincretismo de lo religioso en torno a la naturaleza donde coexisten elementos prehispánicos con referentes católicos; la comunidad dimensiona el pasado y el futuro respecto a su relación con la tierra.

En el caso de Tetela, sus habitantes exigieron la realización de una consulta libre e informada, y este proceso le fue asignado a la minera, lo cual incumplía con el requisito de imparcialidad. Sin la celebración de una consulta organizada por un órgano electoral autónomo, la comunidad acudió a la asamblea comunitaria como espacio para la construcción de una postura en términos colectivos.

Este proceso estuvo compuesto por asambleas celebradas durante 2011 en el sector de La Cañada, y contó con la participación de distintos actores. En la figura 2 se esquematizan los distintos actores que configuran el conflicto en el municipio, entre los que se tejen las tensiones y relaciones que se reflejan en la asamblea comunitaria.

Dentro de los principales alcances de la asamblea comunitaria se identificó una mayor distribución de la información respecto a los métodos de extracción, especialmente los cambios que implicaba pasar de la minería por túneles a la minería a cielo abierto, y una mayor discusión acerca de los mecanismos de consulta.

En el caso de Tetela de Ocampo, las asambleas comunitarias lograron consolidar propuestas respecto a proyectos compatibles con el concepto de desarrollo sostenible.

Una de las propuestas centrales fue el desarrollo del

PLAN DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO TERRITORIAL (POET).

Uno de los participantes de las asambleas comunitarias menciona:

Se empaparon de información, se nutrieron para que fuéramos nosotros a comunidades, fueron muchos compañeros, no nada más yo, iban muchos hombres, mujeres. Sobre todo, la mujer aquí ha tenido una gran participación, y son las que llevaron esta información a muchas comunidades, para hacerle saber a la gente que estamos amenazados. (Líder comunitario)

En la asamblea comunitaria se llevaron a cabo diferentes sesiones de negociación con representantes de organismos estatales y de la concesión minera, y líderes de resistencias similares, además de las negociaciones internas entre los miembros de la comunidad.

Las discusiones en las asambleas lograron posicionar el conflicto minero de Las Espejeras en el debate estatal y nacional. A través del monitoreo de medios realizado en el mes del anuncio del rechazo al proyecto minero (julio de 2012), se registró un total de doce noticias publicadas sobre la resistencia en periódicos impresos; un número considerable teniendo en cuenta que julio de 2012 fue un mes electoral en el que la agenda mediática estaba enfocada en los actos de los candidatos a la presidencia de la República y las manifestaciones del movimiento #yosoy132 (Restrepo, 2021).

En el caso de Tetela de Ocampo, las asambleas comunitarias lograron consolidar pro-

TETELA DE OCAMPO FUE UN MUNICIPIO DECISIVO EN LA BATALLA DEL 5 DE MAYO DE 1862

puestas respecto a proyectos compatibles con el concepto de desarrollo sostenible. Una de las propuestas centrales fue el desarrollo del Plan de Ordenamiento Ecológico Territorial (poet), que permitiera la declaración de zonas protegidas en el municipio con miras al fortalecimiento del ecoturismo.

La identidad fue otro de los elementos determinantes. Tetela de Ocampo fue un municipio decisivo en la batalla del 5 de mayo de 1862, y esto le otorgó el título de «heroica». Este componente histórico ha estado presente en la resistencia, donde se apela de manera constante a la memoria histórica de la comunidad. Por otra parte, el conflicto permitió entender y reencontrar la raíz indígena a partir del vínculo con la tierra. En este último punto, una de las entrevistadas, al ser cuestionada acerca de los motivos que la llevaron a involucrarse con el movimiento de resistencia, comentó: «yo creo que porque nos llegan al corazón, porque están de por medio los hijos, tu familia, tu patrimonio, aquí lo tienes, aquí lo hiciste, aquí trabajaste» (maestra).

CONCLUSIONES

A partir de la institucionalización de los mecanismos de democracia directa y del incremen-

to de ejercicios empíricos, las consultas se han vislumbrado en algunos contextos como la vía para la gestión de conflictos que involucran complejas diferencias de índole territorial, étnica o política.

Tanto México como Colombia tienen democracias fincadas en lógicas representativas que han buscado incorporar figuras de la democracia directa para limitar las potestades del Poder Ejecutivo. En este sentido, las comunidades han buscado acudir a las consultas que están estipuladas en las constituciones políticas o en acuerdos internacionales, pero se han enfrentado con vacíos en términos procedimentales y jurídicos, además de discrecionalidad en las decisiones, lo cual limita la evolución democrática. Esta situación requiere una atención urgente toda vez que las consultas, lejos de generar incertidumbre jurídica y desestabilización política, como se argumenta, pueden ofrecer ejercicios que recojan las distintas demandas de los actores y la construcción de acuerdos que reduzcan los enfrentamientos.

Aunado a lo anterior, hay elementos en la cultura política que todavía dificultan la activación y éxito de las consultas populares. Aspectos como la abstención electoral y la violencia política han estado presentes en ambas situa-

ciones. De manera adicional, en los casos revisados se identifican dos lógicas contrapuestas: por un lado, instancias de Gobiernos centrales con importante incidencia en las decisiones públicas, y, por otro, la deliberación como mecanismo utilizado por los municipios para lograr decisiones consensuadas acerca de proyectos de extracción que se ven reflejados en consultas directas.

En ambos casos, hay una multiplicidad de actores estatales y privados que inciden en la presión y reivindicación de derechos políticos en el ámbito local. Además, se da una transmisión de experiencias, especialmente entre organizaciones de la sociedad civil.

En conclusión, la consulta popular constituye uno de los mecanismos más importantes para la reivindicación de derechos políticos para tomar parte en las decisiones colectivas. Sin embargo, en ellas también se ven reflejadas las asimetrías de poder de los actores, donde se vulneran procedimientos como la imparcialidad en la ejecución de las consultas e incluso se pone en duda la competencia de las comunidades para la toma de decisiones. Por otra parte, es necesario mencionar que las consultas no siempre generan resultados excluyentes en términos dicotómicos, sino que pueden ser espacios en los que se gesten negociaciones más justas entre las partes. Los espacios deliberativos que han propiciado los procesos de resistencia también han contribuido a la generación de alternativas de desarrollo sostenible que equilibran el crecimiento económico y el medio ambiente. Por su parte, el Gobierno y las empresas mineras han argumentado que los proyectos extractivos traen consigo nuevas formas de erradicar la pobreza y la marginación mediante convenios de generación de empleo y desarrollo en las localidades, a través de la explotación de los recursos naturales. En este contexto, las consultas fungen como catalizadores de las distintas demandas.

María Carolina Restrepo Gómez

Autora de correspondencia Es doctora en Ciencias de Gobierno y Política por el Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Es maestra en Opinión Pública y Marketing Político por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y es licenciada en Administración de negocios con mención en Negocios Internacionales por la Universidad del Quindío, Colombia. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel candidata. Actualmente es investigadora visitante en la uam Lerma en el marco del proyecto Cátedras edomex comecyt restrepocarolina91@gmail.com

Ignacio Daniel Torres Rodríguez

Doctor en Ciencias de Gobierno y Política, maestro en Comunicación Estratégica y licenciado en Relaciones Internacionales por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (buap). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (nivel candidato), de la Asociación Mexicana de Ciencias Políticas (amecip) y de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales (somee). Sus intereses de investigación son las alianzas electorales, el comportamiento electoral, el análisis del discurso político y demás temáticas relacionadas con democracia, partidos políticos y elecciones.. ignacio_torres_r@hotmail.com

Carlos Ricardo Aguilar Astorga

Profesor-investigador titular C de tiempo completo adscrito al Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana unidad Lerma. Doctor en Ciencias Sociales en el Área de Relaciones de Poder y Cultura Política, maestro en Políticas Públicas y licenciado en Política y Gestión Social, todos por la uam-x Actualmente es miembro académico del Comité de Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos Humanos de la Ciudad de México. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores nivel 1. c.aguilar@correo.ler.uam.mx

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