Atlas de la Seguridad y la Defensa de Mexico 2020. CASEDE - UDLAP by UDLAP2025

Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2020

Sergio Aguayo Quezada

Raúl Benítez Manaut

Juan Antonio Le Clercq

Gerardo Rodríguez

Sánchez Lara

Keyla Vargas

Editores

Atlas de la Seguridad y la Defensa 2020 de México

Primera edición, julio de 2021

ISBN: 978-607-8620-43-2

ISBN: 978-607-95380-8-8

Publicación disponible para su consulta en www.ibd.senado.gob.mx www.casede.org www.udlap.mx/cecij

Todos los Derechos Reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos el tratamiento informático y la fotocopia, sin la previa autorización por escrito de los editores. Prohibida la venta. Se autoriza la copia y reproducción sin fines de lucro y académicos.

Las opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura de los editores de esta obra o del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.

Impreso en México

Printed in Mexico

Sergio Aguayo Quezada

Raúl Benítez Manaut

Juan Antonio Le Clercq

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Keyla Vargas Editores

Atlas de la Seguridad y la Defensa 2020 de México

Atlas de la Seguridad y la Defensa

2020 de México

Atlas de la Seguridad y la Defensa 2020 de México

Sergio Aguayo Quezada

Raúl Benítez Manaut

2020 de México

Sergio Aguayo Quezada

Juan Antonio Le Clercq

Raúl Benítez Manaut

Sergio Aguayo Quezada

Juan Antonio Le Clercq

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Juan Antonio Le Clercq

Raúl Benítez Manaut

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Keyla Vargas

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Juan Antonio Le Clercq

Keyla Vargas

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Editores

Keyla Vargas

Editores

Índice

Presentación del Instituto Belisario Domínguez 17

Senador Miguel Ángel Osorio Chong

La Nueva Agenda de Seguridad: impunidad ambiental, lavado de dinero y violencia política 19

Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara

Introducción México 2020: seguridad, defensa, justicia y derechos humanos 23

Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada

1. Mapa criminal de México 2019 31

Eduardo Guerrero

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado? 41

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

3. La Guardia Nacional y la estrategia de seguridad de AMLO 59 Mónica Serrano

4. Las dimensiones de la crisis de derechos humanos en México 67 Emilio Álvarez Icaza

5. Zonas de Silencio. La libertad de expresión amenazada 75

Leonardo Curzio

6. El lavado de dinero y la seguridad nacional en México 83

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara y Naiki Guadalupe Olivas Gaspar

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional 93

Ana Lilia Pérez

8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real 105

Irma Kánter Coronel

9. Las cárceles en México hoy 115

Elena Azaola

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018 125 Rubén Salazar y Asael Nuche

11. La desaparición forzada de personas y la desaparición cometida por particulares 133

Santiago Corcuera Cabezut

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México 141

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa

13. Desafíos de la policía municipal en México 151

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

14. La migración en la agenda de seguridad

Estados Unidos-México-Centroamérica 161

Natalia Armijo Canto

15. Impunidad socio-ambiental y seguridad en México 173

Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq

16. El combate al secuestro en la Ciudad de México: una experiencia ambiguamente exitosa 183 Gustavo Fondevila y Ricardo Massa

17. Violencia y criminalidad en Tijuana y Ciudad Juárez: la complejidad social y urbana 191

José María Ramos y Luis Alfonso Herrera

18. La crisis de opioides en Estados Unidos: la conexión con México 201

Jonathan D. Rosen

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019 209 Josué Ángel González Torres

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México 221

Carlos Hernández y Keyla Vargas

21. Regulación del cannabis en México 2020 233 Rodrigo Ávila Barreiro

de la Seguridad

Cartografía del crimen organizado 2020

Mapa 1. Cartografía del crimen organizado en EE. UU. Presencia de grupos de la delincuencia organizada mexicanos. 2020 247

Mapa 2. Cartografía del crimen organizado en México. 2019 247

Mapa 3. Cártel del Pacífico-Sinaloa. 2019 248

Mapa 4. Cártel Jalisco Nueva Generación. 2019 248

Mapa 5. Escisiones de Los Zetas. 2019 249

Mapa 6. Escisiones del Cártel del Golfo. 2019 249

Mapa 7. Esciciones de la Organización Criminal Beltrán Leyva. 2019 250

Mapa 8. Escisiones de Los Caballeros Templarios o La Familia Michoacana. 2019 250

Mapa 9. Densidad de enfrentamientos entre grupos de delincuencia organizada. 2017-2018 251

Homicidios e inseguridad

Mapa 10. Número de homicidios por entidad federativa. 2017-2018 251

Mapa 11. Número de homicidios por entidad federativa. 2019 252

Mapa 12. Feminicidios por entidad federativa. 2019 252

Mapa 13. Feminicidios según edad de la víctima por entidad federativa. 2019 253

Mapa 14. Feminicidios según modalidad del delito por entidad federativa. 2019 253

Mapa 15. Víctimas de secuestro por entidad federativa y por sexo. 2019 254

Mapa 16. Fosas por entidad federativa. 2006-2019 254

Mapa 17. Número de fosas por municipio. 2006-2019 255

Mapa 18. Víctimas de delitos cometidos con arma de fuego por entidad federativa. Enero-marzo 2021. 255

Presupuesto

Gráfico 1. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2000-2020 257

Gráfico 2. Comparativo tres gobiernos. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2001-2018 257

Gráfico 3. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida. 2008-2020 258

Gráfico 4. Recursos humanos de la Procuraduría General de la República. 2000-2018 258

Gráfico 5. Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Público. 2011-2017 259

Gráfico 6. Efectivos de la SEDENA desplegados en el combate al narcotráfico. 2000-2019 259

Homicidios

Gráfico 7. Homicidios a nivel nacional. 1990-2020 260

Gráfico 8. Evolución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. 1990-2020 260

Gráfico 9. Homicidio doloso mensual. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2015-2020 261

Gráfico 10. Homicidio doloso por entidad federativa. Cifras absolutas.

Acumulado enero-agosto 2020 262

Gráfico 11. Homicidio doloso por entidad federativa. Tasa por cada 100 mil habitantes. Acumulado enero-agosto 2020 262

Gráfico 12. Evolución de la tasa de homicidios en hombres por cada 100 mil habitantes 1990-2020 263

Gráfico 13. Evolución de la tasa de homicidios en mujeres por cada 100 mil habitantes 1990-2020 263

Gráfico 14. Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años. 2000-2017 264

Gráfico 15. Defunciones por homicidio en mujeres de 30 a 44 años. 2000-2017 264

Gráfico 16. Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años. 2000-2017 265

Gráfico 17. Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años. 2000-2017 265

Gráfico 18. Feminicidio mensual. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2015-2020 266

Gráfico 19. Composición por subtipo del homicidio doloso en México. 1997-2021 267

Delincuencia e Inseguridad

Gráfico 20. Incidencia delictiva a nivel nacional. Fuero Común. 2000-2018 268

Gráfico 21. Incidencia delictiva mensual. Fuero federal. Acumulado enero-agosto 2015-2020 269

Gráfico 22. Variación de la incidencia delictiva por entidad federativa. Enero-agosto de 2019 vs. enero-agosto de 2020 270

Gráfico 23. Incidencia delictiva mensual, presuntos delitos 2018-2021

Gráfico 24. Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México. 2016-2018

271

272

Gráfico 25. Número de personas internamente desplazadas por año en episodios masivos 2016-2018 272

Gráfico 26. Porcentaje de personas que sufrieron robo o asalto. 2010-2017

Gráfico 27. Porcentaje de personas que sufrieron amenazas contra ellos, su familia, bienes o trabajo. 2010-2017

Gráfico 28. Porcentaje de personas que sufrieron extorsión. 2010-2017

Gráfico 29. Porcentaje de personas que sufrieron secuestro. 2010-2017

Gráfico 30. Cifras de secuestro y extorsión. Fuero Común. 1997-2019

272

273

274

Gráfico 31. Víctimas de secuestro mensual. Acumulado enero-agosto 2015-2020

Gráfico 32. Víctimas mensuales de lesiones dolosas con arma de fuego. Acumulado enero-marzo 2015-2021

1. Sistema de Seguridad Nacional en México-Nivel Federal 2019

2. Secretaría de Gobernación: Sector Seguridad 2019

3. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana 2019

4. Policía Federal 2019

5. Sistema Nacional de Seguridad Pública 2019

6. Fiscalía General de la República 2019

7. Sistema de Defensa en México-Relación de Mando 2019

8. Secretaría de la Defensa Nacional 2019

9. Secretaría de Marina 2019

10. Estructura actual de la Guardia Nacional

11. Relación de mando de la Guardia Nacional 2019

12. Propuesta de Organismos que continuarán siendo operados por la SSPC

13. Estructura de la Guardia Nacional operada por la SEDENA

14. Esquema operativo de la Guardia Nacional

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 1. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Composición por partido político

Gráfico 2. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Composición por partido político

Gráfico 3. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Defensa Nacional

Gráfico 4. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Defensa Nacional 298

Gráfico 5. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Marina

Gráfico 6. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Marina 299

Gráfico 7. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Seguridad Pública 300

Gráfico 8. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Seguridad Pública 300

Gráfico 9. Cámara de Diputados y de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional

301 Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 1. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, sector Seguridad y Defensa 2000-2019 (Millones de pesos corrientes)

Cuadro 2. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, sector Seguridad y Defensa 2000-2019 (Millones de dólares)

306

307

Cuadro 3. Proporción porcentual del Presupuesto de Seguridad y Defensa con respecto al Producto Interno Bruto y al Presupuesto de la Administración Pública Federal 2000-2019 (Millones de pesos corrientes) 308

Cuadro 4. Presupuesto destinado a funciones de seguridad pública 2001-2019 (Millones de pesos corrientes) 310

Cuadro 5. Origen de los recursos autorizados para el Sistema Nacional de Seguridad Pública 2000-2019 (Millones de pesos corrientes) 311

Cuadro 6. Presupuesto del FASP por entidad federativa y distribución porcentual anual 2000-2019 (Millones de pesos corrientes) 312

Cuadro 7. Financiamiento conjunto ejercido para los Programas de Seguridad Pública 2016-2019 (Millones de pesos corrientes) 315

Cuadro 8. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2000-2019 (Millones de pesos corrientes) 316

Cuadro 9. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2000-2019 (Millones de dólares) 317

Cuadro 10. Sueldos y salarios netos mensuales de la Secretaría de la Defensa Nacional 2008-2019 (Pesos corrientes)

318

Cuadro 11. Remuneraciones de la Secretaría de Marina 2018-2019 (Pesos corrientes) 319

Cuadro 12. Gasto total de Instituciones de Defensa 2008-2019 (Millones de pesos corrientes)

320

Cuadro 13. Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2019 322

Cuadro 14. Personal y Presupuesto autorizado de la Procuraduría General de la República 2000-2018 (Millones de pesos corrientes) 323

Cuadro 15. Personal total de las Fuerzas Armadas 2000-2019 323

Cuadro 16. Composición de las Fuerzas Armadas 2013-2019 324

Cuadro 17. Composición de la Secretaría de la Defensa Nacional desagregado por cargo y por sexo 2012-2019 326

Cuadro 18. Fuerzas armadas mexicanas: efectivos totales y fuerza operativa. Despliegue al 19 de junio de 2020. 328

Cuadro 19. Misiones y efectivos desplegados en cada una de ellas. Despliegue al 19 de junio de 2020

Cuadro 20. Personal de la Policía Federal 2001-2019

Cuadro 21. Personal de la Policía Federal, desagregado por división y por sexo 2010-2019

Cuadro 22. Personal seleccionado de las Agencias del Ministerio Público por entidad federativa, desagregado por sexo 2019

Cuadro 23. Recursos humanos del Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura por entidad federativa 2019 338

Cuadro 24. Víctimas registradas en presunto delito de homicidio, por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018 339

Cuadro 25. Víctimas registradas en presunto delito de secuestro por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018 341

Cuadro 26. Incidencia delictiva a nivel nacional. Fuero Común 2000-2019 346

Cuadro 27. Incidencia delictiva por entidad federativa. Fuero Federal 2016-2019 347

Cuadro 28. Homicidios desagregado por sexo y tasa de homicidios por año de ocurrencia 1990-2019 348

Cuadro 29. Cifras de homicidio doloso, secuestro y extorsión. Fuero Común 1997-2019 349

Cuadro 30. Víctimas de homicidio, desagregado por sexo. Fuero Común 2018 350

Cuadro 31. Defunciones por homicidio, desagregado por sexo y por edad 2015-2018 351

Cuadro 32. Defunciones por homicidio, por entidad federativa 2015-2018 352

Cuadro 33. Defunciones por homicidio por nivel de escolaridad 2010-2018 353

Cuadro 34. Estado de la Fuerza Municipal por entidad federativa 2010-2018 354

Cuadro 35. Estado de la Fuerza Estatal por entidad federativa 2010-2018 355

Cuadro 36. Policías estatales y municipales asesinados por entidad federativa 2000-2018 356

Cuadro 37. Cincuenta municipios con mayores cifras de homicidio doloso 2012-2018 357

Cuadro 38. Cincuenta municipios con mayores cifras de homicidio doloso 2019 358

Cuadro 39. Población penitenciaria recluida en penales estatales por entidad federativa, correspondiente a los fueros Común y Federal 2019 359

Cuadro 40. Número de centros, espacios y población privada de la libertad por entidad federativa 2019 360

Combate a la Delincuencia Organizada

Cuadro 41. Lucha contra el Narcotráfico 2000-2019 363

Cuadro 42. Comparativo entre tres gobiernos 2001-2018. Estimación del valor de la droga asegurada (Dólares) 364

Cuadro 43. Aseguramientos de armas, vehículos terrestres, marítimos y aeronaves. SEDENA y SEMAR. Comparativo entre tres gobiernos 2001-2018 364

Cuadro 44. Armas aseguradas. Comparativo entre cuatro gobiernos 1995-2019 365

Cuadro 45. Armas de fuego importadas a México para uso exclusivo del ejército 2010-2018 365

Cuadro 46. Tipo de armas de fuego importadas a México 2017-2018 366

Cuadro 47. Personas detenidas en el marco del combate al Narcotráfico según nacionalidad 2000-2019 368

Cuadro 48. Personas entregadas en extradición por México a Estados Unidos por narcotráfico y lavado de dinero. Comparativo entre cuatro gobiernos 2000-2019 368

Cuadro 49. Efectivos de la SEDENA desplegados en la protección de instalaciones estratégicas 2007-2019 369

Cuadro 50. Promedio de efectivos de la SEDENA desplegados en el combate al Narcotráfico 2000-2019 369

Cuadro 51. Miembros de los cuerpos de Seguridad y Defensa federales, estatales y municipales fallecidos de 2006 a 2019 370

Cuadro 52. Elementos de la SEDENA fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narcotráfico por entidad federativa, grado militar y evento 2006-2019 370

Cuadro 53. Elementos de la SEDENA fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narcotráfico por arma o servicio 2006-2019 371

Cuadro 54. Personas de 12 años o más en Estados Unidos que presentan dependencia o abuso de sustancias específicas en el último año 2002-2018 371

Cuadro 55. Prevalencia anual en el uso de cannabis, opiáceos y opioides, cocaína, anfetaminas y éxtasis por región en el continente Americano 2016 372

Cuadro 56. Prevalencia en el consumo de drogas en población de 12 a 17 años desagregado por sexo 2016 372

Cuadro 57. Variación procentual del consumo de drogas por entidad federativa en población de 12 a 17 años. Comprativo 2008 y 2016 373

Cuadro 58. Factores sociodemográficos asociados con el abuso y dependencia en el consumo de sustancias en la población de 12 a 25 años. Comparativo 2011 y 2016 374

Cuadro 59. Presupuesto Fuerzas Armadas mexicanas y cooperación en Seguridad y Defensa de EE.UU. 2000-2019 (Millones de dólares) 377

Cuadro 60. Programas de ayuda militar y policiaca a México 2000-2020 (Dólares) 378

Cuadro 61. Asistencia antinarcóticos para México a través de la Sección 1004 del Departamento de la Defensa de EE.UU. 2000-2017 (Dólares) 380

Cuadro 62. Ayuda de EE.UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019 (Miles de dólares) 383

Cuadro 63. Instituciones y dependencias mexicanas participantes en programas de entrenamiento de EE.UU. 2017 386

Cuadro 64. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida 2008-2020 (Millones de dólares) 390

Cuadro 65. Personal mexicano participante en instituciones de Seguridad de EE.UU. 2012-2017 391

Cuadro 66. Las 10 principales autoridades del ámbito federal señaladas en los expedientes de quejas de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2000-2019 398

Cuadro 67. Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos hacia autoridades e instituciones de Seguridad, Defensa y Justicia 2000-2019 399

Cuadro 68. Selección de violaciones graves de derechos humanos. Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2000-2019 400

Cuadro 69. Homicidios de periodistas 2000-2020 401

Cuadro 70. Homicidios de personas defensoras de derechos humanos 2006-2020 402

Cuadro 71. Homicidios de periodistas por entidad federativa y año 2000-2019 402

Cuadro 72. Homicidios a periodistas. Comparativo entre cuatro gobiernos 2000-2019 403

Cuadro 73. Solicitudes de periodistas para ingresar al Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2019 403

Cuadro 74. Probables personas agresoras beneficiarias del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2019 404

Cuadro 75. Porcentaje de agresiones recibidas por periodistas y personas defensoras según tipo de persona agresora 2018 404

Cuadro 76. Tipo de agresiones a personas beneficiarias del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2019 405

Cuadro 77. Porcentaje de agresiones recibidas por periodistas y personas defensoras de derechos humanos según tipo de agresión 2018 406

Cuadro 78. Personas registradas como no localizadas por entidad federativa. Fuero común y federal 2005-2018 407

Cuadro 79. Personas registradas como no localizadas por rango de edad. Fuero común y federal 2005-2018 408

Cuadro 80. Tortura. Número de averiguaciones previas y carpetas de investigación iniciadas, personas procesadas y sentencias obtenidas 2006-2019 408

Cuadro 81. Fosas clandestinas y cuerpos encontrados 2006-2019 409

Cuadro 82. Solicitudes de condición de persona refugiada en México, según motivo de huida declarado y sexo 2018 410

Cuadro 83. Personas solicitantes de la condición de refugiado 2013-2019 410

Cuadro 84. Integrantes de hogares que cambiaron de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia 2010-2018 411

Cuadro 85. Personas que cambiaron de hogar por motivo de inseguridad pública 2005-2019 411

Cuadro 86. Porcentaje de personas desplazadas por inseguridad o violencia en México que fueron victimizadas en sus lugares de origen, según tipo de delito 2010-2017 411

Cuadro 87. Porcentaje de respuestas negativas a solicitudes de información dirigidas a Instituciones de Seguridad, Defensa y Justicia por tipo de respuesta 2000-2019 416

Cuadro 88. Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de información 2003-2018 417

Cuadro 89. Tasa de prevalencia delictiva por entidad federativa por cada 100 mil habitantes, desagregado por sexo 2011-2018 421

Cuadro 90. Distribución de la población de 18 años y más por entidad federativa, según condición de victimización 2015-2018 422

Cuadro 91. Hogares a nivel nacional por medidas de protección, según condición de adopción de las mismas para protegerse del delito 2015-2018 424

Cuadro 92. Robo total de vehículo, según lugar de ocurrencia 2011-2018 425

Cuadro 93. Distribución de los delitos ocurridos por tipo de delito, según cifra negra 2016-2018 426

Cuadro 94. Distribución de los delitos sin denuncia declarada por tipo de delito, según causas de la no denuncia 2016-2018 427

Cuadro 95. Distribución de la cifra negra y los tres delitos reportados con mayor frecuencia 2018 428

Cuadro 96. Distribución de los delitos ocurridos con víctima presente por condición de portación de armas y condición de agresión física, según sexo de la víctima 2018 429

Cuadro 97. Entidades federativas con el mayor número de feminicidios 2019 433

Cuadro 98. Municipios con el mayor número de presuntos feminicidios 2019 434

Cuadro 99. Víctimas registradas por presunto delito de trata de personas por entidad federativa 2019 435

Cuadro 100. Asesinatos de personas LGBT según orientación sexual/identidad de género de las víctimas, por año 2013-2018 436

Cuadro 101. Asesinatos de personas trans y género-diversas en Centro y Sudamérica 2008-2018 437

Cuadro 102. Delitos contra la libertad y la seguridad sexual por entidad federativa 2019 438

Cuadro 103. Entidades federativas con el mayor número de llamadas de emergencia relacionadas por tipo de incidente reportado 2019 439

Cuadro 104. Niveles de corrupción en países seleccionados de América Latina, América del Norte y Centroamérica 2016-2019 443

Cuadro 105. Delitos ocurridos por tipo de delito, según cifra negra 2017

Cuadro 106. Población privada de la libertad de 18 años y más víctima de actos de corrupción desde el arresto hasta el juicio penal, según finalidad de la autoridad al pedir algún beneficio 2016

444

445

Cuadro 107. Población privada de la libertad de 18 años y más víctima de actos de corrupción, según servicios, bienes, beneficios o permisos por los que pagó dentro del Centro Penitenciario 2016 446

Cuadro 108. Elementos de policía víctimas por autoridad superior, de algún acto de corrupción para ser promovidos o ascendidos, por ámbito de gobierno 2017 447

Cuadro 109. Denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la Federación 2000-2018

448

Presentación del Instituto Belisario Domínguez

La seguridad es una de las más sentidas demandas de la sociedad y uno de los desafíos más delicados que enfrenta el país. Se trata de un tema complejo que atraviesa muchas aristas, desde la salud pública y los derechos humanos, hasta la relación bilateral con Estados Unidos y el federalismo, entre muchos otros.

Además, es un reto que exige de la suma de esfuerzos y el trabajo conjunto, para lograr resultados. No sólo de los tres ordenes y poderes de gobierno, también de la sociedad civil, la academia y el sector privado. Desde ese espíritu de colaboración, el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República junto con el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia y la Universidad de las Américas Puebla convocaron a especialistas y expertos en la materia para elaborar la edición 2020 del “Atlas de la Seguridad y la Defensa de México”.

Para entender la complejidad de la situación, dinámica y lógica de la violencia y delincuencia en México, resulta clave contar con la mayor cantidad de información y que, a su vez, esta sea reflejo no sólo las realidades locales y nacionales, sino que aborde los temas desde una perspectiva regional y global. Es ahí donde radica la importancia de este Atlas de Seguridad, que es resultado de un esfuerzo interinstitucional por agrupar a los mayores expertos del país en la materia, compilar y divulgar su conocimiento y análisis.

Esta edición del Atlas está integrada por 21 artículos analíticos, los cuales abordan, por un lado, aspectos teóricos de la seguridad, y por el otro, temas específicos y casos relevantes sobre la situación actual de México en materia de seguridad. Asimismo, la segunda sección integra un amplio apéndice estadístico compuesto por encuestas, registros de incidencia delictiva y otras fuentes de información cuantitativa. Es así que en sus páginas podremos encontrar, por ejemplo, un análisis sobre el andamiaje legal y sus tensiones con el sistema federal mexicano; un estudio del esquema y resultados de la recién creada Guardia Nacional; una investigación sobre la situación de emergencia que enfrenta el país a causa a la creciente violencia en contra de la mujeres y niñas mexicanas; la evolución y mutación de las diferentes organizaciones criminales y su distribución en el territorio mexicano; otra sobre los desafíos que representan los negocios asociados al robo de combustible, mejor conocido como “huachicol”, o al tráfico de fentanilo; o bien, una recapitulación sobre el sinuoso camino hacia la regulación del cannabis en México y las alternativas hacia el futuro.

Este Atlas es resultado del trabajo sostenido del CASEDE, al que el IBD se suma por segunda ocasión, dando continuidad institucional a este esfuerzo por estudiar y entender los retos que enfrentamos, y ofrecer soluciones a los mismos. Partimos de la idea de que los proyectos aislados o interrumpidos son insuficientes para lograr resultados, tanto en materia de seguridad, como en otros desafíos; se requiere de esfuerzos permanentes y de largo aliento.

En el Instituto Belisario Domínguez estamos convencidos de que esta publicación contribuirá a conocer mejor la realidad por la que atraviesa el país, así como a generar mejores alternativas para mejorarla. Así, refrendamos nuestro compromiso con la generación y publicación de información que enriquezca el debate legislativo y la toma de decisiones del Senado de la República y fortalecer nuestra democracia.

Senador Miguel Ángel Osorio Chong Presidente del Instituto Belisario Domínguez Senado de la República

La Nueva Agenda de Seguridad: impunidad ambiental, lavado de dinero y violencia política

Juan Antonio Le Clercq1 y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara2

Para la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP) es un honor participar en la edición del Atlas de la Seguridad y Defensa de México 2020 con el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE) y el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Los Atlas que publica el CASEDE desde 2009, son referentes académicos y uno de los compendios de información estadística más importantes para comprender la realidad que atraviesa México. Desde la UDLAP reconocemos a CASEDE como uno de los centros de estudios estratégicos o think tank con mayor trayectoria para el análisis de los temas de seguridad, defensa y derechos humanos en México. Así como lo reconoce el Índice Anual de Think Tanks de la Universidad de Pensilvania.3 A su vez, el Instituto Belisario Domínguez se ha consolidado como un centro de generación de estudios fundamentales para el trabajo legislativo, no sólo para los senadores de la República, sino para la comunidad de tomadores de decisiones y estudiosos en el país.

En 2015 se constituyó en la UDLAP el Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CESIJ) para comprender el problema de la impunidad desde una perspectiva multidimensional, que incluye a las instituciones de seguridad, justicia y las políticas de derechos humanos. Así, la UDLAP se comprometió desde su origen con la generación de conocimiento académico especializado sobre estos temas con investigaciones de alcance internacional, como son los Índices Globales de Impunidad y sus reportes especializados sobre México y Colombia.

En este sentido, el CESIJ-UDLAP continuará presentando estudios en temas vinculados con la impunidad ambiental, los derechos humanos, la equidad de género en instituciones de seguridad y justicia, la rendición de cuentas, el periodismo de investigación, el combate a la corrupción, la prevención del lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. La contribución de la UDLAP en este Atlas se enfocó en los temas de impunidad socio-ambiental, lavado de dinero y la violencia política en procesos electorales. A continuación, analizaremos las razones que deben motivar más estudios sobre estos temas y su relación con la seguridad nacional.

Impunidad y corrupción. México ocupa el lugar 60 de 69 países estudiados en el Índice Global de Impunidad 2020 (IGI 2020). En la edición de 2017, ocupó el lugar 66 de 69 y en el IGI-2015 obtuvo el lugar 58 de 59 casos estudiados.4 Debido a las altas puntuaciones en la dimensión estructural (tanto en el sistema de justicia como el de seguridad), es claro que debe de ser una prioridad para la seguridad nacional. La precaria situación en materia de derechos humanos representa un factor crítico para entender los altos grados de impunidad que caracterizan al caso mexicano. Por ello, se requiere dotar de mayores presupuestos a los sistemas de seguridad y justicia. Estos recursos deben reflejarse en un aumento de sus capacidades humanas, infraestructura y profesionalización. Por otro lado, el problema de la corrupción es considerado como un riesgo actual para la seguridad nacional del Estado mexicano. Por ejemplo, la corrupción en los sistemas de salud y educación vulnera a la población mexicana frente los retos de desarrollo social futuro. La corrupción en todos los niveles de gobierno está consumiendo los recursos que deberían ser destinados para prevenir riesgos y atender amenazas, como la delincuencia organi-

1 Decano de la Escuela de Ciencias Sociales de la UDLAP.

2 Director académico del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política de la UDLAP.

3 2020 Global Go To Think Tank Index Report, Think Tanks & Civil Societies Program, The Lauder Institute, University Of Pennsylvania, https://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1019&context=think_tanks

4 Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, Índice Global de Impunidad 2020, UDLAP, México, 2020.

zada en sus diferentes manifestaciones criminales (tráficos de drogas y armas, trata de personas, secuestro, extorsión, entre otros). Por el desvío de recursos públicos no se canalizan los presupuestos para la profesionalización, aumento de capacidades y estado de fuerza de las policías ni se cuenta con los recursos suficientes para sancionar los delitos en las instancias judiciales. Impunidad ambiental. La emergencia climática global, reflejada en la degradación acelerada de la biodiversidad y las consecuencias sociales de problemas como la contaminación atmosférica o la extracción irresponsable de recursos naturales, son riesgos actuales para el bienestar, desarrollo y seguridad nacionales. El estudio de las causas y consecuencias de los problemas ambientales pueden contribuir a una transición hacia modelos de desarrollo más sostenibles y que garanticen el derecho humano a un medio ambiente sano.5 El Índice de Impunidad Ambiental de la UDLAP pone de manifiesto también la preocupación por la forma en que los problemas ambientales se agudizan ante la falta de implementación de políticas en dicha materia, que sean eficientes y justas en todos los órdenes de gobierno. Se observan graves carencias, como la ausencia de capacidades institucionales y recursos presupuestales. Lo anterior, por la creciente influencia destructiva que tienen los delitos ambientales. Por ello, resulta indispensable asumir plenamente la importancia de la justicia ambiental como factor central en la protección del medio ambiente.

Prevención del lavado de dinero. Prevenir y combatir el lavado de dinero es un elemento clave para la atención a dos grandes riesgos a la seguridad nacional del país: la delincuencia organizada y la corrupción política. El uso de la inteligencia financiera es fundamental para detectar los flujos de dinero ilícito que generan las actividades delictivas y que buscan ser inyectados al sistema financiero para reinsertarse en la economía legal. En los últimos 20 años los países han encontrado que la prevención y el combate al lavado de dinero pueden disminuir el poder económico de las organizaciones delictivas transnacionales y de los grupos terroristas. Estados Unidos, la Unión Europea y organizaciones internacionales como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) están realizando importantes acciones para prevenir el lavado de activos producto de la delincuencia organizada, el terrorismo y la corrupción política. En México la autoridad encargada de liderear este esfuerzo es la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador vemos un renovado interés en impulsar las investigaciones de la UIF para detectar y poder hacer frente a estos fenómenos, que además, se han vuelto más complejos con su incursión en el ciberespacio, aprovechando las debilidades de las instituciones gubernamentales para su protección y vigilancia. A lo anterior se suma la poca capacidad del Estado mexicano para judicializar casos de lavado de dinero.

Violencia política. En el proceso electoral 2020-2021, 91 políticos fueron asesinados. Según la consultora Etellekt, 36 de estos políticos asesinados eran aspirantes o candidatos a puestos de elección popular. De las 14 mujeres políticas que perdieron la vida, siete eran aspirantes o candidatas. En términos de agresiones, este proceso electoral fue 17 por ciento más violento que las elecciones de 2018 al contabilizarse más de 900 agresiones y 860 víctimas de diversos delitos. El 75 por ciento de los políticos asesinados eran militantes de partidos de oposición a los gobiernos estatales, por lo que se asoma un halo de impunidad en estas investigaciones. Veracruz, Oaxaca, Puebla, Estado de México, Guerrero y San Luis Potosí fueron los estados más afectados por la violencia política. Estas seis entidades concentran más de la mitad de las agresiones contra políticos. Todos los partidos perdieron militantes: el PRI perdió 15, Morena 14, PAN 13, PRD 12, PVEM 10, PT 5 y RSP, Nueva Alianza, Fuerza X México y el PES a 1 respectivamente. También murieron ocho políticos de partidos locales y cinco independientes.6 La violencia política es sin lugar a dudas un riesgo para la democracia y las instituciones políticas en México. No es menor que actores criminales y políticos quieran incidir por la vía armada

5 Celeste Cedillo, Juan Antonio Le Clercq y Azucena Cháidez, Impunidad ambiental en México. Índice Global de Impunidad Ambiental México 2020 (IGI-AMB 2020), México, UDLAP, 2021.

6 Rubén Salazar y Asael Nuche, Séptimo Informe de Violencia Política en México. Proceso electoral 2020-2021, Etelleck Mexico, 2021.

La Nueva Agenda de Seguridad: impunidad ambiental, lavado de dinero y violencia política

en la elección de gobernantes. Por lo anterior, el Estado mexicano debe tomar con más seriedad este problema y elevarlo de nivel en su agenda nacional de riesgos. El Atlas de la Seguridad y Defensa de México 2020 es único porque suma los esfuerzos de importantes académicos provenientes de las principales universidades del país y el extranjero. Esta visión de gobernanza global es fundamental para analizar de manera objetiva los principales problemas que enfrenta el país. Estamos seguros de que el Atlas contribuirá a la formulación de mejores políticas públicas y que incidirá en otros proyectos de investigación académica. A su vez, será un referente obligado de consulta para los tomadores de decisiones, legisladores, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación y estudiantes que participan activamente en los debates sobre la seguridad y defensa nacionales.

San Andrés Cholula, Puebla, Julio 2021.

Introducción México 2020: seguridad, defensa, justicia y derechos humanos

Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada

Presentamos al público en general y especializado la cuarta edición del Atlas de la Seguridad y la Defensa de México, correspondiente al periodo 2017-2020, editada por el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C. (CASEDE), el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República y la Universidad de las Américas Puebla. Es un esfuerzo de análisis y compilación estadística sobre las distintas facetas de la seguridad, la defensa, la violencia y el estado de la justicia en México. La preceden las ediciones 2009, 2012 y 2016.1 En México se carece de publicaciones gubernamentales o privadas que unifiquen la información y las estadísticas. En primer lugar, los gobiernos publican series que se limitan al sexenio de que se trate. El Atlas trata de analizar los tiempos largos, y cuantifica la información en la medida de lo posible desde el año 2000. Esta edición incluye en la primera parte 21 colaboraciones que interpretan el devenir de las estrategias del gobierno, las distintas dimensiones que estas tienen, la profunda crisis de derechos humanos y diversas actividades criminales. En el anexo documental se presentan organigramas de las dependencias del gobierno encargadas de la seguridad y la defensa, mapas sobre la acción criminal, cuadros estadísticos sobre violencia, derechos humanos y atentados a los comunicadores y periodistas -donde el país se ubica como el segundo más peligroso del mundo después de Siria-, así como encuestas de opinión pública. Los análisis inician a partir de la cuantificación de la violencia, las violaciones a derechos humanos y la catástrofe humanitaria que se observa en el país. Se analizan los homicidios, pero también se estudian formas de violencia a nivel doméstico, como es el caso de la violencia de género en lo general y de los feminicidios en particular.

El esfuerzo para editar el Atlas se suma a una cantidad importante de contribuciones realizadas, tanto en el país como en el extranjero, por académicos, periodistas y comunicadores, consultores, organizaciones sociales y no gubernamentales, e incluso reflexiones sobre el fenómeno de la seguridad que realizan funcionarios públicos, iniciando por el propio presidente Andrés Manuel López Obrador. Este, en sus conferencias mañaneras, hace pública mucha información que en el pasado era confidencial, secreta, o pública, pero de muy difícil acceso. Los analistas esperamos el día 20 de cada mes el “balance mensual de seguridad”. Estas conferencias como ejercicio de transparencia se vuelven importantes porque en gobiernos anteriores era muy difícil disponer de información, por ejemplo, de los despliegues de las fuerzas armadas y sus misiones. En estos ejercicios, los secretarios de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y Secretaría de Marina (SEMAR), así como el comandante de la Guardia Nacional, ofrecen sus análisis y estadísticas.

En sus recorridos por el país el presidente, a través de las mañaneras, también exhorta a los gobernadores a presentar los diagnósticos de seguridad en su entidad, con precisión estadística, y los acompañan los secretarios militares de forma frecuente. Esto es una contribución no institucionalizada a la transparencia de la información. De cualquier manera, las mañaneras complementan los esfuerzos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Este último es, por cierto, fuente obligada de nuestro apéndice estadístico.

1 Ver los Atlas de la Seguridad y la Defensa de México ediciones 2009, 2012 y 2016 en www.casede.org.

Las interpretaciones de La vioLencia

Las diversas crisis de seguridad que vivió el país en el siglo XX, tanto durante la guerra fría como en los años noventa, fueron controladas por la Secretaría de Gobernación y su sistema de inteligencia y por la SEDENA y SEMAR. Con la perspectiva actual, en aquellos años en muchas ocasiones se violaron derechos humanos, pero se “estabilizaba” al país, y muchas veces se cooptaba a los mismos que se desmovilizaban o se combatía.

Incluso ante la crisis de Chiapas, a partir de 1994 fue un gran avance al lograrse una salida con recursos nacionales políticos. No se enfrentó el movimiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) con medios militares, sino, por ambas partes, con la sagacidad de la política. Fue guerra sólo 12 días, y después ambos, gobierno y EZLN, desarrollaron múltiples estrategias de negociación. El país respiró y la política fue la que se impuso.

Este momentum positivo se opacó por la metamorfosis de los grupos del narcotráfico. De organizaciones criminales que tenían un firme control de su territorio, como las organizaciones de Guadalajara, Sinaloa y el Golfo, que construyeron relaciones de aliados con gobernantes, empresarios y con una sólida base social de apoyo, comienzan a disputar autopistas, pueblos y ciudades en las rutas al norte. Sobre todo, los conflictos armados inician en las ciudades del lado mexicano de la frontera para exportar sus productos.

Cuando Felipe Calderón es declarado ganador por los tribunales electorales en septiembre de 2006, inmediatamente se reúne con los secretarios militares y le muestran “la verdad”. Los narcotraficantes, aprovechando muchas oportunidades económicas y políticas -como el cambio de gobierno del año 2000- y el vacío de poder, avanzaban sin obstáculos. Comenzaban a disputarse territorios y gestaban su guerra. En septiembre de 2006 el presidente electo viaja a Washington y “solicita” la ayuda, iniciando la gran negociación que después se denominó Iniciativa Mérida. Estados Unidos ofreció lo que tenía como experiencia, el Plan Colombia, y se adaptó para ayudar a combatir a las organizaciones criminales mexicanas. A diferencia de la estrategia colombiana, la parte mexicana rechazó tajantemente definir a los criminales como terroristas, para evitar el concepto “narco-terrorismo”, empleado en ese país por el presidente Alvaro Uribe. Estados Unidos desplegaba su guerra al terrorismo por el mundo y los mexicanos rechazaron ser uno de los teatros de operaciones de ésta. Eso no impidió que hubiera colaboración con el vecino para respaldar su seguridad, sobre todo en materia de inteligencia y fronteriza, pero se separaban las dos guerras.

En diciembre de 2006 inició la actual fase de guerra al narcotráfico que ya acumula 15 años. Felipe Calderón, en su estado natal Michoacán, 10 días después de tomar posesión de la presidencia decidió que los militares serían la fuerza principal de contención del crimen. Se desplegaron a casi 6,000 efectivos para resguardar la seguridad del estado. También se inauguró la modalidad conjunta de participación entre fuerzas de la SEDENA, la SEMAR, la Policía Federal, y peritos de la Procuraduría General de la República.

Desde el gobierno de Miguel de la Madrid el narcotráfico comenzó a dominar la agenda de seguridad, a partir del conflicto con Estados Unidos desatado por el asesinato del agente de la DEA Enrique Camarena en 1985, cometido por el entonces poderoso Cartel de Guadalajara. El nivel de prioridad que adquirió el narcotráfico a partir de ese año ha crecido como la amenaza principal de la agenda de riesgos de la seguridad nacional mexicana. En 1993 y 1994, a la par de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y su entrada en vigor, se profundizó la convergencia en políticas de seguridad entre México y Estados Unidos, aunque el tratado explícitamente no incluyó los temas de seguridad y defensa.2 La alianza con Estados Unidos se consolidó con la Iniciativa Mérida, que comenzó a dotar de recursos adicionales para asistencia en seguridad desde su entrada en vigor del Año Fiscal 2008 de ese país (primero de octubre de 2007). México ha recibido más de 3,000 millones de dólares. Hoy día el gobierno

2 Sergio Aguayo Quezada y John Bailey, “Estrategia y seguridad en la relación México-Estados Unidos”, en Sergio Aguayo Quezada y John Bailey (coord.), La seguridad de México y Estados Unidos en un momento de transición”, Siglo XXI Editores, México, 1997, págs. 13-32.

Introducción México 2020: seguridad, defensa, justicia y derechos humanos

rechaza hablar de la Iniciativa Mérida, por traer el “sello del pasado”, pero la cooperación sigue siendo intensa, ahora bajo la modalidad de “institución por institución”.

El presidente López Obrador ha intentado revertir -sin éxito- la estrategia heredada. Desde su campaña electoral en 2018 acuñó su popular frase de “abrazos, no balazos”. Sin embargo, por la intensidad en el empleo de las fuerzas armadas, los abrazos se quedan en el discurso y los balazos siguen presentes en el conflictivo escenario nacional. Esto se debe a que, en una guerra, la teoría señala que las partes enfrentadas deben acordar conjuntamente los armisticios y las amnistías, hecho que no ha sucedido a la fecha de la edición del presente Atlas. Además, un importante grupo de presión, las víctimas y sus familiares, quieren y exigen justicia, no abrazos con el crimen.

Desde el arranque de la guerra al narcotráfico, definida por muchos con diversas denominaciones como asimétrica, irregular, de baja intensidad o híbrida, entre otras, se abrió un debate en ambos lados de la frontera. Entre las últimas interpretaciones, miembros del CASEDE han desarrollado la idea de que fue una guerra improvisada, sin mucha planificación y que sus consecuencias fueron las contrarias a lo que se proponían ambos gobiernos al iniciarla.3 Hasta ahora, el consenso general es que, para su definición, bajo ninguna circunstancia lo que ocurre en México se puede interpretar como una “guerra convencional” o “guerra civil”. Esta última definición no puede ser empleada, aunque los enfrentamientos se ubiquen en el territorio nacional. Por ello, su uso según la ciencia de la guerra complicaría su manejo político por parte del Estado. Si fuera una “guerra civil”, entonces el recurso de los “abrazos” podría ser adecuado como parte de una estrategia de pacificación (esa forma de solución de conflictos es empleada frecuentemente por la ONU). La gran dificultad es que los balazos tampoco están resolviendo el conflicto en favor del Estado, o reduciendo sus impactos entre la población civil no combatiente, recuperando los conceptos del Derecho Internacional Humanitario. Por el contrario, se expanden los “campos de batalla” por el país.

Esta guerra ha tenido momentos muy amargos en su hoja de ruta. Calderón puso un gran esfuerzo en fortalecer a la Policía Federal y le encomendó la empresa al ingeniero Genaro García Luna. Eso provocó muchas fricciones interinstitucionales con las fuerzas armadas y con los cuerpos policiacos municipales y estatales, pues se trataba de imponer a toda costa el modelo de Mando Único que, incluso, atentaba contra el federalismo y las atribuciones constitucionales de los municipios. Inició la militarización que hoy vivimos y su efecto negativo en la frágil transición a la democracia. Las fuerzas armadas comenzaron primero a “acomodar” militares retirados y en activo como directores de cuerpos de seguridad pública estatal y en municipios grandes.

Durante el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018) hubo notables cambios institucionales, como la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública, fundada por Vicente Fox en diciembre de 2000. Se trasladó a la Policía Federal dentro del organigrama de la Secretaría de Gobernación. La estadística de la violencia bajó entre 2011 (23 por 100 mil habitantes) y 2014 (16 por 100 mil habitantes), en una tendencia contracíclica, y a partir de 2015 otra vez aumenta-

3 Guadalupe Correa Cabrera y Tony Payan, La guerra improvisada: los años de Calderón y sus consecuencias, Océano, México, 2021.

ron los homicidios y ascendieron a 29 por 100 mil habitantes en 2018. Todavía están a debate las razones de estos ciclos de ascenso y descenso de la violencia, lo que nos muestra la necesidad de seguir analizando estos fenómenos.4 Por su parte, los militares lograron que fuera aprobada una Ley de Seguridad Interior en 2017, para proteger a sus integrantes. Este esfuerzo legal fue revertido cuando lo revisó la Suprema Corte de Justicia a fines de 2018, lo cual representó un obstáculo temporal al empoderamiento militar, pues esa ley era un proyecto de la SEDENA. En diciembre de 2019 García Luna fue detenido en Dallas y enviado a Nueva York para ser enjuiciado, acusado de colaborar con el Cartel de Sinaloa. Esta detención le dio argumentos contundentes al presidente López Obrador, para afirmar que la Policía Federal había sido cooptada por el crimen y justificar su extinción. Otra crisis similar estalló con la captura en Los Ángeles del general Salvador Cienfuegos el 15 de octubre de 2020. El general fue exonerado un mes después de los cargos que se le atribuían y regresó a México. Sin embargo, entre las élites militares se abrió un debate de hasta dónde deben seguir participando en la guerra al crimen, y si la estrategia está empantanada, además de los riesgos que conlleva para las instituciones castrenses continuar con la misma.

MiLitarización y MiLitarisMo5

Todo presidente, en cualquier parte del mundo, al asumir su cargo ofrece terminar con los más urgentes problemas. López Obrador no fue la excepción. Como candidato a la presidencia prometió meter a los militares a los cuarteles, pero al asumir su cargo los mantiene en la calle y les amplía sus tareas. Los homicidios crecen a pesar de la pandemia y las medidas de aislamiento social. Según el INEGI, en 2019 y 2020, se sumaron más de 70 mil homicidios, y al ritmo que se observa posiblemente supere los 35 mil en 2021. El Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas señala que hay más de 23 mil personas desaparecidas entre 2018 y 2020, en su gran mayoría víctimas de delitos. El agregado desde el año 2000 suma 90 mil desaparecidos registrados.6

Para el actual gobierno, la violencia se desprende de la pobreza. Esta hipótesis en México no se sostiene, dado que la violencia se concentra en los estados más ricos, urbanizados e industriales del país. En 2020, Guanajuato y su polo industrial, la ciudad de León, encabezan las estadísticas de gran cantidad de crímenes que afectan a la población. Muchos estados del norte lideran las estadísticas. Por ello, a esta interpretación, debe añadirse la incapacidad de los sistemas de justicia (federal, estatales y municipales), pero sobre todo las debilidades institucionales. Esto se define como Estado débil debido a que, al avanzar los grupos criminales, fácilmente pueden cooptar a sus funcionarios. En estas condiciones, el cáncer de la inseguridad avanza y se alimenta de una debilidad de larga data, la corrupción, pues a pesar de múltiples esfuerzos, se ve favorecida por la política. A la par, la corrupción deriva en impunidad, aumentando el índice de este fenómeno en México.7 Por ello, el presidente optó por quien le ofrece lealtad, rapidez de respuesta y profesionalismo, los militares.

En los últimos 30 años, coincidiendo con la transición a la democracia, los militares ocuparon espacios civiles en seguridad pública, justicia e inteligencia. Hoy avanzan en múltiples frentes institucionales, sobre todo sustituyendo a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en la construcción de aeropuertos e infraestructura portuaria, la construcción de los Bancos del

4 Ver Cuadro 28 del presente Atlas “Homicidios desagregados por sexo y tasa de homicidios por año de ocurrencia 1990-2019”, fuente original INEGI y CONAPO.

5 Raúl Benítez Manaut y Elisa Gómez Sánchez (editores), Fuerzas Armadas, Guardia Nacional y violencia en México, Fundación Friedrich Ebert México y Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A.C., CDMX, México, 2021. En www.casede.org

6 “Karla Quintana y su tarea para encontrar a los desaparecidos en México”, Milenio, 1 de febrero de 2021. https:// www.milenio.com/politica/karla-quintana-comision-nacional-busqueda-desapariciones-forzadas

7 Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, Indice Global de Impunidad 2020, UDLAP, México, 2020.

Introducción México 2020: seguridad, defensa, justicia y derechos humanos

Bienestar por todo el país, los cuarteles de la Guardia Nacional, la protección de la flora y la fauna en Chiapas y en la Península de Yucatán, la sustitución de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el control de puertos y aduanas, el apoyo a la población civil ante desastres naturales, y así sucesivamente.

Desde febrero de 2020 para hacer frente a la crisis Covid, las fuerzas armadas vigilan hospitales, aceleradamente han terminado de construir hospitales inconclusos heredados del anterior gobierno, ayudan a la reconversión de espacios para enfermos de Covid y han abierto las puertas de sus hospitales a la población en general, hecho inédito en la historia de México. Desde el inicio de las jornadas de vacunación en diciembre de 2020, son estratégicos para los traslados, resguardos, vigilancia, y colaboran en la puesta de la vacuna hacia la población. Esto se define como proceso de militarización.

En política internacional, las fuerzas armadas juegan desde el inicio del gobierno del presidente López Obrador un rol crucial para detener migrantes y así evitar que se acerquen a la frontera norte. México se vio forzado por Estados Unidos a cambiar su política migratoria desde el 7 de junio de 2019. López Obrador había declarado al inicio de su gobierno que los migrantes tenían el derecho humano a transitar libremente por el país; sin embargo, para contrarrestar la implacable amenaza estadounidense enarbolada por Donald Trump, debió disponer de la recién nacida Guardia Nacional, el ejército y las corporaciones policiacas de los estados fronterizos del sur, a fin de construir un muro policiaco-militar para detener a los migrantes que desesperadamente deseaban llegar a Estados Unidos. Al firmar el acuerdo migratorio entre los dos gobiernos, comenzó una gran amistad entre ambos líderes. Los flujos de población se convirtieron en asunto de seguridad nacional.

Por todo lo anterior es que hablamos de militarización. Veamos algunos antecedentes. México vivió un militarismo endémico entre 1821 y 1946. Poco a poco se civilizó la vida política del país y se pudo transitar a la democracia a partir de la última década del siglo XX. El crimen organizado, su fuerza y la debilidad civil llevó a los tres últimos presidentes a recurrir a los militares. Éstos inevitablemente se empoderan. No es su proyecto, si lo fuera sería militarismo.8 De mantenerse las tendencias actuales, en México se corre el peligro de que la militarización se vuelva militarismo, y retrocedamos al siglo XIX y la primera mitad del XX. Los militares son alabados insistentemente por el poder civil, y aparecen entre sus filas autopercepciones que sostienen que son los únicos que pueden dar salida a la crisis de seguridad. Reiteramos nuestro argumento. Si lo anterior responde a un Estado débil, y los militares asumen de forma permanente estas tareas, se vuelve militarismo. La paradoja de lo anterior es que esta militarización se da con un amplio respaldo popular. Según la última Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU) del INEGI en julio de 2021, el 86.5 por ciento de la población confía en la Marina; el 84.2 en el Ejército y el 74.1 en la Guardia Nacional.9 Sin embargo, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales preocupadas por la seguridad y los derechos humanos insistentemente sostienen que la presencia militar debe ser temporal y reversible, pues podría afectar la calidad de la democracia y el Estado de derecho.

Las aportaciones

El Atlas arranca con la colaboración de Eduardo Guerrero, donde se describe y analiza el mapa criminal del país, mostrando cómo se modifica la geografía e influencia de los diferentes grupos

8 Según el diccionario de la Real Academia Española (RAE), “militarizar” significa “dar carácter u organización militar a una colectividad” (https://dle.rae.es/militarizar). Cuando un gobierno decide dar a los militares espacios de gestión designados por una Constitución a los civiles, se da una “militarización”. Por militarismo, el mismo diccionario lo define como “el predominio de lo militar en política y el gobierno de una nación” y como “una política de Estado consistente en el mantenimiento de una fuerte organización militar con capacidad ofensiva y preparada para la guerra” (https://dle.rae.es/militarismo)

9 Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU). https://www.inegi.org.mx/programas/ensu/

delincuenciales. Guerrero muestra que, ante las acciones de contención de las fuerzas del gobierno, principalmente las militares, los grupos criminales se dividen, se dispersan hacia distintos estados e incluso mutan en sus formas operativas de acción, pero cada vez son más violentos y afectan gravemente a la sociedad. Para que la estrategia del gobierno se implemente con posibilidades de éxito, debe sostenerse en un marco legal apropiado. Esto se aborda en detalle en el segundo capítulo, de José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero. Los tres destacados juristas se preguntan si la legislación existente sirve para el combate al crimen organizado. Sus reflexiones, presentadas en el Seminario sobre Violencia y Paz el 27 de agosto de 2019 en El Colegio de México, concluyen que la respuesta es negativa, pues las leyes no están preparadas para hacer frente al macrocrimen del narcotráfico.

En la geografía del narcotráfico, dos ciudades han vivido las más altas tasas de violencia, impunidad y homicidios desde el inicio de la guerra declarada por el presidente Felipe Calderón en 2008: Tijuana y Ciudad Juárez. José María Ramos y Luis Alfonso Herrera comparan las diversas dimensiones de la crisis en los dos principales centros urbanos de la frontera, desde la presencia de muchos grupos criminales disputándose bodegas, cargamentos y los túneles clandestinos para ingresar a Estados Unidos, hasta las políticas de prevención social del delito. A pesar de algunos programas exitosos del gobierno, no se han logrado erradicar los crímenes que atraviesan la frontera: armas y dinero de norte a sur, y drogas y personas de sur a norte, con todo lo que implica en la relación entre ambos países. Cabe anotar que, desde marzo de 2020, el cierre de la frontera al tránsito terrestre ha impactado de forma extraordinaria a Tijuana y Ciudad Juárez, pues se ha reducido la dinámica laboral y comercial, así como el empleo entre la juventud. También en la frontera viven de forma muy precaria miles de migrantes con afectaciones a sus derechos humanos, pero también a la convivencia urbana.

El periodo de análisis del Atlas 2020 incluye el cambio de gobierno, en diciembre de 2018, del presidente Enrique Peña Nieto a Andrés Manuel López Obrador. Rubén Salazar y Asael Nuche cuantificaron la violencia por causas electorales del proceso que llevó al presidente López Obrador a la presidencia, vaticinando una hipótesis de por sí trágica: a mayor competencia electoral, mayor violencia, pues los mecanismos de protección de candidatos a puestos de elección popular están totalmente rebasados.

El presidente López Obrador, al asumir la presidencia, emprendió una muy profunda metamorfosis de las estructuras policiacas y militares en el país, desapareciendo la Policía Federal y creando la Guardia Nacional. Este fenómeno lo analiza a detalle Mónica Serrano. Al mismo tiempo, separa la función de seguridad pública de la Secretaría de Gobernación y la traslada a la nueva Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, ubicando a la Guardia Nacional en su seno. Sin embargo, el tema policiaco sigue siendo polémico y las atribuciones de las policías municipales no corresponden con sus capacidades reales para hacer frente a la criminalidad común, y mucho menos a la organizada, como analizan Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte. Hay delitos como el secuestro, donde en algunos estados y en la Ciudad de México han logrado disminuir. Gustavo Fondevilla y Ricardo Massa analizan este fenómeno, acotando que se debe también a “desplazamientos” criminales a estados vecinos, como el Estado de México o Morelos.

El Atlas comparte la hipótesis que la seguridad es un asunto multidimensional y su agenda es amplia. Se incluye desde derechos humanos hasta temas ambientales. En este sentido, en el país se da una impunidad ambiental con profundas afectaciones sociales, como lo muestra el ensayo de Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq. Sobre derechos humanos, el Atlas dedica seis ensayos a distintas formas de afectaciones graves a los mismos. En su ensayo “Las dimensiones de la crisis de derechos humanos en México”, el Senador Emilio Álvarez Icaza, destaca las diferentes facetas que tienen las violaciones a los derechos humanos, afirmando que es un problema endémico que, a pesar de los alcances legales y algunos esfuerzos gubernamentales encomiables, día a día se agrava la situación, donde el gobierno federal, los estados y los municipios sobresalen por sus incapacidades para hacerle frente a esta crisis.

Leonardo Curzio afirma que entre los periodistas se dan formas de defenderse de ataques y agresiones sacrificando incluso los baluartes que los motivan, creándose Zonas de Silencio en

Introducción México 2020: seguridad, defensa, justicia y derechos humanos

el país que afectan gravemente la libertad de expresión.10 Otro problema muy grave de derechos humanos son los feminicidios. Irma Kánter Coronel sostiene que a pesar de significativos avances legislativos, en la realidad éstos no se reflejan en favor de las mujeres. Desde marzo del 2020, al cerrarse bruscamente gran parte de las actividades públicas en el país con la aparición de la pandemia Covid, este fenómeno se ha agravado significativamente. Elena Azaola analiza una problemática poco estudiada, el estado de deterioro en las cárceles y las condiciones en que habitan los internos: predomina el hacinamiento, los reos sin sentencia y las condiciones inhumanas son descritas a detalle.

La desaparición forzada de personas y la cometida por particulares son estudiados por Santiago Corcuera, enfatizando en los vacíos y problemas de la legislación nacional, comparándola con estándares internacionales. Otro factor que concentra el abandono de la atención del Estado es el desplazamiento interno forzado. En algunos estados y municipios, la presencia impune de los grupos criminales y los combates que entablan entre ellos convierte a muchas ciudades y poblados en campos de batalla, obligando a la población a abandonar sus pueblos por el alto riesgo si deciden permanecer. Este fenómeno lo analizan Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa, dejando en claro que partes del país observan un notable vacío de poder, ausencia de Estado y gobierno, o instituciones fracasadas por sus debilidades para proteger a la población como la ley obliga.

La migración es otro asunto que se ubica en la agenda pendiente de derechos humanos en México. Natalia Armijo lo estudia a detalle. El flujo de migrantes provenientes de América Central, que llegaron a sumar 170,000 que cruzaron hacia Estados Unidos en mayo de 2019, obligó a un cambio drástico en la acción del gobierno mexicano a petición de ese país. Este tema observa un gran desfase entre lo que las leyes indican sobre el deber ser del tratamiento a poblaciones vulnerables, en este caso extranjeras, y la acción real de los cuerpos de seguridad, militares y civiles del país. También es un tema de la agenda internacional de seguridad con Estados Unidos y los países de Centroamérica.

El narcotráfico y actividades criminales diversas confluyen en temas que debilitan al Estado. La corrupción es un fenómeno que parece estructural al sistema político mexicano, no importando qué partido político ostente el poder ejecutivo, el Congreso y los gobiernos estatales. Incluso un presidente se atrevió a definirla como “cultural”, con la fuerza que tiene esa hipótesis si fuera cierta, pues no se podría erradicar fácilmente. Esto lo analizan Carlos Hernández Vázquez y Keyla Vargas. De igual manera, Gerardo Rodríguez y Naiki Olivas ubican su ensayo en el lavado de dinero y lo importante que significa que el gobierno a través de distintas instituciones lo combata y judicialice. Para estos autores, el lavado de dinero es la clave de la corrupción en funcionarios públicos, y de no combatirse con efectividad y sin distinción política, el Estado nunca llegará a reformarse en favor del bien común. Esta es una debilidad no sólo de México, sino de casi todos los países latinoamericanos. El eje central de la agenda de seguridad entre México y Estados Unidos es el narcotráfico y la colaboración entre ambos para combatirlo. En Estados Unidos, el Fentanyl es una droga química, barata, que está siendo consumida por la juventud. Es un opiáceo sintético, cien veces más adictivo que la morfina. Sus precursores químicos se exportan de Asia a México, y se procesa principalmente en las montañas de Jalisco y Michoacán. Ahí se transforma en la sustancia que desde 2015 causa entre 60 mil y 70 mil muertes al año en el país vecino. Esto es analizado por Jonathan Rosen. En México el Cartel Jalisco Nueva Generación se ha especializado en su producción y venta, lo que lo ha transformado en la organización criminal más poderosa del país, como lo describe el ensayo de Josué Ángel González Torres. Este delito junto a otros como el robo de gasolina, que involucra al Cartel de Jalisco y otros como el de Santa Rosa de Lima en Guanajuato -ahora principal estado en número de homicidios en el país-, es analizado por Ana Lilia Pérez. El gobierno de López Obrador trató de erradicarlo sin éxito en enero y febrero de 2019, como primera acción de las fuerzas armadas por ser considerado asunto de seguridad nacional.

10 Al tema de la libertad de expresión CASDE ha dedicado un importante esfuerzo de investigación. Ver “Informe Libertad de Expresión en México 2020”, CASEDE, México, julio de 2020. www.casede.org

La contribución de Rodrigo Ávila Barreiro, analiza los debates legislativos sobre la regulación para la producción y el consumo del cannabis en México en los últimos años. Para el autor, a pesar de la resistencia de grupos conservadores que se oponen, es casi definitiva la autorización legal para el empleo industrial, médico y recreativo del cannabis, en consonancia con tendencias mundiales.

El Atlas es un espejo de la información, estadísticas públicas y los principales análisis sobre seguridad, justicia y defensa que se dan en México. Hay temas que se necesitan seguir explorando en futuras contribuciones, pues quedan pendientes el desarrollo de debates sobre los aspectos internacionales de las políticas de seguridad del país, las relaciones diplomáticas, comerciales e incluso de intercambios en el nivel de la justicia con muchos países -por ejemplo, las extradiciones- con Estados Unidos, Canadá y países de América Latina y Europa. Hay conflictos con otros países sobre temas específicos como la venta libre de armas en Estados Unidos, o las causas de la pobreza en países centroamericanos y el Caribe, que generan desafíos para hacer frente a la migración masiva que principalmente ingresa por la frontera sur.

Por último, la polémica entre militarización y militarismo, y el equilibrio entre las elites civiles y militares en el seno del Estado son temas que están abiertos al debate, más aún por las decisiones tomadas por el actual gobierno. Por ello, el Atlas en un producto no acabado, en proceso, que construyen de manera conjunta el CASEDE y las instituciones que se suman a su esfuerzo, como el Instituto Belisario Domínguez del Senado y la Universidad de Las Américas Puebla. El Atlas que aquí presentamos es producto de la cooperación entre tres instituciones. El Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República acogió con entusiasmo el proyecto. Deseamos agradecer el respaldo de los senadores Ricardo Monreal, Miguel Ángel Osorio Chong y Emilio Álvarez Icaza. Fue muy significativa la labor de Rodrigo Ávila Barreiro en el apoyo cotidiano durante las distintas fases de su elaboración. La Universidad de Las Américas Puebla, a través de Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, apoyaron con gran empeño la edición de algunos análisis y partes importantes del anexo estadístico. En el CASEDE, Keyla Vargas integró la sección de estadísticas, mapas, gráficas y cuadros, apoyada por Andrea Velasco, Juan Manuel Aguilar y Emilio Rodríguez. Igualmente, Georgina Romero se sumó a los esfuerzos en todas las fases de investigación del Atlas. A ellos y a los autores de los 21 ensayos agradecemos su esfuerzo que se concreta con esta edición.

Ciudad de México, Julio de 2021.

1. Mapa criminal de México 2019

Eduardo Guerrero1

presentación

En febrero de 2019, en una de sus tradicionales conferencias de prensa por la mañana, el presidente Andrés Manuel López Obrador defendió el enfoque de la nueva estrategia: “no se han detenido a capos, porque no es esa nuestra función principal… la función principal del gobierno es garantizar la seguridad pública, ya no es la estrategia de operativos para detener capos”. En ese sentido, sentenció: “no hay guerra, oficialmente ya no hay guerra”. Sin embargo, siguen los operativos contra líderes, como en Sinaloa (Cártel del Pacífico) o Ciudad de México (Unión Tepito), ya sea desde la Fiscalía General de la República, desde la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana federal o coordinados por las fuerzas armadas; también continúan los enfrentamientos entre las agencias de seguridad del Estado y grupos de civiles armados, y, por tanto, la violencia. Por lo anterior, resulta útil comprender la configuración de las principales organizaciones criminales del país y su presencia en el territorio nacional en 2019.2 Antes de presentar el mapa nacional, se hace un breve análisis de las crisis de violencia más recientes y de sus efectos en la fragmentación criminal y presencia territorial de las organizaciones; posteriormente, se bosqueja un perfil de las principales agrupaciones. El texto concluye con una serie de recomendaciones para atender la violencia relacionada con las organizaciones criminales. Para elaborar la propuesta del mapa, se utilizaron siete categorías: [1] el Cártel del PacíficoSinaloa (CDP) y [2] el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) como los únicos cárteles con presencia nacional; la distribución de las escisiones de [3] Los Zetas, [4] el Cártel del Golfo

1 Socio fundador de Lantia Consultores.

2 Nota metodológica: Este texto ofrece una propuesta de mapa criminal nacional con base en información de Lantia Consultores, sustentada en un monitoreo y análisis exhaustivo de fuentes abiertas con corte a 1 de noviembre de 2019. En otros países, las propuestas de mapas criminales se realizan con base en información de carpetas de investigación, ya sean éstas de policía o de agencias de seguridad, inteligencia, antinarcóticos o ministeriales. En el caso de México, resulta complicado utilizar estas fuentes. Ello se debe a que en algunos casos se considera información de carácter reservado por seguridad nacional, por lo que no es accesible, ni con solicitudes, al órgano constitucional autónomo correspondiente —Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI)—; tampoco hay una cultura de transparencia en las fiscalías y procuradurías estatales (ni nacional) en el sentido de hacer públicos los informes sobre crimen organizado (en otros países hay documentos de ese estilo anuales o bianuales). Además, un problema frecuente es la calidad de la información de inteligencia, tanto de investigación como de análisis —ésta no suele distinguir correctamente entre organizaciones criminales— y tampoco documenta las escisiones de éstas o hay datos desactualizados. En buena medida, la información sobre organizaciones criminales en México se suele obtener de entrevistas a funcionarios o a habitantes de polígonos con alta presencia criminal o violencia relacionada, investigaciones periodísticas, o mediante fuentes cerradas (informantes u obtención de documentos confidenciales). Tomando esto en consideración, los datos sobre ejecuciones, violencia criminal, conflictividad social y presencia criminal de Lantia Consultores se obtienen por medio de inteligencia en fuentes abiertas: es decir, mediante un seguimiento exhaustivo y sistemático de diarios, periódicos y revistas de circulación nacional y locales, así como de redes sociales (Twitter, Facebook e Instagram), verificando cada suceso con dos o más fuentes. En algunos casos, para el perfil de las organizaciones criminales analizadas, se consultaron fuentes cerradas en agencias de seguridad, procuración de justicia e inteligencia. Para los datos sobre ejecuciones, violencia criminal, conflictividad social y presencia criminal se consultaron las bases de datos de Lantia Consultores. En el caso de los homicidios dolosos se consultó del Sistema Nacional de Información sobre Salud (SINAIS) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), e información sobre víctimas del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Para el perfil de las organizaciones criminales, se tomaron algunos fragmentos del borrador del libro que se publicará próximamente: Crimen organizado y violencia en México. Esos análisis se ajustaron, actualizaron y complementaron con información adicional proveniente de fuentes académicas y de prensa.

Eduardo Guerrero

(CDG), [5] la Organización Criminal de Los Beltrán Leyva (OCBL) y [6] Los Caballeros Templarios-La Familia Michoacana (CT-FM) y, en los casos donde amerita, se señalan siete grupos criminales locales o regionales de relevancia (GLR) —ya sea porque son enlaces con cárteles nacionales, por su arraigo o por su capacidad económica o predatoria. Se eligieron estos grupos criminales, porque se trata de organizaciones que en su momento tuvieron capacidad económica, armamentística, logística y corruptora que les permitía tener presencia en cinco o más entidades del país, y coludir o infiltrar autoridades locales. Estas características les permitieron permanecer vigentes por lo menos una década. Actualmente, Los Zetas, CDG, OCBL y CT-FM ya no existen como organizaciones cohesionadas; se han atomizado en varias escisiones, algunas antagónicas entre sí o sin relación alguna con los liderazgos originales. De cualquier forma, la mayor parte de las organizaciones criminales que actualmente operan en el país provienen de éstas; en ese sentido, utilizarlas como categorías resulta útil para elaborar una propuesta de mapa criminal.

FragMentación criMinaL y crisis de vioLencia

En la última década, han habido dos crisis de violencia —2008-2012 y 2014-2019— que han fragmentado a las grandes organizaciones criminales que existían desde finales de los setenta. La primera crisis (2008-2012) se debió a disputas internas, como en el caso de la división del Cártel del Pacífico tras la separación de la facción de los hermanos Beltrán Leyva (2008); la escisión (2007-2010) de Los Zetas de su histórica alianza con el Cártel del Golfo como brazo armado. La política gubernamental de captura y abatimiento de líderes —sustentada en operativos conjuntos militares, relegando a las policías estatales y locales— pulverizó a las organizaciones en múltiples células criminales antagónicas entre sí. Estas nuevas agrupaciones tuvieron que recurrir a otras actividades criminales para mantener sus rentas, como por ejemplo la extorsión. La segunda crisis (2014-2019) tuvo como detonante el surgimiento de grupos de autodefensa en Guerrero y Michoacán y la desaparición de los 43 normalistas de Ayotzinapa (26 de septiembre de 2014) y, consecuentemente, el incremento del despliegue de las fuerzas armadas. Así, el abatimiento y la captura de líderes de Los Caballeros Templarios, La Familia y el CDP abrieron paso al fortalecimiento del CJNG y al surgimiento de nuevos grupos locales y regionales. En esta nueva etapa, se diversificaron sus actividades a nuevos mercados, como el robo de combustible, a ferrocarriles, a transportistas y la trata de personas. Actualmente, el CJNG es —junto con el CDP— el único cártel con presencia nacional.

Organización criminal de Los Beltrán Leyva (OCBL)

Fausto Isidro Meza (a) “Chapo Isidro” Los Mazaltecos Los Mazatlecos* La Barbie La Mano con Ojos

Familia Ortega-Jiménez Los Ardillos Los Ardillos Los Ardillos Los Ardillos Los Rojos (fam. Mazari-Miranda-Nava) Los Rojos Los Rojos Los Rojos Los Rojos* Cártel Independiente de Acapulco

La Barredora La Barredora La Barredora La Barredora La Barredora El Charro (Carlos Montemayor) Los Granados Los Granados Los Granados Los Granados Cártel del Pacífico Sur Cártel del Pacífico Sur CDPSGuerreros Unidos (GU) –Familias Casarrubias y Figueroa GU-La nueva empresa Guerreros Unidos Guerreros Unidos

Organización Criminal de Los Beltrán Leyva (OCBL) Beltrán Leyva

Cártel del Pacífico- Sinaloa (CDP)

SUR-Cártel del Sur Guerreros Unidos La Empresa La Familia Michoacana La Familia Michoacana La Familia Michoacana

La Familia Michoacana La Familia

La Familia Michoacana

Los Viagra/ Nueva Familia Michoana H-3

Los Caballeros Templarios

Los Tequileros La Nueva Empresa ** Cártel de Tláhuac (fam. Pérez Luna) Cártel de Tláhuac-Chalco Los Caballeros Templarios Los Caballeros Templarios

La Resistencia La Resistencia La

Los Valencia Cártel del Milenio Cártel del Milenio Cártel del Milenio

CJNG Cártel Nueva Plaza Cártel

Cártel de Oaxaca

Familia Díaz Parada Cártel de Oaxaca Cártel de Oaxaca Cártel de Oaxaca Cártel de Oaxaca -

Familia Terán Cártel de Juchitán Cártel de Juchitán Cártel de Juchitán Cártel de Juchitán Cártel de Juchitán Cártel de Juchitán *

La Unión La U (La Unión) La Unión Insurgentes-Condesa Fuerza Anti-Unión Tepito *

La Unión Tepito La Unión Tepito

Familia Camarillo Salas Cártel de Tepito La Unión Tepito (fam. Hernández Gómez-Camarillo Salas) La Unión Tepito La Unión Tepito

Con presencia nacional (más de cinco estados) * División en grupos criminales afines o locales, sin estructura o liderazgos claros.

Con presencia regional (más de dos estados) ** Aunque el Estado mexicano las sigue considerando organizaciones criminales integrales y unificadas, éstas se han fragmentado en múltiples grupos y bandas antagónicas entre sí; por lo ta nto, en los hechos han dejado de existir

Con presencia local (en un municipio o varios dentro de uno o d os estados)

Fuente: Lantia Consultores. Información de bases de datos propi as.

Primera crisis de violencia

Segunda crisis de violencia

Eduardo Guerrero

Hacia un Mapa criMinaL nacionaL

Tomando en consideración lo señalado en el apartado anterior, es difícil ubicar a las organizaciones criminales en una especie de mapa nacional, debido a la fragmentación que ha ocurrido a lo largo de estos años y a la cantidad de éstas, pues la mayoría son locales y regionales. En todo caso, con el fin de elaborar un panorama general de las organizaciones criminales del país, se propone un mapa que intente reflejar esa diversidad, considerando los siete componentes mencionados antes: [1] Cártel del Pacífico-Sinaloa; [2] Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG); escisiones de [3] Los Zetas, [4] CDG, [5] OCBL y [6] La Familia-Los Caballeros Templarios; y, [7] grupos criminales locales o regionales de relevancia. En ese sentido, en las siguientes secciones, se describe el estado de cada uno, sus principales grupos y líderes, así como su presencia territorial. Finalmente, con base en ese análisis se ofrece una propuesta de mapa criminal nacional.

cárteL deL pacíFico-sinaLoa (cdp)

El fin del juicio a Joaquín Guzmán Loera (a) “El Chapo” en febrero de 2019 en Estados Unidos —y la sentencia de cadena perpetua de julio— extinguen su capacidad de influencia. Sin embargo, el cártel continúa siendo, junto con el CJNG, el único que cuenta con cohesión para tener operaciones en la mayor parte del país, y tiene presencia en Asia, América Latina, Estados Unidos y Europa. Asimismo, el fallido operativo federal del 17 de octubre de 2019 en Sinaloa —que buscaba detener a Ovidio Guzmán López (a) “El Ratón” y a sus hermanos— mostró el poder armamentístico de la organización y su capacidad de despliegue en la ciudad de Culiacán. Actualmente, el liderazgo del cártel se basa en tres pilares: Ismael Zambada García (a) “El Mayo”; la familia Guzmán Loera, encabezada por “Los Chapitos” y la célula Gente Nueva, y Rafael Caro Quintero (a) “El Narco de Narcos”. De acuerdo con un informe de la Administración de Control de Drogas (DEA, por sus siglas en inglés), tras su liberación en 2013, el exlíder del Cártel de Guadalajara fue integrado por “El Mayo”.3 Según datos de Lantia Consultores, el CDP dispone de 37 células en 28 entidades del país. Entre éstas destacan Gente Nueva, en Chihuahua, Colima, Durango, Guerrero, Nuevo León, Sinaloa y Tabasco; Cárteles Unidos-La Unión (CU/CDS), en Aguascalientes, Guanajuato, Oaxaca y Michoacán; La Barredora-El Comando de la Muerte, en Colima, Baja California y Ciudad de México; Los Cabrera, en Chihuahua y Durango; Los Erres, en Baja California y Baja California Sur; Los Mayitos, en Baja California y Sinaloa; Los Salazar, en Chihuahua y Sonora; Los Artistas Asesinos, en Chihuahua, y Los Jaguares, en Chihuahua.

cárteL JaLisco nueva generación (CJNG)

Con el debilitamiento del Cártel del Pacífico por la extradición y la conclusión del juicio a “El Chapo”, se puede concluir que el grupo liderado por Nemesio Oseguera Cervantes (a) “El Mencho” es la organización criminal con más capacidad operativa en México. Ésta cuenta con una red de protección judicial que permitió que Rubén Oseguera González (a) “El Menchito”, su hijo, saliera varias veces de prisión. También se ha convertido en una especie de “cártel de cuello blanco”. Es notable su capacidad para corromper altos funcionarios de los ámbitos de seguridad y procuración de justicia y para vincularse con la clase empresarial. También hay indicios de reclutamiento de exmilitares y profesionistas. En 2019, el CJNG estaba compuesto por 36 células y una escisión: El Cártel Nueva Plaza, en Jalisco y Nayarit. En ese sentido, tiene presencia en todos los estados del país, con excepción de Sinaloa. Destaca su alianza con la familia Arrellano Félix y el Cártel de Tijuana conocida como El Cártel Tijuana Nueva Generación (CTNG) en

3 DEA, National Drug Threat Assessment: 2017, Department of Justice, Washington, D. C., octubre de 2017, p. 2.

1. Mapa criminal de México 2019

1. criminal de México 2019

Baja California; con La Fuerza Anti Unión Tepito, en Ciudad de México y el Estado de México; la célula de El Negro, en Puebla; El Cártel del Poniente, en Coahuila y Durango, así como Los Talibanes (escisión de Los Zetas), en Aguascalientes, Quintana Roo, Tabasco y Zacatecas. Por otra parte, mantiene enfrentamientos por el control de mercados ilícitos con el Cártel del Pacífico en varias entidades, con Los Viagra y La Nueva Familia Michoacana en Michoacán, y con el Cártel de Santa Rosa de Lima en Guanajuato.

milia Arrellano Félix y el Cártel de Tijuana conocida como El Cártel Tijuana Nueva Generación (CTNG) en Baja California; con La Fuerza Anti Unión Tepito, en Ciudad de México y el Estado de México; la célula de El Negro, en Puebla; El Cártel del Poniente, en Coahuila y Durango, así como Los Talibanes (escisión de Los Zetas), en Aguascalientes, Quintana Roo, Tabasco y Zacatecas. Por otra parte, mantiene enfrentamientos por el control de mercados ilícitos con el Cártel y con el Cártel de Santa Rosa de Lima en Guanajuato.

Presencia territorial del CDP. 2019

LOS ZETAS

Presencia territorial del CJNG. 2019

A partir del verano de 2011, la estrategia militar del gobierno federal le dio prioridad a neutralizar a esta organización criminal y al Cártel del Golfo. Asimismo, se puso en marcha la “Operación Lince Norte”. El 7 de octubre de 2012, abatieron a “El Lazca” en Sabinas, Coahuila. La muerte de éste y la detención y el fallecimiento de otros líderes aceleró su atomización. Los últimos liderazgos con la capacidad de mantener cohesión fueron detenidos durante la administración de Peña Nieto: Miguel Ángel Treviño Morales (a) “El Z-40” —el 15 de julio de 2013 en Anáhuac, Nuevo León— y Óscar Omar Treviño Morales (a) “El Z-42” —el 4 de marzo de 2015 en San Pedro Garza García. Y el 8 de febrero de 2018 se detuvo a José María Guizar Valencia (a) “El Z-43 o “El Chema” en la colonia Roma Norte de Ciudad de México —un disminuido líder zeta que operaba en Chiapas, Veracruz y Tabasco, y al que el gobierno federal de entonces le atribuía la violencia en el sureste mexicano. Actualmente, el resto de Los Zetas se encuentra atomizado en pequeñas células antagónicas entre sí y sin cohesión, por lo que, en los hechos, esta organización ya no existe como tal. Hay doce escisiones en 12 entidades del país, entre las que destacan el Cártel del Noreste (Los Laredo), en Coahuila, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Veracruz; Los Zetas Vieja Escuela-Vieja Escuela Z, en Hidalgo, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz; Zetas Sangre Nueva, en Coahuila, Puebla, Tamaulipas y Veracruz; Los Talibanes (actualmente grupo asociado al CJNG), en Aguascalientes, Quintana Roo, Tabasco y Zacatecas; Sangre Zeta, en Coahuila y Tamaulipas, y el Cártel de la Laguna, en Coahuila.

A del verano de 2011, la militar del federal le dio a neutralizar a esta criminal y al Cártel del Golfo. Asimismo, se puso en marcha la “Operación Lince Norte”. El 7 de octubre de abatieron a “El Lazca” en Coahuila. La muerte de éste y la detención y el fallecimiento de otros líderes aceleró su atomización. Los últimos con la de mantener cohesión fueron detenidos durante la administración de Peña Nieto: Miguel Ángel Treviño Morales (a) “El Z-40” —el 15 de julio de 2013 en Anáhuac, Nuevo León— y Óscar Omar Treviño Morales (a) “El Z-42” —el 4 de marzo de 2015 en San Pedro Garza García. Y el 8 de febrero de 2018 se detuvo a José María Guizar Valencia “El o “El en la Norte México —un zeta que operaba en Veracruz y y al que el gobierno federal de entonces le atribuía la violencia en el sureste mexicano. el resto de Los Zetas se encuentra atomizado en células entre sí y sin cohesión, por lo que, en los hechos, esta ya no existe como tal. Hay doce escisiones en 12 entidades del país, entre las que destacan el Cártel del Noreste Laredo), en Coahuila, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Veracruz; Los Zetas Vieja Escuela-Vieja Escuela Z, en Hidalgo, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz; Zetas Sangre Nueva, en Coahuila, Puebla, Tamaulipas y Veracruz; Los Talibanes (actualmente grupo asociado al CJNG), en Aguascalientes, Quintana Roo, Tabasco y Zacatecas; Sangre Zeta, en Coahuila y Tamaulipas, y el Cártel de la Laguna, en Coahuila.

CÁRTEL DEL GOLFO (CDG)

(CDG)

Como en el caso de Los Zetas, el Cártel del Golfo fue pulverizado con operativos federales: primero, en noviembre de 2010, la cabeza de la facción de Los Escorpiones (“Tony Tormenta”) fue abatido por fuerzas federales en Matamoros, Tamaulipas; después, en el contexto de la “Operación Lince Norte”, el 12 de septiembre de 2012, la Armada arrestó a Costilla Sánchez (a) “El Coss”. Aunque continuaron otros capos, como José Alfredo Cárdenas Martínez (a) “El Contador”, “El Señor Cortés” o “Escorpión” —sobrino de Osiel Cárdenas Guillén y líder de Los

Como en el caso de Los Zetas, el Cártel del Golfo fue pulverizado con operativos federales: primero, en noviembre de 2010, la cabeza de la facción de Los Escorpiones (“Tony Tormenta”) fue abatido por fuerzas federales en Matamoros, Tamaulipas; después, en el contexto de la “Operación Lince Norte”, el 12 de septiembre de 2012, la Armada arrestó a Costilla Sánchez “El Coss”. Aunque continuaron otros capos, como José Alfredo Cárdenas Martínez (a) “El Contador”, “El Señor Cortés” o “Escorpión” —sobrino de Osiel Cárdenas Guillén y líder de Los Ciclones—,

Eduardo Guerrero

éste fue detenido el 19 de marzo de 2019 en San Luis Potosí. No obstante, la organización ya no estaba cohesionada, sino dividida en distintas bandas antagónicas entre sí. Hoy por hoy, se registran catorce escisiones del CDG en once estados de México. Destacan Los Ciclones, en Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas; Los Pelones, (en alianza con el CDP en Guanajuato) en Guanajuato, Quintana Roo y Yucatán; Los Metros, en Nuevo León y Tamaulipas; el Cártel Nuevo Imperio, en el Estado de México, y Los Fresitas y Panteras, en Tamaulipas.

Ciclones—, éste fue detenido el 19 de marzo de 2019 en San Luis Potosí. No obstante, la organización ya no estaba cohesionada, sino dividida en distintas bandas antagónicas entre sí. Hoy por hoy, se registran catorce escisiones del CDG en once estados de México. Destacan Los Ciclones, en Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas; Los Pelones, (en alianza con el CDP en Guanajuato) en Guanajuato, Quintana Roo y Yucatán; Los Metros, en Nuevo León y Tamaulipas; el Cártel Nuevo Imperio, en el Estado de México, y Los Fresitas y Panteras, en Tamaulipas.

Presencia territorial de escisiones de Los Zetas. 2019

Presencia territorial de escisiones del Cártel del Golfo. 2019

organiZación criminal de los Beltrán leyva (ocBl)

rganización riMinaL eLtrán L OCBL

En diciembre de 2009, la Secretaría de Marina (SEMAR) abatió en un operativo a Marcos Arturo Beltrán Leyva (a) “El Barbas” o “El Jefe de Jefes”. Su muerte detonó un violento desmembramiento, toda vez que ninguno de los hermanos tenía autoridad para garantizar la disciplina en las distintas facciones de la organización; y aunque Edgar Valdez Villareal (a) “La Barbie” o Héctor Beltrán Leyva (a) “El H” lo intentaron, ambos fueron detenidos en 2010 y 2014. Para 2019, quedaban sólo diez fracciones en trece estados. Quizá el grupo más relevante y que aún mantiene ciertos elementos de la estructura original es la familia Meza Flores, encabezada por Fausto Isidro Meza (a) “Chapo Isidro”, quien dirige los grupos criminales La Oficina y Los Mazatlecos con presencia en Aguascalientes, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora. Otros grupos que surgieron de las cenizas de la OCBL —pero antagónicos y sin nexos— son: Los Rojos, en Ciudad de México, Estado de México, Guerrero, Morelos y Puebla; Guerreros Unidos, en Ciudad de México, Estado de México y Guerrero; Sierra Unida Revolucionaria (SUR)-Cártel del Sur, en Estado de México, Guerrero y Morelos; La Barredora-El Comando de la Muerte, en Baja California, Ciudad de México y Colima; y el Cártel Independiente de Acapulco (CIDA), en Ciudad de México y Guerrero.

diciembre de 2009, la Secretaría de Marina (SEMAR) abatió en un operativo a Marcos Arturo Beltrán Leyva (a) “El Barbas” o “El Jefe de Jefes”. Su muerte detonó un violento desmembramiento, toda vez que ninguno de los hermanos tenía autoridad para garantizar la disciplina en las distintas facciones de la organización; y aunque Edgar Valdez Villareal (a) “La Barbie” o Héctor Beltrán Leyva (a) “El H” lo intentaron, ambos fueron detenidos en 2010 y 2014. Para 2019, daban sólo diez fracciones en trece estados. Quizá el grupo más relevante y que aún mantiene ciertos elementos de la estructura original es la familia Meza Flores, encabezada por Fausto Isidro Meza (a) “Chapo Isidro”, quien dirige los grupos criminales La Oficina y Los Mazatlecos con presencia en Aguascalientes, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora. Otros grupos que surgieron de las cenizas de la OCBL —pero antagónicos y sin nexos— son: Los Rojos, en Ciudad de México, Estado de México, Guerrero, Morelos y Puebla; Guerreros Unidos, en Ciudad de México, Estado de México y Guerrero; Sierra Unida Revolucionaria (SUR)-Cártel del Sur, en Estado de MéxiGuerrero y Morelos; La Barredora-El Comando de la Muerte, en Baja California, Ciudad de México y Colima; y el Cártel Independiente de Acapulco (CIDA), en Ciudad de México y Guerrero.

los caBalleros temPlarios- la Familia micHoacana (ct-Fm)

teMpLarios-La FaMiLia MicHoacana (CT-FM) cán, Colima y Jalisco, y el Cártel de Zicuirán-La Hermandad H-3, están grupos como El Cártel de Tláhuac (familia Pérez Luna), en Ciudad de México; La Nueva

México y Morelos; Los Tequileros, en Guerrero; El Grupo, en el Estado de México; La Nueva

La pulverización de La Familia Michoacana y de Los Caballeros Templarios por el surgimiento de grupos de autodefensas y operativos militares dejó doce escisiones en ocho estados. Entre éstos destacan Los Viagra, encabezados por Nicolás Sierra Santana (a) “El Gordo”, en Michoacán, Colima y Jalisco, y el Cártel de Zicuirán-La Hermandad H-3, de Miguel Ángel Gallegos Godoy (a) “El Migueladas” (en alianza con el CJNG), en Michoacán, Jalisco y Colima. También están grupos como El Cártel de Tláhuac (familia Pérez Luna), en Ciudad de México; La Nueva Empresa, de José Alfredo Hurtado Olascoaga (a) “El Fresa” y Johnny Hurtado Olascoaga (a) “El Pez”, en Estado de México, Guerrero y Michoacán; La Empresa Vieja Escuela, en Estado de México y Morelos; Los Tequileros, en Guerrero; El Grupo, en el Estado de México; La Nueva

1. Mapa criminal de México 2019

1. criminal de México 2019

Familia Michoacana, de Homero González Rodríguez o Gonzalo González (a) “el Gallito”, y

Familia Michoacana, de Homero González Rodríguez o Gonzalo González (a) “El Gallito”, y Las Moicas, en Michoacán.

Presencia Territorial de escisiones del Cártel de los OCBL 2019

GRUPOS LOCALES Y REGIONALES RELEVANTES

Presencia territorial de escisiones de Los Caballeros Templarios-La Familia Michoacana

24 estados. Cuatro agrupaciones en particular destacan por su capacidad: el Cártel Tijuana Nueva Generación, de la familia Arellano Félix en alianza con el CJNG, en Baja California; La Línea (Cártel de Juárez), en Chihuahua; La Unión Tepito, de Óscar A. Flores Ramírez (a) “El Lunares”, y La Fuerza Anti-Unión Tepito, de Uriel Flores Conchas (a) “El Uriel”, en Ciudad de México, y el Cártel de Santa Rosa Lima, de José Antonio Yépez Ortíz (a) “El Marro”, en Guanajuato. Esta última organización creció gracias al robo de gasolina en el estado de Guanajuato

Finalmente, en todas las entidades hay grupos, bandas, pandillas o familias dedicadas a delitos de fuero común, como robo y narcomenudeo, y en algunos casos, al mercado ilícito de hidrocarburos combustible y gas LP), transportista o contrabando. Identificarlos en un mapa nacional resulta contraproducente, pues sus actividades suelen localizarse en municipios, alcaldías o colonias o calles específicos. De acuerdo con información de inteligencia de Lantia Consultores, en al menos 16 entidades del país hay 29 organizaciones locales y regionales que, por su arraigo, capacidad económica, armamentística y de despliegue (en varios municipios, incluso de entidades distintas) —así como por su participación en delitos predatorios— son relevantes para los fines del mapa. Sin embargo, se identifican en total 157 agrupaciones locales o regionales en 24 estados. Cuatro agrupaciones en particular destacan por su capacidad: el Cártel Tijuana Nueva Generación, de la familia Arellano Félix en alianza con el CJNG, en Baja California; La Línea (Cártel de Juárez), en Chihuahua; La Unión Tepito, de Óscar A. Flores Ramírez (a) “El Lunares”, y La Fuerza Anti-Unión Tepito, de Uriel Flores Conchas (a) “El Uriel”, en Ciudad de México, y el Cártel de Santa Rosa Lima, de José Antonio Yépez Ortíz (a) “El Marro”, en Guanajuato. Esta última organización creció gracias al robo de gasolina en el estado de Guanajuato.

PROPUESTA DE MAPA CRIMINAL NACIONAL

Con base en el análisis del apartado anterior, a continuación, se presenta una propuesta de mapa criminal nacional, que contempla las siete categorías mencionadas antes. También se ofrece una tabla con la presencia de estas organizaciones por entidad federativa y sus principales activida-

Con base en el análisis del a se presenta una propuesta de mapa criminal nacional, que las siete mencionadas antes. También se ofrece una tabla con la de estas por entidad federativa y sus principales actividades. Con corte al 15 de noviembre de 2019, Lantia identifica 227 agrupaciones criminales en el país: 130 bandas-pandillas, 32 células, 36 escisiones y 29 mafias locales o regionales.

Actividades

Eduardo Guerrero

Mercado ilícito de hidrocarburos

Delitos de alto impacto (robo a transportistas, ferrocarril, trata de personas)

Extorsión-cobro de derecho de piso

Narcotráfico- narcomenudeo

Cárteles Escisiones de organizaciones criminales

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Ciudad de México Coahuila Colima Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas

Cartografía del crimen organizado en México. 2019

rutas a seguir

La propuesta de mapa criminal resultar engañosa, pues otorga la impresión de que todo el territorio nacional está dominado por organizaciones criminales Si bien no hay estado que no tenga este de grupos, debe precisarse que la presencia criminal por sí misma no es motivo de violencia o de una ausencia de Estado o criminalidad —como lo sugiere el caso de Yucatán. En muchos países, por Alemania, Estados Unidos, Reino Unido o Australia, se registran

La propuesta de mapa criminal puede resultar engañosa, pues otorga la impresión de que todo el territorio nacional está dominado por organizaciones criminales. Si bien no hay estado que no tenga este tipo de grupos, debe precisarse que la presencia criminal por sí misma no es motivo de violencia o de una ausencia de Estado o criminalidad —como lo sugiere el caso de Yucatán. En muchos países, por ejemplo, Alemania, Estados Unidos, Reino Unido o Australia, se registran mafias de distinto tipo y organizaciones criminales transnacionales de trata de personas, narcotráfico y contrabando, pero no se expresan de manera violenta.

inFLuencia criMinaL Mexicana en estados unidos

con el de National Threat Assessment 2018, aunque

De acuerdo con el informe de la DEA National Drug Threat Assessment 2018, aunque hay grupos dedicados al narcotráfico originarios de Colombia, como el Clan del Golfo-Los Urabeños o Grupos Armados Organizados, así como otras mafias conformadas por ciudadanos de la República Dominicana y de países del sureste asiático, las agrupaciones de México son las dominantes.

En ese sentido, el informe de inteligencia elaborado por la DEA en 2015 United States: Areas of Influence of Major Mexican Transnational Criminal Organizations, 4 señala que las organizaciones criminales mexicanas tienen actividades en los cincuenta estados de Estados Unidos. El Cártel del Pacífico-Sinaloa posee control del tráfico en prácticamente todos los estados desde Alaska hasta Hawái —con excepción de Texas (con actividades en el norte) y Nuevo México, donde sólo tiene presencia en algunas ciudades. La Línea-El Cártel de Juárez tiene zonas de influencia en Nuevo México y en el suroeste de Texas, y escisiones del Cártel del Golfo y Los Zetas en el sureste de ese estado. Asimismo, el Cártel Jalisco Nueva Generación está en

la Dominicana y de países del sureste asiático, las de México son las En ese sentido, el informe de elaborado por la DEA en 2015 señala que las criminales mexicanas tienen actividades en los cincuenta estados de Estados dos desde Alaska hasta Hawái —con de Texas actividades en el y Nuevo donde sólo tiene en ciudades. La Línea-El Cártel de Juárez tiene y Los Zetas en el sureste de ese estado. Asimismo, el Cártel Jalisco Nueva Generación está en

4 DEA, 1 de julio, 2015ce-major-mexican-transnational-criminal

4 DEA, United States: Areas of Influence of Major Mexican Transnational Criminal Organizations, 1 de julio, 2015 (desclasificado en 2018). Disponible en: https://www.dea.gov/documents/2015/07/01/united-states-areas-influence-major-mexican-transnational-criminal

Simbología

Cártel del Pacíﬁco-Sinaloa (CDP)

Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG)

de Los Zetas (Zetas)

del Cárte del Golfo (CDG)

Eduardo Guerrero

varias ciudades de California (Sacramento y San Ysidro), Nevada (Reno), Washington (Seattle) y en la capital estadunidense; y escisiones de Los Caballeros Templarios-La Familia Michoacana —en particular el grupo criminal de Las Moicas de la familia Cázares-Zamora— y de la Organización criminal de Los Beltrán Leyva, tienen presencia en ciudades de las Costa Este, como Baltimore (Maryland), California, Las Vegas (Nevada), Washington y Oregón. Como complemento, el análisis se puede vincular detectando donde ocurre la violencia criminal en el país, utilizando las ejecuciones (homicidios vinculados con organizaciones criminales) como método de aproximación, no sólo de la violencia vinculada a éstas, sino como una señal de su presencia, así como por la realización de actividades predatorias, como la extorsión (cobro de derecho de piso), y la comisión de delitos nocivos para la economía, como el mercado ilícito de hidrocarburos o el robo a transportistas —de ferrocarril y a camiones de carga. Aunque las ejecuciones también están dispersas a largo del país, éstas se concentran en algunas colonias, ejidos o polígonos determinados de los municipios de las entidades más violentas.

propuestas de poLítica púBLica

En la estrategia de seguridad federal, se debe transitar de un modelo reactivo, estatal y local hacia esquemas preventivos que permitan detectar el desplazamiento de actividades criminales a nuevos territorios, así como el surgimiento de nuevos giros delictivos, para intervenir de forma oportuna, es decir, antes de que se consoliden nuevas redes de intereses criminales. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que en los territorios donde el arraigo social de las organizaciones criminales es mayor, como en Sinaloa, es preferible aplicar herramientas de política social y de recuperación del espacio público, como la colocación de alumbrado, la construcción de parques, centros educativos y culturales, la reactivación de alternativas productivas y gestoría social, así como la promoción del trabajo colaborativo con policías municipales que conocen la realidad local. Es claro que la intervención militar o los operativos conjuntos en ocasiones no reducen ni contienen la violencia, sino que, por el contario, generan un aumento de la actividad criminal y la violencia.

El gobierno federal debe contar de forma oportuna con información detallada del entorno y con reportes de campo sobre incidentes disruptivos de violencia y delincuencia a nivel local. Esto permite desmantelar, contener o establecer límites a las organizaciones criminales más nocivas para la población. En todo el mundo hay presencia y actividades de organizaciones criminales, y el Estado las enfrenta, ordena y controla de distintas formas, pues es imposible desaparecerlas. En otras palabras, mientras haya demanda de los bienes y servicios que se proveen en los mercados negros, —como violencia, narcóticos o delitos predatorios—, habrá alguien que los ofrezca. Por tanto, la responsabilidad de los gobiernos, y de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador, debe enfocarse en establecer límites a las actividades criminales, en particular las que generan violencia, y centrar los esfuerzos en detener los delitos más nocivos, como el secuestro y la extorsión.

El Estado mexicano puede intervenir de distintas formas: por medio de programas sociales para evitar el reclutamiento criminal de jóvenes, como lo hace la actual administración federal; o vía gestoría social (con funcionarios de programas sociales en campo, por ejemplo), de manera que se puedan ejecutar operativos federales o conjuntos —encabezados por la Guardia Nacional, por ejemplo— con mejor inteligencia, y concentrando esfuerzos contra grupos criminales predatorios. Dicho de otra forma, es necesario focalizar recursos materiales y humanos contra aquellos que son más nocivos para los ciudadanos porque generan violencia homicida o participan en actividades como extorsión (cobro de derecho de piso), secuestro, trata y tráfico de personas, robo de ferrocarril, a transportistas o en el mercado ilícito de hidrocarburos.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?1

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

José Ramón Cossío

La pregunta formulada por Lorenzo Meyer y Sergio Aguayo para ser debatida en el “Seminario de Violencia y Paz” es realmente importante. Desde luego, hay un andamiaje jurídico en el país y tiene uno la sensación de que ese andamiaje jurídico tiene una gran complejidad, y parece que las cosas funcionan para enfrentar un fenómeno muy particular, a saber, la delincuencia organizada. Yo presentaré algunos problemas generales del sistema federal en materia de combate a la delincuencia organizada. Después, Renato Sales Heredia, quien tiene una amplia experiencia por haber desempeñado cargos relacionados con la procuración de justicia y en el sistema de seguridad pública, presentará algunos problemas de aplicación, prácticos. Por último, Taissia Cruz Parcero hará alusión a algunos problemas más concretos que se presentan en la función del amparo o en los medios de control de constitucionalidad.

Empiezo con una cuestión muy básica: el análisis del sistema federal en el combate a la delincuencia organizada. Para quienes nos encontramos en el mundo del derecho, la estructura más importante o el criterio más diferenciador de todo el orden jurídico mexicano es el sistema federal. Sabemos que hay un orden jurídico federal con aplicación en todo el territorio nacional; luego están los órdenes jurídicos de las entidades federativas, y después están los órdenes jurídicos municipales. De esa distribución que se desprende de la Constitución dependen las posibilidades de actuación de todos los órganos jurídicos del Estado mexicano.

Dentro de cada uno de estos órdenes jurídicos (federal, estatal y municipal) hay una división de poderes que permite la articulación de competencias. La forma general de distribución de competencias está señalada en el artículo 73 de la Constitución, donde se establece que el Congreso de la Unión tiene facultades para emitir leyes. Es en este marco en el que resulta interesante cómo se regula el combate a la delincuencia. El artículo 16 constitucional dice en su primera parte: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.2

Esta es una cuestión muy importante, porque es la forma en que los que estamos en el mundo del derecho impulsamos el orden jurídico. Si una autoridad quisiera llevar a cabo un acto y no encontrara un fundamento en alguna norma jurídica, o ella fuera incompetente para llevar ese acto, entonces dicho acto no tendría validez jurídica y a través de los medios de impugnación, podría ser anulado.

La fracción 21 del artículo 73 dice: “El Congreso de la Unión tiene competencia para emitir las leyes generales que establezcan como mínimo los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electorales”.

1 Presentaciones el 27 de agosto de 2019, en el Seminario de Violencia y Paz, El Colegio de México: José Ramón Cossío, Ex Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Renato Sales Heredia, Ex Titular de la Comisión Nacional de Seguridad; y Taissia Cruz Parcero, Magistrada de Circuito, Poder Judicial de la Federación.

2 Párrafo reformado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), 15 de septiembre de 2017. www.ordenjuridico.gob. mx › Constitucion › articulos › 16

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

Lo que esta fracción establece es la posibilidad de que el Congreso emita una ley general con la cual trate de organizar la manera en la cual la federación y las entidades federativas van a realizar cierto tipo de actos en los casos específicos que acabo de señalar. En la Constitución de 1917 esto no era así. Se tenía un catálogo de las competencias expresas de la federación y un catálogo residual de las entidades federativas. Todo lo que no estaba otorgado expresamente a la federación, correspondía a las entidades federativas y era un juego relativamente claro.

Con la reforma educativa presentada por el General Lázaro Cárdenas, se introdujo una modalidad distinta, según la cual el Congreso de la Unión es quien emite una ley en donde se le dan competencias a la federación y a las entidades federativas, y se establece una nueva forma de distribución de estas competencias.

En los últimos años, desde la presidencia de Ernesto Zedillo hasta la fecha, la idea de promulgar leyes generales ha proliferado muchísimo y, de esta manera, la federación ha adquirido más competencias que anteriormente correspondían a los estados mediante quien regulaba la materia en su ámbito de competencias. En otras palabras, a través de la aplicación del mecanismo jurídico para promulgar leyes generales, ha habido un proceso de centralización paulatino, concentrado facultades en la federación.

El primer problema es que las leyes generales no se diseñan bajo un modelo único. Entonces, una ley general en materia de secuestro o desaparición forzada de personas o de tortura, distribuye de manera diferente las competencias para la Federación y los estados. En mi experiencia como Ministro de la SCJN, puedo decir que era un trabajo verdaderamente ingrato clarificar, según la materia a tratar (fuera trata, secuestro o delincuencia organizada), cuáles competencias mantuvo la federación y cuáles se transmitieron a los estados. Por ejemplo, en algunas materias se puede desarrollar a nivel federal prácticamente toda la normatividad del fenómeno y, en otras, los estados son los encargados de elaborar las reglas operativas. Así, la articulación de estas competencias es complejísima al momento de procurar justicia, porque el propio sistema es irracional y está tan mal distribuido, que operar esos modelos resulta muy complicado. Para resolver este asunto, se requeriría de un enorme talento jurídico y capacidades para asemejar todos los delitos y generar una matriz general. Por ejemplo, en el caso de la desaparición forzada, se comenzó a entender que, por sus implicaciones, no era un fenómeno exclusivo de competencia penal, sino que alcanzaba otras áreas del derecho como la civil. Por ello, en este caso no es suficiente la competencia federal para legislar solamente respecto a los delitos y las faltas. Se volvía necesario, en consecuencia, promulgar nuevas figuras para dotar de un marco jurídico especial a las personas desaparecidas y a sus familias. De esta forma, se crea la figura de “declaración especial de ausencia”, la cual es una posibilidad que tiene el Estado para proteger los derechos de una persona que se encuentra en calidad de desaparecida, mientras se determina la existencia clara y cierta de la muerte después de un periodo de seis meses. Entre estos derechos, por ejemplo, está el de seguir cobrando un salario o exigir seguridad social. Desde el punto de vista del patrón, esta figura federal impone una condición local para pagar un salario, dependiendo de la entidad federativa.

De esta situación específica se derivan dos preguntas cuya respuesta es confusa. La primera es: ¿esta figura es de materia penal o de materia civil?; la segunda es: ¿quedaría fuera de la competencia del Congreso de la Unión?

Como se observa, hay un enorme desorden legislativo en la estructura general de la manera en que el Estado mexicano ha ido construyendo este marco jurídico, por lo cual considero que la ley no es adecuada para el combate a la delincuencia organizada. Lo anterior, debido al reto que implica perseguir a presuntos delincuentes cuando el propio proceso de determinación de competencias entre órganos de gobierno no queda claramente definido. Por este motivo, una parte importante de los temas de impunidad se relacionan con la articulación de la competencia de los órganos encargados de combatir la delincuencia.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

Renato Sales Heredia

Algunos de los problemas que tiene México para enfrentar jurídicamente al crimen organizado tienen que ver con la jurisdicción y la distribución de competencias clave. Pero, antes de tocar estos puntos en particular, voy a abordar un tema central en lo que respecta a la incorporación constitucional de la delincuencia organizada como delito. El tema es transnacional, y así lo reconoce la Convención de Palermo del año 2000. Sin embargo, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada es previa a dicha Convención, ya que fue emitida en 1996.3

La Convención de Palermo recoge muchos de los temas que están planteados en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada: beneficios a quien declare a favor del Estado y acuse a los integrantes de una organización criminal, a través de disminución de castigos. Aquí surge una pregunta: “¿Acaso la Convención de Palermo se inspiró en nuestra Ley Federal contra la Delincuencia Organizada? ¿Acaso la Convención de Palermo reunida dijo ‘revisemos lo que ha hecho México’, para incorporarlo internacionalmente?”. ¡Claro que no! Tanto la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada como la Convención de Palermo, como la incorporación constitucional de este tema, que fue en 2008, tienen que ver con importaciones europeas de leyes antiterroristas y de elaboraciones norteamericanas. Básicamente, con una ley poco conocida y muy importante en Estados Unidos, específicamente la Ley RICO (Rackeer Influence and Corrupt Organizations). Esta emplea el concepto de racketeering, que significa extorsión. Esta ley la diseña Estados Unidos para combatir a las mafias como lo que son: empresas criminales.4

Entonces, las definiciones que vamos revisando históricamente de delincuencia organizada se refieren a una organización estable, de tres o más personas que se asocian para cometer delitos. La diferencia entre nuestra definición y la que aparece en la Convención de Palermo es que ésta dice: “con la finalidad de hacerse de bienes materiales o de dinero”. ¿Qué dice la Constitución mexicana? El párrafo 9° del artículo 16 señala que: “por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia”.5 Esto se incluyó, hasta 2008 en la Carta Magna.

Tenemos un tipo penal en la Constitución y una remisión a una ley secundaria. Y el artículo 2 de ésta dice: “cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar en forma permanente o reiterada conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por ese solo hecho como miembros de la delincuencia organizada”.6 Como se observa, la definición es redundante, pues la mera organización, el hecho de organizarse para cometer delitos, ya es sancionable. No se clarifica una tentativa, no tenemos un acto preparatorio, hay una organización de hecho, y precisamente esto tiene que ver con la idea de conspiracy que acompaña a la Ley RICO en Estados Unidos. El problema con esta definición es que parte de una visión vinculada al combate al terrorismo de las décadas de los setentas, ochentas y noventas del siglo pasado. Así, cuando se incorpora a nuestra Constitución, lo hace a partir de una definición ideológica penal que tiene que ver con el irracionalismo alemán, con Günther Jakobs, con lo que se conoce como derecho penal del enemigo. ¿Por qué irracionalismo alemán? Porque se inspira en Carl Schmitt, el teórico constitucional decía, “la política se define en función de la amistad o de la enemistad; tengo que reconocer quién es mi amigo y quién es mi enemigo”. Jakobs retoma toda esta cuestión y dice, “con el enemigo no se dialoga, al enemigo se le destruye. El enemigo es una cubeta llena de alacranes y así hay que tratarlo”. Dice Jakobs: “Las personas son un constructo social, entonces, vamos a

3 “Ley Federal contra la Delincuencia Organizada”, Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de noviembre de 1996.

4 Se denomina Rackeer Influence and Corrupt Organizations (RICO), emitida en 1970. En español, “Ley de Chantaje Civil, Influencia y Organizaciones Corruptas”. Incluye 29 delitos federales.

5 Disponible en: www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/articulos/16.pdf

6 Disponible en: www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Federal/pdf/wo17038.pdf

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

despojarlos de sus atributos de persona y vamos a tratar a estos señores como los enemigos que son”. Así, se trasladan estos conceptos a la Constitución Mexicana. La reforma constitucional de 2008, que es la más importante de los últimos 30 años en materia procesal penal, es una reforma bipolar, esquizofrénica. Es muy acusatoria y garantista para los ciudadanos, y absolutamente inquisitoria con los que califica como delincuentes organizados, a quienes les concede arraigo hasta por 80 días, algo que es incompatible con la presunción de inocencia, que es el centro de la reforma constitucional. Si una persona declara contra el delincuente organizado, el Estado protege al testigo al grado de que nadie sabe cómo se llama, ni quién es, ni dónde está —por razones obvias—, pero la persona acusada de delincuencia organizada no sabe quién la acusa ni cómo defenderse. Así está establecido en la Constitución. Hay una dualidad pues se parte de una noción del derecho penal del enemigo, lo cual se ve reflejado en la investigación, la acusación y la sentencia condenatoria. Eso subvierte el orden constitucional democrático. Esta reforma tan “acusatoria” también degrada a los operadores del sistema de justicia penal: ¿cómo vamos a tener seguridad en este país, si esa reforma constitucional de 2008 dice en el Apartado B, fracción 13, del artículo 123, que los fiscales, es decir, los agentes del ministerio público, los peritos y los policías tienen menos derechos que el resto de los servidores públicos, que el Estado? Ese sí es un fraude constitucional, no la Ley de Seguridad Interior, derogada en 2018, que no modificaba la Constitución. Y es así porque utiliza el mecanismo de reforma para disminuir derechos, para discriminar. De manera que el artículo 123 es inconstitucional pues contraviene lo establecido en el 1°, el 5° y el 14, toda vez que señala a los policías, los peritos y los fiscales se les puede aplicar la ley vigente al momento de su remoción.

¿Qué implica esto? “Yo ayer te pedí, policía, para ingresar a la corporación, que midieras 1.60 cm y que hubieras concluido la preparatoria, pero ahora que reformo la ley quiero que seas grande, fuerte, que midas 1.80 cm y que hayas concluido una carrera”. Entonces los policías dicen: “oye, cuando yo entré aquí me pediste que midiera 1.60 y que hubiera concluido la preparatoria; ahora me pides que tenga una carrera, pues a lo mejor ésta la termino, pero crecer 20 cm va a estar difícil”. Pero como la Constitución lo dice, se aplica retroactivamente con el artículo 14, y para afuera. Y quizás al policía lo corrieron por reprobar el polígrafo en el examen de control bianual, y así lo cesan. Y el policía en una entidad federativa que quiere ponerse su uniforme de nuevo, que quiere regresar a la corporación, gana un juicio, y ¿qué le dice la Constitución?:

“Oye, ¿sabes qué? Como eres policía, la reinstalación está absolutamente prohibida, tú nunca puedes regresar a tu corporación”.

“Oye, pero si gané, yo no quiero que me liquiden, yo quiero ponerme mi uniforme porque yo soy policía por vocación y quiero que vean que gané y quiero regresar a mi trabajo”.

“No”, dice la Corte, “¿ya lo viste? Tú no tienes estabilidad en el empleo”.

Eso dice la Corte porque ésta interpreta la Constitución. ¿Y cómo va a ser inconstitucional un artículo que está en la Constitución? Pues, paradójicamente, es inconstitucional. Esto ha afectado todo, porque no hay policía con futuro, ni ministerio público con futuro, ni peritos con futuro, si el mismo Estado desprecia a los operadores en el propio texto constitucional.

¿A quién, entonces, podemos recurrir? Vale la pena analizar el artículo 5 transitorio de la reforma constitucional que crea a la Guardia Nacional. Lo que no había hecho Vicente Fox, lo que no había hecho Felipe Calderón, lo que no logró el presidente Enrique Peña, lo que nadie siquiera intentó, ahí está. El artículo 5 transitorio es una reforma al 89, fracc. 6ª, que señala: “el presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente para tareas de seguridad pública”. Así, mientras se consolida la Guardia Nacional, ahí tienen a los miembros del Ejército y la Marina portando el uniforme de la Guardia Nacional, que se considera una corporación “civil”.

De igual manera, el artículo 19 de la misma Ley dice: “La Guardia Nacional es una corporación civil que se estructura en pelotones, batallones, escuadras”, una guardia civil. Primer punto, tenemos un derecho dual, derecho penal del enemigo, conviviendo con derecho penal del ciudadano. Segundo punto, lo comentaba claramente el ministro José Ramón Cossío: distribución de competencias, es una ley federal contra la delincuencia organizada.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

Por ejemplo, está el Cártel Jalisco Nueva Generación, que se sacó la lotería narcótica con el fentanilo en Manzanillo, disputando los puntos de cruce de la droga en Tijuana al Cártel de Sinaloa y otros subgrupos. Los grupos mexicanos se matan entre sí con armas cada vez más poderosas provenientes de Estados Unidos, en donde la Asociación Nacional del RIFLE (NRA, por sus siglas en inglés) se encarga de que no se modifique nada, aunque se den masacres cada semana. Y por otro lado, se están matando entre sí los estadounidenses con el consumo de la nueva droga.

Uno revisa la lista de delitos que abarca la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada y hay de todo: corrupción de personas menores de 18 años, terrorismo, operaciones con recursos de procedencia ilícita, delitos en materia de trata de personas, en fin, pero ese delito es el clave y con ese nos medimos. Además, de 2007 a 2019 pasamos de 8 homicidios por cada 100,000 habitantes a 25, pero resulta que el delito de homicidio es un delito del orden común. Es decir, no es competencia de la federación, a menos de que atraiga. Y la Fiscalía General de la República (FGR), antes Procuraduría General de la República (PGR) tiene suficiente trabajo como para no atraer. Y efectivamente no lo atrae. Esta sí es una gran contradicción de nuestro sistema legal que afecta la lucha contra la delincuencia organizada.

Por ejemplo, ¿entonces, a quién le corresponde investigar si mataron a 150 personas en Tijuana en un enfrentamiento entre dos grupos criminales? Pues a la Fiscalía de Baja California. Pero ésta dice, “no, yo aquí no me meto”, en parte por el temor a la probable venganza de los grupos criminales hacia los investigadores y jueces. ¿Y entonces, qué pasa con esos homicidios que no atrajo ya la FGR, pudiendo atraer el caso porque se emplearon armas largas? No los atrae porque no son su competencia, a pesar de que son tres o más personas organizadas de forma estable en un cártel, matándose entre sí.

Entonces, el resultado es que esos homicidios van a quedar impunes y, como lo señaló el ministro Cossío, hay un conflicto entre las leyes generales y las federales. Se podría emplear también la Ley General de Salud en la distribución de competencias enredando la ambigüedad y confusión legal. En esta, un absurdo es referente a la posesión: “por encima de 5 kg de cocaína le toca a la federación, por debajo de 5 kg le toca al estado; pues el estornudo de la gente va a determinar la competencia: “estornudo, le quito 100 g y ya”.

Pero si tuviéramos una Ley General de Delincuencia Organizada, debido a que las leyes generales son de aplicación concurrente en los tres órdenes de gobierno, resolvería la diferencia entre “general” y “federal”. Así, algo podrían hacer las entidades federativas con sus unidades de investigación, como se hizo en Colombia, por ejemplo, para disminuir los homicidios, con unidades de vida vinculadas con la federación, con coordinaciones establecidas en la Ley General de Secuestro y la otrora Coordinación Nacional Antisecuestro para enfrentar este tema. Pero no tenemos una ley general, tenemos una ley federal y, para colmo, esta propia ley federal tiene una distribución no funcional de competencias al interior de la propia FGR.

Cuando fui Subprocurador de la PGR nos tocó investigar algunas cosas relacionadas con la delincuencia organizada en los estados, y los de las delegaciones de PGR me decían: “Uy, no, es que eso nada más lo ve la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada (SEIDO, antes Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, SIEDO)”. Hay una caricatura en la que aparece un ladrón que dice: “Oye, cambiaron de SIEDO a SEIDO”, y agrega: “Ay, ¡qué miedo!” Porque no sirven de nada ese tipo de cambios. Ahora ya se modificó la ley, ya no se llama PGR, se llama FGR; le rasuraron la “P”. Ya no se llama SIEDO ni SEIDO, ahora se llama Coordinación de Investigación y Persecución Penal, pero ahí está. Es el área que tiene que hacerse cargo de la delincuencia organizada y son cincuenta gentes laborando. Cincuenta gentes para un país de la dimensión de México, ¿cómo le van a hacer? Entonces, la pregunta que sí es un desafío responder es: ¿ha servido el andamiaje legal para enfrentar a la delincuencia organizada, al crimen organizado? Se responde fácilmente que “no, no ha servido el andamiaje legal, así como está, no sirve”. Pero ahora tenemos un constituyente y un legislador, yo diría, adrenalínico, porque reforma cada tercer día. Si está reformando cada tercer día la Constitución y leyes secundarias y modifica el artículo 19 constitucional, y además se le agregan nueve delitos a la prisión preventiva oficiosa, se pregunta uno, ¿y qué va a pasar con la presunción de inocencia?, ¿no era esa la columna vertebral del sistema acusatorio?

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

En realidad, nos podemos ir despidiendo del sistema acusatorio, con normatividad así. Porque otra vez la prisión preventiva se convertirá en regla y la presunción de inocencia en excepción. Porque lo que padecemos en México, si se califica de esta manera, es una vulgarización de la excepción porque lo excepcional es lo que se ha convertido en regla. Yo quiero recordar una frase de un filósofo alemán, Walter Benjamin, que decía: “La tradición de los oprimidos nos demuestra que el estado de excepción en el que ahora vivimos es en verdad la regla”.

Taissia Cruz Parcero

Esta es una gran oportunidad para hablar del tema con una pregunta provocadora, pero la respuesta aparenta ser evidente y sencilla: ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado? Si lo vemos en función de los resultados de la crisis de violencia e impunidad en la que vivimos, claramente no sirve. La realidad hace evidente que no ha funcionado.

¿Cuál es este andamiaje legal? La Constitución tiene el tema de delincuencia organizada en la médula. Es decir, de los 29 primeros artículos, que se supone que es la parte tradicionalmente dogmática de la Constitución, el 16, el 18, el 19, el 20 y el 21 hablan de delincuencia organizada. Yo no sé si en algún otro país algún texto constitucional, que es la norma fundamental del país, incluya a la delincuencia como en el nuestro. El artículo 16 constitucional define delincuencia organizada, y establece los casos en que el ministerio público puede retener a una persona más de 48 horas. Si se trata de delincuencia organizada, puede hacerlo por 96 horas. En el tema de prisión preventiva, para los casos de delincuencia organizada, se opera de manera oficiosa, de acuerdo con lo señalado en el artículo 19 constitucional.

La delincuencia organizada también opera como una excepción porque las personas procesadas o sentenciadas por ese delito no tienen derecho a estar en una prisión cercana a su domicilio y, además, pueden ser recluidas en centros con medidas de seguridad especial, con restricciones en sus comunicaciones y en las demás medidas que se tienen en la ejecución de la pena de la población en general.

Ahora veamos el artículo 20 constitucional, donde se aborda el sistema penal acusatorio y oral. Una de las principales discrepancias, como ya se mencionaba, es que la persona puede ser sometida a un proceso sin conocer quién le acusa. Este es un derecho de cualquier persona imputada, por lo menos cuando está ante el juez. Durante la investigación es un derecho que todavía se está discutiendo y esperamos en breve pronunciamientos de la Suprema Corte al respecto, pero por lo menos durante la audiencia inicial, cualquier persona en presencia del juez tiene derecho a conocer quién le acusa cuando el ministerio público le formula imputación. Pero si los actos de esa persona se consideran delincuencia organizada, este derecho se matiza y puede reservarse, y tendrá el derecho a conocer quién lo acusa hasta que haya terminado completamente la etapa de investigación complementaria. Ni siquiera el juez puede obligar al ministerio público a revelar esos datos debido a la obligación que tiene de proteger esa información. Por su lado, el artículo 21 constitucional también incluye un tema de delincuencia organizada relacionado con la extinción de dominio, ya que en la reforma de 2008 se introdujeron los criterios de oportunidad, que tiene que ver con la protección de testigos colaboradores.

Ahora pasamos a analizar el orden legal. En éste se ubica la Ley Contra la Delincuencia Organizada, el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley Nacional de Ejecución Penal, la Ley para Prevenir y Detectar el Lavado de Dinero, la Ley de Extinción de Dominio, la Ley de Secuestro, la Ley de Trata, la Ley para Proteger a las Personas en el Proceso Penal (que tiene que ver con los testigos colaboradores), la Ley General de Salud, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en este nivel se ubican las leyes orgánicas de las procuradurías. Al final tenemos una cantidad de legislación en temas relacionados con el crimen organizado que se incluyen en 52 leyes federales. Hay un listado en la página web de la SCJN donde viene un listado de toda la legislación vigente. Detectamos 52 leyes donde hay algún delito de crimen organizado. En la Ley de hidrocarburos también hay figuras delictivas. En otras leyes de diferente materia, como la Ley del Seguro Social y la Ley Federal de Trabajo, también hay delitos. Por ello, se

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

observa una dispersión legislativa terrible, donde es imposible que cualquier ministerio público, policía o juez pueda saber dónde va a encontrar si lo que hizo una persona es una conducta delictiva y cuál es la pena. Le corresponde la pena que está perdida en una legislación de 1970 o resulta que ésto ya estaba considerado en el Código Penal Federal. ¿Es federal o es local? Es evidente que hay un caos y refleja el fracaso en el sistema de prevención del delito, de procuración de justicia y de administración de justicia. De esta manera, ¿qué delitos están vinculados con la delincuencia organizada?

Efectivamente en la Ley de Delincuencia Organizada, no está contemplado el homicidio, pero sí delitos contra la salud, el secuestro, la trata de personas, el robo de hidrocarburos, delitos ambientales, temas relacionados con delitos sexuales, con víctimas menores de edad, y desde luego, el terrorismo.

¿Qué pasa con esta legislación, con esta previsión constitucional y con este andamiaje legal? Hay un estatus de delincuente organizado que define quién tiene ciertos derechos o quién no. ¿Y ese status quién lo decide? Lo decide el ministerio público, lo decide el Estado mediante la autoridad ministerial porque es la que tiene el monopolio de la acusación y es quien dice bajo qué sistema una persona será procesada. ¿Va a ser procesada como delincuente común o va a tener desde el principio el status de delincuente organizado? Porque de lo anterior deriva que un acusado tenga más o menos derechos, como lo establece la Constitución.

Desde mi experiencia como juzgadora federal, uno de los problemas básicos que se dan y con el que todos los días luchamos, es la coexistencia del sistema procesal anterior, es decir, antes de la reforma de 2008 con los juicios orales. El anterior era un sistema fundamentalmente escrito. ¿Cuál es la diferencia entre un sistema y otro? No solo la publicidad y oralidad, que es una de las grandes diferencias que se deben reconocer ahora, sino la manera en que el ministerio público producía pruebas por sí y ante sí. Pero, sobre todo, que esa prueba era vinculante para los jueces. Es decir, los jueces teníamos la obligación de dictar sentencia con lo que el ministerio público nos entregaba en cincuenta tomos para luego librar la orden de aprensión, decretar formal prisión y, finalmente, dictar sentencia. ¿Por qué así? Porque nuestras reglas procesales decían que las pruebas desahogadas por el ministerio público en la etapa de averiguación previa, con todas las formalidades de ley, tenían pleno valor probatorio. Entonces ya no era importante si ese testigo colaborador de identidad reservada acudía o no ante el juzgado o si la defensa podía o no interrogarlo.

Lo cierto es que teníamos una regla procesal que obligaba a darle valor probatorio. ¿Y qué sucedió después de 2008? Yo lo viví durante los ocho años que trabajé en el Reclusorio Oriente, en un juzgado de Distrito de Procesos Penales Federales. Por ejemplo, el primer caso de delincuencia organizada llegaba con dos testigos. ¿Y cuál es el primer paso? Efectivamente, vamos a librar la orden de aprensión porque hay dos testigos colaboradores que han aportado información relevante para identificar a esa persona que tengo tras la reja, como un miembro de la delincuencia organizada. Además, el ejército nos llevaba a los testigos muy custodiados a la audiencia. Ratificaban todo: “yo lo vi”, “yo estuve”, “me consta todo”. ¿Qué procede? Una sentencia condenatoria. Después del primer año, segundo año, tercer año, en el juzgado resulta que todos los asuntos de delincuencia organizada tenían a los mismos testigos. Era como un combo de unos diez testigos que sabían todo de todo mundo y andaban declarando en la Ciudad de México, en Matamoros, en Cancún y en Ensenada. Habían visto todo de todo en cualquier lugar, tiempo y circunstancia.

Con esa perversión de una figura que, por ejemplo, en Estados Unidos, fue muy sonada en el famosísimo juicio del Chapo Guzmán, el cual se basó fundamentalmente en la colaboración de testigos e informantes. Por el contrario, en México es una figura completamente desperdiciada, viciada y corrompida. Está en la Ley Federal de Delincuencia Organizada, la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, y en el Código Nacional de Procedimientos Penales. En otras palabras, ¿es válido legalmente que una persona dé información contra un integrante del crimen organizado a cambio de que el ministerio público no ejerza acción penal en su contra o a cambio de una reducción de pena? El problema es que, desafortu-

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

nadamente, tenemos una gran capacidad para echar a perder las cosas que parece que pudieran ser útiles en materia judicial.

Otro tema relevante a la coexistencia con el sistema anterior, debido a que tenemos un régimen de transición en la Constitución del sistema mixto tradicional, al sistema acusatorio, se refiere a los delitos cuya investigación se inició al momento de la entrada en vigor del nuevo sistema, pero se siguen procesando conforme al sistema mixto tradicional. Por otro lado, están los delitos que a partir de la vigencia del nuevo proceso penal acusatorio y general ya se procesan bajo reglas que pretenden hacer el proceso mucho más transparente. Finalmente, la coexistencia de estos dos sistemas y los vicios de las averiguaciones previas del sistema anterior se trasladan al nuevo sistema.

Este es un asunto con el que llevamos poco tiempo en el ámbito federal. Apenas desde 2016 entró en vigor el nuevo sistema de juicios orales. Son apenas tres años. Las interpretaciones tanto de la SCJN y de los tribunales son también un poco caóticas. Si durante décadas empleamos el Código Federal de Procedimientos Penales de 1934, cuyas reglas se discutían y estaban sujetas a interpretación, no es difícil imaginar lo problemático que implica aplicar un solo Código Nacional que tiene en vigor tres años.

Obviamente estamos aplicando las reglas de manera distinta, y todo esto llevará un proceso largo que ojalá y llegue a consolidarse. Pero en realidad es difícil saber si en el camino nos llegamos a perder y tengamos que pensar de otra manera. Sin embargo, hay que tener un ojo muy fino para detectar cuáles son las debilidades del sistema y tratar de mejorarlas, aunque el riesgo es que se dé una contrarreforma.

En esta doble perspectiva, en la que una persona puede ser llevada a un proceso penal, aparecen estas tensiones desde el propio sistema en donde, por un lado, está la presunción de inocencia y, por el otro, la necesidad de que los procesos penales sean eficaces. En ambos casos, están presentes la demanda y la presión de la sociedad para que si una persona es presentada ante un juez no sea solamente sometida y vinculada a proceso, sino que además, termine con una sentencia condenatoria. Estas dos fuerzas siempre están presentes en el proceso penal donde coexisten tanto los derechos del imputado como la obligación de sancionar a las personas responsables, para que el delito no quede impune y las víctimas obtengan reparación del daño. Pero es una presión constante y un asunto presente en cualquiera de los juicios. Cuando estamos ya situados en este nuevo modelo procesal, la oralidad es la manera que el juez obtiene la información por parte tanto del ministerio público como de la defensa, ante un delito plenamente probado y una responsabilidad penalmente acreditada. Finalmente, la metodología de audiencias desahogadas de manera oral, vinculada con el artículo 16 constitucional de fundamentación y motivación, es otro problema y se presenta todos los días.

Cuando se ve una película de Estados Unidos, el juez solamente es observador, dirige, da instrucciones y le toca decidir, dice sí o no, pero no dice por qué. Y el jurado también dice sí o no, sin aclarar las razones. Esto no sucede en México, en donde dar las razones de un fallo es la única legitimación democrática que tienen los jueces, quienes deben justificar las decisiones en la audiencia, delante de las partes, por escrito. Posteriormente, los tribunales deben revisar lo que apuntó el juez. En el caso de la delincuencia organizada los juicios se pueden llevar a cabo en cinco o seis audiencias, posiblemente largas, de 10 horas incluso. Y el juez va revisando y tomando notas: ¿cómo dijo? ¿en dónde lo vio? Porque al final el juez va a tener que justificar todo por escrito, tanto en la audiencia delante de las partes como en los tribunales, se vuelve a revisar lo que dijo el juez.

Al final, esta transición era necesaria porque este modelo sujeto solo al expediente, del que nadie se enteraba, las personas eran sentenciadas sin nunca en su vida haber visto al juez. Esa es la verdad. Lo cierto es que también el nuevo sistema vincula a todas la partes del sistema, donde aparecen problemas que todavía los tribunales están viendo de qué manera se pueden resolver.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

transcripción de La sesión de preguntas y respuestas

pregunta 1:

Uno de los factores que fue fundamental en Argentina para lidiar con el tema de la desaparición forzada de personas y que constituyó una verdadera reforma en materia de justicia transicional, fue el cambio en la cultura legal de los jueces: hacerles ver que a partir del derecho a la verdad podían impulsar la investigación judicial en los casos de presuntas desapariciones. En México este cambio en el aparato de procuración de justicia se comienza a ver de forma paulatina. Por ejemplo, en Guanajuato, donde una jueza hace una interpretación creativa basándose en principios establecidos en instrumentos internacionales en materia de derechos humanos para establecer la desaparición forzada. Sin embargo, ante la dinámica y la vorágine de la delincuencia organizada y del narcotráfico en México, ¿puede el sistema de justicia dar esa batalla para atajar la impunidad?

José Ramón Cossío

Son muchos asuntos que ocurren simultáneamente. El problema más serio es la diferenciación de competencias, porque hay delitos cometidos por autoridades, como es el caso del delito de desaparición forzada, y en ese caso, el principal problema es determinar si se trata de delito federal o local. Es federal cuando el responsable de la desaparición es un agente del estado federal, cuando está en las competencias de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuando se trata de una declaración en contra del Estado mexicano por algún organismo internacional, o cuando parece provenir de la delincuencia organizada. Si no se presenta ninguno de estos supuestos, puede ser local. Puede haber también desaparición cometida por particulares. Cuando una persona desaparece a otra y esa persona no está en la delincuencia organizada, es un delito local. Lo mismo sucede cuando el responsable de la desaparición es un agente del estado local. Entonces, la red conceptual es mucho más complicada.

Por otro lado, con lo que se cuenta para iniciar la investigación es un indicio sobre quién desapareció a la persona. Por ejemplo, si alguien se presenta en la oficina del ministerio público y declara: “Yo creo que lo desapareció la policía municipal, o la policía estatal”, seguramente el agente del ministerio público preguntará: “¿Usted tiene la certeza?”. En caso de que el agente reciba un no como respuesta, probablemente lo hará preguntarse: “¿Para qué me quedo con esa averiguación?”. En este ejemplo, se observa que las ambigüedades técnicas acaban por distorsionar y por complicar muchísimo el procesamiento judicial.

Renato Sales Heredia

La aplicación del artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación es verdaderamente compleja.7 Si efectivamente existe un mero indicio de que la desaparición la cometió la policía municipal, se deriva la competencia hacia la entidad federativa. Pero, si la cometió la policía municipal en compañía de personal federal, entonces el asunto se torna de competencia federal. A modo de ejemplo, si la interrupción legal del embarazo en la Ciudad de México es válida hasta la décimo segunda semana de gestación y el médico que practica el procedimiento lo realiza en una clínica particular, el acto es perfectamente válido. Pero si el mismo médico realiza el procedimiento en una clínica del Seguro Social entonces comete un delito, porque acontece en una dependencia del gobierno federal. Hay legislación añeja en colisión con buenas intenciones y con nuevas disposiciones que generan una infinidad de problemas, que tienen que ver además con la dispersión legislativa. Yo creo que lo que se podría hacer para tratar de abatir o disminuir la impunidad en este tipo de

7 Disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Federal/pdf/wo83196.pdf

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

delitos es tomar la posibilidad de las leyes generales, para trabajar en grupos de coordinación interestatales, que incluyan a la federación, a la entidad federativa y a los municipios. Se suele olvidar que la policía municipal es la que se vincula con el juez cívico y permite prevenir tanto social como situacionalmente el delito.

Además, las autoridades tendrían que ser capaces de ponerse en el lugar de una persona que está viviendo una situación de esa índole. Para eso, se requieren equipos muy sólidos, profesionales y capacitados. No es lo mismo la investigación judicial que la atención de los familiares o el acompañamiento psicológico. Es otra forma de operar, no es solamente la detención del secuestrador o del responsable de la desaparición, sino que se requiere del análisis de inteligencia para llegar correctamente a la solución del caso.

pregunta 2:

¿Ven ustedes alguna solución a este caos del andamiaje legal mexicano?, ¿creen ustedes que el esfuerzo tendría que ser de la academia, la sociedad civil, las asociaciones profesionales o el mismo poder judicial?

Renato Sales Heredia

La solución está en manos de todos los posibles involucrados e interesados: la academia, la sociedad civil y como prioridad, hay que fortalecer a las corporaciones policiales. Se deben capacitar realmente a los policías. Ser policía debe una vocación. De mí se burlaban cuando yo decía: “Si tu hijo te dice que quiere ser policía, ¿dónde lo vas a mandar para que estudie?”. Si pudieras contestar “la Universidad Nacional Autónoma de México tiene una carrera buenísima, no solo de medicina forense. O la Universidad Iberoamericana, la Universidad Autónoma Metropolitana, el Instituto Politécnico Nacional. O vamos a ver, ¿en qué te quieres especializar? Porque aquí, son buenísimos en investigación de homicidios; y aquí, en operaciones con recursos de procedencia ilícita”, pero ¿qué le contestas?

José Ramón Cossío

Los señalamientos que hizo Taissia Cruz Parcero al respecto son muy importantes. Se ha dado una acumulación de normas impresionante. Es como si se cree que produciendo y ajustando normas el asunto es menos grave. Se necesita una enorme compilación, una mente bastante ordenada y empezar a decir “hagamos un alto”: esto ya se salió de control hace muchísimos años, hay una dispersión de tipos penales y los tienes en una cantidad enorme. Otro fenómeno que ha empezado a suceder, ante la incapacidad de encontrar soluciones a asuntos que antes se intentaban combatir mediante demandas civiles, indemnizaciones o sanciones administrativas, es que actualmente se ha optado por penalizarlos.

Antes no se penalizaban muchas de estas cosas. O se pone esta otra cosa, muy enloquecida para subir las penas de prisión. Se dice “Nos hemos dado cuenta que es un delito muy grave, se oye esto a cada rato en los medios legislativos”. Esta salida no tiene ninguna eficacia. La otra cuestión, ya lo decía Renato Sales Heredia, es que se están volviendo a incrementar todos los delitos que tienen prisión preventiva oficiosa. Entonces se cae en los vicios del pasado sin resolver las cosas.

Ahora que tenemos posibilidades legislativas mayoritarias como antaño, ¿por qué no dejamos un rato de mover la legislación y reformulamos los elementos de la legislación? ¿Qué queremos? Primero, se debe poder definir lo que debe hacer el municipio, el estado y la federación. A veces se dice que el derecho es una mera formalidad. Pero no, ese sólo es el piso del cual partimos. Si yo no sé exactamente qué tengo que hacer y no sé lo que tú tienes que hacer, el asunto está muy mal. Redibujar esta parte delictiva es una cuestión que sí es urgente. Es necesario sistematizar muchos delitos en un código penal único, no tenerlos desorganizados por

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

todos lados con cosas que no tienen ningún sentido. No digo que sea la única solución, pero sí es un principio de orden para luego pasar a hacer otras cosas, como las capacitaciones y los entrenamientos.

Un ejemplo: yo mañana soy policía, gano 10,000 pesos y de repente me dicen que me voy a volver policía de investigación. Yo diría: “Perfecto jefe, ¿quién me va a entrenar? Aquí hay una bala tirada ¿cómo la recojo? ¿usted me va a decir cómo hacerlo?”. Y así, se pierde la evidencia. Pero este pobre hombre que recibe 10,000 pesos, además muy menospreciado, muy maltratado, nadie le explica nada, nadie lo capacita, trabaja en condiciones infames. Y de ahí queremos que salga personal del tipo de CSI (Crimen Scene Investigation) pues sí es una labor complicada.

pregunta 3:

¿Qué hicieron los jueces cuando se percataron de la perversión de la figura de los testigos protegidos?

Taissia Cruz Parcero

Para contextualizar el momento en que el poder judicial empezó a tener conciencia de estos problemas, fue con la emisión de la Ley de Delincuencia Organizada, en 1996. A partir de entonces empezaron a llegar los casos, se cayeron las sentencias absolutorias y se fueron desmoronando. Muchos jueces cerraron los ojos ante estas irregularidades, al mirar los casos de forma individual y no en conjunto. Lo que sucedió también tiene que ver con la reforma de 2011 al incluir a los Derechos Humanos en la Constitución, así como las interpretaciones que hizo la SCJN, entre ellas los votos meritorios del ministro Cossío. Una de ellas es la relativa a que los jueces de instancia podíamos ejercer control constitucional sobre las normas, es decir los jueces federales o locales, pero no los de amparo.

Previo al reconocimiento de esa facultad reconocida por la Corte, como jueces no podíamos tocar las leyes, solamente aplicarlas. Por ejemplo, si yo tenía una regla que decía que si un ministerio público desahogó un testimonio conforme a la ley, ese testimonio tenía valor probatorio. Yo no podía echar abajo ese testimonio como juzgadora, hasta que la Corte señaló que el deber de cuidar la Constitución es de todos los jueces del país. Con esto, los jueces de instancia del proceso pudimos decir: “Esta regla no, que me traigan al testigo y que lo interrogue la defensa, si el testigo no declara aquí frente a mí o si la defensa no pudo refutar ni pudo cuestionar, ese testimonio no es válido”.

Los jueces lo resolvimos de dos maneras. Una fue absolviendo al acusado, porque el caso se venía abajo, y la otra fue esperar esta etapa de transición con mejores herramientas de interpretación y de aplicación de las normas, para darle salida y hacer estas exigencias al ministerio público. Se espera que con el nuevo modelo no pueda haber una sentencia si no hay un testigo que declare frente a un juez, quien debería contar con más elementos además del testimonio de aquél.

José Ramón Cossío

Hay que señalar que cuando se hizo la reforma constitucional de 2008, se introdujeron dos iniciativas. Una fue la del presidente Felipe Calderón, que se proponía endurecer los procesos penales, y la otra fue una iniciativa de la Red por los Derechos, propuesta ciudadana, financiada y apoyada por los Estados Unidos y sus agencias, para efecto de lograr los juicios orales y la instalación del sistema penal acusatorio. Si se observa cómo se presentaron las iniciativas y cómo se dictaminó, se observa una tensión enorme entre las dos posturas. La consecuencia fue que se agregó el tema de la delincuencia organizada, se afianzó esta diferencia y la excepción terminó en convertirse en la regla.

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

Recuerdo el caso de un testigo protegido llamado Jennifer: un hombre que era una suerte de dios en la Procuraduría, porque vio delitos en Tijuana y en Yucatán al mismo tiempo. Conocía nombres, bandas, todo. Y con eso, se armaron muchas acusaciones. Claro, posteriormente los casos empezaron a caer, se anularon en valores probatorios y se volvió un problema muy severo para la procuración de justicia en una época en que muchas acusaciones se sustentaban en esos testimonios.

Hay que tener en cuenta que la delincuencia se está dando cuenta de que el Estado también le está jugando rudo. Me parece que también se rompen las reglas de la delincuencia, porque ésta observa que el Estado está haciendo cosas que no están en las reglas de juego. La delincuencia dice: “Si a ustedes se les está pasando la mano, también a nosotros se nos puede ir la mano”. Y ese es un efecto que puede ser muy distorsionante de todo el juego, porque de repente lo que no debería funcionar para algunas cosas lo están haciendo pasar por este tamiz.

pregunta 4:

¿Qué pasa cuando la delincuencia organizada proviene desde el propio Estado, de las personas de la función pública? Uso como ejemplos la “Estafa Maestra” de México o el Lavajato de Brasil.

José Ramón Cossío

Una parte de los muchos delitos que se comenten, me refiero otra vez a la desaparición forzada, el tráfico de migrantes o la trata de personas, tienen que ver permanente y totalmente con agentes del Estado. Son miembros de la policía que desaparecen, que entierran, que cubren y que protegen. No al Estado a nivel de los Secretarios de Estado. Se da en el día a día. Lo que yo alcance a observar es que no había un modo de diferenciar quién era quién y qué hacía cada quién. No sé si los que mataban eran unos o los que enterraban eran otros. Era una mezcla donde ya era imposible separar unos de otros.

Renato Sales Heredia

Lo cierto es que buena parte de los problemas de delincuencia organizada tienen que ver, precisamente, con agentes del Estado. Pero en la consideración de que la delincuencia organizada ya es indistinguible, por ejemplo, en un proceso electoral, de pronto un grupo criminal apoya la candidatura de una persona, a cambio de que cuando lleguen al poder, toda la estructura municipal está al servicio de un cártel, no solamente la policía. De repente, llega otro grupo y pelea esa plaza. Y comienzan los enfrentamientos. Por ejemplo, si se observa lo que sucede en Manzanillo, lo muertos no son personas originarias de Colima. Por el contrario, provienen de Michoacán, Guerrero, o de Tijuana. Esto, porque en Manzanillo están disputando el arribo desde Asia del fentanilo, sustancia que es el crack de los opioides. El volumen de una caja de zapatos equivale a medio millón de dólares cruzando la frontera. Ahora bien, si eso se obtiene de una caja de zapatos, ¿qué cantidad de cosas puedes comprar si pasas un tracto-camión?: armas, conciencias, y presidencias municipales. En la actualidad vemos a dos grandes grupos, con todas sus ramificaciones enfrentándose a sangre y fuego, el viejo Cártel de Sinaloa y el Cártel Jalisco Nueva Generación, que compran municipios completos.

¿Cuál es el instrumento constitucional para enfrentar estas situaciones? De pronto ya no tienes Estado ahí, porque los narcos controlan el territorio, al gobierno y a la población. Es decir, no tienes Estado en su definición clásica, como señala Max Weber, acerca de la posesión del monopolio legítimo de la violencia. ¿Qué tienes que hacer? Si vamos a entrar en las casas, hay un derecho que se llama inviolabilidad del domicilio; si vamos a poner retenes, vamos a suspender un derecho que se llama libertad de tránsito. Hay un artículo que es la clave para solucionar constitucionalmente estos temas: el 29 constitucional, que regula o propone la posibilidad de decretar “estado

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

de excepción”.8 Pero nadie se ha atrevido a aplicarlo, y dudo que alguien lo haga. Entonces le das muchas vueltas al problema y al final chocas con lo mismo. Para que el ejército, la marina y lo que fue la Policía Federal sean eficientes, tienen que enfrentarse a esta gente y está armada con todo. Con armas AK47, R15, lanzagranadas que derriban helicópteros, pero que además, no tienen ningún problema administrativo para adquirir armamento. Son factores internos y externos que tienen que ver con este caos.

Un factor externo clave es Estados Unidos. La demanda de opioides y opiáceos ahora coincide con el índice de homicidios creciente en ese país. En el año 2015 se prohíbe la venta de bicodin, tramadol, oxicotin y otros opioides. Empiezan a morirse por sobredosis más de 75,000 personas en promedio al año y también empiezan a morir más mexicanos enfrentándose, porque es un negocio redondo y altamente rentable. La única forma de administrar el caos es reconocer que no son solamente son factores internos, que hay cosas que están más allá de nuestras decisiones, como por ejemplo la política sanitaria de Estados Unidos.

pregunta 5:

Esta ha sido una sesión muy reveladora de que la arquitectura legal está mal, que los cimientos de la lucha contra el crimen organizado están mal formulados y son confusos, y esto explica en parte el crecimiento del crimen. O sea, para combatirlo deben reformularse las diferentes leyes. En ese sentido, mi pregunta tiene que ver con la ley RICO en Estados Unidos, que se diseñó por la confluencia entre la academia y el poder legislativo. Hay una retroalimentación entre las reflexiones que inicia el Profesor Robert Berckley desde la Universidad de Cornell, y su influencia en el legislativo de su país. Lo menciono porque es evidente que la propuesta que acaba de hacer José Ramón Cossío es clave: se tiene que hacer una pausa para una reformulación integral del sistema jurídico mexicano. ¿Hasta qué punto nos fue impuesto el modelo desde Estados Unidos y hasta qué punto lo adoptamos nosotros creyendo que era la solución? Porque cuando uno estudia la ley RICO, fueron hechas a la medida para combatir a las familias neoyorquinas y de Chicago fundamentalmente.

Renato Sales Heredia

En 1996 creímos que era lo mejor. Cuando nace la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, el constituyente, los legisladores y la clase política de aquel entonces consideró que era lo más oportuno para enfrentar a los grupos delincuenciales que empezaban a crecer. A la par, el presidente Ernesto Zedillo construye el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el Sistema Nacional de Seguridad Pública y se emite la primera tesis (la 1 de 1996) promovida por Leonel Godoy en la SCJN, donde queda claro que la autoridad civil puede solicitar a la militar el apoyo para enfrentar temas de inseguridad, antes de llegar al momento de suspensión de garantías. No es cierto que haya sido el presidente Felipe Calderón el que declarara la guerra contra el narcotráfico. Lo que pasa es que el manejo semántico y mediático del presidente Calderón fue mucho mayor. Donde creo que sí hubo una influencia decisiva o imposición fue en 2008. Porque el sistema acusatorio es un sistema inteligible para los norteamericanos. El sistema mixto inquisitivo no lo entienden. Venustiano Carranza crea el ministerio público y separa al juez de la acusación. Lo que pasa es que el Código Federal de Procedimientos Penales se publica hasta 1934. Durante 17 años se empleó el Código de 1919. Se pervierte el sistema acusatorio planteado por Carranza, pero era un sistema que los constituyentes de 1917 habían platicado con Estados Unidos. Salimos del Juez de instrucción, según el modelo español, con Carranza. Señaló en su mensaje a la nación: “El juez en México es tan poderoso como los jefes políticos. Entonces, tenemos que dejar atrás eso,

8 Disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/articulos/29.pdf

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

tenemos que crear una figura como el ministerio público, porque no puede ser que quién te acuse sea el que te juzgue. Si el que me acusa me juzga, necesito a Dios por defensor”. Después se fue desfigurando ese sistema acusatorio planteado por Carranza, hasta 1933 cuando se trasladan las garantías del proceso a la etapa de averiguación previa y el ministerio público, y se vuelve un parajuez. Como decía Taissia Cruz, recibe pruebas que tienen plena validez, constituye la prueba, en suma, hace todo lo que tendría que hacer el juez. Así, en el año 2008, decíamos: “Este sistema es muy inquisitivo, el mixto es más inquisitivo que acusatorio”. En el Código Nacional de Procedimientos Penales queda clara esa idea. Pero en el Código de 1934, en la exposición de motivos, lo reconoce el presidente Emilio Portes Gil cuando dice: “Nuestro sistema es el acustorio, pero un país como México requiere que el juez haga mucho más, el juez no puede ser un mero árbitro”. Entonces, cuando en el 2008 se habló de la gran revolución procesal, decíamos “Esas fueron las palabras de Carranza en 1917”. ¿Quién estaba detrás de esa transformación en 1917? Estados Unidos, ¿quién estaba detrás de esa transformación de 2008? Estados Unidos. Nada nuevo hay bajo el sol.

pregunta 6:

El ministro Cossío dijo que también los delincuentes se han dado cuenta de que el propio Estado no aplica las leyes en la cancha del juego. Es decir que, si bien el diseño de las leyes o el sistema jurídico puede no servir, la otra dimensión, la de la aplicación, es igualmente importante. Y es ahí donde me consta que las leyes no se juegan legalmente, por decirlo de alguna manera, sobre todo en las prisiones. Es como otro plano de otra guerra, que más allá del sistema jurídico, ya hay un lenguaje instaurado de que el Estado las ha sobrepasado y el crimen, ni qué decir. ¿Ustedes cómo verían la propuesta que no ha sido aclarada, la relativa a la amnistía, de justicia transicional, más allá de que veamos que el gobierno actual tenga un proyecto claro o una idea precisa de cómo aterrizarlo? ¿En teoría, a ustedes les parecería buena idea que eso pudiera ayudar a lidiar con esta otra parte “más allá de las reglas del juego” en la aplicación de la ley?

Taissia Cruz Parcero

La amnistía o justicia transicional me parece necesaria, pero tiene que ser algo que se debe implementar con mucho cuidado. La idea de hacer una revisión de casos, entre un antes y un después, me parece necesaria, pero debe darse caso por caso. Yo lo veo con expedientes, donde por un delito de secuestro, las sentencias sólo son diferentes de acuerdo a la fecha en que se emiten. Por ejemplo: hay cinco personas con sentencia firme. Tres de estas personas promovieron el juicio de amparo en 2008, se les negó y se quedan treinta años en prisión porque ya agotaron la última posibilidad. Las últimas dos personas solicitan el amparo en 2016 porque el juicio se puede promover, ahora la pena es sólo de ocho años, pero antes no había término. Esta diferencia en la pena de cárcel se debe a que a partir de 2011 los criterios de derechos y de debido proceso han llevado de manera muy justificada a decretar muchas libertades, porque de lo contrario estos casos se vienen abajo completos. Sólo que los otros tres casos ya tienen sentencia firme e irrevocable. No hay manera de quitarles los 30 años y los dos últimos salen libres. ¿Es justo que estos dos se hayan ido? Lo que no es justo es que unos estén presos y los otros no por el mismo delito.

Otro ejemplo muy común es el caso de mujeres vinculadas a delitos contra la salud. Se sabe que son utilizadas, que transportan sin enterarse, pues se lo pidió el novio, el papá o el hermano. Son mujeres que tienen penas de diez, quince o veinte años de prisión. Hay muchos casos que ameritan una revisión cuidadosa que yo no sé si se puede hacer por grandes temas, o tendría que haber unas comisiones especiales para revisar por grupos de delitos o por grupo de personas que se encuentran cumpliendo sus penas. Pero me parece que se debe hacer una profunda revisión.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

Cuando fui Coordinador Antisecuestros y nos reunimos con los legisladores para plantear una reforma que buscaba incrementar la pena, cuando el homicidio concurre con el secuestro la pena se incrementa de 80 a 120 años de prisión. Cuando los senadores me preguntaron qué opinaba, les dije que eso era populismo penal, demagogia punitiva, porque ¿quién va a vivir 80 años? Si se comete el delito a los 18 años, no puede salir bien reinsertado a los 98 años. Y me dice un senador: “No has tomado en cuenta la expectativa de vida del mexicano, que ha crecido?”.

Sobre la amnistía se podría ser muy prácticos. La amnistía significa el olvido penal. Yo creo que el ministerio público puede formular conclusiones no acusatorias con perspectiva de género, por no exigibilidad de una conducta diversa. Por ejemplo, en el tema de secuestro hay gran cantidad de mujeres que cuidaron al secuestrado y le dieron de comer. Y de pronto la pena para ellas va a ser de 60 años de prisión. ¿Por qué cuidó al secuestrado?: porque se lo dijo su marido, en muchos casos. La no exigibilidad de una conducta diversa es la excluyente del delito.

Sobre la justicia transicional estilo Colombia, debemos tener en cuenta que en México no tenemos narco-guerrilla, hay puro narco y ya quedó claro que no nos vamos a sentar a dialogar con sujetos como El Mencho. En estos casos no me parece adecuado aplicar el enfoque de justicia transicional. No vamos a llegar a un acuerdo. Además, los narcotráficantes no son precisamente personas que cumplan acuerdos. Los mercados ilegales se regulan a través de la violencia y tristemente la violencia que regula es la violencia homicida.

José

Ramón Cossío

Yo creo que el tema de justicia transicional se ha malinterpretado porque, técnicamente, debe haber una clara distinción entre un antes y un después. Se debe dar a la par de un proceso de reconciliación nacional. Sin embargo, es un tema complejo porque reconciliarse con delincuentes no es la condición histórica que se ha vivido en otros países. Cuando se propuso realizar “foros para implementar la justicia transicional”, creo que se estaba hablando de otra cosa, y el desenlace fue una confusión enorme de las categorías. Puede haber un proceso de indultos, pero no de amnistías porque estas requieren de una ley. Esta tiene que ser, como toda ley general abstracta y personal. Debe decir, “todos aquellos que estuvieron involucrados en…”, como pasó en el caso del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en 1994, donde se ofreció una ley de amnistía a todos los levantados bajo ciertas condiciones. Hay un proceso que está corriendo, que desafortunadamente no ha sido muy transparente, a saber, el de la Senadora Nestora Delgado. Ella lleva carpetas a la Secretaría de Gobernación, se revisan los casos, las conclusiones se envían a la Fiscalía y ésta, bajo algún artilugio procesal, los concluye. Esa parte la veo bien. Sí me parece que sería de enorme importancia transparentar cuáles son los criterios porque, en estos juegos de víctimas y victimarios, puede, si no se hace bien el asunto, exacerbar más la situación. Creo que si se dijera: “Todas las personas que estén así…” no como una ley de amnistía, sino como un indulto, yo creo que sí es posible. A lo anterior hay que agregar que esto puede ser peligroso porque, también hay personas que están muy lastimadas por lo que les ha pasado, son las víctimas y sus familiares que se oponen a la amnistía y por, el contrario, exigen justicia.

pregunta 7:

Aun cuando en las respuestas quedó muy claro el papel de los jueces, el ministerio público y las policías, sería muy instructivo saber en este periodo de reformas en el poder judicial ¿cuáles son las reformas que más han afectado a éste, a las policías y a los ministerios públicos?

Renato Sales Heredia

José Ramón Cossío, Renato Sales Heredia y Taissia Cruz Parcero

Taissia Cruz Parcero

En cuanto la dispersión de la codificación si es importante que desde la academia y con los legisladores, se tuviera conciencia de que hay que dejar de crear tipos penales y de aumentar las penas. Eso no ha solucionado absolutamente nada. Más penas y más delitos no es la solución, es muy claro. Da igual que al secuestro le pongamos penas mínimas de cuarenta y cinco años de prisión si no se tiene capacidad para detener a los secuestradores. La pena en sus fines de prevención especial y de prevención general sirve cuando la gente ve a la persona ya presa. Una persona que va a cometer un secuestro no se disuade de hacerlo porque enfrentaría una pena de cuarenta y cinco años. Lo que cuenta es a cuántas de las personas que cometen delitos podemos procesarlas, sentenciarlas y aplicarles una pena de veinte años. ¿Por qué una sentencia de 20 años? Para que tenga un incentivo en la cárcel. Para que respete el reglamento. Para que sus hijos sepan que su padre cometió un delito y que si se porta bien va a salir.

Renato Sales Heredia

El estado más seguro del país es Yucatán. La fiscalía no tiene policía. La policía hace lo que tiene que hacer, que es investigar delitos y el fiscal hace lo que tiene que hacer, que es acusar, soportar la acusación, argumentar, solicitar pruebas, pero no tiene policía. Para que un sistema acusatorio funcione y fluya lo que se necesita son policías que investiguen el delito y fiscales que hagan lo suyo. Pero el Código Nacional se redactó en el contexto de una disputa personal y favoreció al ministerio público, y le ordena al policía actuar con dependencia de la fiscalía. Así dice el artículo 21 constitucional, la investigación de los delitos corresponde tanto al ministerio púbico como a las policías. Si se aspira que funcione medianamente bien el sistema acusatorio, hay que tener en cuenta prácticas exitosas como ésta de Yucatán.

José Ramón

Cossío

Hace unos meses encontré una notica fantástica que decía “La policía de Israel recomienda a la Fiscalía que procese al Primer Ministro”. Piensen lo que esto significa más allá de la persona. A mí me parece que son estos juegos complejos y entonces si tienes una policía que hace su trabajo y lleva estas cuestiones al fiscal. Yo creo que ese sí es un buen sistema.

Otro tema delicado es que a la policía está sumamente maltratada. Aparece la pregunta ¿para qué nos sirve la policía? Voy a decir una cosa horrible y, de antemano, me disculpo. Los usamos como arrieros, no tienen capacidades técnicas porque ni queremos que las tengan ni nos importa si las tiene o no. De repente se emplean como fuerza de choque para disuadir, pegar o lo que sea. Estos hombres no tienen la más remota idea de qué es lo que deben hacer y nadie se ha ocupado de ellos.

Otra cosa no es sólo que yo pueda investigar, que es algo muy complejo. Yo tengo que estar en una audiencia y pararme frente a un defensor que está cobrando para dejar en libertad al acusado. Me tengo que sostener en la acusación y no doblarme ahí. Eso es un proceso psicológicamente difícil. Y lo que va a querer hacer el abogado es humillarme para tronarme hasta que acabe balbuceando, para decirle al juez “Con esas tonterías, ¿usted cree que va a condenar a mi cliente?”, es un juego muy serio. O uno sabe hacer eso o no sabe. Y el pobre policía, con las herramientas intelectuales y operativas que les dan, no es un hombre que esté en capacidades de hacerlo.

A propósito de lo que hemos querido penalizar, un ejemplo de la proliferación de penas es en el caso de la pesca cuando hay veda. Para saberlo, tengo que revisar la norma oficial o alguna declaratoria de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). La idea del legislador democrático se ha roto, pues en lugar de considerar que quien rompa la veda comete solo una falta administrativa, se considera que ha delinquido.

2. ¿Sirve el andamiaje legal para enfrentar al crimen organizado?

pregunta 8:

¿Cómo poder hacer compatibles dos cosas que parecen contrarias: el respeto a los derechos humanos y resolver el problema de gobernabilidad? Por ejemplo, el caso Tlatlaya o más recientemente en Tlahuelilpan.

Renato Sales Heredia

Yo digo que es como caminar en la cuerda floja, pero lo que tiene que hacer un policía, un fiscal, un juez respetuoso de los derechos es aprender a caminar en la cuerda floja. Es labor de equilibrista. Porque por un lado está la inacción y no hago nada porque me van a acusar. La mera acusación de tortura implica la apertura de una carpeta de investigación, entonces mejor no voy. Por el otro, está la violación de derechos. Tienen que aprender a investigar sin violar derechos y por supuesto que se puede.

La eficiencia no está reñida con el respeto a los derechos humanos, esto se ve en muchos países europeos y latinoamericanos. Es el colmo que Colombia lo haya hecho mejor que nosotros. A Ecuador yo siempre lo pongo como ejemplo. Cuando nosotros pasamos de 8 homicidios a 22 por cada cien mil habitantes, en Ecuador bajaba en la misma proporción. ¿Qué hicieron? Los policías estudian una carrera. Cuando terminan, ganan cuando menos el equivalente a mil dólares al mes, tienen prestaciones, becas, casa habitación. Entonces vale la pena ser policía investigador. Aquí en México, hoy no vale la pena ser policía.

José Ramón Cossío

En el caso del ejército, yo creo en lo que la Constitución retoma manera clara y textual lo que señala la de los Estados Unidos: “En tiempos de paz los miembros de las fuerzas armadas no pueden hacer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”. Esto se ha ido distorsionando desde la Operación Cobra, que se exacerbó en ciertos momentos históricos. Para el Plan DN3 está bien, pero emplear a los soldados y marinos como se está haciendo, es increíblemente complicado justificar que es una acción militar. Ellos, por razones de seguridad nacional tienen compras propias y no están sujetos a gran cantidad de reglas a las que se sujetan el resto de los civiles funcionarios del Estado. El estado de excepción del ejército en las operaciones es altísimo, ya se ha hablado de las condiciones de su entrenamiento, las capacidades de disparo. Es decir, es un fenómeno súper complejo donde los militares laboran bajo esta condición, y ostentan grados muy elevados de autonomía respecto a todo lo que acontece en el país. Yo creo que seguir en este camino es una apuesta muy peligrosa.

Coincido con Renato Sales Heredia, que la reforma al artículo 5 constitucional es gravísima. En cinco años, no diciendo que sus labores en las calles son auxiliares, directamente asumen funciones de seguridad pública. Ya se sabe que la Constitución garantiza la seguridad interior y la pública, pero es una función a cargo de los policías. Esto solo inhibe el entrenamiento de las policías y se pospone indefinidamente su profesionalización. Entonces, en cinco años nos van a decir: “Necesitamos de otros cinco años más porque no hemos podido resolver en este tiempo lo que íbamos a hacer”. Creo que se está viviendo un severo problema con el empleo intensivo de las fuerzas armadas.

3. La Guardia Nacional y la estrategia de seguridad de AMLO

Mónica Serrano1

introducción

Durante la campaña electoral, en repetidas ocasiones, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) denunció que había fracasado la estrategia de “guerra” de sus dos antecesores, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Ofreció a cambio una estrategia alternativa de “paz” y el combate de la violencia desde “sus raíces”, atendiendo la pobreza y la desigualdad, base de su planteamiento de lo que sería su gobierno para salir de la crisis de seguridad que vive México. En el periodo de transición, entre el primero de julio y el primero de diciembre de 2018, AMLO y su equipo no sólo pudieron identificar los desafíos que se perfilaban en el horizonte, sino también el tamaño de los obstáculos que se interpondrían a sus esfuerzos para restablecer la paz en el país.

La avasalladora victoria electoral de Morena el primero de julio de 2018 otorgó a AMLO una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y en la de Senadores, aunque en esta última no logró la mayoría calificada de dos tercios, que se requieren para muchas decisiones. Con el respaldo legislativo, el gobierno pudo empujar cambios significativos en la estructura de los cuerpos de seguridad del país. Se disolvió la Comisión Nacional de Seguridad, entidad que bajo la Secretaría de Gobernación en el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), coordinó la estrategia de seguridad pública y los cuerpos de inteligencia. Se crearon dos dependencias nuevas: la Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) y la Guardia Nacional (GN). También se transformó el servicio de inteligencia civil, encabezado por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), cambiando su nomenclatura a Centro Nacional de Inteligencia (CNI), ahora ubicado en la SSPC.

La hipótesis de este artículo sostiene que la creación de la GN, por ser la pieza central del nuevo esquema de seguridad, fue ajustando los recursos de las instituciones existentes, y que éstas se fueron acomodando y adaptando de manera pragmática no sólo a las condiciones de inseguridad prevalecientes, sino también a las restricciones presupuestales e institucionales. La creación de este cuerpo fue en buena medida resultado de la necesidad apremiante de dar una solución al problema de inseguridad en el país. Sin embargo, queda claro que la presencia de los 70,920 efectivos de la GN que fueron desplegados en 150 coordinaciones regionales en noviembre de 2019 difícilmente conseguirá contener la vorágine de violencia que envuelve al país.2 De igual manera, en este artículo se van a analizar las principales decisiones y componentes de la estrategia de seguridad de AMLO.

Para iniciar, se hará un análisis breve de la agudización de la inseguridad y la violencia bajo el gobierno de Enrique Peña Nieto, pues es el telón de fondo de las decisiones e iniciativas que fueron perfilando la estrategia de seguridad de la administración AMLO. Se intentará mostrar que, más que una estrategia diseñada a partir de un análisis y un diagnóstico exhaustivos de los motores de la inseguridad y la violencia, la política de seguridad del gobierno de AMLO se construyó sobre la marcha y fue el resultado de un ejercicio de ajuste. Aunque la agudización de la crisis de seguridad en el primer año de AMLO rebasa los alcances de este artículo, es claro que la ausencia de una verdadera estrategia de seguridad ha contribuido a exacerbar muchas de las tendencias que apuntan a que el primer año de su administración —con un promedio de 97 personas asesinadas al día, un total estimado de 29,629 víctimas de la violencia homicida en los

1 Investigadora de El Colegio de México, A.C.

2 Manuel Espino, “Experto cifra en 38 mil asesinatos en 2019”, en El Universal, 5 de noviembre de 2019.

primeros diez meses de gobierno y una tasa de homicidio que se acerca ya a los 30 homicidios por 100 mil habitantes— no logró alcanzar sus objetivos.3

La vioLencia y La inseguridad durante eL goBierno de enrique peña nieto

Al tomar la presidencia en 2012, Enrique Peña Nieto anunció un cambio en las políticas de seguridad que, bajo la administración de su antecesor, Felipe Calderón, habían configurado un estado de guerra contra las organizaciones criminales y el narcotráfico. Además del cambio en el discurso de seguridad a favor de la dimensión social de la inseguridad y la prevención del delito, el gobierno de Peña impulsó propuestas que fueron perfilando la estrategia de seguridad de su administración. Se pueden identificar tres grandes iniciativas: la recentralización del proceso de toma de decisiones en materia de seguridad en la Secretaría de Gobernación, y la consecuente desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública (que había estado vigente de 2000 a 2012); la decisión de crear una nueva fuerza pública, la Gendarmería, y la reorganización de las policías estatales y municipales bajo la figura de un mando único. Estas fueron las tres piezas clave de la estrategia de Peña Nieto en materia de seguridad.

De las tres iniciativas, sólo la recentralización de las decisiones y responsabilidades en la Secretaria de Gobernación se cumplió como estaba previsto. La propuesta de la Gendarmería terminó reducida a una división de la Policía Federal; la iniciativa del mando único naufragó en medio de una verdadera anarquía policial, mientras que la fuga del Chapo Guzmán del penal del Altiplano el 11 de julio de 2015 pondría seriamente en duda la lógica de la centralización de las decisiones y responsabilidades en la Secretaría de Gobernación.4 La creación de la División de Gendarmería en la Policía Federal no se traduciría en un aumento importante en el pie de fuerza total de la Policía Federal.5 En los seis años del sexenio de Peña Nieto, a la Policía Federal sólo se sumaron 400 elementos para conformar una fuerza de 37,331 policías.6 Con menos de 40,000 elementos, la Policía Federal permaneció muy lejos del horizonte de un pie de fuerza de por lo menos 200,000 elementos que diversos expertos han estimado como mínimo indispensable para un territorio de dos millones de kilómetros cuadrados y una población de aproximadamente 125 millones de habitantes.7

En el diagnóstico que entregó en 2018 el entonces Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Álvaro Vizcaíno Zamora, más de la mitad de los municipios del país aparecían sin fuerza policial o con agencias de policía de menos de 10 elementos, y sólo 413

3 De acuerdo con el estimado del diario Reforma, al 23 de noviembre del año pasado, el total de ejecuciones vinculadas al crimen organizado acumuladas durante los primeros 12 meses de la administración AMLO habría alcanzado 14,885 muertes violentas. Reforma, 23 de noviembre de 2019. Véase: INEGI, “Datos preliminares que revelan que en 2018 se registraron 35 mil 964 homicidios”, disponible en: file:///Users/Air/Documents/CIFRAS%20y%20TABLAS/INEGIhomicidios2018.pdf; INEGI, “Mortalidad. Conjunto de datos: Defunciones por homicidios”, disponible en: https://www.inegi.org.mx/sistemas/olap/consulta/general_ver4/MDXQueryDatos.asp?proy=; IMCO, “Datos Preliminares de Homicidios de 2018”, disponible en: https://imco.org.mx/imco-recomienda/datos-preliminares-homicidios-2018-via-inegi/.

4 Jorge Carrasco y Patricia Dávila, “Mando Único Policial: el modelo fracasado”, Proceso, No. 2146, 16 de diciembre de 2017. Disponible en: https://www.proceso.com.mx/515386/mando-unico-policial-el-modelo-fracasado

5 Al terminar el sexenio de Peña Nieto, la División de Gendarmería de la Policía Federal contaría con formación policial y con un complemento de formación militar, pero sólo tendría 5,000 elementos civiles. Álvaro Vizcaíno, “Alternativas a la Guardia Nacional”, Nexos, 3 diciembre de 2018. Disponible en: https://seguridad.nexos.com. mx/?p=1137

6 Presidencia, Sexto Informe de Gobierno 2017-2018. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/sextoinforme/ y https://www.gob.mx/lobuenocuenta.

7 Como señala Guillermo Valdés, con un territorio de 504 mil kilómetros cuadrados y dos policías nacionales, España cuenta con una fuerza de más de 150 mil elementos, por no mencionar el pie de fuerza de la Policía Nacional de Colombia que, entre 2009 y 2018, aumentó en 15 % para cerrar el 2018 con 174,968 elementos (personal uniformado y no uniformado). Guillermo Valdés Castellanos, Historia del Narcotráfico en México, Aguilar, Ciudad de México, 2013, p. 377; República de Colombia, Policía Nacional, Informe de Gestión 2018. Disponible en: https://www. policia.gov.co/sites/default/files/descargables/2018.pdf

3. La Guardia Nacional y la estrategia de seguridad de AMLO

municipios contaban con corporaciones de más de 50 elementos.8 Si la debilidad institucional de las policías municipales y estatales en México había sido ya identificada como uno de los problemas fundamentales de la seguridad en el país, la fuga de Joaquín Loera Guzmán sería la expresión más nítida de los límites de la centralización de las decisiones y responsabilidades de seguridad en la Secretaría de Gobernación. La inseguridad rampante y una tasa acumulada de homicidios que rebasa por mucho los umbrales de la guerra contra las drogas de los años del ex Presidente Felipe Calderón (2006-2012) son las manifestaciones más trágicas del fracaso de la estrategia de seguridad de Peña Nieto (2012-2018). A nivel del indicador más importante que mide la inseguridad, los homicidios, las 125,395 carpetas de investigación iniciadas por el delito de homicidio bajo la administración Peña Nieto claramente habían rebasado las 102,327 carpetas acumuladas durante el gobierno de Calderón. Lo anterior agrega una deficiencia toral: el sistema de justicia es incapaz de colaborar positivamente en el combate al crimen organizado.

En la trayectoria de la inseguridad y la violencia bajo Calderón y Peña Nieto influyó la vecindad con Estados Unidos. Sobresalen tres dimensiones de dicha vecindad que han influido de manera directa en los umbrales de inseguridad y violencia en México. La primera es centrar las prioridades de Washington en materia antinarcóticos en conformar listas de delincuentes y narcotraficantes mexicanos reclamados para extradición. La segunda tiene que ver con la ilimitada disponibilidad de armas en Estados Unidos, y la tercera es la proximidad con el mercado más lucrativo de consumo de drogas. Específicamente, confluyen tres olas de consumo de opiáceos sintéticos y no sintéticos, como el fentanilo.

En más de un siglo de relaciones entre México y Estados Unidos, el tema del narcotráfico y de las prioridades de Washington en materia de drogas ha tenido un peso indiscutible. Es sabido que el descabezamiento de organizaciones criminales y del narcotráfico, como ocurre con la decapitación de organizaciones terroristas, más que contener, tiende a exacerbar la violencia y hacerla más indiscriminada y predatoria. Lo notorio es que las prioridades de Washington se trasladan a las agendas y estrategias de seguridad de México.9 Pero a nadie se le escapa que la victoria parcial, anunciada por Peña Nieto en su sexto y último informe de gobierno sobre la captura y neutralización de 110 de los 122 objetivos prioritarios —identificados por su gobierno como los delincuentes de mayor peligro para México— no se tradujo en una mejoría tangible en la seguridad.

La vastísima disponibilidad de armas en el mercado estadounidense es uno de los factores que más ha influido en la inseguridad y la violencia que han afectado a México en años recientes. Si se toma como término de referencia la disponibilidad de armas, veríamos cómo entre 2006 y 2016 el total de armas manufacturadas e importadas en Estados Unidos aumentó, de poco más de 6 millones en 2006, a 16 millones 600 mil armas de fuego una década después.10 Ahora bien, para explicar este aumento en la disponibilidad de armas de fuego en Estados Unidos, los expertos han llamado la atención sobre el cabildeo en materia de armas que ha desempeñado el lobby de armas National Rifle Association (NRA), especialmente desde la década de los noventa del siglo pasado, dirigido especialmente a incidir en el diseño de leyes y políticas que sustentan el mercado de armas en Estados Unidos.

Aunque la gravedad de la crisis de opiáceos que hoy afecta a Estados Unidos representa una amenaza sin precedentes, es indispensable reconocer la relación que hay entre esta crisis y el aumento en el consumo de drogas. Como se sabe, la epidemia de consumo de cocaína se incrementó en los primeros años de la década de los ochenta del siglo pasado. Aunque la evolución de estas epidemias obedeció a circunstancias distintas, lo que me interesa destacar es la enorme vulnerabilidad de México a esta dinámica externa. Renato Sales, exCoordinador de

8 Al cierre de la administración de Peña Nieto, 651 municipios del país no contaban con policía municipal, es decir, en 26.4 % de los municipios del país no existe policía, y en 661 municipios, 25 % del total, la policía local contaba con menos de 10 elementos. Álvaro Vizcaíno, “Alternativas a la Guardia Nacional”, Nexos, 3 de diciembre de 2018. Disponible en: https://seguridad.nexos.com.mx/?p=1137

9 Brian J. Phillips, “How Does Leadership Decapitation Affect Violence? The Case of Drug Trafficking Organizations in Mexico”, The Journal of Politics, Vol. 77, no. 2, abril de 2015.

10 Eugenio Weigend y David Pérez Esparza, “Should Mexico adopt permissive gun policies: lessons from the US”, Mexican Law Review, Vol. XI, no. 2, enero-junio de 2019.

Mónica Serrano

Seguridad Nacional, señaló al respecto: “la prohibición de la venta de opiáceos sin receta en Estados Unidos había contribuido a desatar una guerra por la producción y tráfico de heroína y opioides sintéticos desde México”. Por lo anterior, en su opinión, es un “tema vinculado con la situación sociológica, económica, política, geopolítica”.11

En enero de 2017, el gobierno de Peña Nieto estimó que había un promedio de 0.8 policías por cada mil habitantes en el país, incluyendo la depuración de elementos que no habían aprobado controles de confianza. Este promedio contrasta con el promedio internacional reportado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2006, de 2.8 policías por cada mil habitantes, y se sitúa muy por debajo de los 1.8 policías por cada 100,000 habitantes que el propio gobierno de Peña Nieto había calculado como estándar mínimo para México.12 En el pie de fuerza del ejército y de la armada tampoco encontramos grandes cambios. En el periodo comprendido entre 2012 y 2018 la capacidad de las fuerzas armadas apenas aumentó 2.1 % (5,556 integrantes). En 2018, el pie de fuerza de las fuerzas armadas se estimó en 269,738 elementos, incluyendo 214,157 miembros del ejército y la fuerza aérea, y 55,581 marinos. De éstos, sólo 16,701 son personal femenino.13

No deja de ser irónico que, con la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior en noviembre de 2018, que había impulsado el ejército, la propuesta de la GN fue retomada en el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2014, anunciado por AMLO el 14 de noviembre de 2018.14 La decisión de depositar la seguridad pública en manos de los militares fue la explicación que AMLO ofreció para justificarla: “la política es optar entre inconvenientes”, dijo.15

La reorganización institucionaL y La creación de La guardia nacionaL

Durante el periodo de transición, AMLO y su equipo mantuvieron su compromiso para impulsar la nueva estrategia de pacificación que, además de incluir un paquete de políticas sociales enfocado especialmente en los jóvenes, contemplaba cambios en las políticas de regulación de las drogas, así como muchas propuestas de penas alternativas y amnistías. Aunque esto fue bien recibido por la opinión pública, no era fácil saber si serían compatibles con las prioridades de seguridad de Washington y menos aún anticipar su viabilidad en el contexto de la inseguridad y violencia que envolvían al país. Alfonso Durazo, propuesto por AMLO para ser Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, se vio obligado a ajustar muchas de las promesas que había lanzado AMLO durante los meses de campaña. Había afirmado que los homicidios se reducirían entre 30 y 50 % en un lapso de tres años; poco después, reconoció que la violencia no se había extendido de un día para otro, por lo que no podría ser resuelta de inmediato.16 Dos meses después de la victoria electoral, la contribución de los militares a la seguridad fue reconsiderada.

11 Véase: “La violencia en México, entre la guerra de cárteles y la ‘paradoja de las drogas’”, en El Clarín, 19 de enero de 2018, disponible en: https://www.clarin.com/mundo/mexico-envuelta-peor-espiral-violencia-ultimos-20-anos_0_ B1itjqJHf.html; Ignacio Alzaga, “Aumento de delitos en México, por tormenta perfecta, afirma Sales”, en Milenio, 25 de abril de 2018; Dennis A. García, “Sales: record de homicidios, por factores internos y externos”, en La Jornada , 27 de agosto de 2018.

12 Secretaría de Gobernación, Modelo Óptimo de la Función Policial. Diagnóstico Nacional sobre las Policías Preventivas de las Entidades Federativas, 30 de abril de 2018. Disponible en: https://www.gob.mx/sesnsp/articulos/ actualizacion-del-modelo-optimo-de-la-funcion-policia?idiom=es

13 Véase: Presidencia, Sexto Informe de Gobierno 2017-2018, disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/sextoinforme/ y https://www.gob.mx/lobuenocuenta; Alejandro Medellín, “El ejército mexicano quiere tener a 25,000 mujeres en sus filas”, Defensa.Com, 9 de marzo de 2018, disponible en: https://www.defensa.com/mexico/ejercito-mexicano-quiere-tener-25-000-mujeres-filas.

14 Disponible en: https://lopezobrador.org.mx/wp-content/uploads/2018/11/Plan-Nacional-de-Paz-y-Seguridad_.pdf

15 Pablo Ferri, “López Obrador profundiza la militarización en México para frenar la violencia”, en El País, 15 de noviembre de 2018.

16 Jorge Carrasco y Patricia Dávila, “Alfonso Durazo: en materia de seguridad se anticipa un escenario de catástrofe”, Proceso, No. 2181, 19 de agosto de 2018.

3. La Guardia Nacional y la estrategia de seguridad de AMLO

Durazo informaba al Senado que una vez que los planes de la nueva administración para profesionalizar a las policías y pacificar al país fructificaran en 2024, los militares regresarían a los cuarteles.17

En el centro del reacomodo institucional propuesto por la administración de AMLO se ubica la ahora denominada SSPC. Se transfirieron a ésta las unidades administrativas que en el gobierno anterior habían integrado la Comisión Nacional de Seguridad: la Policía Federal, las instancias de prevención del delito, el Servicio de Protección Federal, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y el CISEN, hoy CNI. A la par, también se disolvió el Estado Mayor Presidencial (EMP) y la mayoría de sus miembros regresaron al ejército y la marina.

La propuesta de crear la GN es la pieza central del último eje del Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024. El fundamento básico de la propuesta, esbozada bajo el rubro “Plan de Seguridad Pública: Repensar la Seguridad Nacional y Reorientar a las Fuerzas Armadas y Creación de Guardia Nacional”, es un diagnóstico crítico, por no decir catastrófico, del estado de la Policía Federal, así como de los agentes ministeriales estatales. La reforma supone una lectura muy grave de la situación de inseguridad, percibida ya como una verdadera emergencia nacional. Aunque como ha sido el caso con muchas otras de sus iniciativas, AMLO ofreció someter a consulta su propuesta para crear la GN. Sin embargo, a nadie se le escapó que la decisión estaba ya tomada.

La propuesta presentada a finales de 2018 es congregar en la GN una fuerza de 150 mil hombres en un plazo de tres años, con base en las aportaciones de unos 30 mil elementos de la policía militar, entre 8 y 10 mil marinos de la policía naval, un contingente de unos 20 mil hombres de la Policía Federal y las contribuciones de un programa ambicioso de reclutamiento de nuevos elementos. Esta propuesta es una apuesta claramente pragmática, en un contexto profundamente adverso. Es interesante anotar que en la discusión del Plan Nacional de Paz y Seguridad, la propuesta para crear un proyecto nacional se desdibujó y desapareció. El principal riesgo que ha representado la creación de la GN se refiere a los equilibrios más amplios entre civiles y militares. Si bien se mencionó reiteradamente que ésta tendría un entrenamiento de cuerpo civil con perspectiva de derechos humanos, algunos miembros de la nueva administración, incluida la Secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, han buscado apaciguar las preocupaciones de expertos y defensores de derechos humanos al respecto. En la práctica, la idea de militares entrenados como policías militares sólo ha conseguido encender todo tipo de alarmas y voces críticas.18 En México, la presencia de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública no es una novedad, pero la propuesta de la GN amenaza con alterar los equilibrios entre las instituciones civiles y militares, además también modifica la correlación de fuerzas entre los diferentes servicios de las fuerzas armadas.

No era difícil imaginar las implicaciones que la creación de la GN podría acarrear en los equilibrios de poder entre los servicios de las fuerzas armadas. Seguramente no hace falta subrayar que la posible transferencia de la Policía Naval a la GN, así como la posible reducción de cerca de 10 % del presupuesto de la armada podrían afectar la posición de este servicio frente a otras instancias armadas.19 Todo lo anterior parecía sugerir que el ejército iba a beneficiarse de esta redistribución de elementos y presupuesto. Cualquiera que sea la definición concreta de estos cambios, lo que es claro es que lo que parecía estar en juego no era sólo una redistribución importante de poder entre civiles y militares, sino entre uniformados. La propuesta de realizar cambios constitucionales para fundar la GN fue aprobada en la Cámara de Diputados a mediados de diciembre de 2018. Fue uno de los indicadores que confirmaban el giro autoritario en la estrategia de seguridad de AMLO. No sólo se habían frustrado los esfuerzos de expertos y organizaciones de derechos humanos para incluir una cláusula que reconociera

17 “Ejército saldrá de las calles en 2024: Durazo; anuncian capacitación de policías”, en Excélsior, 30 de agosto de 2018.

18 Ana Ponce, “Guardia Nacional con la mejor capacitación”, en Milenio, 18 de noviembre de 2018.

19 Llama la atención que mientras el presupuesto de la Armada fue reducido en 9 %, el presupuesto de Sedena aumentó de 81,021 a 93,670 millones de pesos para el año 2019. Luna, Oscar, “Gana Sedena; podan a la PGR y a Marina”, en Reforma, 16 de diciembre de 2018.

Mónica Serrano

sin cortapisas la jurisdicción de la Corte Penal Internacional, sino que el lenguaje enérgico que buscaba prohibir el ingreso de detenidos a instalaciones militares había sido reemplazado por una instrucción más vaga que tan sólo conminaba a entregar a detenidos a autoridades civiles.20 Las voces que llamaban a reforzar la Policía Federal y las corporaciones estatales fueron olímpicamente ignoradas. Estas y muchas otras preocupaciones fueron acaloradamente debatidas en las apretadas semanas dedicadas a las consultas públicas sobre el proyecto de la GN.21

En las audiencias que se llevaron a cabo en la Cámara de Diputados durante la segunda semana de enero de 2019, diversas voces de la sociedad civil y de organismos nacionales e internacionales de derechos humanos subrayaron con elocuencia los riesgos que podía entrañar la creación de una GN. Marcela Villalobos, representante de Amnistía Internacional, llamó la atención al hecho de que la capacitación de miles de soldados de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) en materia de derechos humanos no había “frenado que los militares cometan graves violaciones de derechos humanos”, mientras Miguel Concha, Director del Centro de Derechos Humanos Vitoria, recalcó la necesidad imperiosa de contar con corporaciones civiles.22 Académicos de diversas instituciones alertaron sobre los riesgos de la “constitucionalización de la militarización”, y se refirieron a casos específicos de violaciones graves de derechos humanos a manos de soldados y marinos que han sido documentados, acreditados y algunos incluso juzgados por instancias internacionales y nacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el Senado, el dictamen de la GN enfrentó un escenario más incierto. Al menos diez gobernadores del Partido Revolucionario Institucional (PRI), acompañados de los gobernadores de Morelos y Nuevo León, dieron su aval a la propuesta de AMLO para la creación de la Guardia Civil.23 Con un poco más de distancia, los gobernadores panistas de Aguascalientes, Baja California y Chihuahua también manifestaron, en principio, su apoyo al proyecto de una GN, pero dejaron claro su condicionamiento a la integración de la corporación como cuerpo civil, subordinado a la autoridad civil y respetuoso de los derechos humanos.24 Las organizaciones empresariales también manifestaron su respaldo a la iniciativa de la GN. Sólo que mientras para Gabriel Covarrubias, líder de la Canacintra (Cámara Nacional de la Industria de la Transformación), la GN sería bienvenida para poder así “detener la ola de inseguridad”, para el líder de la Coparmex, Gustavo Hoyos Walther, la institución no sólo debería tener un carácter civil, sino también un mando civil.25

Tras una semana de negociaciones intensas y acaloradas, las bancadas de Morena y de la oposición en el Senado pudieron finalmente establecer una postura común. Entre el 17 y el 21 de febrero de 2018 ambas instancias intercambiaron propuestas y contrapropuestas y terminaron por votar de manera prácticamente unánime la aprobación del dictamen para la creación de la GN. En términos generales, mediante una instancia de coordinación operativa, el acuerdo contempló un mando civil para la nueva corporación y un plazo de cinco años para integrar la GN y regresar a los soldados a los cuarteles. Se acordaron además plazos para la promulgación de tres leyes secundarias: la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, la Ley para el registro de detenidos

20 Claudia Salazar, “Quitan candados a Guardia Nacional”, en Reforma, 16 de diciembre de 2018.

21 Véase: Edna Jaime, “No es más de lo mismo, es algo peor”, en El Financiero, 16 de noviembre de 2018; Alejandro Hope, “La Guardia Nacional o la mala idea que no quiere morir”, en El Universal, 3 de octubre de 2018; Eduardo Guerrero, “El Plan de Seguridad de AMLO en el largo plazo”, en El Financiero, 3 de diciembre de 2018.

22 Canchola, Alejandra y Moya, Ricardo, “Concluyen audiencias sobre Guardia Nacional”, en El Universal, 12 de enero de 2019.

23 Además de los diez gobernadores del PRI —Alejandro Murat, de Oaxaca; Héctor Astudilo, de Guerrero; Alejandro Moreno Cárdenas, de Campeche; Miguel Ángel Riquelme, de Coahuila; Alfredo del Mazo, del Estado de México; Juan Manuel Contreras, de San Luis Potosí; Quirino Ordaz, de Sinaloa; Omar Fayad, de Hidalgo; Marco Antonio Mena, de Tlaxcala; Alejandro Tello, de Zacatecas— la propuesta de la GN contó con el apoyo del gobernador de Morelos, Cuauhtémoc Blanco, y del gobernador de Nuevo León, Jaime Rodríguez Calderón. Véase: “Gobernadores del PRI llaman a senadores a apoyar proyecto”, en El Universal, 19 de febrero de 2019.

24 Véase: Suzzette Alcántara y César Reyes, “Gobernadores del PRI llaman a senadores a apoyar proyecto”, en El Universal, 19 de febrero de 2019; “Gobernadores e IP se suman a plan AMLO”, en Milenio, 20 de febrero de 2019.

25 “Gobernadores e IP se suman a plan AMLO”, en Milenio, 20 de febrero de 2019.

3.

y una Ley sobre el uso legítimo de la fuerza. Los acuerdos contemplaron también compromisos paralelos encaminados a asegurar que los estados y los gobernadores desarrollen y apuntalen sus capacidades de policía.26

En efecto, en una sesión denominada como histórica, el 21 de febrero de 2019, 127 de 128 senadores votaron a favor de las reformas y otorgaron al Presidente la facultad para emplear a las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, siempre y cuando se observaran y mantuvieran vigentes los criterios de control civil y democrático establecidos por la teoría constitucional moderna y por organismos internacionales de derechos humanos.27 En la opinión de algunos expertos, el saldo final de las negociaciones sentó las bases para la creación de una institución policial de naturaleza civil, adscrita a una instancia civil, la recién establecida SSPC, y autorizó también el despliegue, sujeto a criterios de regulación, fiscalización y subordinación, de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública durante un periodo máximo de cinco años. Sin embargo, en términos prácticos la aprobación del dictamen de la GN se perfila más como un compromiso cargado de ambigüedades.28 Mientras para la oposición el resultado de la negociación parecía ofrecer una ruta clara para la creación de una institución policial de naturaleza civil y por consiguiente para lograr la desmilitarización, para la nueva administración, aunque apresurada, la integración de este cuerpo con personal y disciplina militar podría garantizar la consolidación de la institución de seguridad que el país necesita. De igual forma, mientras la oposición ha insistido en un mando civil, AMLO ha visto en la instancia de coordinación una especie de un comando conjunto. Más aún, tanto AMLO, como su Secretario de Seguridad, reiteraron que si la ley secundaria no lo acota, el Presidente podría designar por igual a un mando civil o militar.29 Ante los saldos de las cruentas guerras de Calderón y Peña Nieto, AMLO durante su campaña electoral prometió de manera reiterada replegar al ejército, afirmando que no está preparado para esta función, que su encargo es defender la soberanía nacional y no debía seguirse exponiendo como institución. Así, se comprometió a ir regresando al ejército a los cuarteles en la medida que se profesionalizaba la policía: “Ese es mi plan, creo que nos va a llevar seis meses ir regresando al ejército para que sea la nueva Policía Federal la que se haga cargo de garantizar la tranquilidad y la seguridad pública”.30

No obstante, al iniciar su gobierno no sólo lanzó su propuesta de GN encomendada al ejército, sino que de inmediato en enero de 2019 declaró la guerra al robo de combustible recurriendo a las fuerzas armadas, esfuerzo al cual destinó 10,000 militares. En el tercer mes de su gobierno, aludió a la situación crítica del país: “más de 230 mil asesinatos en diez años, más de un millón de víctimas de la violencia, cuarenta mil desaparecidos”, y a la necesidad de apoyarse en el ejército y las fuerzas armadas “para serenar al país, para que haya paz y tranquilidad en México”, para persuadir a diputados y senadores de la necesidad de contar con la GN.31 Además de insistir en la urgencia de contar con un cuerpo de seguridad con “mística y formación” para enfrentar la

26 La reforma no sólo ordena a los gobernadores presentar al Consejo de Nacional de Seguridad Pública, en un plazo de 180 días, el diagnóstico del estado de sus fuerzas de policía, sino un programa para el fortalecimiento de dichos cuerpos policiales. Para contar con el servicio y despliegue de la GN, los estados deberán contribuir al costo de dichas operaciones. La medida se contempla como incentivo para el fortalecimiento de capacidades estatales. Actualmente, los gobiernos que piden el auxilio federal mantienen los presupuestos federales en materia de seguridad pública, pero para poder contar con la presencia de la GN, ahora deberán ceder parte de esos recursos. Leticia Robles de la Rosa, “Guardia costará a los estados”, en Excélsior, 22 de febrero de 2019; Andrea Becerril, “Nueva agrupación sólo se ocupará de delitos federales”, en La Jornada, 24 de febrero de 2019.

27 Andrea Becerril y Víctor Ballinas, “Dan luz verde a la Guardia Nacional con mando civil”, en La Jornada, 22 de febrero de 2019.

28 “Senado saca Guardia por consenso, pero no la que pidió AMLO”, en Milenio, 22 de febrero de 2019; Zedryk Raziel, “Dejan control civil a Guardia Nacional”, en Reforma, 22 de febrero de 2019.

29 Lo que es claro es que la figura de coordinación supone que aun con un mando civil, habrá que coordinarse con los mandos militares y navales en función de las necesidades operativas. Mayolo López, “Exigen senadores del PRI y PAN mando civil”, en Reforma, 23 de febrero de 2019.

30 Diego Petersen, “El ejército mexicano: comer de la mano del presidente”, en El País, 18 de febrero de 2019.

31 Alberto Morales y Manuel Espino, “Ejército, decisivo para serenar al país, AMLO”, en El Universal, 20 de febrero de 2019.

Mónica Serrano

violencia y la inseguridad de casos como el de “las fosas clandestinas en Colima y para reducir los homicidios en estados que son foco rojo”, subrayó lo “ilógico” de una situación en la que “habiendo 230 mil elementos del ejército, el gobierno no pueda hacer uso de ellos para garantizar la paz porque no lo permite la ley”.32

Sin duda, en la propuesta y el diseño de la GN algo influyó el peso de las restricciones presupuestales. Como AMLO, el Secretario de la SSPC Alfonso Durazo, explicó de manera llana que una de las razones por las que se contempló tener personal “comisionado” del ejército y de la marina en la GN es que “no hay presupuesto suficiente para crear una policía exclusivamente civil desde sus orígenes”.33 Y vale la pena también reparar en la intención largamente anunciada de hacer un ejército de paz y de la GN fuerzas de paz “equivalente a las fuerzas de paz de la ONU”.34

concLusión

Durante 2019, la GN y las fuerzas armadas reorientaron sus misiones notablemente. A la ya mencionada “guerra” al robo de combustible, conocido como “huachicol”, bajo el efecto de la presión de Estados Unidos, se agregó una nueva misión: la construcción de un “Muro de Contención” de la migración encaminada hacia Estados Unidos en México. Ello implicó el despliegue de fuerzas federales en la frontera sur y las principales vías de tránsito de migrantes, provenientes principalmente de Guatemala, Honduras y El Salvador, con destino a Estados Unidos. Por consiguiente, las fuerzas armadas (donde incluimos a la GN) se han visto obligadas a apartarse de su misión principal para coadyuvar a la seguridad interna y pública del país y participar de lleno en misiones no militares. El operativo fallido para la captura de Ovidio Guzmán el 17 de octubre de 2018 en Culiacán no sólo dejó en claro la ausencia de la GN y la descoordinación de las fuerzas de seguridad, sino la falta de una verdadera estrategia de seguridad. El contraste entre la impericia del Estado y la capacidad de movilización del Cártel de Sinaloa no pudo ser mayor. Ante la inusitada capacidad de respuesta de la organización criminal y la amenaza directa a instalaciones militares, incluidas las viviendas de soldados y oficiales, el gobierno federal se vio obligado a ceder y a liberar al hijo del Chapo Guzmán. Al operativo fallido siguió una avalancha de críticas, nacionales e internacionales, que lejos de limitarse a evidenciar los inexplicables errores de la operación, cuestionaron la lógica de la política de seguridad de AMLO. Pocas semanas después, las críticas cobraron nuevos bríos al difundirse la noticia de la terrible masacre de los miembros de la familia

LeBaron en los límites de Chihuahua y Sonora a principios de noviembre de 2019. Si el fiasco del operativo en Culiacán sacó a la luz la total falta de coordinación entre las fuerzas federales y la inoperancia de la GN, los hechos terribles de Bavispe exhibieron de manera trágica los límites de la política de seguridad de la administración de AMLO ante los nuevos cánones de la violencia criminal. En efecto, no sólo la fuerza real de organizaciones criminales —mostrada ostentosamente en Culiacán, Michoacán, Guanajuato o Nuevo Laredo, por mencionar algunos estados—, sino su propensión a recurrir a métodos cada vez más bárbaros y extremos, suscitaron enormes dudas y severas críticas a la política de seguridad de AMLO. Ante el tamaño de la amenaza de las organizaciones criminales y un comportamiento cada vez más monstruoso, las premisas del uso no ofensivo de la fuerza y del ejemplo virtuoso que informan la lógica de seguridad de AMLO parecen rebasadas por la realidad de los hechos. Así, la supuesta estrategia fue cuestionada por la misma realidad, pues el incremento de la violencia homicida en 2019 superó los registros históricos en el país.

32 Jannet López, “‘Puras trabas’ de las ONG a la Guardia: AMLO”, en Milenio, 14 de febrero de 2019.

33 “En 6 meses debe verse un cambio en tendencias de inseguridad. Entrevista con Alfonso Durazo”, en El Financiero, 25 de febrero de 2019.

34 Arturo Páramo, “Guardia será como los cascos azules”, en Excélsior, 21 de febrero de 2019.

4. Las dimensiones de la crisis de derechos humanos en México

Emilio Álvarez Icaza1

Actualmente, en México se padecen tantas formas de violencia y violaciones a derechos humanos, que en el país se ha declarado una crisis en este tema. Frente a esa situación, uno pensaría que sería una prioridad del gobierno federal atenderla, pues es parte fundamental de su mandato terminar con esta situación heredada de gobiernos anteriores; sin embargo, a la fecha hay señales encontradas e incluso en algunos rubros hay gran preocupación, mientras que en otros se observan políticas públicas que no están a la altura del desafío.

Marco de reFerencia

Desde la segunda mitad del siglo pasado, México ha vivido diversas y profundas transformaciones económicas, sociales y políticas, algunas de las cuales han contribuido a la construcción y permanencia de su democracia. Entre ellas, caben destacar la alternancia política, la institucionalización y, recientemente, la reforma constitucional de junio de 2011 en materia de derechos humanos. Ésta suponía un profundo cambio no sólo en la manera de entender e interpretar estos derechos, sino también en la forma de diseñar e implementar políticas públicas con ese enfoque.2 Esta reforma coincidió con el mandato del ex Presidente Felipe Calderón (2006-2012), quien al inicio de su sexenio declaró la guerra contra el crimen organizado y sacó al ejército de sus cuarteles para hacer labores de seguridad pública. El resultado fue un gran incremento de las violencias y las violaciones a derechos humanos.

Después, entre 2012 y 2018, el gobierno de Enrique Peña Nieto declaró que haría de los derechos humanos una política de Estado. Si bien es cierto que recibió un país lastimado por las violencias que se desataron con la estrategia de guerra contra el crimen organizado, su gobierno tampoco fue capaz de responder a los grandes desafíos y problemas que tenía el país en materia de derechos humanos; por el contrario, se agudizó y profundizó esta crisis. La desaparición de 43 estudiantes de la Normal Rural “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa, Guerrero, el 26 de septiembre 2014, fue un caso paradigmático que visibilizó y dimensionó las violaciones derechos humanos, la connivencia de las autoridades y la impunidad en el país. Debido a la gravedad de esta situación, aumentaron los reportes de la sociedad civil y las visitas de organismos internacionales en materia de derechos humanos a México en 2015, como la de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Asimismo, se dispararon las alertas por la situación de los derechos humanos en el país, específicamente en lo relativo a desaparición forzada, tortura, ejecución extrajudicial y desplazamiento interno forzado. Frente a esta situación, la respuesta del gobierno federal fue actuar en contra de los mecanismos internacionales. Por ejemplo, abiertamente descalificó al Relator sobre Tortura de la Organización de las Naciones Unidas (ONU); obstaculizó la visita solicitada por la Relatoría

1 Senador de la República mexicana por la Ciudad de México.

2 Entre otras cosas, lo novedoso fue el bloque de constitucionalidad —al incorporarse el Derecho Internacional de los Derechos Humanos con jerarquía constitucional—; el principio pro persona; la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y los derechos a la igualdad y la no discriminación.

de Desplazados Internos de la ONU; desconoció las observaciones finales del Comité contra la Desaparición Forzada de la misma ONU, e incluso los confrontó, como lo hizo con el Grupo Internacional de Expertos Independientes (GIEI) en el caso Ayotzinapa. Fueron muchas las acciones de confrontación con organizaciones internacionales, civiles e intergubernamentales de derechos humanos. Asimismo, para paliar sus actos, comenzó a nombrar a embajadores en cargos clave de organismos internacionales de derechos humanos, con lo que, además, transgredió los principios de independencia e imparcialidad que deben tener los miembros de los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos.

Por otra parte, durante el sexenio de Peña Nieto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitió 19 recomendaciones por graves violaciones a derechos humanos;3 y después de que México fue sometido al más reciente Examen Periódico Universal (EPU) de 2018, recibió 264 recomendaciones y se le cuestionó directamente sobre casos de graves violaciones en esta materia.4 Un ejemplo de la crisis de derechos humanos es el fenómeno de la desaparición y la desaparición forzada; según datos oficiales del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RNPED), en 2006 se registraron 337 personas extraviadas o desaparecidas; para 2012 ya eran poco más de 14 mil; 2018 cerró con 37 mil 716, y recientemente el Subsecretario de Derechos Humanos informó que ya se rebasaron las 40 mil.5 Las dimensiones de la cifra de personas desaparecidas en México podrían compararse con las más de 45 mil que dejó la guerra civil de Guatemala, un conflicto que se extendió entre 1965 y 1996, con un saldo de más de 200 mil víctimas, y en donde 93 % de las atrocidades fueron perpetradas por el ejército;6 o bien, las 30 mil personas desaparecidas durante la dictadura militar argentina (1976-1983), según datos de organismos de derechos humanos.7

En suma, a pesar de que en diversas ocasiones organismos internacionales de derechos humanos señalaron al país que la atribución a las fuerzas armadas de roles de seguridad pública y el despliegue de operativos conjuntos con las instituciones de seguridad estatales y municipales, en distintas partes del país desataban mayores violencias, violaciones graves a los derechos humanos e impunidad, el gobierno fue omiso a dichas llamadas de atención, pero sobre todo, a las demandas de miles las víctimas.

La crisis continúa y se proFundiza

México no sólo lleva casi tres lustros con la misma política pública en materia de seguridad, sino que, mediante una reforma constitucional en 20198 y su consecuente Estrategia Nacional de Seguridad, “ha metido por la puerta de atrás” a las fuerzas armadas y a una Guardia Nacional (GN) que, por su propia naturaleza, no tiene la capacidad de responder a las necesidades de una estrategia basada en la seguridad humana y ciudadana.9 Hoy vivimos la tercera alternancia de gobierno que retoma el mismo paradigma fallido en seguridad pública. Las espirales de violencias siguen, así como los hechos en donde autoridades

3 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendaciones por violaciones graves. Disponible en: https:// www.cndh.org.mx/tipo/225/recomendacion-por-violaciones-graves.

4 Procedimiento que establece que cada cuatro años se revise el cumplimiento de las obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos de cada Estado Miembro de la ONU.

5 Información construida a partir del RNPED del Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública, según sus datos abiertos.

6 PNUD, Guatemala: una madre puede descansar en paz 31 años después de su muerte. Disponible en: https:// www. latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/ourwork/democratic-governance/successstories/guatemala-laying-amother-to-rest-after-31-years.html

7 Emilio Crenzel, Políticas de la memoria en Argentina. La historia del informe nunca más, Papeles del CEIC # 61, septiembre 2010, p. 4.

8 Se reformaron los artículos 10, 16, 21, 31, 35, 36, 73, 76, 78 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear la Guardia Nacional y se establecieron cinco artículos transitorios. Adicionalmente, se reformaron otros artículos en otras materias.

9 Para más detalles sobre el concepto de seguridad ciudadana, véase Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, OEA, Washington, D.C., 2009, pp. 6-44.

4. Las dimensiones de la crisis de derechos humanos en México

se han visto involucradas. De esto dan cuenta algunos hechos graves acaecidos en 2019: en Minatitlán, Veracruz;10 en la misma entidad, Coatzacoalcos;11 Cuernavaca, Morelos;12 Uruapan, Michoacán;13 Salamanca, Guanajuato;14 Miguel Alemán, Tamaulipas;15 Aguililla, Michoacán;16 Tepochica, Guerrero;17 Culiacán, Sinaloa;18 y el reciente caso de la familia LeBarón, en Chihuahua.19 Así pues, el país atraviesa una etapa más en la que el gobierno en turno da continuidad al fallido paradigma militarizante de la seguridad pública.

A la fecha, la GN ni siquiera atiende las labores para las cuales fue creada, pues buena parte de sus funciones ha sido impedir la entrada de migrantes en la frontera sur del país. De esta manera, México omite atender otra parte de la crisis de derechos humanos. Tras el acuerdo del 7 de junio de 2019 con autoridades de los Estados Unidos para reducir la migración hacia el norte, el gobierno envió al menos seis mil oficiales de la GN a su frontera con Guatemala —sin considerar las labores de la GN en otras partes del territorio nacional—, con lo que, en ese mismo mes, México batió el récord de deportaciones, apenas tres semanas después de lograr el pacto migratorio con Trump: un total de 21 mil 912 migrantes, 33 % más que en el mes anterior, según datos del Instituto Nacional de Migración (INM).20

Es necesario recordar que en octubre de 2018 México vivió un intenso pico de la crisis migratoria, cuando el 13 de ese mes partió de San Pedro Sula, Honduras, una caravana de migrantes compuesta por al menos 200 personas rumbo a los Estados Unidos, y a la que se le fueron sumando hondureños, guatemaltecos y salvadoreños a lo largo de la ruta. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) estimó que al llegar a México la caravana estaba compuesta por unas 7 mil 200 personas; asimismo, el Relator para los derechos de los migrantes advirtió que recurrir a las fuerzas armadas sería “muy peligroso”, ya que cuando se emplean para tareas que no les son propias, eso termina en violaciones a derechos humanos.21

De esta manera, al pasar de un paradigma de solidaridad a uno de seguridad nacional, la política exterior en materia de derechos humanos implica una negación, por no decir una traición, a los principios impulsados por México en las últimas décadas, que partían de una visión humanista y protectora de derechos y libertades, cuya muestra más acabada fue recibir a más de

10 “La masacre de Minatitlán dispara las cifras de violencia en México”, CNN Español, 22 de abril de 2019. Disponible en: https://cnnespanol.cnn.com/2019/04/22/la-masacre-de-minatitlan-un-recordatorio-de-la-violencia-en-veracruz/

11 “Sube a 30 la cifra de muertos por ataque a bar en Coatzacoalcos, Veracruz”, en Animal Político, 7 de septiembre de 2019. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2019/09/sube-30-muertos-ataque-bar-coatzacoalcos-veracruz/

12 “Masacre en Cuernavaca: comando ingresó a un domicilio y asesinó a 6 personas”, en Infobae, 20 de septiembre de 2019. Disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2019/09/20/masacre-en-cuernavaca-comando-ingreso-a-un-domicilio-y-asesino-a-6-personas/

13 “Masacre en Uruapan: CJNG dejó 19 cuerpos mutilados y colgados de un puente”, en Infobae, 8 de agosto de 2019. Disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2019/08/08/horror-en-uruapan-dejaron-al-menos-16-cuerpos-mutilados-y-colgados-de-un-puente/.

14 Alberto Nájar, “Masacre en Guanajuato: asesinan a 15 personas en un ataque armado en un bar en la ciudad de Salamanca, en el centro de México”, BBC, 9 de marzo de 2019. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-47510955.

15 Agencia Reforma, “Masacre en Tamaulipas: suman 24 muertos en Miguel Alemán”, en Debate, 10 de enero de 2019. Disponible en: https://www.debate.com.mx/policiacas/Masacre-en-Tamaulipas-suman-24-muertos-en-Miguel-Aleman-20190110-0187.html.

16 “Matan a 14 policías en emboscada del Cártel de Jalisco en Aguililla, Michoacán”, en Aristegui Noticias, 14 de octubre de 2019. Disponible en: https://aristeguinoticias.com/1410/mexico/matan-a-14-policias-en-emboscada-del-cartel-jalisco-en-aguililla-michoacan/.

17 Arturo De Dios Palma, “Enfrentamiento armado en Iguala deja 15 muertos”, en El Universal, 16 de octubre de 2019. Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/estados/enfrentamiento-armado-en-iguala-deja-15-muertos#imagen-1.

18 “Ovidio Guzmán así fue la detención minuto a minuto”, en El Universal, 30 de octubre de 2019. Disponible en: https:// www.eluniversal.com.mx/nacion/seguridad/ovidio-guzman-asi-fue-la-detencion-minuto-minuto

19 José Gil Olmos, “Julián LeBarón ante la apatía de la Sociedad, estamos tocando fondo”, en Proceso, No. 2245, 10 de noviembre de 2019, pp. 12-13.

20 Javier Lafuente, “Las cesiones en migración aplacan los ataques de Trump a México”, en El País, 22 de julio de 2019. Disponible en: https://elpais.com/internacional/2019/07/21/mexico/1563728366_358579.html.

21 “Guterres pide respeto a la ley internacional en el trato a la caravana de migrantes”, ONU, 22 de octubre de 2018. Disponible en: https://news.un.org/es/story/2018/10/144406

medio millón de refugiados guatemaltecos en momentos críticos de la guerra civil en el vecino país del sur en los años ochenta del siglo pasado. Por ésta y otras acciones, México fue un ejemplo en materia de política migratoria; en contraste, hoy realiza el trabajo sucio que determina e impone la administración Trump desde el gobierno de los Estados Unidos.

Por otra parte, el Estado mexicano continúa con una gran deuda en materia de justicia, sobre todo para víctimas. El modelo de justicia ha fracasado y está colapsado. De esto da cuenta el reciente anuncio de la reforma del Poder Judicial, el pasado 21 de octubre de 2019, donde el Fiscal General de la República informó que en el país se cometen 32 millones de delitos al año, de los cuales sólo dos millones se denuncian y sólo 200 mil terminan en algún tipo de sanción.

La pasada reforma a la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República era la oportunidad para refundar el modelo nacional de justicia. El Poder Legislativo reformó el artículo 102 constitucional para generar las condiciones que permitieran conformar una Fiscalía verdaderamente autónoma, sensible y capaz de romper con los vicios del pasado. Así, más allá de la figura del Fiscal, es necesario el rediseño y la reestructuración profunda de la institución. Para avanzar en la figura de una Fiscalía autónoma, se requiere de la creación de un modelo de justicia que considere pesos y contrapesos.

En este orden de ideas, también es preocupante la reforma al artículo 19 constitucional, que busca la ampliación y el agravamiento de las medidas punitivas que revierten el principio de presunción de inocencia y el derecho al debido proceso en el sistema penal acusatorio. Lo anterior va en contra de todas las recomendaciones de organismos nacionales e internacionales, públicos y sociales, de derechos humanos, lo que, además, viola el principio constitucional de progresividad. Esta medida igualmente conlleva consecuencias en el sistema penitenciario, como fue el caso de la Ciudad de México, en donde de 2010 a 2014 hubo una sobrepoblación mayor a 70 %, tendencia que se inició con reformas similares a principios de los años dos mil.22 Desconocer las verdaderas dimensiones de la crisis de derechos humanos en el país es otro problema que tampoco ayuda a resolverla. A esto hay que sumar el hecho de que las recomendaciones que diversos organismos internacionales de derechos humanos han hecho a México continúan incrementándose. Tan sólo entre 1994 y 2018 ya sumaban alrededor de tres mil; además, no hay un verdadero seguimiento puntual en relación con su cumplimiento y alcances.23

Aunado a lo anterior, actualmente hay un problema en materia de transparencia y rendición de cuentas que es clave para la construcción de certeza y para poder medir lo que sucede en el ámbito de los derechos humanos. Así pues, contrario a lo que comúnmente se afirma, son poco accesibles las bases de datos y las cifras oficiales fidedignas en distintas materias, como es el caso de las personas desaparecidas o ejecutadas o heridas por las integrantes de las fuerzas armadas, por mencionar algunos datos básicos para medir la evolución de esta crisis. Esta opacidad y diferencia de datos públicos fue parte central de la discusión del periodista Jorge Ramos con el presidente Andrés Manuel López Obrador.24

Asimismo, los datos proporcionados por el RNPED no reflejan la realidad porque en ocasiones los familiares tienen miedo de reportar a los desaparecidos, por la falta de confianza en el sistema de justicia o a la acción de la autoridad policial, que en muchos casos actúa en connivencia con el crimen organizado. A estos factores hay que agregar que, según el anterior Comisionado para la Búsqueda de Personas desaparecidas de la Secretaría de Gobernación, Roberto Cabrera, este registro no considera los siguientes aspectos:25

22 La población penitenciaria. Disponible en: https://penitenciario.cdmx.gob.mx/poblacion-penitenciaria. Fecha de consulta: 30 de octubre de 2019.

23 Secretaría de Relaciones Exteriores, Primer Informe sobre el Seguimiento y Atención a las Recomendaciones Internacionales en Materia de Derechos Humanos dirigidas al Estado mexicano (2000-2018). Disponible en: http:// recomendacionesdh.mx/upload/pissar_2000-2018SRE.pdf

24 Disponible en: https://m.youtube.com/watch?v=_BMeALWoZno

25 “Mensaje del Comisionado Nacional Roberto Cabrera Alfaro sobre las acciones realizadas por la Comisión Nacional de Búsqueda”, Secretaria de Gobernación, 17 de enero de 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/segob/prensa/ mensaje-del-comisionado-nacional-roberto-cabrera-alfaro-sobre-las-acciones-realizadas-por-la-comision-nacional-de-busqueda?idiom=es

Emilio Álvarez Icaza

• no constituye una herramienta que permita conocer dónde nos encontramos en el tema de personas desaparecidas;

• no responde a las preguntas de quiénes son las personas desaparecidas y cuáles fueron las circunstancias de su desaparición;

• no es un registro exhaustivo, ya que no incluye casos de personas desaparecidas que iniciaron como secuestro, trata, ni casos que no habían sido denunciados;

• excluye algunos casos previamente reportados y con expediente;

• incluye pocos datos sobre la desaparición de migrantes y sobre los casos de desaparición forzada.

Es importante señalar que el Poder Legislativo abrogó el 16 de enero de 2018 la Ley del Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas por el Decreto por el que se expide la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, y se reforman y derogan diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley General de Salud aprobado el 17 de noviembre de 2017. Esto repercutió en que la responsabilidad del registro de personas desaparecidas del país se trasladó a la Comisión Nacional de Búsqueda, que a la fecha no ha actualizado la información.

A lo anterior se suman otros fenómenos sociales que vuelven más compleja la situación de los derechos humanos en México, como el caso de las personas ejecutadas, quienes muchas veces terminan en fosas clandestinas, lo que ha derivado en un enorme universo del horror presente en distintos estados de la República. Así, por ejemplo, en la fosa más grande hallada en el predio Colinas de Santa Fe, en Veracruz, se encontraron 298 cráneos y 22 mil 500 restos humanos en total. Tan sólo en dicha entidad se han descubierto 322 fosas clandestinas.26 Éstas se han encontrado en casi todo el país. Algunos datos señalan que ascienden a tres mil 24, y las entidades federativas con mayor número son Tamaulipas, Jalisco, Chihuahua, Guerrero Sinaloa y Zacatecas.27

En realidad, no hay datos oficiales fidedignos sobre las fosas clandestinas relacionadas directamente con las desapariciones, pues en aquéllas hay un número elevado de cadáveres y restos humanos que se exhuman de ellas, la mayoría de los cuales no son identificados. Además, a la fecha no existen datos oficiales sistematizados y confiables. Sin embargo, de acuerdo con el Informe Especial sobre Desapariciones de Personas y Fosas Clandestinas en México de la CNDH, entre el 1° de enero de 2007 y septiembre de 2016 se habían exhumado mil 548 cadáveres, de los cuales 152 correspondían al sexo femenino y 1,053 al masculino, en 343 casos no se proporcionó el sexo y sólo fueron identificados 796.28

La mayoría de las veces, son los familiares quienes se encargan de la búsqueda de las personas desaparecidas sin el apoyo de las autoridades y con sus propios recursos económicos. Una imagen tristemente frecuente es la de familiares de desaparecidos, buscando en campos, con varas, tanteando la tierra con un palo, intuyendo dónde hay otro predio lleno de horror y de muerte. Realizan estas actividades bajo el recelo y la observación de cuerpos policíacos que están coludidos con el crimen organizado; es decir, muchas veces su búsqueda se lleva a cabo bajo la mirada de las mismas personas responsables de los entierros en fosas clandestinas.29

26 Rodrigo Soberanes, “Cierran Colinas de Santa Fe, la fosa más grande de México hallada por madres de desaparecidos”, en Animal Político, 9 de agosto de 2019. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2019/08/veracruz-cierran-colinas-santa-fe-busquedas-fosas/

27 “Datos del horror: Hay 3,024 fosas clandestinas en México”, en Aristegui Noticias, 30 de agosto de 2019. Disponible en: https://aristeguinoticias.com/3008/mexico/datos-del-horror-hay-3024-fosas-clandestinas-en-mexico/

28 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre desaparición de personas y fosas clandestinas en México, 2017. Disponible en: https://www.cndh.org.mx/ documento/informe-especial-de-la-comision-nacional-de-los-derechos-humanos-sobre-desaparicion-de

29 “Así se descubrió la fosa clandestina más grande de México a partir de un mapa dibujado a mano”, Univisión, 16 de marzo de 2017. Disponible en: https://www.univision.com/geografia/mexico/asi-se-descubrio-la-fosa-clandestinamas-grande-de-mexico-a-partir-de-un-mapa-dibujado-a-mano

Álvarez Icaza

Así, en México no solamente desaparecen miles de personas con total impunidad; quienes buscan a sus familiares desaparecidos, son perseguidos, amenazados, y muchas veces asesinados por el crimen organizado que actúa en connivencia con las policías y las autoridades locales.

Otra de las dimensiones de la crisis de derechos humanos es el desplazamiento interno forzado. Mientras no se reconozca en toda su dimensión esta tragedia humana y no se diseñe una política pública para atender a las víctimas, se seguirán reproduciendo de manera estructural cadenas sistemáticas de violaciones a los derechos humanos. Este fenómeno —provocado principalmente por la acción de redes macrocriminales y la violencia que generan— es algo que el gobierno federal está obligado a atender de manera urgente. La Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) señala la ausencia de información precisa que permita hacer un diagnóstico claro sobre el desplazamiento interno forzado en México. Reconoce que se trata de un fenómeno invisibilizado y que, aunque las estadísticas disponibles no permiten tener certeza de su dimensión exacta, los datos preliminares son alarmantes, pues se estima que al menos 338 mil 405 personas han sido internamente desplazadas por la violencia en México de 2006 a la fecha.30

La violencia contra las mujeres y las niñas es otra de las dimensiones de la crisis de derechos humanos en México, la cual es causa y consecuencia de la desigualdad y de la discriminación de género. “El concepto de feminicidio abarca a los individuos responsables, pero también señala la responsabilidad de las estructuras estatales y jurídicas. Por ello, es necesario subrayar la importancia de que exista el reconocimiento y la incorporación de este concepto en las legislaciones y los códigos penales de cada país”.31 Las 32 entidades del país han tipificado el delito de feminicidio y, de acuerdo con la Comisión Nacional para Prevenir y erradicar la Violencia Contra las Mujeres (CONAVIM), 18 entidades han declarado la alerta de género, dos están en proceso de hacerlo, y ocho han rechazado declararla.32 Según las cifras del Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública, durante los cuatro primeros meses de 2019 murieron mil 199 víctimas de la violencia machista; es decir, cada dos horas y media en promedio, una mujer es asesinada por el hecho de ser mujer.33 A pesar de la movilización social que han impulsado grupos importantes de mujeres, la violencia feminicida no disminuye; datos oficiales señalan que, a abril de 2019, las autoridades mexicanas contabilizaron 315 homicidios, convirtiéndose en el mes con más delitos contra la mujer en ese año; le siguió marzo, con 310; mientras en el mes de enero se cometieron 302 asesinatos y el mes de febrero tuvo 272 crímenes contra mujeres con dolo.34

Por otra parte, preocupa la situación que viven en México los defensores de derechos humanos: a agosto de 2019, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México (OACNUDH-MX) había documentado por lo menos 13 asesinatos.35 Lo mismo sucede con los periodistas: Reporteros Sin Fronteras ha contabilizado 10 periodistas asesinados de enero al 12 de septiembre de 2019, cifra que coloca a México en el lugar 144 de 180 países de la clasificación mundial de libertad de prensa, lo que lo convierte en uno de los países más peligrosos y mortíferos del mundo para los medios de comunicación.36

Hay otro tipo de ataques en contra de los periodistas; lo que llama la atención es que provengan del propio presidente del país, quien los estigmatiza y censura sólo por ejercer una posición crítica con respecto a las acciones de su gobierno. Como ejemplo, se puede mencionar el caso del

30 CMDDPDH, Desplazamiento forzado en México. Disponible en: http://cmdpdh.org/temas/desplazamiento-interno/

31 ONU Mujeres e Inmujeres, La violencia feminicida en México, aproximaciones y tendencias 1985-2016, México, 2017, p. 12.

32 Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres. Disponible en: https://www.gob.mx/ conavim/es, 3 de noviembre de 2019.

33 “El país feminicida: 1,199 mexicanas fueron asesinadas en lo que va de 2019”, en Infobae, 30 de mayo de 2019. Disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2019/05/30/feminicidio-en-cifras-rojas-en-mexico-asesinan-diariamente-a-nueve-mujeres/

34 Ibidem.

35 “La protección para periodistas necesita más recursos, pero sobre todo una respuesta de Estado”, Noticias ONU México, 26 de agosto de 2019. Disponible en: https://news.un.org/es/story/2019/08/1461131

36 Reporteros sin Fronteras, “Violencia y miedo cotidianos”. Disponible en: https://rsf.org/es/mexico.

Emilio

periódico Reforma y su director editorial Juan Pardinas, quien fue víctima de amenazas de muerte y ataques en las redes sociales después de que en sus conferencias matutinas López Obrador dedicara gran espacio a criticar el periódico. Al respecto, la organización artículo 19 ha referido que “el discurso ‘estigmatizante’ del presidente respecto a ese medio de comunicación, tiene un impacto directo en cuanto a la protección o riesgo que puede generar hacia la labor de la prensa, pues él permea en el discurso del resto de la sociedad e incluso llega a generar ataques […]”.37 El caso más reciente es el del periodista Luis Cardona, quien luego de cuestionar al presidente por los acontecimientos y la información pública en Culiacán, fue atacado por los seguidores de AMLO e incluso su familia recibió amenazas a través de redes sociales.38

concLusión

Las dimensiones de la crisis de derechos humanos en el país no sólo continúan profundizándose en diversos aspectos, sino que no se han tomado las medidas suficientes para llevar a cabo una verdadera política de Estado en esta materia. Hoy en día, las decisiones de política pública están muy por debajo del tamaño del desafío y de la deuda con las víctimas. Ése es justo el dilema, un dilema de futuro: enfrentar las diversas dimensiones de las crisis con las acciones que lleven a atenuar las inercias y herencias y respondan a los nuevos desafíos con medidas efectivas que partan de un enfoque de derechos humanos.

Esta crisis va más allá de las inercias y las herencias de los gobiernos anteriores; el nuevo gobierno tiene ya responsabilidades de Estado y sus propias acciones o inacciones pueden agudizar la crisis. Es claro que la empatía y la atención preferencial a algunos casos paradigmáticos, como el de los 43 estudiantes desaparecidos de Ayotzinapa, no alcanza para atender y enfrentar el tamaño de esta crisis. De hecho, hay señales de que los colectivos y los líderes del movimiento de víctimas levantan la voz para exigir a la administración de López Obrador no sólo la atención debida, sino el cumplimiento de los compromisos y las promesas realizadas en materia de justicia, seguridad, paz y atención a víctimas. Un ejemplo de esto es la tercera carta pública del poeta Javier Sicilia dirigida al presidente.39 La atención a esta crisis reflejará de manera muy certera el alcance de la transición democrática de México, su futuro y viabilidad como Estado democrático.

37 “Periodistas asesinados en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador”, en El Economista, 12 de septiembre de 2019; “Director de Reforma recibe amenazas de muerte; AMLO ofrece protección”, en Animal Político, 26 de abril de 2019/. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2019/04/director-reforma-amenazas-articulo-19/

38 “Luis Cardona pide mecanismo de protección por ataques de seguidores de AMLO”, en Diario contrapeso ciudadano, 2 de noviembre de 2019. Disponible en: https://www.contrapesociudadano.com/luis-cardona-pide-mecanismo-de-proteccion-por-ataques-de-seguidores-de-amlo/

39 Javier Sicilia, “Tercera carta abierta a Andrés Manuel López Obrador”, en Proceso, No. 2246, 17 de noviembre de 2019, pp. 50-51. 4.

5. Zonas de Silencio. La libertad de expresión amenazada

Leonardo Curzio1

La libertad de expresión es la madre de todas las libertades. Sin ella, el conjunto de derechos básicos de una democracia se ve amenazado. Coartar la libertad de expresión no solamente conculca el derecho de los profesionales del periodismo, sino que, de manera colateral, impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Cuando se deja de informar sobre determinados temas, se corre el riesgo de dejar de brindar elementos de evidencia fundamental para analizar el desempeño gubernamental y otros asuntos relevantes, lo cual puede empezar con algunas omisiones y concluir en la constitución de auténticas “zonas de silencio” en donde los temas candentes como la inseguridad, la violencia o la corrupción desaparecen de las páginas de los diarios o de los contenidos de los programas radiofónicos y televisivos. Riesgo mayor. En algunas entidades federativas, como veremos más adelante, se están construyendo estas zonas de silencio engendradas por las amenazas y el asesinato de periodistas y activistas, dejando a la sociedad en un vacío informativo paralizante.

En México se vive una alarmante situación de agresión a la comunidad de periodistas y trabajadores de los medios de comunicación. Entre el año 2000 y 2019, se tiene un registro de 149 homicidios y 21 desapariciones. En el gobierno de Vicente Fox (2000-2006) fueron 25 homicidios y 3 desapariciones; en el de Felipe Calderón (2006-2012) fueron 52 homicidios y 15 desapariciones; en el de Enrique Peña Nieto (2018-2018) 59 homicidios y 3 desapariciones; y en el de Andrés Manuel López Obrador, 13 homicidios en el primer año de su gobierno (hasta el 18 de diciembre de 2019).2 En 2020, entre enero y junio, han sido asesinados 5 periodistas.3

A la libertad de expresión se le puede amenazar desde distintos frentes y con diversos mecanismos. Existe la tradicional censura previa de gobiernos mediante la intimidación o la utilización de canales más sutiles (como la publicidad gubernamental) que consiguen desviar el ejercicio periodístico de su naturaleza original. Quien escribe estas páginas, vivió en primera persona el condicionamiento de líneas editoriales, consecuencia de la dependencia de dinero público por parte de la empresa de comunicación en la que laboraba. El tema de la publicidad oficial como elemento condicionante de la libertad de expresión ha sido tratado por Jacqueline Peschard y un equipo de investigadores en una obra reciente.4

En este artículo nos referiremos a una realidad infinitamente más dolorosa la cual, lamentablemente, hermana a periodistas y a defensores de derechos humanos. Los informes del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE) sobre la libertad de expresión 2019 y 2020 incluyen a los defensores del medio ambiente, pues todos ellos están expuestos a una problemática similar de enorme precariedad y riesgo descomunal.5 Es verdad que lo que ocurre a periodistas y activistas no es un fenómeno aislado. Está claro que no corren buenos

1 Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte, UNAM. Miembro del CASEDE.

2 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, (CNDH) (s.f.), Informe Anual de actividades 2019. Disponible en: http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=50063.

3 Informe Libertad de Expresión en México 2020, Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, México, 2020. Disponible en: https://www.casede.org/index.php/biblioteca-casede-2-0/periodismo-y-libertad-de-expresion/ 554-informe-libertad-de-expresion-2020

4 Jaqueline Peschard, (coord.), La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México, UNAM, Secretaría de Desarrollo Institucional, México, 2019.

5 CASEDE, Informe 2019 Libertad de expresión en México. -Ineficacia Institucional -Persistencia de las agresiones -Zonas de silencio, Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A. C., México, 2019. Informe Libertad de Expresión en México 2020, op. cit.

tiempos para la libertad de expresión a pesar de que México reúne todos los requisitos de una democracia electoral. Es también claro que es un país de alto riesgo en el cual tampoco se registra, de manera abierta, un conflicto armado en el que se identifique una parte sublevada contra el gobierno. La pregunta perturbadora es: si el gobierno es de naturaleza democrática y no hay un conflicto armado, ¿cómo explicar el deterioro de las condiciones en las que se ejerce la labor de periodistas y defensores de derechos humanos? La respuesta preliminar es que lo que hay en México es un Estado claramente disfuncional que no consigue articular dos funciones fundamentales de cualquier Estado con independencia de la naturaleza de su régimen: la seguridad y la procuración de justicia.

La función de proveer seguridad pública es básica y es una asignatura pendiente de la democracia. La más reciente encuesta del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) sobre victimización y percepción establece que cerca de 25 millones de mexicanos mayores de 18 años fueron víctimas de delitos en el año estudiado (2018).6 Esto significa que en 34 % de los hogares del país por lo menos uno de sus integrantes fue víctima de la delincuencia. Con estas cifras, es estadísticamente muy probable que en algún momento un ciudadano, cualquiera que sea su oficio o profesión, pueda ser extorsionado, secuestrado, robado, amenazado o incluso asesinado. México es un país victimizado.

Además de este desolador panorama que las estadísticas oficiales reflejan, de la misma encuesta se desprende que 93 % de los delitos no son reportados a la autoridad. Las razones varían, pero la primera es porque se considera una pérdida de tiempo denunciarlos o porque no se le tiene confianza al gobierno. Las dos explicaciones para no levantar denuncias nos llevan al mismo sitio. Es el vox populi que las fiscalías no cumplirán con la tarea fundamental de castigar a quienes cometen delitos. La impunidad es, por tanto, la regla en México y, por ende, en vez de vivir bajo el imperio de la ley, se vive en el imperio de una aberrante “anticerteza”: el que la hace no la paga, es decir, quien comete un delito, tiene una enorme probabilidad de no ser castigado. Las dimensiones de la impunidad son cada vez más conocidas y, en consecuencia, es cada vez más claro que si las causas que la generan no son tratadas de manera sistemática e integral, es muy difícil imaginar una política de seguridad y procuración de justicia medianamente exitosas. La Universidad de las Américas Puebla ha documentado, mediante sus Índices de Impunidad,7 la situación que vive el país respecto a otras naciones y también nos ha permitido conocer con detalle los componentes que explican los altos niveles de ineficiencia institucional en esta materia. Podemos agregar más evidencias. La organización Impunidad Cero ha identificado, con precisión, el funcionamiento de las Procuradurías y los datos son desalentadores.8 La asociación México Evalúa también ha aportado datos concluyentes sobre la extraordinaria ineficiencia de las procuradurías y fiscalías a las que, en números redondos, se les escurren entre los dedos 94 % de los casos por incapacidad para articular adecuadamente los expedientes, es decir, por ineficacia institucional.9 Los informes han sido dados a conocer en distintos foros, al igual que el Informe sobre Libertad de Expresión, ediciones 2019 y 2020, antes mencionado, el cual ha publicado el CASEDE y otras organizaciones, y que reflejan con detalle la situación de periodistas y activistas.10 En estricto sentido, que maten a un periodista es un asunto tan grave como el que priven de la vida a un carpintero, a un sociólogo o a un antropólogo; sin embargo, con el asesinato de un

6 INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2019. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2019/doc/envipe2019_presentacion_nacional.pdf

7 Índice Global de Impunidad IGI-MEX 2018, Universidad de las Américas Puebla, México, marzo de 2018; Juan Antonio LeClerq, y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, Indice Global de Impunidad 2020. Escalas globales de impunidad, Universidad de Las Américas-Puebla, Puebla, 2020.

8 Guillermo Zepeda y Paola Jiménez, Índice estatal de desempeño de las procuradurías y fiscalías 2019, Impunidad Cero, México, 2019.

9 México Evalúa, Hallazgos 2018. Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México, México, 2019.

10 CASEDE, Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), Seminario sobre Violencia y Paz, Academia Interamericana de Derechos Humanos (AIDH), Comisión Derechos Humanos Estado de Coahuila (CDHEC) y Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

5. Zonas de Silencio. La libertad de expresión amenazada

periodista hay implicaciones suplementarias: primero, ya lo señalábamos desde el inicio, el acceso o el derecho a la información de las sociedades se conculca. Hay evidencia de que la línea de trabajo de varios colegas (que es básicamente el vínculo entre lo político y lo criminal) resulta altamente tóxica para ciertos gobiernos locales y riesgosa para los periodistas que la documentan. Con su silencio, la sociedad tiene cada vez menos información sobre ese tema que explica, en gran medida, la disfuncionalidad de las instituciones pues los policías y las procuradurías sirven de tapaderas creando así un círculo vicioso. Pero el crimen contra un comunicador está asociado también con la libertad de expresión. Si un periodista ve que en su entorno hay cada vez más riesgo por investigar ciertas temáticas, puede autocensurarse o, abandonar el tema, para abordar algunos más inocuos, provocando el vacío que señalábamos antes.

El contexto en el que se desarrolla la libertad de expresión tiene, además de los asesinatos, otros condicionantes, tales como las intimidaciones que se expresan desde las redes sociales o la voluntad de desacreditar la reputación de aquellos que defienden puntos de vista alternos o divulgan información que no interesa a determinados sectores gubernamentales y en algunos casos también privados. Cabe destacar que el fenómeno es esencialmente local, pero en el ámbito federal se vislumbran también tendencias preocupantes. Desde el gobierno se fomenta una división entre quienes, desde el punto de vista gubernamental, realizan apropiadamente su trabajo. El presidente habló, por ejemplo, de la prensa que se porta bien, al criticar un reportaje que le era adverso. El tema no es anecdótico, hasta el punto en que la presidenta de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), María Elvira Domínguez, ha hecho ver que, si bien es válida la crítica por parte del jefe del Estado al trabajo de los medios, lo que no es procedente es estigmatizar a un sector de la prensa con el que no coincide, pues ello puede alimentar un contexto de riesgo para los periodistas que ejercen un periodismo crítico de opinión o investigación.11 En el mismo sentido, se expresaba el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Edison Lanza, quien, en una entrevista con el autor de este artículo apuntaba lo siguiente: “El gobierno y las autoridades tienen no sólo el derecho, sino la obligación de explicar todos los temas a la población y la prensa está sujeta a una crítica. Los medios y los periodistas pueden equivocarse, pueden tener una información no rigurosa o presentar una información sesgada. Pero cuando de ese punto se pasa a descalificar o a tacharlos de enemigos, deshonestos u opositores, no sólo no se tiene el derecho, sino que se está violando, de algún modo, la libertad de expresión. Porque ellos [el gobierno] tienen que garantizar, en un país democrático, que haya el derecho (sic) a difundir información, a presentar ideas e incluso a investigar. Porque muchas veces pasan del límite de la crítica a violar la libertad de expresión”.12

Vista en su definición más elemental, la democracia es el gobierno del pueblo, para el pueblo, por el pueblo y frente al pueblo. Digámoslo sin ambages: además de requerir una legislación electoral equitativa, órganos autónomos (o creíbles) que organicen los procesos electorales y tribunales que resguarden la imparcialidad, un pueblo que no tiene garantizado el acceso a una información fidedigna y carece de un gobierno abierto y trasparente que rinda cuentas, no puede delegar, en condiciones totalmente libres, su soberanía. Y no lo puede hacer a cabalidad porque carece de los elementos fundamentales para tomar decisiones (elegir) y evaluar el desempeño de la administración.

Para las democracias tradicionales, y más aún las contemporáneas, es un desafío colosal que los medios y los periodistas puedan, no sólo acceder a la información gubernamental, sino tener plena libertad para requerir la faltante y cuestionar la existente. Por esta razón, las pugnas y fricciones con los gobiernos son cotidianas y por ello los periodistas requieren de una garantía suplementaria para desempeñar su tarea. Las posibilidades de mentir desde el poder (o para llegar al gobierno) son amplísimas (y crecientes por la difusión de noticias falsas en las redes

11 Alberto Morales, “SIP: AMLO puede criticar a la prensa, pero no estigmatizarla”, en El Universal, 12 de septiembre de 2019.

12 “Entrevista con Edison Lanza”, Leonardo Curzio en Fórmula, 29 de marzo de 2019. Disponible en: https://soundcloud.com/user-404376331/eld

Curzio

sociales) y pueden afectar severamente el correcto funcionamiento de la democracia. El debate es global. Pero regresemos a la dinámica local.

La iMportancia de Lo LocaL

Uno de los puntos relevantes que parece desprenderse del informe y de los estudios monográficos realizados para Coahuila,13 Nuevo León,14 Chihuahua15 y la Ciudad de México,16 es que no existe una política centralizada para disminuir la libertad de expresión y amordazar a la prensa, lo cual, a estas alturas es tranquilizador. Como apuntábamos antes, la anomalía mexicana proviene de la disfuncionalidad del Estado, no de la naturaleza autoritaria del gobierno. El patrón de agresiones, amenazas y voluntad de desacreditar no tiene, según la evidencia, una pauta predeterminada y centralizada, aunque sí hay algunas regularidades. Las diferencias entre entidades merecen alguna consideración. En la capital de la República, el marco legal tiene estándares internacionales que incluyen las cláusulas de respeto al secreto profesional y, por supuesto, el cuidado de las fuentes, pero se hace notar que siguen existiendo delitos potencialmente riesgosos como el del ultraje a la autoridad y ataques a la paz pública que podrían, en un momento determinado, ser un problema para los comunicadores.

La exigencia en materia de transparencia no es demasiado elevada, tanto que el órgano garante de acceso a la misma estuvo sin integrarse durante un periodo considerable sin que esto haya generado una situación de alarma. Las agresiones a periodistas han tenido un impacto alto, una de ellas ocurrió en cadena nacional cuando el periodista Juan Manuel Jiménez reportaba en directo una marcha de protesta por las agresiones a las mujeres en la capital.17 La ciudad no tiene criterios claros para la distribución de recursos en publicidad oficial y vive, igual que otras entidades del país, un incremento de la inseguridad. Durante el año 2018, por ejemplo, los homicidios crecieron cerca de 14 % y las relaciones con las instituciones de seguridad no se caracterizan por ser particularmente fluidas. La percepción de riesgo es muy alta, como se desprende de la Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU).18 La Fiscalía General de la República tiene poco respaldo, y los policías son quienes tienen más quejas de violaciones a los derechos humanos.

En el caso de Nuevo León, el informe destaca la armonización de la Constitución estatal con la reforma constitucional federal promulgada en 2011, que pone a los derechos humanos en el centro de su argumentación. Resalta también el endurecimiento de las sanciones por proferir amenazas a periodistas y defensores, pero no se han desarrollado, en su totalidad, los mecanismos para hacer exigibles estos derechos. Tampoco tiene un marco legal claro para la distribución de recursos en materia de publicidad oficial, y el gobernador Jaime Rodríguez Calderón ha tenido expresiones duras contra medios tradicionales e hizo, durante su campaña, la promesa de que gobernaría solamente a través de redes sociales.

Por su parte, en Chihuahua destaca la creación de la Unidad Estatal de Protección a Personas Defensoras de los Derechos Humanos y Periodistas. También se debe anotar que el gobierno de

13 CASEDE, Índice Estatal de Libertad de Expresión en México 2019/Coahuila, junio, 2019. Disponible en: https:// www.casede.org/index.php/biblioteca-casede-2-0/periodismo-y-libertad-de-expresion/435-indice-estatal-de-libertad-de-expresion-en-mexico-2019-coahuila

14 Idem, Índice Estatal de Libertad de Expresión en México 2019 / Nuevo León, julio, 2019. Disponible en: https:// www.casede.org/index.php/biblioteca-casede-2-0/periodismo-y-libertad-de-expresion/442-indice-estatal-de-libertad-de-expresion-en-mexico-2019-nuevo-leon

15 Idem, Índice Estatal de Libertad de Expresión en México 2019/Chihuahua, mayo, 2019. Disponible en: https:// www. casede.org/index.php/biblioteca-casede-2-0/periodismo-y-libertad-de-expresion/428-indice-estatal-de-libertad-de-expresion-en-mexico-2019/file

16 Idem, Índice Estatal de Libertad de Expresión en México 2019/Ciudad de México, agosto, 2019. Disponible en: https://www.casede.org/index.php/biblioteca-casede-2-0/periodismo-y-libertad-de-expresion/449-indice-estatal-de-libertad-de-expresion-en-mexico-2019-ciudad-de-mexico

17 Transmitido por ADN40. 16 de agosto de 2019.

18 INEGI, Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana (ENSU), junio, 2019. Disponible en: https://www.inegi. org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2019/ensu/ensu2019_07.pdf

5. Zonas de Silencio. La libertad de expresión amenazada

Chihuahua disminuyó, en 2018, más de 50 % del gasto en publicidad oficial, y el Instituto para la Transparencia muestra una razonable efectividad al procesar la mayoría de las solicitudes de información requeridas. El gobernador Javier Corral ha tenido disputas públicas con algunos medios, pero el caso del asesinato de Miroslava Breach sigue abierto y se ha convertido, junto con el de Javier Valdés en Sinaloa, en uno de los expedientes paradigmáticos de la problemática que nos ocupa.

En Coahuila existen dos leyes de protección diferentes: una consagrada para las personas defensoras de derechos humanos y otra para los periodistas. Existe también una unidad especializada para seguir estos delitos. Aunque en el informe se consigna que en los últimos cinco años no se han presentado casos de homicidio contra estos dos colectivos, en el estado sí se han registrado seis solicitudes de incorporación al mecanismo de protección federal que fueron aceptadas por el mismo.

Es positivo que tengamos ya estas cuatro entidades radiografiadas, pero es deseable que en el futuro se cuente con una serie periódica de monografías sobre cada una de las entidades federativas.

ineFicacia institucionaL

Si los gobiernos no pueden reducir los niveles de impunidad en los casos de crímenes a periodistas, tampoco pueden reducir la impunidad en el ámbito general. Seguimos constatando que las fiscalías son utilizadas políticamente y otras (como Nayarit) están absolutamente penetradas por organizaciones criminales. Estas instituciones aún no han desarrollado un fuerte andamiaje institucional ni la suficiente autonomía para funcionar con integridad, eficacia y autonomía, para reducir los niveles de impunidad en México. En consecuencia, si matan a un periodista es, en términos estadísticos, casi igual que si mataran a cualquier otro ciudadano. Como se señaló antes, las posibilidades de ser procesado por cualquier delito en este país son muy bajas y, por tanto, la dimensión de la impunidad es casi universal.

El abanico de agresiones a periodistas y defensores de derechos humanos incluye seis grandes elementos. El primero y más frecuente es el recurso a la amenaza y la intimidación a los familiares y amigos. Se busca minar la confianza en el entorno más cercano para disuadir al profesional de continuar con su labor. El segundo, en términos de frecuencia, es el seguimiento o la vigilancia para intimidar a los profesionales de los medios con una presencia amenazante. En tercer lugar, aparece la coerción directa en la cual ya hay una acción física para alterar un comportamiento o una práctica. La cuarta es la difamación, misma que en los últimos tiempos empieza a adquirir características de linchamiento merced a la operación de las redes sociales y a la divulgación de videos editados o con contenidos personales que pueden desviar a los periodistas y activistas de sus temas de investigación. La quinta es que persiste también la intervención de comunicaciones como posibilidad de penetrar el espacio íntimo, es decir, recurrir al más clásico espionaje mediante la intervención del teléfono o los dispositivos computacionales. Finalmente, como sexta y última, está el acoso u hostigamiento. La mayoría de las agresiones se da en la calle (alrededor de 42 %) y en segundo lugar en el ciberespacio.19 Por tanto, hay una responsabilidad directa de las autoridades para actuar de manera eficaz en la disuasión, ya que estas agresiones no ocurren en lugares inaccesibles o impenetrables para los cuerpos de seguridad. Si los mecanismos de protección funcionaran, tanto en la calle como en la red, podríamos tener avances importantes en la protección de periodistas que están registrados en el marco de los mecanismos de salvaguardia. Los datos de la ENSU son claros. Poco más de 16 % de las personas encuestadas afirman haber limitado su creatividad periodística e incurrido en una autocensura por efecto del entorno adverso y amenazante al que nos referíamos. La censura sigue siendo algo muy importante en términos de frecuencia. Según la encuesta, prácticamente ocho de cada diez consideran que,

19 Ibid., p. 31.

de manera frecuente o muy frecuente, se pide a periodistas de su localidad dejar de publicar contenidos que critiquen a políticos o servidores públicos. Lo mismo ocurre, aunque en menor proporción, con actores del sector privado y el crimen organizado. La precariedad laboral juega aquí un papel importante pues en muchos casos los periodistas no son respaldados por sus medios con un soporte jurídico o con una protección suplementaria. Esto los hace más vulnerables. El arranque del sexenio de Andrés Manuel López Obrador demuestra que el número de homicidios, lejos de cambiar de tendencia, parece empeorar, según las cifras que da el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP).20 Ha habido también homicidios de alto impacto, como el caso del activista Samir Flores, quien luchaba contra la instalación de la hidroeléctrica de Huexca en el municipio morelense de Cuautla y fue acribillado al salir de su domicilio, en fechas cercanas a la realización de una consulta popular para determinar o no la instalación de dicha hidroeléctrica. Hasta la fecha no se han deslindado con claridad las responsabilidades. No existe una correlación perfecta entre el número de homicidios en general y los de los colectivos de periodistas y personas defensoras de los derechos humanos.21 Sin embargo, lo que se puede identificar para los colectivos que nos ocupan es que las cifras muestran una tendencia al alza, por lo menos de 2016 a la fecha, y que el arranque de la administración actual no es alentador, a pesar de su compromiso político con los derechos humanos y la libertad de expresión.

En los primeros nueve meses de ejercicio de gobierno de Vicente Fox hubo tres asesinatos de periodistas, en el caso de Felipe Calderón se mantuvo en tres y en el de Enrique Peña Nieto subió a cuatro. En el arranque de esta administración el número asciende a 11,22 y según la Encuesta de Seguridad y Ejercicio de la Libertad de Expresión en México 2019, 82 % de los periodistas y personas defensoras de derechos humanos anuncian que se sienten más vulnerables de ser víctimas de algún acto delictivo o agresión por el trabajo que realizan. El sentimiento de desamparo es casi universal. En 2019 tenemos una ligera mejora cuando el porcentaje se ubica en 75 %, que sigue siendo aterrador. A esto se debe agregar que el ejercicio periodístico se caracteriza por la precariedad laboral, la multivictimización nunca perseguida al ser protegida, en muchos casos, por la cooptación, la colusión o corrupción de mandos políticos locales. Esta atmósfera de represión e impunidad condiciona el trabajo periodístico.

Aparece también como elemento dramático el desplazamiento interno: 10 % de los encuestados ha cambiado de lugar de domicilio, producto del enrarecimiento del ambiente y sólo uno de cada diez consultados considera que en México hay libertad de expresión total. Triste situación para un país que, por otro lado, celebra el funcionamiento de su democracia electoral. Asimismo, 60 % de los periodistas dice no tener un acceso cabal y completo a la información y eso erosiona la calidad del sistema democrático.

Hay un clima de estigmatización de periodistas que favorece el que la agresión y la amenaza hacia algunos de ellos no se haya visto como prioridad por un sector amplio de la población que, por alguna razón, desconfía de ellos. El silencio social puede ser selectivo y esto implica que muchos periodistas y activistas no tengan una atmósfera de protección por sus comunidades. El Estado mexicano, lejos de dar certeza, genera una suerte de “anticerteza” que consiste en que casi ningún crimen sea investigado y los culpables no sean llevados a la justicia.

Por lo anterior, es prioritario reforzar las instituciones autónomas y generar un contexto de exigencia mayor para que las autoridades den resultados concretos en las investigaciones. Hasta ahora, el Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión (FEADLE) tienen un desempeño básicamente reactivo, con poca capacidad de entender el contexto criminal en el que surgen las amenazas y los asesinatos. Por ello es importante tener un mayor acompañamiento de todos los medios como colectivo y de todos los periodistas como gremio.

20 SESNSP, Incidencia Delictiva del Fuero Común 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/sesnsp/acciones-y-programas/incidencia-delictiva-87005?idiom=es

21 CASEDE, Informe 2019 Libertad de expresión en México, op. cit., p. 17.

22 Ibid., p. 18.

Leonardo Curzio

5. Zonas de Silencio. La libertad de expresión amenazada

reFLexión FinaL

En México hay un Estado disfuncional que opera de manera diferenciada en el ámbito federal y territorial. Se da una impunidad galopante que explica, entre otras cosas, por qué los periodistas y los activistas viven en una sensación de desamparo. Carlos Beristáin ha acuñado la expresión de la “cultura de la impotencia aprendida”, y esa parece ser la tónica en el México contemporáneo.

Todos los mecanismos de protección a los periodistas que el Estado ha implementado en el ámbito local y federal han sido insuficientes. Hace falta que en dichos mecanismos mejore la interlocución entre periodistas en riesgo y el gobierno, y que se atiendan con diligencia dos niveles en el corto y largo plazo: en primer lugar, se debe proteger con eficacia a los periodistas en riesgo, garantizando su integridad al 100 %, para que su labor esté asegurada y, en segundo lugar, hay que generar en el largo plazo un ecosistema en el cual el ejercicio periodístico no sea riesgoso.

Es interesante constatar que la institución que más confianza les inspira a los periodistas es la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual aparece por arriba del propio Mecanismo Federal de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Tal vez no sea vano que el Mecanismo se pueda asimilar a este órgano del Estado mexicano que actúa de manera autónoma. Se debe reconocer que, tanto el Mecanismo como la Fiscalía, han incrementado su confiabilidad, pero los números siguen siendo relativamente bajos ya que no es completamente conocida y valorada su función. Así, 52 % de los encuestados reconoce el mecanismo de protección, un número ligeramente inferior para la Fiscalía y un escalón abajo aparece la Comisión Ejecutiva de atención a víctimas.23

Por otro lado, el tema de los asesinatos a periodistas tiene un impacto internacional ineludible para México. La Unión Europea tiene una lupa puesta sobre el particular, así como Estados Unidos y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), quienes plantean la necesidad de instrumentar políticas de combate a la impunidad, mejorar los mecanismos de seguimiento y garantizar el derecho a la libertad de expresión y al acceso a la información. Por tanto, el país tiene un desgaste permanente en sus relaciones con todas estas naciones y órganos multilaterales al no registrar avances comprobables.

Finalmente, esta problemática incide en la imagen y la reputación de México. La idea de un país inseguro, problemático y sin ley, es algo que está ampliamente divulgado en las audiencias de todo el planeta, particularmente en Estados Unidos. Junto a algunos países como Siria, somos el país más riesgoso para el ejercicio del periodismo y esto no es algo que abone en nuestro prestigio. El argumento incluso lo ha utilizado Donald Trump para estigmatizarnos como un país que tiene una pésima reputación por ser un paraíso de la impunidad y donde los periodistas mueren como si fuera una guerra civil.24 Lamentablemente en esto no le falta razón al presidente de los Estados Unidos.

23 Ibid., p. 41.

24 Tweet publicado el 18 de enero de 2019. Disponible en: https://twitter.com/realDonaldTrump/status/953979393180 950528?ref_src=twsrc%5Etfw%7Ctwcamp%5Etweetembed%7Ctwterm%5E953979393180950528&ref_url=https%3A%2F%2Factualidad.rt.com%2Factualidad%2F260260-trump-muro-parar-flujo-drogas-mexico

6. El lavado de dinero y la seguridad nacional en México

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara1 y Naiki Guadalupe Olivas Gaspar2

La prevención y las estrategias en contra del lavado de dinero son uno de los eslabones más débiles para atender las más importantes amenazas a la seguridad nacional de México, como el tráfico ilícito de drogas, la trata y el tráfico legal de personas, la corrupción, el robo combustible, entre otros. Este capítulo tiene como objetivo analizar las acciones para combatir el lavado de dinero como una estrategia de política de seguridad nacional.

Por lo anterior, primero se revisará la legislación mexicana sobre lavado de dinero, así como las implicaciones de las últimas reformas a ésta. Posteriormente, se analizará a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) como instancia de seguridad nacional. Después, se retomarán los resultados preliminares de la Evaluación Nacional de Riesgos para analizar tres fenómenos en los que el lavado de dinero es directamente relacionado: delincuencia organizada, corrupción y las personas expuestas políticamente (PEP).

Finalmente, a partir de las últimas reformas, se expondrá un breve análisis de las implicaciones de la reforma legal en la cual se define la facturación falsa como delincuencia organizada. Antes de concluir, se describirá la importancia de la extinción de dominio en México con base en la experiencia de Colombia.

introducción aL proBLeMa

De acuerdo con el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), en el mundo, el lavado de dinero se entiende como el procesamiento de ganancias criminales para ocultar el origen ilícito de éstas. Dicha definición indica que hay un factor de criminalidad (o ilegalidad) en el origen de estos fondos, es decir, la actividad repercute en la seguridad (directa o indirectamente) de la región o país donde tenga lugar el procesamiento de ganancias criminales. De acuerdo con un reporte de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), se estima que dichas ganancias ascienden a 3.6 % del producto interno bruto (PIB) global, de las cuales 2.7 % corresponde a lavado de dinero o activos. En general, estas estimaciones varían de acuerdo con la institución que las genera, por lo que deben de ser analizadas con cuidado, sin embargo, la mayoría de los estudios reportan porcentajes relativamente altos.

También es importante analizar muy brevemente el origen del concepto de lavado de dinero. Éste surge inicialmente en la Convención de Viena de 1988, y en ella se refería específicamente a los bienes obtenidos por el tráfico de estupefacientes y sustancias sicotrópicas o a la acción de ocultar las ganancias obtenidas de esta manera. A partir de esa fecha, distintas instituciones internacionales se han dado a la tarea de definir el lavado de dinero. Estas definiciones influenciarán posteriormente la enmarcación y definición del fenómeno en México.

1 Profesor e investigador del Departamento de Relaciones Internacionales y Ciencia Política. Universidad de las Américas Puebla (UDLAP). Colaboró en esta investigación Dora Oyuki Díaz Sánchez del Programa de Honores de la UDLAP.

2 Investigadora del Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia.

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara y Naiki Guadalupe Olivas Gaspar

LegisLación de Lavado de dinero en México

En la legislación mexicana, el documento principal que se encarga de definir jurídicamente este fenómeno es la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (conocida como Ley ORPI), impulsada al final del gobierno de Felipe Calderón.3 De acuerdo con Charre y Cárdenas, el objetivo principal de dicha Ley es “proteger el sistema financiero y la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de procedencia ilícita”.4 La ley señala que se sancionará con dos a ocho años de prisión y con quinientos a dos mil días de multa a quien, en cumplimiento de su obligación, dé, de manera dolosa, avisos, información, documentación, datos o imágenes que sean falsos o ilegibles. Además, se sancionará a quien dolosamente altere información, documentación o imágenes que deban incorporase a los avisos.

Por otro lado, se castigará con prisión de cuatro a diez años y con quinientos a dos mil días de multa, al servidor público que utilice indebidamente información, datos, documentación o imágenes. Igualmente, a quien no cuente con la autorización necesaria, revele o divulgue por cualquier medio información con la cual se pueda vincular a una persona moral o física con algún aviso o petición de información realizado entre autoridades, en concordancia con cualquier suceso o procedimiento conectado con actividades vulnerables, independientemente de que el aviso exista o no”.5

Por último, la ley ORPI establece que se agravará la sanción a quien cometa el acto ilícito siendo funcionario o lo haya sido dos años antes de delinquir. Para poder proceder penalmente, se requiere la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Además de las sanciones antes mencionadas, se le inhabilitara para desempeñar el servicio público por el mismo tiempo que se estableció la pena de prisión. Así pues, la Ley ORPI no sólo describe la naturaleza de los delitos penalizados por el lavado de dinero; también establece el vínculo que tienen con uno de los problemas más grandes de México: la corrupción.

Por su parte, el Código Penal Federal establece que los delitos por operaciones con recursos de procedencia ilícita serán cualquiera que:

adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de este hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita. De igual manera, oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita.6

De esta manera, mediante estos instrumentos jurídicos, la legislación mexicana busca proteger dos bienes tutelados: el acceso y la administración de justicia; y el sector financiero y económico del país, los cuales se ven afectados por el lavado de dinero, pues esta actividad limita el acceso a la justicia y pone en riesgo cualquier bien de índole económico en el país.

3 Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, Diario Oficial de la Federación, 17 de octubre de 2012. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPIORPI_090318.pdf.

4 Omar Charre y Raúl Cárdenas, El Delito de Lavado de Dinero, Porrúa, Ciudad de México, 2018.

5 Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, Diario Oficial de la Federación, op. cit.

6 Código Penal Federal, 12 de abril de 2019. Órden Jurídico. Disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Federal/pdf/wo83048.pdf

6. El lavado de dinero y la seguridad nacional en México

aMenazas para La seguridad nacionaL

De acuerdo con el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), una amenaza es definida como un “acto generado por el poder de otro Estado, o por actores no estatales, que puede vulnerar de modo particularmente grave las aspiraciones, intereses y objetivos nacionales del Estado mexicano”.7

Las amenazas se dividen en dos categorías: tradicionales o emergentes, y se definen en la Ley de Seguridad Nacional de 2005,8 la cual menciona un catálogo de las amenazas para el Estado mexicano, cuyo propósito principal es ofrecer una noción operativa y apoyar el funcionamiento de la fuerza policiaca y militar. Entre dichas amenazas, en la actualización de la misma Ley en 2019, destacan las siguientes: impedir a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada; acciones tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada; financiar actividades y organizaciones terroristas; obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos.9

Por otra parte, el CNI define la seguridad nacional como “la probabilidad de que en un lapso determinado se produzcan daños a los intereses nacionales debido a la interacción de fenómenos políticos, económicos y sociales con la intervención de agentes no estales o desastres de origen natural o antropogénico”.10 Entonces, en lugar de tratarse de un fenómeno específico, se habla más bien de una condición que hace resaltar las vulnerabilidades del Estado mexicano.

La unidad de inteLigencia Financiera coMo instancia de seguridad nacionaL

La Recomendación 29 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) establece que los países deben contar con una Unidad de Inteligencia Financiera que sirva como la institución central que se encargue de recibir y analizar los reportes de transacciones sospechosas y otra información relevante al lavado de dinero o financiamiento del terrorismo. Además, la UIF debe de tener acceso a la información que necesiten las instituciones encargadas de aplicar la ley y las instituciones financieras.11

En México, la UIF fue creada oficialmente por medio de una reforma al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el 7 de mayo de 2004. En el artículo 15 de dicho documento se especifican las treinta y dos competencias de la Unidad. Actualmente, la UIF es reconocida como Instancia de Seguridad Nacional de acuerdo con lo establecido en las Bases de Colaboración en el marco de la Ley de Seguridad Nacional entre la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y la SHCP. Además, el Secretario de Hacienda forma parte del Consejo de Seguridad Nacional, de acuerdo con lo señalado en el artículo 12 de la Ley de Seguridad Nacional. De esta manera, el papel de la UIF para combatir el lavado de dinero se ha establecido dentro del ámbito jurídico en México. Es necesario asegurar que esta institución se desempeñe no sólo con autonomía, sino con la calidad y fuerza institucional para asegurar su buen funcionamiento. Con el fin de atender algunas de las recomendaciones del GAFI y de desempeñar adecuadamente sus funciones, la UIF parte de un enfoque basado en riesgos. Se requiere que el país identifique, evalúe y entienda los riesgos relacionados con el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Teniendo esa información, entonces se pueden llevar a cabo acciones y aplicar recursos con el fin de mitigar los riesgos identificados. De acuerdo con los resultados preliminares de sus investigaciones, la UIF detecta la necesidad de incrementar sentencias condenatorias por el delito

7 Centro Nacional de Inteligencia s/f. Disponible en: https://www.gob.mx/cni

8 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lsn/LSN_orig_31ene05_ima.pdf

9 Ley de Seguridad Nacional, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 8 de noviembre de 2019. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac_081119.pdf

10 Centro Nacional de Inteligencia s/f. Disponible en: https://www.gob.mx/cni

11 GAFI, International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation. Paris, 2019. Disponible en: www.fatf-gafi.org/recommendations.html

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara y Naiki Guadalupe Olivas Gaspar

de lavado de dinero, así como medidas precautorias o definitivas para lograr el debilitamiento de estructuras criminales, mediante el congelamiento de cuentas, por ejemplo.

riesgos y aMenazas para La seguridad nacionaL de acuerdo con Los resuLtados preLiMinares de La evaLuación nacionaL de riesgos

deLincuencia organizada

Las cantidades y áreas en las que se divide el lavado de dinero por agrupaciones de delincuencia organizada son diversas. A pesar de que no hay reportes oficiales, la mayoría de la literatura especializada estimó que buena parte de las ganancias criminales lavadas provienen del tráfico de drogas, el tráfico de armas y los crímenes de “cuello blanco”.12 Entonces, para el desarrollo y funcionamiento de las organizaciones criminales, el lavado de dinero es algo esencial debido a que muchas de sus actividades son realizadas con dinero en efectivo, por lo que no se tiene un registro bancario de éstas.

De acuerdo con los resultados preliminares de la Evaluación Nacional de Riesgos, la delincuencia organizada es identificada como la principal amenaza de lavado de dinero en el país, debido a la diversidad de las organizaciones, las zonas en las que operan y los delitos que llevan a cabo. A nivel nacional, se identifican ocho organizaciones delictivas: el Cártel del Pacífico, el Cártel Jalisco Nueva Generación, el Cártel del Golfo, el Cártel de Juárez, el Cártel de los Beltrán Leyva, Los Caballeros Templarios, La Familia Michoacana, el Cártel de los Arellano Félix, los Zetas y el Cártel del Noreste. Dichas organizaciones se caracterizan por la diversidad de sus actividades, así como por su alcance geográfico.

Además, se identifican otras ocho organizaciones que en los últimos años se han fortalecido o surgido en estados como Guerrero, Morelos, Michoacán, Estado de México y la Ciudad de México. Entre las actividades delictivas que éstas llevan a cabo se encuentran: el secuestro, la extorsión, el robo de hidrocarburos, la pesca ilegal, el tráfico de armas, la trata de personas, el tráfico de migrantes, el narcotráfico y el narcomenudeo. En los últimos dos años, el actual gobierno ha identificado al robo de hidrocarburos como una de las principales actividades que causan pérdidas millonarias a sus finanzas: cerca de 66,300 millones de pesos anualmente. Además, se estima que se roban 8,400 barriles de gas licuado al día. La identificación de tomas clandestinas ha sufrido altibajos desde 2016. En ese año, se ubicaron de 6,848 tomas; para 2018, el número se incrementó 117.5 % (14,894) cifra que disminuyó significativamente en junio de 2019, cuando se identificaron 7,638 tomas.13

Es indispensable notar el esfuerzo que está llevando a cabo la UIF en contra de los cárteles del narcotráfico. De acuerdo con información pública, la institución lleva 671 bloqueos relacionados con al menos siete cárteles en México, lo que quiere decir que se han bloqueado 752 cuentas bancarias que representan un total de 935 millones de pesos, más 2.3 millones de dólares.14

12 Friedrich Schneider, “Turnover of Organized Crime and Money Laundering: Some Preliminary Empirical Findings”, en Public Choice 144, No. 3-4, septiembre de 2010. Disponible en: https://doi.org/10.1007/s11127-010-9676-8.

13 Unidad de Inteligencia Financiera, Evaluación Nacional de Riesgos 2020, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, UIF, 2020.

14 “La UIF arremete contra siete cárteles; les bloquea 752 cuentas por 935 mdp”, en Proceso, 15 de noviembre de 2019. Disponible en: https://www.proceso.com.mx/606880/la-uif-arremete-contra-siete-carteles-les-bloquea-752-cuentaspor-935-mdp.

6. El lavado de dinero y la seguridad nacional en México

Cuadro 1. Bloqueos de cuentas bancarias por parte de la UIF a cárteles en México

Cártel Cuentas bloqueadas Personas bloqueadas

Cártel de Sinaloa

Cártel

Fuente: Elaboración propia con datos de la revista Proceso

corrupción

La corrupción se puede definir como el monopolio de la decisión pública, más la discrecionalidad de ésta, menos la rendición de cuentas. La Secretaría de la Función Pública define la corrupción como el abuso del poder para beneficio propio, y la divide en tres tipos, según quien lo ejerza: a gran escala (los más altos niveles de gobierno), menor (funcionarios públicos de bajo y mediano rango) y política (responsables de las decisiones políticas).15

De acuerdo con el Barómetro Global de la Corrupción, más de la mitad de los mexicanos (61-64 %) considera grave el problema de la corrupción. Además, de acuerdo con el último reporte, cerca de 44 % cree que en 2019 ésta aumentó. Por otro lado, en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (2019), México ocupa la posición 138 de 180 países, lo que representa un retroceso con relación a años anteriores.16

Sin lugar a dudas, el tema de la corrupción ha pasado a ser uno de los más importantes para el país, por lo que se han impulsado iniciativas para combatirla. Una de las más importantes es la creación del Sistema Nacional Anticorrupción, que concentra los esfuerzos de distintos actores sociales y autoridades en diferentes niveles de gobierno.17 Sin embargo, uno de sus mayores defectos es que durante su formulación no se tomaron en cuenta los temas de naturaleza financiera y patrimonial.

Entre 2016 a 2018, la Secretaría de la Función Pública, encargada del Sistema Nacional Anticorrupción, impuso un total de 25,113 sanciones a 18,668 servidores públicos por un monto total de 8,232,244,816.85 pesos. No obstante, hay pocas sentencias condenatorias derivadas de las investigaciones realizadas por la Auditoría Superior de la Federación. En este sentido, la UIF ha dado 71 vistas a 270 personas, de las cuales 101 son físicas, 117 morales y 52 servidores públicos. Entre las instituciones registradas se encuentran la Policía Federal, la Secretaría de Defensa Nacional, la Secretaría de la Función Pública, el Sistema de Administración Tributaria, la Comisión Reguladora de Energía, la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México, la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales, Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Federal Electoral, el Consejo de la Judicatura Federal, la Visitaduría de la Fiscalía General de la República, la Fiscalía Especializada para el Combate a la Corrupción, la Fiscalía General de Jalisco y la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales del Estado de Nuevo León.

En esta área se observa una mejora por parte de la actual UIF, cuando se compara con su desempeño durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Durante 2018, la UIF realizó bloqueos por solamente 17 millones de pesos a 52 personas, lo que representa la cifra más baja desde 2015. En contraste, hasta noviembre de 2019, la UIF realizó bloqueos por 5 mil 352 millones

15 Secretaría de la Función Pública, “Definición de Corrupción”, 9 de diciembre de 2013. Disponible en: www.gob.mx/ sfp/documentos/definicion-de-corrupcion

16 Disponible en: www.transparency.org/es/news/cpi-2019-global-highlights#

17 Secretaría de la Función Pública. “Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)”, 30 de noviembre de 2018. Disponible en: www.gob.mx/sfp/acciones-y-programas/sistema-nacional-anticorrupcion-64289Sch

de pesos a 858 personas. Entre las personas bloqueadas resaltan Rosario Robles (extitular de la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano) y Emilio Zebadúa, involucrados en la “Estafa Maestra”, así como Emilio Lozoya y Carlos Romero Deschamps (exdirector y exlíder del sindicato de trabajadores de Petróleos Mexicanos, respectivamente).18

A continuación, se presenta un cuadro donde se muestra el lugar que ocupa México con respecto a otros países en diferentes indicadores de violencia, delincuencia organizada y corrupción, y en donde se puede observar la correlación evidente entre estas amenazas.

Cuadro 2. Top 11 de corrupción y delincuencia organizada en América Latina19

Lugar Corrupción

Cocaína Heroína Armas Muertes violentas por arma de fuego Homicidios (tasa)

1 Venezuela Colombia México Brasil El Salvador El Salvador

2 Haití Ecuador Colombia México Venezuela Honduras

3 Nicaragua Panamá Guatemala Venezuela Honduras Venezuela

4 Guatemala Brasil Ecuador Brasil Belice

5 México Venezuela Guatemala Brasil

6 Paraguay Bolivia Colombia Guatemala

7 Honduras Perú República Dominicana Colombia

8 Bolivia Costa Rica México México

9 República Dominicana Chile Bolivia

10 Ecuador México Costa Rica

11 Perú Panamá

Fuente: Elaboración propia.

personas poLíticaMente expuestas (PPE)

Para resolver la corrupción, es necesario reformar distintos ámbitos jurídicos que permitan abordar el problema de las personas políticamente expuestas. De acuerdo con el artículo 25 de las Reglas de Carácter General a las que se refiere la Ley ORPI, una PPE se define como “aquel individuo que desempeña o ha desempeñado funciones públicas destacadas en un país extranjero o en territorio nacional así como a las personas relacionadas con ellas, que cumplan con las condiciones y características que la Secretaría establezca en reglas o disposiciones de carácter general”.20 Es necesario que se cree una lista de PPE actualizada de manera periódica para poder identificar y seguir las operaciones a su cargo.

BLoqueos y decoMisos

En materia de bloqueos, hasta noviembre de 2019 se registran 9,345 que suman un total de 4,520,370,159.19 pesos (38,401,798.94 dólares) provenientes de las cuentas de 1,221 personas.

18 “Gobierno de EPN cerró con la cifra más baja de cuentas congeladas por lavado desde 2015”, en Animal Político, 13 de noviembre de 2019. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2019/11/gobierno-epn-lavado-dinero/

19 La información de este cuadro se construyó a partir de los siguientes indicadores: Cocaína: Incautación de cocaína como porcentaje del total mundial y en kg equivalentes, ONUDD 2016; Heroína: Hectáreas de cultivo de la adormidera y la producción de opio en otros países y la erradicación de la adormidera, ONUDD 2016; Posesión de armas de fuego globales por civiles, Small Arms Survey 2018; Corrupción: Índice de Percepción de Corrupción, Transparencia Internacional 2018; Homicidios (tasa por 100 mil habitantes), Banco Mundial 2016 con base en Base de datos de Estadísticas de homicidios internacionales de la ONUDD.

20 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LFPIORPI.pdf

En cuanto a terceros relacionados, se habla de 1,611 bloqueos para llegar a una cifra de 815,064,907.08 pesos. Por otra parte, aunque se han incrementado los decomisos, cuando se analizan los números, se observa que su cantidad se mantiene relativamente baja. Así, de diciembre de 2015 a diciembre de 2018, por el delito de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, el monto decomisado asciende a 15,763,458.75 pesos, cifra que no necesariamente llega a ser una cantidad representativa debido a la cantidad de amenazas que el Estado mexicano enfrenta en materia de lavado de dinero. En cuanto a las sentencias por el mismo delito cometido por terceros, la UIF registró el dictamen de dos sentencias condenatorias y cinco absolutorias. Esto tiene que ver con el incremento de las denuncias presentadas por la UIF: mientras que en 2014 se presentaron 87 denuncias, a noviembre de 2019, hubo 161, un aumento de 74 denuncias (64 %). Hasta mediados de 2020 se registraron 66.

FLuJo de eFectivo en pesos y dóLares

En cuanto al flujo de efectivo en pesos, las cifras del Banco de México (Banxico) presentan tendencias al alza con respecto a este indicador. Según lo reportado, hubo un incremento de 43.6 % en el volumen del saldo nominal, sin embargo, esta cifra decreció de manera general con respecto a las asentadas en la Evaluación Nacional de Riesgos de 2016. Por otra parte, las cifras de Banxico indican una baja en el uso de dólares para llevar a cabo operaciones. En 2018 se reportaron 1.84 millones de dólares en la colocación, el monto más bajo registrado hasta la fecha, mientras que la captación tuvo un crecimiento (con respecto a 2017) de 3.96 % (7.48 millones de dólares). Este riesgo se considera de vulnerabilidad baja, pues se ha promovido el pago a través de medios electrónicos además de la implementación del sistema CoDi para desincentivar el uso de efectivo.

úLtiMas reForMas: deFraudación FiscaL y Las aMenazas a La seguridad nacionaL

El 8 de noviembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el cual se reforman, adicionan y derogan distintas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada; de la Ley de Seguridad Nacional; del Código Nacional de Procedimientos Penales; del Código Fiscal de la Federación, y del Código Penal Federal. A continuación, se presenta un análisis muy breve sobre las modificaciones a los artículos referentes a la defraudación fiscal.21

Para empezar, se adiciona una fracción XIII al artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional: se añade una amenaza a la seguridad nacional en contra del fisco federal. Además, se consideran como delitos que ameritan prisión preventiva: el contrabando y su equiparable, la defraudación fiscal y su equiparable y la expedición, venta, enajenación, compra o adquisición de comprobantes fiscales. Asimismo, se reforma el artículo 113 Bis y se deroga la fracción III del artículo 113 del Código Fiscal de la Federación. Este último señala que se impondrán de dos a nueve años de prisión a quien venda o compre comprobantes fiscales, que ampare operaciones falsas o actos jurídicos simulados. También será sancionado con la misma pena quien sepa de la ilicitud de dichos comprobantes, y a quien permita o publique a través de cualquier medio la venta o compra de éstos.

Por otro lado, se adicionan fracciones al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. La reforma da lugar a que se considere como delincuencia organizada la defraudación fiscal y su equiparable solamente cuando el monto de lo defraudado sea tres veces mayor a 1,832,920 pesos. También a quien reproduzca o imprima los comprobantes establecidos en el artículo 29 del Código Fiscal de la Federación sin autorización de la SHCP, o cuando no se

21 Disponible en: https://www.dof.gob.mx/index.php?year=2019&month=11&day=08

Gerardo Rodríguez Sánchez Lara y Naiki Guadalupe Olivas Gaspar

cuente con la orden de expedición correspondiente para ello. Esto entró en vigor el primero de enero de 2020.

Los delitos mencionados son graves, sin embargo, cabe preguntarse si aumentar las sanciones realmente inhibirá que se cometan. La creación de “empresas fantasmas” o “empresas-fachada” fue uno de los modus operandi utilizados para el desvío de millones de pesos por parte de funcionarios, como el gobernador de Veracruz, Javier Duarte, o en el escándalo conocido como la “Estafa Maestra”.22 En este caso, la operación se hizo entregando 7 mil 670 millones de pesos en contratos ilegales. Participaron 11 dependencias federales, ocho universidades y más de 50 funcionarios.23

Las reformas previamente mencionadas son un inicio para atacar el problema de desvío de recursos públicos, sin embargo, hay que tomar en cuenta las repercusiones que éstas puedan tener más allá de lo analizado en este capítulo. Si bien el propósito de dichas reformas es atacar la facturación falsa (y por ende el lavado de dinero que se produce de esta manera), no se deben olvidar los efectos que esto puede traer a la reputación y las finanzas de las empresas, a las finanzas públicas del gobierno y en general, a la estabilidad de los Estados.

La extinción de doMinio: México y eL caso de coLoMBia

De acuerdo con la ONUDD, la extinción de dominio es un proceso jurídico que se enfoca en combatir los bienes obtenidos (o con destino) por actividades ilícitas (en…). Por su parte, la Ley Federal de Extinción de Dominio (2016) la define como la “pérdida de los derechos sobre los bienes sin contraprestación ni compensación alguna para su dueño ni para quien se ostente o comporte como tal. La sentencia en la que se declare tendrá por efecto que los bienes se apliquen a favor del Estado”.24

Al inicio de 2019, se publicó en el DOF un decreto para reformar los artículos 22 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en materia de extinción de dominio. Con ella, se buscó darle más poder a las autoridades competentes para tomar posesión de bienes y se agregaron delitos por los que procede la extinción. En cuadro 3 se puede observar una comparación de los delitos considerados.

Cuadro 3. Catálogo de delitos por los que procede la extinción de dominio25

Versión de 2016

Delincuencia organizada

Delitos contra la salud

Secuestro

Robo de vehículos

Trata de personas

Enriquecimiento ilícito

Fuente: Elaboración propia.

Se adicionan

A partir de la reforma de 2019

Hechos de corrupción

Encubrimiento

Delitos cometidos por servidores públicos

Extorsión

Delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos

Recursos de procedencia ilícita

22 “Tribunal confirma condena de nueve años de prisión a Javier Duarte”, en La Jornada, 14 de octubre de 2020.

23 “El gobierno contrata empresas fantasma y desvía más de 3.4 mil millones de pesos”, en Animal Político. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/estafa-maestra/estafa-maestra-gobierno-contrata-empresas-fantasma.html

24 Lorena Vázquez, “La extinción de dominio. Apuntes de la reforma de 2019 a los artículos 22 y 73 constitucionales”. en Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, 2019 Disponible en: http://bibliodigitalibd.senado.gob. mx/ bitstream/handle/123456789/4484/TA_13.pdf?sequence=1&isAllowed=y

25 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, DOF, 27 de mayo de 2015; Decreto por el que se reforman el artículo 22 y la fracción XXX del artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Extinción de Dominio, DOF, 14 de marzo de 2019.Tomado de Lorena Vázquez, op. cit

6. El lavado de dinero y la seguridad nacional en México

De manera general, la reforma permite a las autoridades tener mayor certeza jurídica, así como mejorar su eficacia, ya que la extinción de dominio se establece como un procedimiento civil (independiente del penal); se aplica a bienes incorporados de una persona; se resguarda la seguridad jurídica de las personas; se proveen recursos legales para acreditar la procedencia lícita de los bienes del acusado; se esclarece que no aplica la presunción de inocencia, y se bridan directrices para establecer la propiedad del dominio.

A pesar de que esta última reforma puede considerarse como un avance para mejorar el tema de la extinción de dominio en México, es necesario tomar en cuenta las experiencias exitosas de otros países en esta materia. Así, por ejemplo, cabe recordar que Colombia fue el primer país en adoptar dicha figura jurídica en 1996, si bien es cierto que no funcionó a cabalidad, en 2014 se le hicieron modificaciones para hacerla más efectiva. Basándose en el modelo propuesto por la ONUDD, la reforma colombiana incorpora elementos del Código Civil y Penal a nivel constitucional junto con autonomía de ejercicio.26 De esta manera, se han incautado 20,321 bienes evaluados por un total de 10.7 billones de pesos colombianos, provenientes principalmente de actividades relacionadas con el narcotráfico.27 En suma, en México se debe estudiar detalladamente el actuar de las autoridades colombianas para saber qué se puede hacer y mejorar las incautaciones de bienes mediante esta figura legal.

concLusiones

En este artículo se buscó demostrar la importancia de analizar al lavado de dinero como un problema de seguridad nacional. Si bien no es un fenómeno fácil de enfrentar (ni de estudiar) debido a los distintos factores que intervienen, el analizarlo desde la perspectiva de seguridad nacional permite tener un mejor entendimiento de la magnitud del problema, así como de los diferentes frentes que hay que considerar. Gracias a las modificaciones al Código Penal Federal y a la Ley ORPI, se puede decir que, actualmente, el marco jurídico mexicano en la materia cuenta con una base sólida. Además, en los últimos años han habido ciertas reformas que consolidan el régimen mexicano antilavado de dinero. Sin embargo, todavía quedan caminos que recorrer sobre todo en dos sentidos: la evaluación y el mejoramiento de la figura de extinción de dominio y la defraudación fiscal como fenómeno que puede proveer el escenario para el lavado de dinero. En México como en otros países, la politización de las acciones contra el lavado de dinero impide que se actúe con contundencia. Las leyes existen, pero la operación gubernamental muchas veces impide que se llegue al fondo de muchas investigaciones judiciales. Lo anterior puede verse al estudiar el caso de la UIF y las denuncias presentadas, que muestran que hay con un bajo número de casos judicializados.

La UIF es la institución clave para combatir el lavado de dinero. Su consolidación como instancia de seguridad nacional permite hacer un mejor análisis de riesgos (y su identificación) y, en consecuencia, contar con una mejor capacidad de respuesta. Sin lugar a duda, en los últimos años se ha visto un mejoramiento en el actuar de la UIF que se ve reflejado en un mayor número de incautaciones de bienes y bloqueos de cuentas. A nivel nacional, prevalecen dos grandes amenazas que deben de ser vistas a través de un enfoque antilavado: la delincuencia organizada y la corrupción, y la colusión entre ambas que permean en la sociedad mexicana. A pesar de los avances en esta materia, sigue siendo necesario desarrollar un enfoque centrado en analizar el uso de recursos de procedencia ilícita como generadores de violencia e inestabilidad en el país. Finalmente, en la medida en que se considere a las políticas antilavado de dinero como eje central de las estrategias de combate a la delincuencia organizada y la corrupción política, se podrán reducir los riesgos asociados a las amenazas a la seguridad nacional.

26 D. Galarza, “¿Cómo funciona la extinción de dominio en otros países?”, en La Nación, 22 de enero de 2019. Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/el-mundo/ley-extincion-dominio-tendencia-crece-paises-latinoamericanos-nid2196768

27 J. González, “El drama de la extinción de dominio en Bogotá”, en El Espectador, 1 de octubre de 2018 Disponible en: https://www.elespectador.com/noticias/bogota/el-drama-de-la-extincion-de-dominio-en-bogota-articulo-815603

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

Ana Lilia Pérez1

El hurto hormiga de combustible de las instalaciones de Petróleos Mexicanos (Pemex) por parte de su personal y contratistas creció exponencialmente, vinculado al crimen organizado y con la participación de comunidades, hasta derivar en un mercado ilegal que vulnera la integridad de las instalaciones petroleras, las cuales representan casi la mitad de las instalaciones estratégicas de México.2 El presente artículo analiza este fenómeno delictivo, cuya erradicación no sólo es un desafío para el Estado, también es fundamental para lograr preservar la seguridad nacional y la gobernabilidad del país. El combate al robo de combustible se convirtió en la primera misión de seguridad nacional que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador encomendó a todas las fuerzas de seguridad a un mes de asumir el cargo, en enero de 2019, principalmente a las fuerzas armadas. Los grupos delincuenciales disputan áreas de “derecho de vía” para robar combustible. Libran guerras intestinas también por el oro negro. Porque “el crimen organizado le disputa al Estado espacios de poder y el ejercicio legítimo de la fuerza, además, busca construir un poder paralelo basado en el terror, el asesinato y el control territorial”.3

de La seguridad nacionaL aL HuacHicoL

Las instalaciones de Pemex se despliegan a lo largo y ancho del territorio nacional, así como en la superficie marítima que comprenden el Mar Territorial y la Zona Económica Exclusiva (ZEE),4 en las cuales se llevan a cabo actividades relacionadas con la exploración, extracción, producción, transporte y distribución de hidrocarburos.5 Son campos petroleros, zonas productoras, pozos, plataformas, terminales de operaciones, estaciones de rebombeo, refinerías, centros procesadores, complejos petroquímicos, terminales de almacenamiento y reparto, terminales marítimas y una red de ductos con longitud superior a los 17,000 kilómetros, por los cuales se transportan hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

Se trata de instalaciones estratégicas en las que Pemex desarrolla sus actividades. Esta empresa es la mayor del país y es la principal productora de crudo, gas natural y refinados en México, que durante 76 años —desde su creación el 7 de junio de 1938— operó el monopolio petrolero, bajo la figura jurídica de paraestatal y, hasta 2014, año a partir del que se le denomina

1 Periodista de investigación, experta en temas energéticos.

2 En términos del artículo 146 de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, se consideran instalaciones estratégicas a los espacios, inmuebles, construcciones, muebles, equipos y demás bienes, destinados al funcionamiento, mantenimiento y operación de las actividades consideradas como estratégicas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como aquellas que tiendan a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, en términos de la Ley de Seguridad Nacional.

3 Raúl Benítez Manaut, “La crisis de seguridad en México”, en Nueva Sociedad, No. 220, 2009, p. 181.

4 La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar define la Zona Económica Exclusiva como el área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico específico, según los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño. En esta área el Estado ribereño tiene también derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales de las aguas suprayacentes al lecho, del lecho y el subsuelo del mar.

5 El artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cifra la ZEE en 200 millas náuticas, a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.

Ana Lilia Pérez

Empresa Productiva del Estado, derivado de las modificaciones producto de la Reforma Energética que abrió áreas sustantivas para ser operadas por empresas privadas.6 Si bien las instalaciones petroleras, que representan 47 % de las 3,116 instalaciones estratégicas que tiene México,7 son vitales para la soberanía energética y el desarrollo económico del país, dada su relevancia respecto a la generación de ingresos medidos por el producto interno bruto (PIB), no se tiene control total de su integridad física.8 Esto es importante ya que su función está vinculada a la seguridad nacional y es inherente a la operación del Estado. Para materializar la seguridad de la nación, es necesario preservar la integridad territorial y el estado de derecho. Precisamente esa integridad se ha vulnerado con el robo y la comercialización ilícita de combustible, al tratarse de un delito extendido por lo menos en 23 estados del país. Entraña la operación y las complicidades delincuenciales de “cuello blanco”, bandas con acciones encaminadas a controlar territorios mediante coerción e intimidación, así como la participación de las comunidades y en muchos casos sus autoridades. A este contexto se suma el crimen organizado que, de forma paralela al robo y la venta del combustible, participa en la comisión de delitos como homicidio, extorsión o el llamado derecho de piso, que afectan la seguridad interior.9 Para mayor precisión, la seguridad interior se explica como la condición necesaria que proporciona el Estado para el desarrollo de la nación, mediante el mantenimiento del estado de derecho y la gobernabilidad democrática en todo territorio nacional.

Así, el robo de combustible es un riesgo tanto para el Estado y la nación como para la población, bajo los preceptos de seguridad nacional y seguridad interior, cuyo impacto se evidencia con mayor nitidez en su modalidad de tomas clandestinas que se realizan mediante la manipulación de válvulas o perforaciones a los ductos. En consecuencia, se trastoca físicamente la instalación estratégica —muchas veces en manos inexpertas—, lo que ha generado graves accidentes, afectando tanto a pobladores como a los mismos huachicoleros. Por ejemplo, en el poblado de Tlahuelilpan, Hidalgo, el 18 enero de 2019, la intervención manual, la fuga y la explosión del poliducto Tuxpan-Tula dejaron 137 muertes y decenas de heridos.10

El robo “hormiga” que inició el personal de Pemex y sus contratistas, denominado por éstos como huachicol, se convirtió en un problema de seguridad para el país debido a su dinámica y a su expansión en entidades con infraestructura petrolera.11 A partir del ideario de Pemex, como “la empresa de todos los mexicanos”, a la sustracción de sus productos se fueron vinculando personas que no percibían el huachicol como algo ilícito, sino como una suerte de “reparto justo”, con el razonamiento de que los ductos y su producto también eran “de todos los mexicanos”. Esto se “justificó” por el discurso gubernamental respectivo. Sin embargo, la realidad es que Pemex fue usada durante muchos años como fuente personal de recursos económicos por autoridades de varios niveles: presidencial, alta burocracia y dirigencia sindical.

Dichas prácticas generaron un fenómeno sociocultural que explica el que comunidades enteras adoptaran el huachicol como modo de vida y expiaran su transgresión con imágenes

6 Conforme lo dispuesto en la Reforma Energética. Véase Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fecha=20/12/2013.

7 La cifra podría variar ya que la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del Ejecutivo Federal (2019-2024) plantea actualizar el catálogo y la clasificación de instalaciones estratégicas.

8 Cabe señalar que el artículo 27 la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos concede al Estado el aprovechamiento del petróleo como generador de ingresos que contribuyan al desarrollo de la Nación.

9 “Por ‘grupo delictivo organizado’ se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados […] con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”. Definición tomada de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos, Resolución 55/25 de la Asamblea General, de 15 de noviembre de 2000. En México, esta definición coincide con la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada de 1996.

10 El poliducto Tuxpan-Tula es la instalación primordial que transporta combustible a la refinería de Tula, de donde se distribuye a tres estados.

11 Robo en pequeñas cantidades de manera continuada.

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

religiosas caracterizadas como el Santo Niño de Atocha, al que se le cambió la canasta y el báculo por la manguera y el bidón, para convertirlo en Santo Niño Huachicolero.12

La cultura del huachicol, que como práctica se expandió en gran parte del territorio nacional, se relaciona con el sentido de pertenencia y de identidad que la industria petrolera ha tenido entre la sociedad, desde su expropiación y nacionalización, por decreto presidencial del General Lázaro Cárdenas, el 18 de marzo de 1938. Desde entonces, se construiría un ideario sobre la propiedad colectiva de Pemex, que a la postre incidiría de forma negativa en la tolerancia que desde la esfera administrativa gubernamental se tenía ante el hurto de combustible practicado por personal de la empresa y contratistas.

Entre 1999 y 2018, este fenómeno creció exponencialmente a volúmenes cuantificados en el equivalente a 800 pipas diarias o, en términos monetarios, a 200 millones de pesos cada día. Como consecuencia, se abrió un déficit multimillonario en las finanzas de Pemex, el cual contrastaba con las ganancias de grupos criminales, con la desafortunada pérdida de vidas por la manipulación de ductos, o por su disputa (“la pelea por los tubos”, le llaman los habitantes de Guanajuato), así como con los daños a las instalaciones estratégicas,13 la afectación medioambiental14 y el trastocamiento social de quienes participan o han participado en la dinámica del huachicoleo 15

Éste alteró la vida cotidiana de comunidades rurales y urbanas que abandonaron sus actividades legales para sustraer, trasportar, almacenar, comercializar combustible o efectuar labores de vigilancia —el llamado halconeo—, 16 así como para prestar sus inmuebles y terrenos aledaños al derecho de vía para instalar depósitos de combustibles o túneles a través de los cuales se realizan las conexiones ilegales.17 De esta manera, familias enteras se involucraron en actividades criminales incluso desestimando el riesgo para su integridad, por lo que no dudan en recolectar combustible en las “albercas” que se generan tras la ruptura deliberada de ductos, dejarse usar como escudo humano durante operativos, o rescatar a quienes detienen en flagrancia. Por lo anterior, casos como el de Tlahuelilpan tristemente también dejan claro que, aun cuando el actual gobierno federal ha difundido campañas para concientizar sobre el robo de combustible, quienes participan de esta actividad parece no importarles que un bidón de gasolina puede costarles la vida. Lo anterior se muestra en el hecho de que, después del siniestro que enlutó ese municipio, la sustracción del combustible continuó, aunque con menor incidencia, pero está lejos de poder erradicarse.

12 Advocación al Niño Jesús de la religión católica, cuya imagen se representa según la tradición española de la ciudad de Atocha: sombrero de ala, capa de peregrino, bastón, recipiente de agua y cesta para pan.

13 Reparar un ducto por toma clandestina cuesta a Pemex entre 120 mil y 250 mil pesos.

14 Por ejemplo, el siniestro en Tlahuelilpan generó afectaciones irreversibles en el suelo de la comunidad San Primitivo. Según el estudio de impacto realizado por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente —concluido en abril de 2019—, el área fue impactada por hidrocarburos totales del petróleo en su fracción ligera y BTEX (benceno, tolueno, etilbenceno y xileno).

15 El robo de combustible también ha generado desplazamiento forzado o exilio de quienes han participado de manera voluntaria o forzada en esa actividad, o que huyen de la violencia generada por ésta. Cabe mencionar como ejemplo el caso de Rocío Campos, originaria de Irapuato, Guanajuato, y pareja de un líder huachicolero vinculado al Cártel de Jalisco Nueva Generación, quien, en 2017, huyendo de la actividad criminal de su pareja ingresó a Estados Unidos para solicitar asilo. Se trata del primer caso de asilo vinculado al huachicol. Véase Ana Lilia Pérez, “¿Quién es Rocío Campos y por qué pide asilo a Estados Unidos?”, en Newsweek en Español, México, 9 de diciembre de 2018. Disponible en: https://newsweekespanol.com/2018/12/rocio-campos-asilo-estados-unidos/.

16 Este término hace alusión a la práctica, generalmente llevada a cabo por los pobladores de las comunidades por donde pasan los ductos, de vigilar y pasar información a los grupos criminales.

17 Para Pemex, el derecho de vía es la franja de terreno donde se alojan las tuberías, requerido para la construcción, la operación, el mantenimiento y la inspección de los ductos para el transporte de hidrocarburos.

Ana Lilia Pérez

HuacHicoleros, mamileros, tapineros, cHupaductos: Las ModaLidades de roBo

Las principales modalidades de robo de combustible a Pemex han sido tres: directamente de las instalaciones, mediante conexiones clandestinas en ductos y vía marítima. La primera inició con el hurto de refinados —asfalto, diésel y gasolina— en pequeñas cantidades. Es lo que se produce en sus refinerías y que Pemex destina a la importación, los cuales se encuentran almacenados en las terminales a las que llegan pipa-tanques que serán distribuidos para abastecer gasolineras y estaciones de servicio. En su trayecto, la persona encargada de la repartición hacía un “cambio de ruta”, para introducir al tanque una manguera mediante la cual hurtaba parte de la carga y le agregaba otra sustancia para evitar la detección del faltante, por ejemplo, solventes. A esta acción se le llama huachicolear pipas, y a lo robado, huachicol. El producto comenzó a comercializarse en expendios clandestinos llamados huachicoleras en las cercanías de la Refinería Ing. Antonio M. Amor (RIAMA) en Salamanca, Guanajuato, donde inició esta práctica que posteriormente se extendió a las otras instalaciones y productos petrolíferos y petroquímicos, incluido petróleo crudo —para comercializarse en el mercado internacional— y gas.18 Hurtar combustibles se volvió una práctica habitual del personal operativo de Pemex, al punto de identificarse por nombres según su modus operandi: huachicoleros, cuando se hace mediante bidones o cubetas de las pipas; mamileros, cuando se utilizan botellas o garrafas; tapineros, para referirse al personal de ductos y refinación, expertos en maniobra de válvulas, que comenzaron a instalar derivaciones encubiertas desde predios particulares; chupaductos, para nombrar a los especialistas en perforación e instalación de mangueras.

La segunda modalidad, las tomas clandestinas, es de dos tipos: la que se instala mediante la manipulación de válvulas (tapping) en derivaciones de las que puede sustraerse producto sistemáticamente cuando fluye “legalmente”, y la instalación furtiva. Es decir, las hechas por tapineros y las hechas por chupaductos. A medida que creció la demanda de producto “barato” (robado), el robo se amplió a la sustracción directa de las terminales: para que se le suministre combustible, la pipa debe ingresar con una factura en la que se precisa el volumen autorizado, pero se le ponía una mayor cantidad, o con una factura se surtían dos o tres cargamentos ilegales. Para vender el producto en gasolineras, también se emplean facturas clonadas. Todo ello en colusión con el personal de turno, desde quienes se encargan de permitir el acceso previa verificación de la factura, pasando por quien suministra el combustible y quien vigila la operación y la entrega. En esta modalidad, los transportistas que transferían productos entre instalaciones de Pemex recibían cargamentos ilegales, por ejemplo, las pipas asignadas para llevar materias primas entre refinerías hacían la entrega legal y allí recibían la ilegal para llevarla a su clientela del mercado ilícito.

La tercera modalidad es la sustracción vía marítima y es la más rentable por su volumen. El producto transportado en buque tanque es registrado contablemente como merma. Su trasvase se realiza entre barcos que se emparejan y succionan la carga con mangueras y bombas sumergibles. Ya desde finales de los años noventa, auditorías internas habían identificado que lo que contablemente se registraba como merma no era sino robos de hasta 10 % de cada embarque. En el robo vía marítima inicialmente se involucraban sólo buques petroleros y algunos contratados por Pemex para labores costa afuera, pero en años recientes también lo realizan cargueros, pesqueros y embarcaciones de recreo. Por ejemplo, las embarcaciones que zarpaban de Ciudad del Carmen recorrían 460 millas náuticas hasta Ciudad Madero, Tamaulipas, en cuyo puerto ilegalmente les abastecían de entre 600 mil a 800 mil litros de refinados por navío.19 Vinculado a ello, creció también el robo de equipos y materiales de las plataformas petroleras en el Golfo de México,

18 La descripción de cada una hace pertinente explicar su origen y evolución, que fueron revelados en el libro de Ana Lilia Pérez, El Cártel Negro. Cómo el crimen organizado se ha apoderado de Pemex, Grijalbo, México, 2011. En esta investigación se develó el huachicol y todos sus mecanismos desde las entrañas de la petrolera, así como sus eslabones operativos y financieros.

19 Ana Lilia Pérez, “El nuevo saqueo en el Golfo”, en Newsweek en Español, México, 24 de junio de 2018. Disponible en: https://newsweekespanol.com/2018/06/saqueo-golfo/.

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

principalmente las instaladas en la Sonda de Campeche y el Litoral de Tabasco.20 Es importante destacar que se trata de actos de piratería bien planificados, ya que los atracadores logran allanar las plataformas aun cuando estas instalaciones estratégicas están oficialmente custodiadas por las fuerzas armadas y bajo la vigilancia de Control Marino de Pemex. La piratería en esas instalaciones petroleras ha crecido exponencialmente: de enero a octubre de 2019, se registraron al menos 139 robos a plataformas; es decir, aumentó 289 % respecto a 2016, cuando se registraron 48 ataques. Esto significa que los robos casi se triplicaron en menos de cuatro años y continúan a pesar de la puesta en marcha de operativos de vigilancia en la zona y de la instalación de la Estación Naval de Búsqueda, Rescate y Vigilancia Marítima.21 En noviembre de 2020 se hace público que el gobierno federal tiene identificados a 25 funcionarios involucrados en el robo a plataformas. Entre ellos funcionarios de la Fiscalía General de la República PEMEX, la Secretaria de Comunicaciones y Transportes y jefes policiacos en Campeche, Tabasco y Veracruz.22

desorden adMinistrativo, FaciLitador de roBo

La operación cotidiana de Pemex se ha llevado a cabo sin suficientes controles ni coordinación entre sus distintas áreas: la que extrae el crudo, la que lo recibe y procesa o exporta; la que lo refina; la que lo almacena, distribuye y comercializa. Esto se acentúa por su división en subsidiarias y filiales como organismos descentralizados, de carácter técnico, industrial y comercial y con personalidad jurídica, patrimonio y operaciones particulares cada una. En la práctica, todo ello abrió las puertas al robo.

Pemex ha operado con grandes disparidades entre su contabilidad y estadísticas, correspondientes a los volúmenes de petróleo extraídos, hidrocarburos, refinados, petroquímicos producidos, importados, distribuidos, almacenados y vendidos. Las cifras oficiales han diferido de la producción real, y ese diferencial muchas veces es registrado como “merma natural” o “merma por proceso”. En la realidad se encubre el robo. En la empresa no hay concordancia entre la recepción, el embarque y la exportación de petróleo, o en lo que se distribuye para su procesamiento y producción de combustibles, ni en el almacenamiento, la distribución y la comercialización de petrolíferos. Todo lo anterior facilita el robo, porque al pasar el producto de área en área, cada una registra sus volúmenes sin que éstos sean sometidos a un cruce de datos. Así, simple y llanamente, pueden ser manipulados por el personal. Lo anterior fue detectado por contralores internos desde hace años, y así lo alertaron en auditorías que sistemáticamente fueron ignoradas por los directivos. De esa manera, la estructura interna de la petrolera fue facilitando el robo prácticamente en todos sus sistemas de distribución, sobre todo porque los robos cotidianos se registraban contablemente como merma.23

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) auditó parte de los procesos, y comprobó que las cifras de producción reportadas por Pemex diferían de las internas, y que esas diferencias encubrían sustracción ilícita. Por ejemplo, en 2011, Pemex reportó una producción de gasolinas (magna y premium) de 399,500 barriles diarios; pero internamente la Gerencia de Control de Producción había reportado 425,300, es decir, había una diferencia de 25,800 barriles diarios. Otra modalidad que facilitó el robo mediante derivaciones instaladas por tapineros fue que lo que se robaban se registraba también como merma (igual que lo robado por buque). Es decir, la producción real era mayor a la oficializada, porque el diferencial robado se maquillaba contablemente. Ya entonces los 49 poliductos que conforman el Sistema Nacional de Ductos estaban

20 El primer robo de este tipo ocurrió en 2008 en la plataforma Yaxché-B, y en años subsecuentes se volvieron más frecuentes. El modus operandi se detalla en los libros, Ana Lilia Pérez, El cártel negro. Cómo el crimen organizado se ha apoderado de Pemex, op. cit., México, 2012; e idem, Pemex RIP, Grijalbo, México, 2017.

21 Cifras de la Fiscalía General de Campeche. Disponible en: https://www.milenio.com/policia/139-atracos-piratas-pemex-sonda-campeche.

22 “Implican a 25 funcionarios en Huachicol”, Milenio, 16 de noviembre de 2020, pp. 6-7.

23 Esto se analiza a detalle en Ana Lilia Pérez, El cártel negro. Cómo el crimen organizado se ha apoderado de Pemex, op. cit

afectados por conexiones que los ordeñaban con mayor o menor intensidad. Por ejemplo, al Cadereyta-Reynosa-Brownsville se le hurtaba 8.3 % de todo el volumen que transportaba diariamente, es decir, unos 995,148.8 barriles al año; por el Tula-Toluca se transferían diariamente 27,400 barriles y sólo se “recibían” 27,000; en el Minatitlán-Refinería Salina Cruz, se transferían diariamente 19,000 barriles, pero únicamente se “recibían” 18,900.

Aunque en Pemex hay un protocolo técnico y legal para atender los robos, no se les daba seguimiento operativo, jurídico y contable. Eso se debía, según la ASF, a que la petrolera carecía “de información consolidada, periódica y sistematizada que le permita tomar decisiones y dar seguimiento a las acciones emprendidas por cada baja de presión en los ductos por tomas clandestinas, verificaciones físicas, tomas clandestinas clausuradas, denuncias penales efectuadas y registro contable del volumen sustraído”.24

En las terminales de almacenamiento también hay deficiencias administrativas que fueron facilitando el robo, porque para el control de los volúmenes entregados al área de Almacenamiento y Reparto se tiene instalado un Sistema Integral de Información Comercial (SIIC), en el cual se registran por Terminal de Almacenamiento, la clave del producto recibido, la existencia inicial y final en los tanques, los tipos de recibos,25 los tipos de salidas,26 así como los faltantes y sobrantes en inventarios. Pero los documentos no se actualizaban. Tampoco se registraban correctamente los inventarios de productos ni sus variaciones, lo que impedía identificar, cuantificar y registrar con cifras reales el detalle de los diferenciales y la causa. Ese tipo de anomalías también las tenía PMI Trading Ltd. —la empresa intermediadora que compra las gasolinas en el extranjero para Pemex— porque no notificaba sus operaciones, notas de cargo, o créditos en las fechas correspondientes, sino hasta con dos años de atraso, de manera que Pemex tampoco hacía la conciliación contable.

La ASF indicó a Pemex que debía generar información real y detallada sobre el volumen de gasolinas producido, importado, distribuido, almacenado y vendido, así como de mermas reales y faltantes en cada proceso, para que diseñara estrategias correctas para frenar esas pérdidas. Pero se continuó con la misma mecánica y el conteo superficial de tomas clandestinas externas, particularmente las que se iban detectando cuando ocurría un siniestro. A pesar de su estratosférica incidencia —que se cifrará más adelante—, esta última vía de sustracción representaba en promedio 20 % de los volúmenes robados, mientras se camuflaba el otro 80 % mediante las prácticas internas ya descritas. Pero, además, si un empleado era detenido en flagrancia, generalmente no pasaba de un llamado de atención, lo que alentó el ilícito.

Por todo lo anterior, se puede afirmar que la complicidad entre los directivos de la empresa, el sindicato de trabajadores y el personal, coludiéndose con los dueños de las gasolineras y las redes de distribución, llevó el robo de combustible a niveles catastróficos. En enero de 2019, el gobierno federal quitó al Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) el control de las pipas (transportes de distribución) de gasolina. Este sindicato tenía el monopolio de la distribución de gasolinas en el país.27

La petroLera Más roBada

En la administración 2012-2018, Pemex tuvo el récord de tomas clandestinas, aun cuando el personal de su Subdirección de Salvaguarda Estratégica (SSE) recibió la orden de sus jefes de no reportarle ni al Jurídico ni a Ductos la localización de estas conexiones, sino que debían cubrirlas y desaparecer evidencia. Lo anterior, para ocultar el incremento del robo, porque la SSE

24 Así lo reportó en su Auditoría a la Cuenta Pública 2011. Disponible en: https://www.asf.gob.mx/uploads/55_Informes_de_auditoria/Mensaje_IRCP_2011.pdf.

25 Por distribución, devolución, importación, excepción, traspaso y reclasificación.

26 Por devolución, traspaso, entrega, consumo, excepción, venta, exportación.

27 “Anuncia AMLO que SEDENA manejará unidades. Quitan a STPRM control de Pipas”, en Reforma, 18 de enero de 2019, p. 5.

Ana Lilia Pérez

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

En consecuencia, los especiales28 desechaban en afluentes y caminos el hasta ahora no cuantificado y también una notable afectación al medio ambiente.

29 Así, Pemex se volvió la petrolera más afectada en el mundo por el robo de sus productos. gran donde modalidades de robo.30 Como se observa en el siguiente cuadro, a pesar del subregistro, las cifras oficiales denotan el incremento de tomas clandestinas externas.

había recibido un histórico presupuesto de 5,016.97 millones de pesos, y pretendía maquillar sus resultados. En consecuencia, los especiales28 desechaban en afluentes y caminos el combustible y los instrumentos usados por los ordeñadores, lo que generó un subregistro, un gran daño a la infraestructura hasta ahora no cuantificado y también una notable afectación al medio ambiente.29 Así, Pemex se volvió la petrolera más afectada en el mundo por el robo de sus productos. El modus operandi de las modalidades de robo representa un gran riesgo para la industria global, según se expuso en la Convención Internacional Río Pipeline, donde a partir del caso mexicano, representantes de petroleras y expertos en materia de seguridad identificaron como amenaza para la industria y para la seguridad de los distintos países que los grupos criminales imitaran dichas modalidades de robo.30 Como se observa en el siguiente cuadro, a pesar del subregistro, las cifras oficiales denotan el incremento de tomas clandestinas externas.

Gráfico 1. Número de tomas Clandestinas de gasolina 1999-2018

Fuente: Elaboración propia con cifras de Pemex.

La irrupción deL criMen organizado. de la compañía aL cárteL de santa rosa de LiMa

l de la compañía al cártel de santa rosa de lima

Para México, el robo de combustible se volvió un riesgo para la seguridad nacional desde que el crimen organizado se vinculó a esta práctica. Esto se hizo mediante la cooptación de la población de las comunidades, sobre todo en entidades identificadas coloquialmente como triángulos rojos del huachicol: Puebla, Tlaxcala e Hidalgo en la zona central; Guanajuato, Jalisco y Querétaro en el Bajío, y en el norte, la Cuenca de Burgos en Tamaulipas, Coahuila y Nuevo León.

México, de combustible volvió para la seguridad nacional desde que el crimen organizado se vinculó a esta práctica. Esto se hizo mediante la cooptación de la población de las comunidades, sobre todo en entidades identificadas coloquialmente como triángulos rojos del huachicol: Puebla, Tlaxcala e Hidalgo en la zona central; Guanajuato, Jalisco y Querétaro en el Bajío, y en el norte, la Cuenca de Burgos en Tamaulipas, Coahuila y Nuevo León.

El Cártel del Golfo y Los Zetas fueron los primeros que se involucraron “corporativamente” en el hurto de combustibles de Pemex y su comercialización en México y Estados Unidos, mediante la sociedad que denominaron La Compañía. Esto a partir de su reorganización después de la detención de Osiel Cárdenas Guillén, para quien Los Zetas fungieron como brazo armado.31 Dirigía La Compañía en triunvirato formado por Antonio Ezequiel Cárdenas Guillén, alias “Tony Tormenta”, hermano de Osiel; Jorge Eduardo Costilla Sánchez, “el Coss”, “el Doble X” o “Dos Equis”, y Heriberto Lazcano Lazcano, “el Lazca”, “el Verdugo”, “el Licenciado”, o “Zeta-3”,

Cártel del Golfo y Los Zetas fueron los primeros que se involucraron “corporativamente” hurto de combustibles Pemex y su comercialización y Estados Unidos, mediante la sociedad que denominaron La Compañía. Esto a partir de su reorganización después de la detención de Osiel Cárdenas Guillén, para quien Los Zetas fungieron como brazo armado.31 Dirigía La Compañía en triunvirato formado por Antonio Ezequiel Cárdenas Guillén, alias Tony Tormenta, hermano de Osiel; Jorge Eduardo Costilla Sánchez, el Coss, el Doble X o Dos Equis, y Heriberto Lazcano Lazcano, el Lazca, el Verdugo, el Licenciado, o Zeta-3, mando de

28 Así se denomina coloquialmente en Pemex a los agentes de seguridad física de la SSE, que son en su mayoría militares o exmilitares.

29 “Por órdenes del general Trauwitz tomas clandestinas se tapaban mal y no se reportaban”, en Aristegui Noticias, disponible en: https://aristeguinoticias.com/0305/multimedia/por-ordenes-del-general-trauwitz-tomasclandestinas-se tapaban-mal-y-no-se-reportaban-exempleado-de-pemex-video/.

29 “Por órdenes del general Trauwitz tomas clandestinas se tapaban mal y no se reportaban”, Aristegui Noticias, disponible en: https://aristeguinoticias.com/0305/multimedia/por-ordenes-del-general-trauwitz-tomasclandestinas-se tapaban-mal-y-no-se-reportaban-exempleado-de-pemex-video/.

30 En septiembre de 2019, en Río de Janeiro, Brasil, la conferencia congregó a los expertos de petroleras y operadoras de ductos, y en ella se cuantificó la incidencia de robo en cada país.

31 Detenido en 2003 en Tamaulipas y extraditado a Estados Unidos en 2007.

Ana Lilia Pérez

mando de Los Zetas tras la muerte de su fundador, Arturo Guzmán Decena, “Zeta-1”.32 La Compañía se desplegó en zonas con ductos para “alinear” tapineros, es decir, reclutar a quienes hacían esas conexiones ilegales para que trabajaran para ellos, o imponiéndoles derecho de piso por ordeñar a Pemex.33 También cooptaron técnicos y especialistas de la petrolera y exmilitares de su Gerencia de Seguridad Física,34 para que les facilitaran la sustracción de condensado en la Cuenca de Burgos,35 que La Compañía enviaba a empresas estadounidenses a través de las aduanas fronterizas. Esto se hacía en pipas de Pemex y de transportistas contratados por la paraestatal para movilizar combustible en ambos países, o vía marítima por el Puerto Isabel, en el sureste de Texas. E inclusive instalaron ductos para trasegar el producto. También los comandos armados de La Compañía asaltaban los pipa-tanques. Sus volúmenes de robo representaban en promedio 40 % de la producción en Cuenca de Burgos. En indagatorias del Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (ICE) de Estados Unidos, entre 2009 y 2012, ejecutivos de petroleras estadounidenses se declararon culpables de conspirar para recibir y vender condensado robado a Pemex. En México, la permisividad generó que otros cárteles también fueran tras el oro negro, y así surgió un grupo dedicado específicamente a esta actividad en el estado de Guanajuato, en el municipio de Villagrán: el Cártel de Santa Rosa de Lima, cuyos integrantes antes robaron combustible para La Familia Michoacana, luego para el Cártel de Jalisco Nueva Generación (CJNG) y acabaron reclamando “los tubos” como propios. En esta transmutación de poder se materializa claramente cómo el robo de combustible se convirtió en una amenaza para la seguridad, por la magnitud del robo al Estado.

Lo anterior fue resultado del potencial y lucro que alcanzó este mercado ilegal, a partir de que en su comercialización también se involucraron franquiciatarios de gasolineras autorizados por Pemex, quienes paulatinamente iban comprando mayores volúmenes a los huachicoleros y menos a la paraestatal. A veces el mismo repartidor que les entregaba la carga legal, también distribuía la robada, naturalmente a menor precio. Aunque en Pemex se detectaban diferencias en el suministro que cada gasolinera solicitaba —indicio de que comercializaba producto robado—, no se le revocaban las autorizaciones.36

Los poseedores de los permisos —llamadas franquicias— también hacían sus mezclas con productos introducidos a México desde Estados Unidos, mediante contrabando técnico.37 Para explicarlo en términos coloquiales, es como el lechero que mezcla agua al producto para que rinda más. Se autonombraban distribuidores “genéricos” o de combustibles “alternos”, una práctica que aún continúa. Por lo anterior, el robo fue cada vez mayor en cuanto a volumen y alcance territorial, ya que, sin impedimento, estos combustibles se comercializaban en los mismos circuitos económicos que el “legal”, es decir, se trataba de una perfecta fachada criminal. Así se explica que había gasolineras que durante años operaron sin comprar ni una gota a Pemex, cuando ésta era la única empresa que podía suministrar combustible en México, es decir, todo lo que comercializaban era robado a la empresa, pero el consumidor no podía sospecharlo.38 Así, con el sólo hecho de llenar su tanque de gasolina, cualquier conductor se convertía en un eslabón más de ese mercado ilícito imbricado en el mercado legal. Aunque también proliferaron expendios “clandestinos” en bodegas, terrenos, casa habitación, a pie de carretera, o

32 Ocurrida en 2002 en Matamoros, Tamaulipas.

33 La extorsión mafiosa la hicieron extensiva a contratistas para permitirles ejecutar obras o servicios para Pemex en campos petroleros.

34 Que en marzo de 2014 se convirtió en la SSE.

35 Datos de Pemex incluidos en su Plan de Negocios 2019-2023 señalan que es la petrolera número 22 a nivel mundial en reservas de crudo y condensados.

36 Antes de la Reforma Energética que apertura la importación y comercialización de combustibles, solamente Pemex podía producir e importar gasolina que a su vez suministraba en venta de primera mano a las gasolineras que la comercializaban en todo el país, a través de una red de más de 11 mil estaciones de servicio.

37 En el contrabando técnico la mercancía ingresa por la aduana, pero con documentación apócrifa.

38 Antes de la Reforma Energética de 2014, la refinación y venta de primera mano a distribuidores era atribución de Pemex, de manera que todo el combustible que se comercializara en el país debía proceder de esta empresa.

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

distribución coordinada por mensajería telefónica con entrega a domicilio, cuyos compradores naturalmente sabían que era producto robado.

Las ganancias atrajeron a cárteles de la droga que ya usaban gasolineras como vía de lavado de dinero. Para pronta referencia, la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos ha enlistado gasolineras como empresas activas de los cárteles de Sinaloa, del Golfo, de Los Zetas, del CJNG y de la organización Beltrán Leyva, entre otras. Algunos comenzaron a comercializar combustibles robados a Pemex en las gasolineras donde lavaban dinero. Como ejemplo, una célula del Cártel del Golfo operaba gasolineras con franquicia de Pemex en la Ciudad de México y el Estado de México, en donde se vendía el combustible que ordeñaba a Pemex mediante tomas clandestinas en ductos. Sus ganancias las lavaba también en verificentros y lujosos clubes nocturnos cuya clientela estaba conformada por empleados de Pemex.

asunto de estado. eL pLan conJunto deL goBierno de andrés ManueL López oBrador

En diciembre de 2018, el entrante gobierno federal (2018-2024), anunció un Plan Conjunto de Atención a las Instalaciones Estratégicas de Pemex para combatir el robo de combustible, reconociéndolo como crimen organizado que operaba desde el interior de la empresa.39 El presidente dio la orden de desplegar 10 mil elementos del Ejército, la Marina y la Policía Federal, para establecer un operativo de vigilancia permanente para evitar el robo de combustible.40 Como primeras medidas, se cerraron ductos para ir desmontando derivaciones ilegales, se reforzó la vigilancia de los seis poliductos principales, así como de refinerías y terminales. Mediante operativos y verificaciones contables y fiscales en gasolineras, también se identificó que en 19 entidades41 había gasolineras que presentaban compras atípicas: habían reducido significativamente sus compras a Pemex y tampoco compraban a importadores autorizados, sino que comercializaban producto robado. A 103 se les revocaron sus permisos.42

La estrategia está diseñada en tres etapas, que en sus puntos centrales considera trabajos de inteligencia para prevenir los robos o sabotaje a las instalaciones, el trabajo conjunto con la Fiscalía General de la República, así como la identificación del modus operandi y de las redes de vínculos para ubicar a líderes de organizaciones delictivas, operadores, testaferros, bienes y recursos y a servidores públicos que les brindan protección.

Como parte de este Plan, se reformaron los artículos 22 y 73 constitucionales en materia de extinción de dominio, para incluir los delitos de sustracción de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.43 En concordancia, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública aprobada por el Congreso incluye el Combate al Mercado Ilícito de Hidrocarburos.44

39 Con la participación de la Secretaría de Gobernación, Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, Secretaría de Energía, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina-Armada de México, Secretaría de la Función Pública, Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, Fiscalía General de la República, Unidad de Inteligencia Financiera, Centro Nacional de Inteligencia, Servicio de Administración Tributaria, Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.

40 “Anuncia AMLO que SEDENA manejará unidades. Quitan a STPRM control de Pipas”, en Reforma, 18 de enero de 2019, p. 5.

41 Por orden de incidencia: Nuevo León, Tamaulipas, Michoacán, Jalisco, Aguascalientes, Baja California, Durango, Coahuila, Sonora, Hidalgo, Estado de México, Ciudad de México, Veracruz, Morelos, Colima, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco, Guerrero.

42 A partir de la Reforma Energética de 2014, algunos privados tienen autorización para importar y comercializar combustible.

43 Véase Diario Oficial de la Federación el 14 de marzo de 2019. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle. php?codigo=5552861&fecha=14/03/2019.

44 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de mayo de 2019. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5560463&fecha=16/05/2019.

Ana Lilia Pérez

El Plan Conjunto es un acierto del gobierno actual, porque el robo de combustible, como aquí se ha detallado, se convirtió en un flagelo en términos económicos y de seguridad, no sólo para las instalaciones estratégicas de Pemex, sino para el país, y por todas sus implicaciones es un asunto de Estado, de manera que su éxito depende también de la participación del resto de la sociedad. Porque es precisamente uno de los principales desafíos que tiene el Estado actualmente, ya que los criminales aún se resisten a abandonar este lucrativo negocio.

Así, erradicar el huachicoleo es medular para el presente y el futuro del país, máxime si se considera que la actual administración tiene entre sus ejes principales el rescate de Pemex para que nuevamente pueda ser palanca de desarrollo, según lo define el Plan Nacional de Desarrollo, y con ese fin se le irán transfiriendo recursos públicos.45

Aun cuando el robo se redujo significativamente durante 2019, aún no se ha logrado erradicarlo por completo. Además, se trata de un fenómeno criminal que, como se señaló antes, tiene vasos comunicantes con otros delitos que también afectan las instalaciones estratégicas de Pemex, como el robo de sus equipos tanto en zonas terrestres como marítimas. De esta manera, entre 2008 y 2019, han sido atacadas las plataformas Yaxché-B, Litoral-A, Kab-A, Kix-2m Sinan-SO, Akal-N, Tsimin-A, Tsimin-B, Tsimin-C, Tsimin-D, Akal-N, Xux-B, May-A, Xux-A, Manik-A, Balam, Etkal-101, Tumut-A, Kuil-A, Chuc-B, Bolotiku-A, Abkatún-A2. Los ladrones se llevaron los equipos más nuevos y valiosos, lo que indica el conocimiento y nivel de complicidades con que cuentan.

Debe tenerse en cuenta que el robo y la comercialización de combustible, al igual que el de equipos de instalaciones estratégicas de Pemex, son delitos ejecutados por bandas criminales coludidas con los denominados de “cuello blanco”. Los equipos robados de las plataformas sólo pueden ser usados en la misma industria, por lo que el mercado ilícito es parte también del sector.

El enfoque integral y transversal que el Ejecutivo considera en su Plan Conjunto es pertinente. Salvo contados casos, aún no hay mayor evidencia de los resultados concretos de las investigaciones de inteligencia dentro de Pemex y el entorno de contratistas para llevar a proceso a los funcionarios o exfuncionarios, empleados o exempleados, miembros del sindicato y contratistas que han participado en esos ilícitos, junto con otros actores criminales, dentro y fuera de Pemex. Tampoco se han terminado de procesar casos de gasolineras que han comercializado combustible robado o adulterado, o navieros o tripulaciones de los barcos involucrados, o a quienes han sido beneficiados por la venta de grandes volúmenes en los sectores de la industria, transporte y comercio.

Hasta ahora, tampoco se ha logrado desincentivar por completo la participación de comunidades en el robo, por lo que aún participan en la sustracción de productos que son de muy alto riesgo, como el gas. Al implementar la vigilancia en los ductos de gasolina, la ordeña aumentó en los gasoductos. El robo de gas (gaschicol) —que ya ocurría en Pemex principalmente en una sustracción directa de las terminales— aumentó en la modalidad de toma clandestina. Entre enero y septiembre de 2019, se incrementó 318 %. En ese periodo, los gasoductos registraron 863 piquetes, 657 más que los reportados en el mismo periodo de 2018. Sólo en Puebla, se identificaron 556 tomas clandestinas. Por ejemplo, el gasoducto Cactus-Guadalajara, que pasa por los estados de Tabasco, Veracruz, Puebla, Hidalgo, Estado de México, Querétaro y Jalisco, es el más perforado por los delincuentes, lo cual es preocupante, porque además se trata de una instalación primordial para Pemex, ya que representa 67 % de la capacidad total de transporte por este medio.46

En definitiva, es importante destacar que la colaboración de la ciudadanía es clave para que el Plan Conjunto de combate al robo de combustible funcione, por lo menos de dos maneras:

45 Véase Diario Oficial de la Federación, 12 de julio de 2019. Disponible en: https://sidofqa.segob.gob.mx/notas/5565599.

46 “Se dispara en 318 % robo de gaschicol: En 10 meses, el gaschicol se disparó 318 %, principalmente en Puebla que reporta 556 tomas clandestinas, 55 % del total registrado por Pemex”, en Reforma, México, 23 de noviembre de 2019.

7. Huachicol. Un desafío de seguridad nacional

negándose a participar en cualquiera de las actividades relacionadas con el robo, y negándose a consumir el producto robado.

concLusiones

Un punto medular para erradicar el robo de combustible desde la entraña consiste en exigir la modernización y coordinación entre las áreas internas de Pemex para hacer más eficientes sus procesos administrativos, técnicos y contables, y evitar que la incompatibilidad entre éstas deje las puertas abiertas al delito. Asimismo, es necesario fortalecer y dotar de independencia a su contraloría interna y el departamento jurídico, para que, con imparcialidad y dentro del marco de las nuevas leyes, se procese con energía cada caso de personal o contratistas, que participen en actividades ilícitas. También debe haber un trabajo de inspección, auditoría e inteligencia de otras dependencias del gobierno federal para lograr este propósito. Se debe poner especial atención en la SSE, porque es un área que, desde que operaba como Gerencia y luego como Subdirección, fue vulnerable a la corrupción de sus mandos y agentes por parte de grupos criminales, a pesar de haber sido creada con el fin de combatir estos delitos. Por la importancia de la empresa, deben hacerse auditorías internas y externas.

Para que el Plan Conjunto logre a cabalidad sus objetivos, es vital que las áreas participantes den un seguimiento puntual en términos operativos, jurídicos y contables de manera sistematizada de los volúmenes reales con que opera Pemex para evaluar el comportamiento de las prácticas ilícitas con el objetivo de erradicarlas. Para ello, es necesario desmantelar las redes de “cuello blanco” y financieras relacionadas con este ilícito y sus derivaciones, que, como se dijo antes, tienen vasos comunicantes con el robo de equipos de las instalaciones estratégicas de Pemex, tanto en tierra como costa afuera, así como con actos de sabotaje, por lo que es esencial el trabajo de inteligencia por parte de la autoridad.

Asimismo, en el contexto mundial actual, Pemex requiere fortalecer su capacidad en ciberseguridad y en el desarrollo de alta tecnología para prevenir ataques sofisticados a los que todas las petroleras están expuestas. El 11 de noviembre de 2019, los sistemas internos de cómputo de Pemex fueron objeto de un ataque cibernético que los paralizó por más de una semana, y que obligó a que buena parte de los procesos se hicieran de forma manual, incluidos los registros de volúmenes, lo que conlleva un riesgo adicional para la petrolera.47 Más allá de su particular rezago en términos de seguridad cibernética, Pemex, como el resto de petroleras en el mundo, requiere de prevención y blindaje de alta tecnología, frente a riesgos actuales de esta misma índole. El ejemplo más claro se tiene en los ataques con drones que en septiembre de 2019 afectaron a la poderosa Saudi Aramco, paralizando 50 % de su producción.48

Como instalaciones estratégicas, las de Pemex enfrentan riesgos y amenazas que pueden alterar su funcionamiento y, en consecuencia, la seguridad de la nación. Sus retos a corto plazo son, además de elevar su producción, erradicar por completo el robo de sus combustibles, así como proteger sus instalaciones físicas y virtuales. De la integridad de éstas depende la seguridad energética del país y su condición para demostrar si aún puede considerarse la principal palanca de desarrollo para México.49

47 “Pemex sufre un ciberataque, pero Sener niega que cause desabasto de gasolina”. Disponible en: https://expansion. mx/empresas/2019/11/11/pemex-sufre-un-ataque-cibernetico.

48 Saudí Aramco es la compañía estatal de petróleo del Reino de Arabia Saudita. Se trata de una empresa de petróleo y químicos integrada, que extrae 10 % del crudo en el mundo. Tiene su sede en Dhahran y su presencia es global.

49 La seguridad energética es definida por la Agencia Internacional de Energía de la Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE) como la disponibilidad ininterrumpida de fuentes de energía a un precio asequible. A corto plazo, es la capacidad del sistema energético para reaccionar rápidamente ante cambios repentinos en el equilibrio entre la oferta y la demanda y, a largo plazo, su capacidad de contar con inversiones oportunas para suministrar energía en línea con los desarrollos económicos y las necesidades ambientales.

Ana Lilia Pérez

Un informe del Consejo de Administración de Pemex señala que, por ejemplo, sólo debido a la importación ilegal de hidrocarburos, se registran pérdidas por más de 20 mil millones de pesos al mes (aproximadamente un mil millones de dólares).50

En suma, erradicar el robo de combustible y su comercio ilícito es sin duda uno de los retos fundamentales que tiene el Estado mexicano en este siglo XXI y es parte sustancial de la defensa de la seguridad de la nación.

50 Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/cartera/pemex-pierde-al-dia-100-millones-de-pesos-por-contrabando

8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real

Irma Kánter Coronel1

introducción

México enfrenta un estado de emergencia en todo el país debido a la violencia e inseguridad contra las mujeres y las niñas, especialmente por casos de feminicidios. El aumento de los feminicidios y la impunidad que prevalece en muchos casos ha generado un reclamo social sin precedentes expresado en distintas protestas, en la demanda de #NiUnaMenos (NUM) y en el llamado urgente al Estado mexicano para que adopte medidas contundentes para hacer frente a la violencia contra las mujeres y, por ende, al asesinato por razones de género.2 Dada la gravedad de la situación de la violencia contra las mujeres y las niñas, este problema se ha vuelto prioritario en el listado de asuntos urgentes para la seguridad del país. El esfuerzo de las y los legisladores mexicanos en los últimos 20 años ha sido encomiable; sin embargo, la realidad del feminicidio se encuentra con estructuras de impartición de justicia deficientes y comportamientos de la población que en realidad no tiene una incidencia efectiva en el mejoramiento de la vida de las mujeres.

Cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) dan cuenta del contexto de violencia contra las mujeres en México. En el primer trimestre del año (enero a marzo de 2020), se registraron al menos 248 feminicidios y 735 homicidios dolosos.3 Sin embargo, la violencia extrema contra las mujeres y las niñas persiste, y se incrementa en el periodo de confinamiento por la pandemia de la COVID-19. Entre abril y noviembre de 2020, se registraron por lo menos 640 feminicidios y 1,832 mujeres fueron privadas de la vida a causa de un homicidio doloso, es decir, hubo 2,472 víctimas asesinadas en ocho meses de emergencia sanitaria.4

En la Declaración sobre Feminicidio del Comité de Expertas del Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará, aquél se define como:

[…] la muerte violenta de mujeres por razones de género ya sea que tenga lugar dentro de la familia, unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal; en la comunidad, por parte de cualquier persona, o que sea perpetrada o tolerada por el Estado y sus agentes, por acción u omisión.5

1 Investigadora de la Dirección General de Análisis Legislativo del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Los detalles descritos en este artículo y los detalles de las propuestas legislativas se analizan en: Irma Kánter Coronel, “Feminicidios y asesinatos dolosos de mujeres y niñas en México en 2019”, Serie: “Mirada Legislativa” No. 183, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Ciudad de México 2020; e idem, “Propuestas legislativas para reformar el marco jurídico sobre feminicidio en México”, Serie: “Mirada Legislativa” No. 184, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Ciudad de México 2020.

2 En adelante, el término “mujeres” incluye a las niñas menores de 18 años.

3 El “homicidio doloso femenino” hace referencia al hecho de causar la muerte a cualquier mujer o niña, independientemente de las circunstancias; en cambio, el feminicidio se refiere al asesinato de mujeres o niñas por razones de género.

4 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Información sobre violencia contra las mujeres. Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 9-1-1, información al corte 30 de noviembre de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3iKwfzP

5 Comisión Interamericana de Mujeres y Mecanismo de Seguimiento de la Convención Belém do Pará, Declaración sobre Feminicidio aprobada en la Cuarta Reunión del Comité de Expertas/os (CEVI), celebrada del 13 al 15 de agosto de 2008, Washington, D. C., OEA/Ser.L/II.7.10MESECVI/CEVI/DEC. 1/0815, 2008, p. 6. Disponible en: https://bit.ly/30F7df6

Irma Kánter Coronel

La gravedad deL proBLeMa

A nivel estatal, Guanajuato cuenta con el mayor número de homicidios intencionales de mujeres y niñas en 2019 con 322; le sigue el Estado de México (318), Chihuahua (243), Baja California (239), Jalisco (229), Guerrero (174), Michoacán (172), Ciudad de México (128), Oaxaca (128) y Tamaulipas (94). Estas diez entidades del país concentraron 72 de cada 100 asesinatos intencionales, mientras que en los 22 estados restantes ocurrieron 28 de cada 100 de estos ilícitos. Las entidades más seguras para las mujeres y las niñas son Baja California Sur (2), Yucatán y Tlaxcala (tres casos en cada estado), Nayarit, Campeche y Aguascalientes (cuatro casos en cada estado). Ya definidos como “feminicidio”, en 2019, la mitad de éstos y de la violencia que los acompaña se concentró en seis estados del país. Veracruz es el estado con el mayor número de víctimas asesinadas por razones de género, con 163 casos, seguido del Estado de México, con 125, la Ciudad de México, con 68, Nuevo León, con 67, Puebla, con 60 y Jalisco, con 56. En contraste, los estados con el menor número de feminicidios son Aguascalientes y Nayarit con cinco respectivamente; Tlaxcala y Yucatán con tres cada uno, y Baja California Sur, con dos.6

A nivel municipal, los datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública para 2019 muestran que el delito de feminicidio afectó a las mujeres y las niñas de 404 municipios y alcaldías del país, mientras que en las demás demarcaciones (2,059), que equivalen a 84 % del territorio nacional, no se reportan casos de asesinatos de mujeres y niñas por razón de género. Entre los municipios y alcaldías con el mayor número de casos de feminicidios, se encuentra Monterrey, que ocupa el primer lugar (19), seguido de Culiacán (17), Iztapalapa (14), San Luis Potosí (13), Tijuana (12), Juárez (12), Guadalajara (12), Xalapa (12), Puebla (11), Centro, Tabasco (11), Coatzacoalcos (11), Gustavo a Madero (10), Toluca (10), Cuernavaca (10) y Veracruz (10). Se trata en general de municipios y alcaldías de carácter urbano, muchos de ellos incluso son sedes de la capital del estado.

En síntesis, según el propio Secretariado, en 2015 se registraron 426 feminicidios; en 2016, 642; en 2017, 765; en 2018, 912, y en 2019, 1,006.7 Es importante notar que es probable que en las zonas rurales y en las comunidades indígenas del país se cometan feminicidios, pero éstos no se registran. Es decir, el vacío estadístico es real, tomando en cuenta que en el país en general, para la gran mayoría de los delitos, se tiene una tasa de impunidad que supera el 90 %.8

El Sistema Nacional de Seguridad Pública presenta información estadística sobre los homicidios dolosos o intencionales de mujeres y niñas en los últimos cinco años. De acuerdo con las cifras publicadas entre 2015 y 2019, en México hubo 12,053 asesinatos dolosos de mujeres y niñas. Al igual que en el caso de los feminicidios, la tendencia que presentan los datos muestra el incremento sistemático en el número de víctimas asesinadas. En sólo cinco años, los homicidios dolosos o intencionales de mujeres y niñas pasaron de 725 a 2,819, lo que presenta un promedio de cinco asesinatos que, ocurridos cada día en 2015, se incrementaron a ocho en 2019.

Así, ambos tipos de crímenes, el feminicidio y el homicidio doloso de mujeres y niñas, se incrementaron alrededor de 77 % entre 2015 y 2019. Este incremento responde, en gran medida, a la falta de acciones “contundentes por parte del Estado para identificar el problema, porque si algo no se identifica y nombra, no existe, y porque no se castiga ni se previene esta violencia”.9 De acuerdo con el Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio “[…] la mayoría de las mujeres fueron asesinadas y arrojadas en espacios y lugares públicos, como son caminos, carreteras, parajes, barrancas, canales de aguas negras, la vía pública, tiraderos de basura, predios y

6 Irma Kánter Coronel, Feminicidios y asesinatos dolosos de mujeres y niñas en México en 2019, op. cit.

7 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Información sobre violencia contra las mujeres. Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 9-1-1, información al corte 31 de enero de 2020. Disponible en: https://bit.ly/36CKxjt

8 Juan Antonio LeClerq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, Índice Global de Impunidad 2020. Escalas globales de impunidad, Universidad de Las Américas-Puebla, Puebla, 2020. Disponible en: https://bit.ly/2GJrLMa

9 Carlos Echarri, “Palabras pronunciadas en la presentación del estudio Violencia feminicida en México. Características, tendencias y nuevas expresiones en las entidades federativas: 1985-2010”, Senado de la República, 5 de diciembre de 2012.

8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real

en hoteles de paso, lo que demuestra el desprecio por los cuerpos de las mujeres al ser arrojados y abandonados en este tipo de espacios públicos”.10 Sin embargo, estos crímenes han quedado impunes y se dictaron sentencias por otros delitos. Las autoridades judiciales no proceden contra el feminicida, lo dejan libre.

Un estudio llevado a cabo en 2019 por la Asociación Civil Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), en el que analizan las causas por las cuales los sistemas de procuración de justicia de los estados absuelven a presuntos feminicidas, encontró que las liberaciones ocurrieron por fallas al debido proceso y no por dudas fundadas sobre la responsabilidad del inculpado.11 Señala también que el feminicidio no sólo es perpetrado por una persona, sino encubierto o permitido, de facto, por todo el sistema de justicia en los distintos estados del país: “Los tenían y los soltaron: por ‘aberraciones’ de la policía, porque ‘no se cuidó’ la cadena de custodia de las pruebas, porque la fiscalía ‘no buscó’ evidencias, o por ‘incomprensibles’ decisiones de los jueces”.12

La incapacidad o complicidad de los jueces para dictar sentencia contra los feminicidas ha generado la indignación de amplios sectores de la sociedad mexicana y ha llevado “a los familiares, víctimas colaterales del feminicidio, a ejercer presión política y mediática sobre el poder judicial, a través de las manifestaciones y la difusión de los hechos en los medios de comunicación”.13 Esta situación también tiene como consecuencia que haya un subregistro de los feminicidios, debido a que muchas de las muertes por razones de género son calificadas y juzgadas como homicidios dolosos o intencionales por las autoridades de impartición de justicia, lo que ha sido objeto de muchas polémicas. Entre 2015 y 2019, se cometieron poco más de 12 mil asesinatos dolosos o intencionales de mujeres y niñas. Y al igual que en el caso de los feminicidios, la tendencia muestra un incremento en el número de víctimas asesinadas. Así, en estos cinco años, el número total de mujeres y niñas asesinadas tanto por razones de género como a causa de un homicidio doloso aumentaron 77 %, es decir, de un promedio de seis mujeres y niñas asesinadas al día en 2015, se pasó a ocho crímenes en 2016, a nueve en 2017 y a poco más de diez en 2018 y 2019, respectivamente (cuadro 1). Al analizar esta información por grupos de edad, se observa que 77 % corresponde a mujeres de más de 18 años, 10 % a niñas de 0 a 17 años, y en 13 % de los casos no se especifica la edad en los registros judiciales.

Entre enero y noviembre de 2020, los datos sobre feminicidios y homicidios dolosos señalan que al menos 3,455 mujeres y niñas fueron asesinadas de manera violenta, lo que equivale a poco más de 10 asesinatos en promedio al día. Éstas muertes suman 33 menos respecto a las 3,489 víctimas que perdieron la vida por homicidio doloso y feminicidio durante el mismo periodo de 2019, cuando no había pandemia. Las medidas de confinamiento y el quedarse en casa aumentaron los riesgos de sufrir violencia de género.

10 Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio, “Comunicado de prensa”, Ciudad de México, 25 de noviembre de 2019. Disponible en: https://bit.ly/3jDiJyX

11 Valeria Durán, “Feminicidas libres”, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), México, 2019. Disponible en: https://contralacorrupcion.mx/feminicidaslibres/

12 Idem.

13 “Feminicidio: ¿Qué es, según el Código Penal en México y cuáles son las cifras de este delito?”, en Forbes México, México, febrero 17, 2020. Disponible en: https://bit.ly/3d5JhGF

Irma Kánter Coronel

Cuadro 1. Víctimas de feminicidio, homicidios dolosos de mujeres y niñas y promedio diario de asesinatos registrados en el periodo 2015-2020*

*Cifras de enero a noviembre de 2020. Fuente: Elaboración propia a partir de Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Información sobre violencia contra las mujeres. Incidencia delictiva y llamadas de emergencia 9-1-1 al corte 31 de enero de 2020 y 30 noviembre de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3nnI0Q3

evoLución

LegaL

Los primeros esfuerzos legislativos para tipificar el feminicidio en México en el ámbito Federal se dieron desde diciembre de 2004, cuando se emitió el primer decreto para tipificar el feminicidio en México.14 Así, se abrió el camino para que el feminicidio se incluyera en la esfera jurídica y se tipificara como delito autónomo. El 14 de junio de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Penal Federal, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.15

A nivel local, el feminicidio se ha incorporado en los ordenamientos de las 32 entidades federativas. El primer estado fue Guerrero (21 de diciembre de 2010), y el último fue Chihuahua (28 de octubre de 2017).16 No obstante estos avances, existe gran dispersión de los tipos penales de las entidades federativas, lo que, en opinión de Antonino de Leo, Representante en México de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), dificulta la atención oportuna y correcta del delito de feminicidio.17 En el mismo sentido se ha pronunciado el Comité de la Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer (CoCEDAW), en el Noveno Informe Periódico de México, de julio de 2018, que ha recomendado tipificar como delito el feminicidio en todos los códigos penales estatales de conformidad con lo establecido en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMLV), así como establecer los protocolos de investigación policial del feminicidio y garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones del derecho penal en materia de feminicidio.18

14 “Decreto, que adiciona al Libro Segundo del Código Penal Federal el Título Vigésimo Octavo, de los delitos de género, y los artículos 432, 433 y 434, para tipificar el delito de feminicidio; y adiciona un numeral 35 al artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales y la fracción vi del artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada”, LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 7 de diciembre de 2004.

15 Código Penal Federal, Diario Oficial de la Federación, 14 de julio de 2012. Disponible en: https://bit.ly/30CZiii

16 Diario Oficial de la Federación, México, 6 de noviembre de 2019.

17 Antonino De Leo, intervención en el foro virtual “El combate al feminicidio a 8 años de su incorporación en el Sistema de Justicia”, 22 de abril de 2020, LXIV Legislatura de la Paridad de Género de la Cámara de Diputados. Disponible en: https://bit.ly/2Aw6qmt

18 Naciones Unidas, Observaciones finales sobre el noveno informe periódico de México, Naciones Unidas-CEDAW, México, 25 de julio de 2018, p. 8.

8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real

En otras palabras, los expertos internacionales sostienen que, en México, a pesar de los avances legales, persisten diversos obstáculos para avanzar en el tratamiento judicial, como la falta de capacitación del personal de los Ministerios Públicos y fiscalías en materia de género, deficiencias en los sistemas de investigación judicial y en factores culturales que impiden que dichas leyes se apliquen a cabalidad y castiguen a los feminicidas. Así, en México, la privación de la vida de mujeres es un continuo de violencia de género y la expresión de una estructura “que, sistemáticamente, las posiciona como seres utilizables, desechables, cuerpos despojados de carácter humano que constituyen un territorio a conquistar para reafirmar o ganar un sitio en la jerarquía del poder masculino”.19

En los códigos penales, tanto el federal como los estatales, es posible advertir diferencias significativas en la definición del tipo penal y los supuestos o circunstancias que acreditan el asesinato por razones de género. Los 32 estados han tipificado el delito de feminicidio como un delito autónomo. Sin embargo, se advierten también diferencias significativas en cuanto a las penas mínimas y máximas y la falta de armonización en cuanto a las multas establecidas por la privación de la vida de mujeres y niñas por razones de género, así como en los agravantes que son considerados. En consecuencia y ante la emergencia nacional por el incremento de feminicidios y por la diversidad de tipos penales que privan en México en cuanto al delito de feminicidio, en la LXIV Legislatura (2018-2021) del Senado de la República (2018-2021) se han propuesto 13 Iniciativas Legislativas con Proyecto de Decreto para actualizar y fortalecer el marco jurídico vigente en materia de feminicidio, con el fin de permitir una investigación eficaz, completa y oportuna.20

Cuadro 2. Iniciativas sobre feminicidios presentadas en la LXIV Legislatura del Senado de la República

Núm. Fecha Presentada Ley que modifica Objeto

1 24/03/2020

2 24/03/2020

3 24/03/2020

Sen. Víctor Oswaldo Fuentes Solís (PAN)

Sen. María Lilly del Carmen Téllez García Sen. Germán Martínez Cázares (Morena)

Sen. María Guadalupe Covarrubias Cervantes (Morena)

4 18/03/2020

5 03/03/2020

Código Penal, adiciona un párrafo tercero al artículo 325

Código Penal

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Ley General de Responsabilidades Administrativas y del Código Penal Federal

Sen. Sasil Dora Luz De León Villard (PES) Código Penal

Sen. Samuel Alejandro García Sepúlveda (MC) Código Penal

Pretende contemplar la comisión del delito de feminicidio, utilizando medios informáticos de aplicaciones y plataformas de transporte privado.

Tiene por objeto tipificar el feminicidio como un delito de orden federal.

Busca la inhabilitación permanente a funcionarios que retarden, entorpezcan maliciosamente, o por negligencia eviten la procuración de justicia en el delito de feminicidio.

Propone incluir el concepto de violencia feminicida como uno de los elementos a considerar en el delito de feminicidio.

Tiene por objeto actualizar y fortalecer el tipo penal de feminicidio para permitir una investigación eficaz, completa y oportuna.

19 Cámara de Diputados y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Aportes para la delimitación del tipo penal del delito de feminicidio en México. Escala nacional y estatal, Cámara de Diputados y UNODC, Ciudad de México, 2019.

20 Samuel Alejandro García Sepúlveda, “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Penal Federal, en materia de fortalecimiento al tipo penal de feminicidio”, en Gaceta: LXIV/2SPO-34/104727, 24 de marzo de 2020, INFOSEN. Disponible en: https://bit.ly/372rpcU

Irma Kánter Coronel

Núm.

6 20/02/2020

7 20/02/2020

8 06/02/2020

Sen. Samuel Alejandro García Sepúlveda (MC)

Sen. Verónica Delgadillo García (MC)

9 12/12/2019

10 11/12/2019

11 19/03/2019

Sen. Ricardo Monreal Ávila (MORENA)

Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República

Ley Nacional de Ejecución Penal

Ley General de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Propone crear la Fiscalía Especializada en la Atención e Investigación del Delito de Feminicidio, adscrita a la FGR.

Pretende establecer que no gozarán de libertad condicionada o anticipada las personas sentenciadas por el delito de feminicidio.

Busca regular el delito de feminicidio en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Define la razón de género para diferenciar este delito del de homicidio, para hacerlo con una claridad que facilite la obtención de pruebas y la argumentación ante la autoridad judicial y la decisión sobre los hechos. Se busca optimizar la respuesta de las instituciones de justicia y combatir la impunidad de este ilícito.

12 04/12/2018

Sen. Martha Cecilia Márquez Alvarado (PAN)

Sen. Verónica Delgadillo García (MC)

Sen. Miguel Ángel Osorio Chong (PRI)

13 13/11/2018

Sen. Claudia Edith Anaya Mota (PRI)

Código Penal Federal

Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Código Penal Federal Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Propone establecer que los delitos de abuso sexual, feminicidio y violencia familiar sean imprescriptibles.

Tiene objeto de fortalecer los supuestos y razones de género en los casos de feminicidio en los casos de feminicidio.

Tiene por objeto determinar que los casos de homicidio donde la víctima sea mujer sean investigados y sancionados bajo el delito de feminicidio.

Establecer el tipo penal de feminicidio para que sea de aplicación general en toda la República Mexicana, tanto en el fuero federal como de las entidades federativas.

Tiene por objeto homologar el tipo penal considerando no solo su inserción en el Código Penal Federal sino también en la LGAMLV, así como ampliar las causales para tipificar el delito de feminicidio.

Fuente: Elaborado a partir de Secretaría de Gobernación, Sistema de Información Legislativa (SIL). Disponible en https://bit.ly/3sAh6ac e Infosen Senado, “Iniciativas, Minutas, Instrumentos Internacionales y Proposiciones de la LXIV Legislatura. Disponible en https://bit.ly/35PEO8C

Entre los propósitos que plantean estas Iniciativas Legislativas con Proyecto de Decreto destacan los siguientes puntos:

• Homologar el delito de feminicidio en todo el país para que puedan reconocerse las mismas conductas y se sancione la privación de la vida de las mujeres y niñas por razones de género bajo los mismos términos.

• “[…] un tipo penal coherente y comprehensivo, en el que la redacción contribuya a que los elementos del delito sean plenamente acreditados, configuren una teoría del caso debidamente sustentada y de ser el caso, logre una sentencia condenatoria. La clave

entonces radica en traducir a criterios objetivos, claros y exhaustivos los conceptos que integran las razones de género que dan forma al feminicidio”.21

• Establecer un Código Penal Único para todo el país, “que ponga orden al caos jurídico que prevalece” sobre feminicidio.22

• Reformar el artículo 325 del Código Penal, así como las adiciones y derogaciones que se abocan, principalmente, a modificar los supuestos o circunstancias que acreditan el asesinato por razones de género.

• Reformar la LGAMVLV, con el objeto de tipificar el feminicidio como delito de orden federal.23

• Ampliar “el rango de la condición de víctima para reflejar no solo la condición de mujer sino la identidad de género de mujer para explicitar que la titularidad del bien jurídico tutelado recae también en las personas transexuales”.24

• Estipular la figura penal de tentativa de feminicidio, delito tipificado solamente en el

• estado de Durango con una pena de entre 16 a 40 años de prisión.

• Discutir la pertinencia de crear una de la Ley General de Feminicidios, que sea de aplicación general en toda la República mexicana, tanto en el fuero federal como en las entidades federativas.

• Diseñar un protocolo nacional para la investigación del delito de feminicidio adecuado al tipo penal homologado y que permita establecer una guía clara y uniforme de diligencias.

• Investigar como feminicidio cualquier muerte violenta de una mujer o de una niña, incluidos los suicidios de mujeres.

• Crear la Fiscalía Especial en la Investigación del Delito de Feminicidio, adscrita a la Fiscalía General de la República (FGR) que tendrá entre sus funciones: facilitar el contacto entre los mecanismos especializados y las personas vinculadas a las investigaciones a cargo de las Fiscalías Especializadas en Materia de Derechos Humanos y Atención e Investigación del Delito de Feminicidio, así como la conducción legal de la investigación, prevención y persecución del delito de feminicidio previsto en el artículo 325 del Código Penal Federal.25

• Ampliar la pena de prisión mínima y máxima y las multas por el delito de feminicidio, así como las sanciones adicionales.

• Establecer la sanción de inhabilitación definitiva para los servidores públicos que retarden, entorpezcan maliciosamente o por negligencia eviten la procuración o administración de justicia en materia del delito de feminicidio.

21 Cámara de Diputados y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Aportes para la delimitación del tipo penal del delito de feminicidio en México. Escala nacional y estatal, op. cit., p. 31.

22 Ricardo Monreal Ávila, “Proyecto de Decreto por el que se deroga el segundo párrafo del artículo 21 y se adiciona un título V a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en materia de feminicidio”, en Gaceta: LXIV/2SPO-2/103699, jueves 6 de febrero de 2020, INFOSEN Senado. Disponible en: https://bit.ly/3cwnbey

23 Lilly Téllez García y Germán Martínez Cázares, “Iniciativa proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 325 del Código Penal Federal, 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 21 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”, en Gaceta: LXIV/2SPO-34/104954, 24 de marzo de 2010, INFOSEN Senado. Disponible en: https://bit.ly/3dFlJrT

24 Ricardo Monreal Ávila, op. cit

25 Samuel Alejandro García Sepúlveda, “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la fracción II, del artículo 11; el inciso d, de la fracción VIII, del artículo 26; se adiciona una fracción IV, recorriéndose las subsecuentes en su orden al artículo 14, y un artículo 27 Bis; todas las disposiciones de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la Republica, en materia de creación de una Fiscalía Especializada en la Atención e Investigación del Delito de Feminicidio”, en Gaceta: LXIV/2SPO-12/104351, jueves 20 de febrero de 2020, INFOSEN Senado. Disponible en: https://bit.ly/2yX9pE2 8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real

Irma Kánter Coronel

• Explicitar la pérdida de derechos del sujeto activo, como una consecuencia intrínseca a la comisión del delito, que se extienda más allá de los relativos a la víctima, incluyendo aquellos relacionados con los hijos que, en su caso, hayan tenido en común.26

• Enfatizar el deber legal que tienen las autoridades encargadas de investigar y de impartir justicia de ejercer sus atribuciones con perspectiva de género conforme a protocolos efectivos, así como prohibir la cremación de todo cadáver cuando se presuma la comisión de un feminicidio, a fin de preservar toda evidencia que pudiera revelar nuevas líneas de investigación para el esclarecimiento de los hechos.27

• Capacitar a los operadores del sistema de justicia y establecer un fondo anual contra el feminicidio y cualquier forma de violencia contra las mujeres y las niñas. Uno de los principales problemas no resueltos en las leyes vigentes es que hay una falta de armonía entre la legislación existente y las capacidades de los operadores del sistema de justicia.

• Proponer la imprescriptibilidad de delito de feminicidio “(de manera análoga a lo que ya se contempla de manera excepcional, para los delitos que lesionan bienes jurídicos de valores de naturaleza similar, como los de trata de personas y pornografía infantil), para inhibir que por el mero transcurso del tiempo la inactividad investigativa o judicial permita la conclusión de los casos y la consecuente impunidad, sin posibilidad alguna de justicia para las víctimas directas e indirectas y la consecuente reparación del daño”.28

coMentarios FinaLes

El feminicidio es la manifestación más extrema de la violencia que viven diariamente las mujeres y las niñas. Pese a los esfuerzos desplegados por el Gobierno mexicano para erradicar la discriminación hacia ellas y los avances legislativos, el fenómeno no ha disminuido, por el contrario, sigue siendo un serio problema en México.

Tanto a nivel federal como estatal, se ha tipificado el feminicidio; sin embargo, hay diferencias significativas y no justificadas en la configuración del delito entre los estados y la Federación. Se observa un “mosaico”, “un caos” o “un anárquico andamiaje” de diversos tipos penales que, a juicio de las y los expertos en el tema, contribuyen a la obstrucción y acceso a la justicia, tanto de las víctimas directas como indirectas de feminicidio.

Las deficiencias en el sistema de impartición de justicia tienen como resultado que muchos de los asesinatos por razones de género continúen sin ser investigados, juzgados y sancionados. Esto ha permitido que los responsables de muchas de las muertes por razones de género no hayan sido procesados ni castigados. Éste es uno de los principales retos de México.

De acuerdo con la Cámara de Diputados y UNODC, “un tipo penal ininteligible tiene como consecuencia que las muertes de mujeres por razones de género no se califiquen e investiguen como feminicidio. En última instancia, esto configura un contexto de opacidad en cuanto al dimensionamiento de la problemática y reduce el margen de acción para el desarrollo de políticas públicas emergentes y de largo plazo para prevenirla, atenderla y erradicarla”.29

Por ello, en el ámbito legislativo el reto estriba en establecer: “un tipo penal coherente y comprehensivo, en el que la redacción contribuya a que los elementos del delito sean plenamente acreditados, configuren una teoría del caso debidamente sustentada y de ser el caso, logre una sentencia condenatoria. La clave entonces radica en traducir a criterios objetivos, claros y exhaustivos los conceptos que integran las razones de género que dan forma al feminicidio”.30

26 Ricardo Monreal Ávila, op. cit.

27 Ibid

28 Ricardo Monreal Ávila, op.cit., p. 27.

29 Cámara de Diputados y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Aportes para la delimitación del tipo penal del delito de feminicidio en México. Escala nacional y estatal, p. 26.

30 Ibid., p. 31.

8. Feminicidios en México: avance legislativo, retroceso real

Frente a la emergencia nacional por el incremento de feminicidios en México y la diversidad de tipos penales que hay para intentar frenar este delito, se ha propuesto homologar la tipificación como vía para prevenirlo, atenderlo y erradicarlo. Sin embargo, un aspecto en común que se observa es que, a pesar de los innegables avances legislativos, las propuestas se pueden unificar para mejorar la capacidad de la justicia y aumentar castigos. Se observa que los avances legislativos no inhiben el delito; por el contrario, éste crece. Esto se debe a la brecha que se da entre lo que estipula la ley y las deficiencias de los operadores de la justicia, a factores culturales como el machismo y a factores similares a los observados en otros problemas de seguridad en el país. En otras palabras, a pesar del incremento de penas y mejoras en la legislación, se siguen asesinando a mujeres y niñas debido a la impunidad prevaleciente.

Las propuestas de cambios en la legislación penal sobre feminicidio en México responden a los compromisos y obligaciones internacionales y regionales adquiridos por el Estado mexicano con la ratificación de la CEDAW y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Belém do Pará), así como al cumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs México. Son también el resultado de la lucha social y jurídica de múltiples movimientos feministas, de organizaciones de la sociedad civil y de muchas mujeres más que se han atrevido a denunciar y exigir justicia para todas las víctimas de feminicidio. Sin embargo, prevalece un gran silencio e indiferencia de las autoridades ante los asesinatos, agresiones, violaciones y abusos que viven las mujeres y niñas todos los días.

9. Las cárceles en México hoy

Elena Azaola1

oBJetivos

En este trabajo nos proponemos trazar un panorama general de la situación de las cárceles en México, señalando algunos de los principales problemas que enfrenta nuestro sistema penitenciario. Se analizan algunos aspectos menos conocidos como el régimen de segregación, los centros con participación de la iniciativa privada y las condiciones de trabajo del personal penitenciario. Comenzaremos por situar brevemente este problema en el contexto internacional para luego pasar a la situación nacional y, por último, al esbozo de algunas recomendaciones de política pública.

eL contexto internacionaL

Algunos números del periodo 2018-2019 que conviene tener presentes:

• Estados Unidos es el país que, en el mundo, cuenta, tanto en números absolutos como relativos, con la mayor cantidad de población en prisión: 2 millones 300 mil personas, lo que representa una tasa de 716 personas en prisión por cada 100 mil habitantes.

• En números absolutos, le siguen China, con 1 millón 700 mil personas, Rusia con 700 mil y Brasil con 550 mil personas en prisión.

• En números relativos, a Estados Unidos le siguen varias de las Islas del Caribe que cuentan con tasas de más de 600 por 100 mil habitantes, así como Cuba con 510 y Rusia con

• 486. La tasa media de personas en prisión en la Unión Europea es de 139 por 100 mil.2

• En América Latina los países que cuentan con una mayor tasa de población en reclusión son: El Salvador, con 425, y Panamá con 406 por cada 100 mil habitantes.

• México es el segundo país en América Latina, después de Brasil, por el número de personas en prisión. Cuenta con 199 mil, y es el séptimo país en el mundo por el tamaño de su población penitenciaria, abajo de Estados Unidos, China, Rusia, Brasil, Tailandia e Irán.

• En números relativos, México cuenta con una tasa de 170 personas en prisión por cada 100 mil habitantes, tasa menor a la de los países centroamericanos y del Caribe, así como de la mayor parte de los países del Cono Sur.

1 Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).

2 Los datos sobre la población penitenciaria en el mundo se encuentran disponibles en: https://www.geografiainfinita. com/2013/05/mapa-presos-en-el-mundo/ Los datos de la población penitenciaria en México fueron proporcionados por el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, OADPRS, y se refieren a la población en prisión al mes de febrero de 2019.

Elena Azaola

proBLeMática de Las prisiones en aMérica Latina

En un texto reciente, una especialista en prisiones, Fiona Macaulay, resume los hallazgos que los estudios en América Latina han documentado acerca de la situación de las prisiones en la región durante las últimas tres décadas.3 La autora demuestra las ilegalidades persistentes que se cometen en nombre de la ley y revela cómo los operadores legales crean y mantienen estos espacios de excepción a la legalidad, así como la manera en que son experimentados por el personal y los internos.4

A partir de la década de los años noventa, América Latina experimentó un crecimiento exponencial de la población penitenciaria, que en algunos casos se quintuplicó, provocando una severa crisis estructural en los sistemas de justicia penal. En un número significativo de países, este incremento de la población penitenciaria ocasionó la pérdida de control por parte del Estado de los establecimientos carcelarios. Ello produjo una normativa paralela y un régimen pseudo legal en el que grupos de prisioneros tomaron el control de la población interna en ausencia de operadores del Estado al interior de los establecimientos penitenciarios.5

El incremento masivo de la población encarcelada en América Latina fue el resultado del expansionismo penal, también llamado populismo punitivo, dado el incremento notable de las conductas tipificadas como delitos en los códigos de la mayoría de los países, de la región, así como del endurecimiento de las penas que prohibían el otorgamiento de beneficios de preliberación. Ello, tomando en cuenta que las tasas de encarcelamiento no están correlacionadas con el incremento de la criminalidad sino con la manera como la sociedad y las instituciones de justicia deciden tratar a los presuntos responsables de haber cometido un delito.6 Lo anterior también tiene que ver con el porcentaje de personas puestas en prisión preventiva y, en el caso de México, con figuras penales como el arraigo, que violan garantías constitucionales como la presunción de inocencia, entre otras.

Los porcentajes de internos en prisión preventiva son extremadamente altos en América Latina, pues rondan 70 % de la población encarcelada en comparación con 30 % a nivel global. Debe también tomarse en cuenta que las personas puestas en prisión preventiva tienen pocas oportunidades de contar con una defensa apropiada y de poder reunir pruebas en su favor por lo que, una vez en prisión, lo más probable es que permanezcan allí. Esta situación crea los espacios de excepción de la legalidad descritos por Agamben, en los que aquellos sometidos a ellos “son simultáneamente sujetos de la ley y exentos de su protección”.7 El resultado de la creación de dichos espacios fue que las autoridades penitenciarias se vieron forzadas a compartir la gobernabilidad de los centros con los internos, o bien, a cederles el control por completo. En respuesta, los internos se organizaron bajo sus propios códigos en regímenes que varían considerablemente y que pueden ir desde garantizar la mera sobrevivencia (bare life, de acuerdo con Agamben) o la ayuda mutua, como ocurre en algunas cárceles de Perú, hasta otras donde un grupo somete al resto por la vía de la fuerza y la extorsión, como ha ocurrido en muchas prisiones mexicanas, u otras que utilizan a la población para reclutar y fortalecer a su grupo delictivo, como en Brasil, o donde los presos conviven en un equilibrio sin liderazgos y sin participación alguna por parte de autoridades, como en Bolivia.8

3 Fiona, Macaulay, “Prisoner Capture: Welfare, Lawfare, and Warfare in Latin America’s Overcrowded Prisons”, en: Rachel Sieder, Karina Ansolabehere and Tatiana Alfonso, Routledge Handbook of Law and Society in Latin America, Routledge, Nueva York, 2019, pp. 243-258.

4 Idem, p. 255.

5 Idem, p. 243.

6 Idem, p. 247.

7 Giorgio Agamben, 1998. Homo Sacer: Sovereign Power and Bare Life, Stanford University Press, Stanford, 1998, p. 250.

8 Fiona Maculay, op. cit., pp.253-25.

eL sisteMa penitenciario en México9

Comenzaremos por los números básicos que describen a nuestras cárceles. Las cifras corresponden al mes de febrero de 2019.

• México cuenta con 309 centros penitenciarios: 288 son centros estatales o municipales y 21 son centros federales.

• La población total es de 199,030 internos, 95 % hombres y 5 % mujeres.

• La población femenil se ha incrementado proporcionalmente más que la varonil durante la última década. Sólo 40 % de las mujeres se encuentra en un establecimiento penal femenil mientras que el resto se halla interna en establecimientos mixtos, lo que las coloca en una situación de desventaja.

• Casi 500 niños viven con sus madres en diferentes centros penitenciarios y comparten con ellas las mismas carencias y dificultades.

• El 84 % de la población penitenciaria es del fuero común y 16 % del fuero federal. El 38 % se hallan en proceso de obtener sentencia y 62 % ya la han obtenido.

• No obstante que la población penitenciaria a nivel nacional se redujo en 22 % entre 2014 y 2019, la tercera parte de los centros penitenciarios continúa con una población que excede la capacidad de sus instalaciones, en algunos casos, hasta en 300 % [Ver gráfica 1].

• De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, poco más de la mitad de la población interna en los centros federales son reincidentes, y sólo 6 % participa en actividades laborales.

• De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de Libertad del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) publicada en 2017, las cárceles con niveles más altos de corrupción en el país son las de la Ciudad de México, el Estado de México y Puebla.

• Los Estados con mayor hacinamiento, son: el Estado de México, Nayarit, Hidalgo, Morelos y Jalisco.

• El 32 % de la población penitenciaria dijo sentirse insegura en el centro donde se encuentra; 25 % aceptó declararse culpable debido a que lo amenazaron y 57 % dijo haber recibido golpes, tortura o malos tratos al momento de su detención.

• El 39% se encuentra en prisión por robo, que es el delito principal por el que la mayoría se halla en prisión.

• En promedio, diariamente muere de manera violenta una persona en los centros penitenciarios del país. Sin embargo, durante los últimos años, también ha habido incidentes violentos con múltiples víctimas. Cabe destacar los 70 heridos en el penal de La Toma, Veracruz, en 2018; las 28 personas muertas en el Penal de Las Cruces, en Acapulco, en 2017; los 49 muertos en el penal de Topo Chico, Nuevo León, en 2016.

9 Datos proporcionados por el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS).

Gráfico 1. Población penitenciaria en México, 2005-2019

Es importante aclarar que la reducción del 22 % en la población penitenciaria entre 2014 y 2019 se explica como consecuencia de la entrada en vigor del sistema de justicia penal acusatorio que, por un lado, eleva los estándares de la prueba y, por otro, garantiza los derechos de los imputados, en particular, el de presunción de inocencia. Asimismo, tiene que ver con ajustes a los códigos penales mediante los cuales se estableció que la pena de prisión no debería imponerse a quienes han cometido robos menores sin violencia, población que históricamente ha sido mayoritaria en nuestras prisiones.

Por otro lado, también es importante advertir que en México no existe un “sistema nacional penitenciario” propiamente dicho. Aun cuando existen problemas que afectan a la mayoría de los centros penitenciarios, pues las circunstancias específicas varían de una entidad a otra y de un centro a otro. Ello a pesar de que a partir de 2016 se cuenta con la Ley Nacional de Ejecución Penal que paulatinamente ha entrado en vigor en las entidades y debería dar lugar a la creación de normas y protocolos de actuación uniformes para todas las prisiones del país.10 Mediante esta Ley, los jueces de ejecución de las penas tienen atribuciones para recibir quejas de las personas privadas de la libertad y emitir resoluciones para que sus derechos sean respetados en las prisiones. Ello implica que la ejecución de las sanciones deja de ser sólo una responsabilidad de los centros penitenciarios, es decir, del Poder Ejecutivo, y pasa a ser también una responsabilidad del Poder Judicial.

A grandes rasgos, destacan las diferencias que existen entre dos tipos de prisiones en nuestro país: las estatales y las federales. De manera muy general, podríamos decir que lo que distingue a las primeras es, en muchos casos, la presencia débil e inclusive la ausencia de control por parte del Estado, mientras que en las segundas hay un control excesivo de éste, que no siempre se justifica.11

La falta de control por parte del Estado en los centros estatales queda de manifiesto en las Recomendaciones y los diagnósticos que ha venido elaborando la Comisión Nacional de los Derechos Humanos durante los últimos años, en los que señala que 60 % de los centros penitenciarios

Fuente: Datos del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social, 2019. putados, en particular, el de presunción de inocencia. Asimismo, tiene que ver con ajustes a los también es importante advertir México un “sistema nacional penitenciario” propiamente dicho. Aun cuando existen problemas que afectan a la mayoría de los centros penitenciarios, pues las circunstancias específicas varían de una entidad a otra y de un centro a otro. Ello a pesar de que a partir de 2016 se cuenta con la Ley Nacional de Ejecución Penal que paulatinamente ha entrado en vigor en las entidades y debería dar lugar a la creación de normas y protocolos de actuación uniformes para todas las prisiones del país.10 Mediante esta Ley, los jueces de ejecución de las penas tienen atribuciones para recibir quejas de las personas privadas de la libertad y emitir resoluciones para que sus derechos sean respetados en las prisiones. Ello implica que la ejecución de las sanciones deja de ser sólo una responsabilidad de los centros penitenciarios, es decir, del Poder Ejecutivo, y pasa a ser también una responsabilidad del Poder Judicial. grandes rasgos, destacan las diferencias que entre dos tipos en justifica. por del Estado en los centros estatales manifiesto Recomendaciones y los diagnósticos que ha venido elaborando la Comisión Nacional de los Derechos Humanos durante los últimos años, en los que señala que 60 % de los centros peniten-

10 Ley Nacional de Ejecución Penal, aprobada el 16 de junio de 2016. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/LNEP.pdf

, aprobada el 16 de junio de 2016. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/LNEP.pdf

11 Elena Azaola, “¿Quién controla las prisiones mexicanas?”, en Ahora, Semanario Español, Núm. 22, febrero 2019, Madrid, p. 10.

Azaola, “¿Quién controla las prisiones mexicanas?”, Ahora, Semanario Español, Núm. 22, febrero 2019, p. 10.

Elena Azaola

9. Las cárceles en México hoy

del país se encuentran en mayor o menor medida en manos de grupos criminales, dado que las autoridades carecen de la capacidad para someterlos a su control.12

En contraste, ocurre lo contrario en los centros federales. En éstos, la población penitenciaria se halla sometida a un estricto control en el que prevalece el régimen de aislamiento que suele aplicarse en las prisiones de máxima seguridad, no obstante que apenas una mínima parte de la población que albergan estos centros cumple con el perfil para ser sometidos a dicho régimen. Una de las razones por las que ello ocurre es la falta de personal, ya que el control se facilita al mantener aislados a los internos. Aunado a lo anterior, es necesario tomar en cuenta los severos daños que este régimen es capaz de producir, como lo han documentado numerosos estudios científicos que alertan acerca de las consecuencias indeseables de someter a la población por periodos prolongados a este régimen, como veremos más adelante.

aLgunos de Los proBLeMas principaLes

La mayoría de los problemas que afectan a los centros penitenciarios, así como a las personas privadas de la libertad, son bien conocidos. Mencionaremos sólo algunos.

• No obstante que, como señalamos, la población penitenciaria se ha reducido en 22 % durante los últimos cinco años (2014-2019), una tercera parte de los centros cuenta con una población que excede su capacidad y que vive en instalaciones con espacios insuficientes y que carecen de mantenimiento. Lo anterior provoca hacinamiento, lo que tiene como resultado que la población penitenciaria viva en condiciones de vida indignas, y muchas veces infrahumanas.

• Los servicios más elementales que hacen posible la sobrevivencia, como la provisión de agua potable, alimentos, servicios de salud y medicinas, son muy escasos y de mala calidad en las cárceles, por lo que la provisión de estos bienes recae en buena parte en las familias, quienes asumen costos y responsabilidades que competen al Estado.

• Aunque la Constitución establece al trabajo, la educación, la capacitación para el trabajo, la cultura y el deporte como las bases para la reinserción social, sólo una mínima parte de la población penitenciaria tiene acceso a los dos primeros. La mayoría asiste a cursos y talleres de todo tipo y se dedica a la elaboración de productos artesanales como una forma de autoempleo. Así, depende de la familia tanto para venderlo, como para adquirir los productos para elaboraros.

• La falta de recursos y el abandono que crónicamente ha padecido el sistema penitenciario ha puesto en riesgo la seguridad de los centros y su gobernabilidad, lo que ha propiciado la corrupción por parte del personal, así como la participación de líderes o grupos criminales que detentan el poder de facto al interior de los centros penitenciarios. No pocas veces esta situación ha costado la vida de funcionarios o custodios, así como de internos. Estos últimos, además de hallarse privados de su libertad en virtud de resoluciones legales dictadas por órganos del Estado, en los hechos viven bajo el yugo de poderes extralegales capaces de resolver sobre sus vidas.

• La mayoría de las personas que están en prisión son de escasos recursos. El hecho de que sus familias tengan que llevarles comida, medicinas y otros bienes afecta la economía y el bienestar de aquellas. Esta situación que se agrava si consideramos las prácticas de corrupción que implican gastos para los que visitan el centro penitenciario o las cuotas que les exigen pagar quienes mantienen el control para garantizar la seguridad de su familiar. Lo anterior afecta de manera directa y desproporcionada a mujeres y niños, como lo han demostrado algunos estudios, pero también afecta de manera indirecta a

12 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe Anual de Actividades 2018, México, 2018. Disponible en: http://informe.cndh.org.mx/uploads/principal/2018/IA_2018.pdf

Elena Azaola

la sociedad entera ya que tarde o temprano deberá asumir los costos por los daños que todo esto produce.13

• Por si fuera poco, a los problemas anteriores hay que añadir los prejuicios, la indiferencia, el abandono y el estigma con el que cargan tanto las personas que han estado en prisión, así como sus familiares, lo que dificulta y compromete sus posibilidades reales de reinserción social.

centros con participación de La iniciativa privada

Durante el periodo de gobierno de 2006 a 2012, en el marco de la “Guerra contra las Drogas”, se consideró que era necesario construir nuevos centros federales para albergar a lo que se suponía que sería una creciente población que le correspondería el fuero federal.14 De este modo, mientras que al inicio de este periodo se contaba con tres centros federales, al final se contaba con 13 y hoy en día con 21, aunque la población de estos centros correspondería tanto al fuero común como al federal. En aquel momento se resolvió construir centros con la participación de la iniciativa privada.

La construcción y la administración compartida con la iniciativa privada de centros federales ha implicado un gran e injustificable dispendio de recursos públicos que se canalizaron a la construcción de enormes centros penitenciarios, con el inconveniente de que éstos adoptaron de manera acrítica el modelo norteamericano de prisiones de súper máxima seguridad. Este modelo se caracteriza por la imposición de un régimen de control, de aislamiento y de represión excesivos que resulta violatorio de los derechos de las personas privadas de libertad, tanto en términos de nuestras leyes, así como de los tratados internacionales que México ha suscrito en la materia.15 Hoy en día, de los 21 centros federales, ocho cuentan con participación de la iniciativa privada y se les denomina CPS, lo que significa que se rigen mediante un Contrato de Prestación de Servicios. Estos centros fueron construidos y son administrados por empresas como ICA, PRODEMEX, IGA, TRADECO, CARSO y HOMEX. Tuvieron un costo de 200 mil millones de pesos que el Gobierno Mexicano se comprometió a pagar en un lapso de 22 años. Después pasarán a ser propiedad del Estado.

• El costo diario por interno en estos centros construidos y administrados por la iniciativa privada es de 2,800 pesos, mientras que en el resto de los centros oscila entre los 150 y los 300 pesos.

13 Catalina Pérez Correa, “Las mujeres invisibles. Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2015. Disponible en: https://publications.iadb.org/handle/11319/7235. De igual modo, no resulta extraño que en toda América Latina se hayan conformado organizaciones de Niñas, Niños y Adolescentes que tienen a sus padres en prisión y que, cada vez más, alzan la voz para dejar ver los irreparables daños que ello les produce. Véase la Plataforma por la defensa de los derechos de niñas, niños y adolescentes con referentes adultos privados de libertad. Disponible en: http://nnapes.org/noticias, así como el estudio: Corina Giacomello, Niñez que cuenta. El impacto de las políticas de drogas sobre niñas, niños y adolescentes con madres y padres encarcelados en América Latina y el Caribe, Church World Services, Buenos Aires, 2019

14 Sin embargo, el supuesto incremento de personas en prisión por delitos del Fuero Federal no se cumplió. Baste señalar como ejemplo que, mientras que el Cuarto Informe de Gobierno del presidente Calderón dio cuenta de que durante el periodo de enero de 2007 a junio de 2010 se detuvo a 113 mil personas presuntamente vinculadas con el narcotráfico. También se destacó que los juzgados federales sólo dictaron 735 sentencias de última instancia por delitos vinculados con la delincuencia organizada.

15 Principalmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Nacional de Ejecución Penal, aprobada el 16 de junio de 2016. Asimismo, entre otras, Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de Reclusos (conocidas como Reglas Nelson Mandela), aprobadas por la Asamblea General de la ONU el 17 de diciembre de 2015, disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/70/175 y las Reglas de Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y Medidas no Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes (Reglas de Bangkok), emitidas por la Asamblea General en marzo de 2011, disponible en: http://www. unodc.org/documents/ justice-and-prison-reform/ crimeprevention/65_229_Spanish.pdf

9. Las cárceles en México hoy

• En los contratos, el Gobierno se comprometió a pagar de acuerdo con la capacidad instalada, independientemente de la población que realmente se tuviera en cada uno. Cabe señalar que actualmente el Gobierno paga por el 100 % de la capacidad, no obstante que la ocupación es sólo del 60 %.

• Otro de los problemas más importantes de los centros administrados con la participación de empresas privadas, son las restricciones que impone su diseño arquitectónico. Ello debido a la gran cantidad de superficie construida, al número de edificios y la distancia que hay que recorrer para trasladarse de uno a otro. Esto deriva a que la vida cotidiana tanto del personal como de las personas privadas de libertad se encuentre, de facto, condicionada por un diseño arquitectónico inapropiado.

eL régiMen de segregación y La “Muerte sociaL”16

En los centros federales mexicanos se ha impuesto un régimen conocido como aislamiento o segregación, que implica que las personas privadas de libertad permanecen durante 22 o 23 horas en sus estancias. Sólo se les permite salir durante una o dos horas al día para poder hacer un poco de ejercicio, dentro de un área también estrecha o confinada. Las consecuencias que este régimen produce han sido bien documentadas. Estudios científicos muestran que un ambiente como éste provoca en los internos más alienación, más hostilidad y, potencialmente, mayor violencia. ¿Realmente podemos pensar que tiene sentido encerrar a tantas personas solas en pequeñas celdas durante 23 horas al día, a veces durante meses o años?

Cuando estas personas son liberadas, ¿cómo podrán adaptarse de nuevo? “Esta no es una medida inteligente”, respondió a estas preguntas el ex Presidente Obama en 2015, y consecuentemente prohibió que dicho régimen continuara utilizándose en las prisiones federales de Estados Unidos.

También en 2015, la ONU aprobó las Reglas Nelson Mandela que modifican los estándares para el tratamiento de los internos. La Regla 43 prohíbe tanto el confinamiento solitario indefinido como el prolongado y establece que el confinamiento de los internos por 22 horas o más por periodos mayores a 15 días es “una forma de trato cruel, inhumano y degradante”.

Por su parte, una resolución de 2015 de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos condenó “el efecto deshumanizante del confinamiento solitario”, citando los estudios que han mostrado que esta práctica causa en los internos “ansiedad, pánico, pérdida de control, rabia, paranoia, alucinaciones y automutilaciones, entre otros síntomas”. La Suprema Corte argumentó que estas prácticas producen la “muerte social” de las personas, urgiendo a que el sistema penitenciario suspendiera su utilización.

El concepto de “muerte social” hace referencia a aquellos que están apartados de la sociedad y son considerados muertos por el resto de las personas, e implica el estigma y la discriminación que acompañan a cualquier actitud, acción o enfermedad que se aleje de las normas que dicta la sociedad. Las personas sufren la “muerte social” cuando se produce el alejamiento de la sociedad que las declara, de alguna forma, inservibles o invisibles. Esta forma de muerte es también decretada por individuos que deciden que otros no pueden cumplir con una labor social que les permita relacionarse. Asimismo, se agrega la indiferencia hacia las personas encerradas, causándoles un malestar y sufrimiento que destruye su personalidad y su dignidad: “Es para pensarse: la muerte social puede declararla cualquiera que ignore la situación de una persona que necesita ayuda…”.17

16 Sobre el régimen de segregación puede consultarse la página que tiene sobre el tema el Vera Institute of Justice. Disponible en: www.safealternativestosegregation.org, así como el estudio “Time-In-Cell: The ASCA-Liman 2014 National Survey of Administrative Segregation in Prison”, elaborado por The Liman Program of Yale Law School y la Association of State Correctional Administrators.

17 Sobre este concepto puede consultarse: Tani Adams, Chronic Violence and its Reproduction: Perverse trends in Social Relations, Citizenship, and Democracy in Latin America. Woodrow Wilson Center, Washington, DC, 2012. También se consultó la página electrónica disponible en: http://www.taringa.net/posts/solidaridad/17867047/Muerte-Social.html

Elena Azaola

En resumen, si, como lo han mostrado numerosos estudios, el régimen de aislamiento termina por destruir a la persona por deshumanizarla, estaríamos obligados a revisar la aplicación de este régimen en los centros federales de México. Un régimen de esta naturaleza es, de entrada, incompatible con los fines que nuestra Constitución asigna a la pena, a saber, la reinserción de las personas privadas de la libertad a la sociedad. Por ello, sería conveniente que se revisara este régimen y se adoptara uno que, sin poner en riesgo la seguridad, fuera compatible con nuestras normas ya que, operar al margen de nuestro esquema legal no ayuda a resolver problemas, por el contrario, exacerba los conflictos sociales y nos perjudica a todos.

eL personaL penitenciario

El personal que presta sus servicios en los centros penitenciarios realiza una difícil labor: tediosa, arriesgada, que implica altos niveles de estrés y que, a pesar de que se trata de una función crucial para la seguridad del país, es muy poco reconocida y hasta despreciada por la sociedad. En un estudio que tuvimos la oportunidad de realizar en los centros federales, escuchar las voces y los testimonios del personal nos permitió constatar que ellos mismos saben y resienten esta falta de reconocimiento que no sólo proviene de quienes no conocen las dificultades de su trabajo, sino lamentablemente, también de las propias autoridades de las instituciones que los emplean.18

Escuchemos lo que algunos custodios nos dijeron: “Nos sentimos como prescindibles, desechables. Hay oídos sordos para las necesidades que plantea el personal. Somos el patio trasero del sistema federal”. Otro dijo: “Me gustaría que se respetaran nuestros horarios laborales y nuestros derechos, porque también somos humanos y necesitamos que nos valoren”. Otro más: “Hay mucha discriminación hacia los que trabajamos en las prisiones. Si decidimos cambiar de trabajo, nadie nos quiere contratar”. Y otro más: “Tenemos un trabajo muy importante pero no se ha dado ni el respeto ni el lugar que tienen otras instituciones de seguridad… Somos el patito feo… Al principio nos dijeron que este era un servicio de carrera, pero llevamos 24 años y no hemos podido hacer ninguna carrera… Estamos denigrados, nos tienen como corruptos. Desde que se fue El Chapo, todos pasamos a ser corruptos”.

Quisiera destacar que no sólo el personal de custodia siente la falta de reconocimiento que hemos referido, sino que la misma impresión prevalece entre el personal técnico y jurídico. De hecho, las condiciones de vida y de trabajo descritas por el personal técnico y jurídico permiten ver que lo que prevalece es una sensación de falta de reconocimiento hacia ellos y ellas como personas, así como una falta de respeto a su dignidad. Esta situación es lo que se configura por autores como Luis Cardoso de Oliveira, un “agravio” o “insulto moral”. La noción de “insulto moral” implica, en el fondo, una desvalorización o negación de la identidad del otro que suele provocar el resentimiento o la indignación.19

Escuchemos lo que dice el personal técnico y jurídico acerca de sus condiciones de vida y de trabajo:

• “Hemos visto cómo se ha ido pudriendo todo. Antes había estímulos, beneficios, ahora sólo malos tratos”.

• “Hay compañeros aquí que tienen su familia lejos y da tristeza ver cómo viven: …son condiciones tan horribles que no es digno ni humano vivir así. Yo pido que ya no nos muevan porque es inhumano… aunque busquemos estabilidad familiar y laboral, no la hay”.

18 Elena Azaola y Catalina Pérez Correa, Condiciones de vida y de trabajo del personal de los centros penitenciarios federales, Comisión Nacional de Seguridad-CIESAS-CIDE, Ciudad de México, 2017.

19 Luis Cardoso de Oliveira, “Derechos, insulto y ciudadanía. ¿Existe violencia sin agresión moral?”, en Ruth Stanley (Comp.), Estado, violencia y ciudadanía en América Latina, Universidad Libre de Berlín, Entimema, Madrid, 2009.

9. Las cárceles en México hoy

• “Nos gusta el trabajo; pero no nos dan dignidad. Diario inventan algo para poner trabas. Sólo pedimos salario y trato dignos y que no nos discriminen”.

• “Es tedioso trabajar en un ambiente donde no sientes el apoyo de tus jefes”.

• “Somos los más devaluados, los menos reconocidos y dicen que no servimos para nada”.

• “Llevamos un año sin que nos den uniformes y tres años sin chamarras. Nosotros terminamos comprando el uniforme para no traerlo todo roto… no parecemos empleados federales”.

• “El personal nunca ha sido prioridad. En 25 años nunca hemos sido considerados… Los directores no consideran que somos personas con familia. La prioridad siempre es el trabajo”.

• “¿En dónde está su sentido humanitario? ¡Las personas privadas de libertad somos nosotros!”.

El estudio que realizamos tuvo también como propósito hacer visible la problemática específica de las mujeres que laboran en los centros penitenciarios, ya que se enfrentan a un conjunto de circunstancias que las coloca en desventaja en relación con los varones. Ello motivó que formuláramos diversas recomendaciones, entre las que destacan: 1) La adopción de horarios de trabajo que tomen en cuenta las responsabilidades familiares de hombres y mujeres y el reconocimiento de la importancia que la vida familiar tiene para el bienestar personal y social; 2) El otorgamiento de permisos especiales para ausentarse del cargo en caso de enfermedad de los hijos u otros dependientes que requieran cuidados especiales; 3) Adoptar políticas de adscripción del personal a centros cercanos al domicilio donde se encuentra su familia o dependientes económicos y, 4) Proporcionar alimentación especial y atención médica para las mujeres embarazadas.

En suma, el estudio sobre el personal penitenciario nos permitió concluir que el adecuado cumplimiento de las funciones de los centros penitenciarios se halla comprometido mientas no se revisen a fondo las condiciones de vida y de trabajo del personal penitenciario y se dé respuesta a sus necesidades más urgentes.

concLusiones y recoMendaciones

Es evidente para cualquiera que observe con cuidado lo que ocurre en nuestras cárceles, que el sistema penitenciario y el destino de los recursos presupuestarios que se asignan a la seguridad y a la impartición de justicia, nunca ha ocupado un lugar relevante dentro de las políticas. En los últimos años, la prioridad del gobierno se ha canalizado de manera desproporcionada a otras instituciones, principalmente a aquellas que emplean la fuerza para combatir a los grupos delictivos. De este modo, los efectos acumulados del abandono histórico de las prisiones ha contribuido a exacerbar su problemática y han venido a mostrar la fragilidad de las instituciones en su conjunto para hacerle frente a delitos cada vez más serios y complejos, que demandan competencias profesionales que México todavía no ha logrado desarrollar en la dimensión en que se requiere.

Desde nuestra perspectiva, habría un conjunto de medidas de política pública que podrían contribuir a mejorar la situación de las prisiones. Éstas son:

1) Reducir el uso excesivo de la pena de prisión.

2) Revisar los Códigos Penales para hacer un uso racional y proporcionado de las penas.

3) Desarrollar el sistema de salidas o penas alternativas a la prisión.

4) Reducir el uso de la prisión preventiva.

5) Recuperar el control de las prisiones que se hallan en poder de grupos delictivos.

6) Dignificar y mejorar la calidad de vida, tanto de las personas privadas de libertad como del personal.

Elena Azaola

7) Situar a las personas privadas de libertad en los centros más cercanos a su domicilio, de tal manera que puedan preservar el vínculo con sus familias y, con ello, incrementar las posibilidades de su reinserción social.

8) Facilitar la visita de los familiares y proporcionarles un trato digno cuando acuden a visitar a las personas privadas de la libertad.

9) Mejorar la capacitación y las condiciones de trabajo del personal penitenciario.

10) Promover el desarrollo de actividades laborales, educativas, deportivas, de capacitación y de salud para las y los internos.

11) Crear observatorios ciudadanos de las prisiones e involucrar a las comunidades en la defensa de las condiciones y la calidad de vida de las personas privadas de la libertad.

12) Promover el desarrollo de un sistema nacional penitenciario regido por estándares y protocolos acordes con las leyes nacionales y los principios de los tratados internacionales que nuestro país ha suscrito.

13) Establecer en los centros penitenciarios un sistema de rendición de cuentas y evaluación de resultados, para medir el desempeño de acuerdo con indicadores de cumplimiento de objetivos.

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018

Rubén Salazar y Asael Nuche1

introducción

Durante el proceso electoral 2017-2018, en México se registró un aumento de ataques en contra de políticos que competían por un cargo de elección popular, lo que dejó un saldo de 48 precandidatos y candidatos asesinados. Si bien se ha pretendido concluir que estos fallecimientos fueron parte de los saldos de la violencia homicida asociados a la actividad del crimen organizado, descartando de facto la motivación política, a partir del análisis de los datos de agresiones en contra de políticos, que fueron sistematizadas por Etellekt, se identifican los patrones de naturaleza política que perfilan a estos ataques, no como hechos ligados a una crisis de violencia criminal, sino como expresiones de los desafíos que enfrenta la consolidación democrática en México.2 Los asesinatos de políticos en campañas electorales muestran el poder de grupos políticos que se vinculan con intereses criminales, a fin de perpetrar estos atentados, de manera preponderante, en contra de autoridades electas y aspirantes a cargos de elección en el ámbito municipal, opositores a los gobiernos estatales.

proceso eLectoraL 2017-2018: eL Más vioLento de Los úLtiMos cien años

Para la Organización de Estados Americanos (OEA), las elecciones de México en 2018 “se presentaron como uno de los ciclos electorales más violentos en la historia reciente de toda la región”.3 De acuerdo con el Indicador de Violencia Política de Etellekt, durante todo el proceso electoral 2017-2018, entre el 8 de septiembre de 2017 y el 1 de julio de 2018, en las 32 entidades federativas y al menos en 440 municipios del país, se perpetraron 774 agresiones (conductas delictivas del fuero común), que dejaron un saldo de 152 asesinatos de actores políticos (funcionarios electos, dirigentes y militantes de partidos, precandidatos y candidatos). En lo que respecta a la cifra de homicidios dolosos, perdieron la vida en igual número de atentados, 28 precandidatos y 20 candidatos (48 aspirantes en total). De estos 48 aspirantes, siete eran mujeres y 41 hombres.4 Nuestro registro de información arrojó 278 intimidaciones y amenazas; 152 homicidios dolosos; 125 lesiones dolosas; 64 tentativas de homicidio; 59 atentados contra familiares; 38 asaltos; 31 secuestros, y 27 lesiones dolosas con arma de fuego.

El número de candidatas y candidatos a puestos de elección que fueron asesinados en las elecciones de 2018 no tiene comparación con ninguna de las elecciones realizadas en México desde el final de la revolución. Desde entonces, la violencia política se había presentado en cada uno de los procesos electorales como un instrumento represivo del régimen de partido hegemónico en el poder, a saber, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), anteriormente Partido Nacional Revolucionario (PNR: 1929-1938) y Partido de la Revolución Mexicana (PRM: 19381946), frente a sus opositores externos e internos.

1 Rubén Salazar, Director General de Etellekt; Asael Nuche, Director de Riesgos de Etellekt.

2 Etellekt, “Séptimo Informe de violencia política en México 2018”, México, 2018. Disponible en: https://www. etellekt.com/reporte/septimo-informe-de-violencia-politica-en-mexico.html

3 Organización de Estados Americanos, “Misión de visitantes extranjeros, Elecciones federales y locales. Estados Unidos Mexicanos. Informe Final sobre Elección en México, 1 de Julio de 2018”, p. 88.

4 Etellekt, “Séptimo Informe de Violencia Política en México 2018”, op. cit

Rubén Salazar y Asael Nuche

A estos acontecimientos se suma ahora el asesinato de 152 políticos en las pasadas elecciones de 2018, de los cuales 48 eran aspirantes a puestos de elección, la mayoría de ellos candidatos de nivel municipal, lo que convierte al proceso electoral 2017-2018 en el más violento de la historia posterior a la etapa revolucionaria. Las cifras de violencia letal contra políticos en la elección de 2018 superaron en más de 1,500 % el número de políticos asesinados en la elección concurrente de 2011-2012. Entre las agresiones, destacan 37 para cargos de nivel municipal, nueve para cargos de nivel estatal, y dos para el nivel federal.

Hubo cuatro momentos paradigmáticos a lo largo del último siglo: 1) la represión y el asesinato de simpatizantes del candidato del Partido Nacional Antirreeleccionista en 1929 —que postuló a José Vasconcelos— ordenados por el gobierno de Emilio Portes Gil, en favor del candidato del PNR, Pascual Ortiz Rubio; 2) la masacre de simpatizantes y seguidores del candidato de la Federación de Partidos del Pueblo, el General Miguel Henríquez Guzmán, en las elecciones de 1952, durante el gobierno de Miguel Alemán, para beneficiar al candidato oficial del PRI, Adolfo Ruíz Cortínez;5 3) el asesinato de Francisco Xavier Ovando Hernández y Román Gil Heráldez, en la Ciudad de México, colaboradores cercanos del candidato izquierdista del Frente Democrático Nacional, Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, ocurrido apenas cuatro días antes de la elección del 6 de julio de 1988, donde la izquierda denunciaría una operación de fraude electoral orquestada por el gobierno de Miguel de la Madrid en favor de su candidato, el priista Carlos Salinas de Gortari, y 4) el magnicidio del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, en plena campaña por la presidencia en 1994. estos acontecimientos se suma ahora el asesinato de 152 políticos en las pasadas elecciones de 2018, de los cuales 48 eran aspirantes a puestos de elección, la mayoría de ellos candidatos de nivel municipal, lo que convierte al proceso electoral 2017-2018 en el más violento de la historia posterior a la etapa revolucionaria. Las cifras de violencia letal contra políticos en la elección de 2018 superaron en más de 1,500 % el número de políticos asesinados en la elección concurrente de 2011-2012. Entre las agresiones, destacan 37 para cargos de nivel municipal, nueve para cargos de nivel estatal, y dos para el nivel federal. anterior refleja cómo las prácticas violentas en la competencia político-electoral continúan presentes principalmente en el ámbito local, donde los liderazgos caciquiles han asumido por completo el control de las decisiones políticas en sus espacios. Así, se da una pléyade de nuevos autoritarismos de escala local, en donde la violencia, y no el voto, podría estar determinando quiénes pueden estar en las boletas. Al no existir ya el régimen de partido hegemónico, la violencia política observada en la pasada elección fue asociada por las autoridades gubernamentales y electorales, tanto a nivel estatal como federal, al clima de inseguridad y homicida propiciado por los cárteles del narcotráfico en todo el país.6

historia

contexto de violencia, pero con poca incidencia contra los políticos contendientes.

Lo anterior refleja cómo las prácticas violentas en la competencia político-electoral continúan presentes principalmente en el ámbito local, donde los liderazgos caciquiles han asumido por completo el control de las decisiones políticas en sus espacios. Así, se da una pléyade de nuevos autoritarismos de escala local, en donde la violencia, y no el voto, podría estar determinando quiénes pueden estar en las boletas. Al no existir ya el régimen de partido hegemónico, la violencia política observada en la pasada elección fue asociada por las autoridades gubernamentales y electorales, tanto a nivel estatal como federal, al clima de inseguridad y violencia homicida propiciado por los cárteles del narcotráfico en todo el país.6 Así, tanto las elecciones de 2012 como la de 2018, tuvieron como escenario dos de los periodos de violencia homicida más álgidos en la historia de México. En 2012, también se vivió un contexto de violencia, pero con poca incidencia contra los políticos contendientes.

Cuadro 1. Políticos y aspirantes asesinados. Comparativo entre procesos electorales 2011-2012 / 2017-2018

Políticos asesinados Aspirantes a cargos de elección

Proceso electoral 2011-2012 9 1

Proceso electoral 2017-2018 152 48

Fuente: Etellekt, “Séptimo Informe de violencia política en México 2018”, op. cit. contra y víctima.

Asimismo, en estos atentados prevaleció un elevado grado de invisibilidad e impunidad de parte de los agresores. De los 152 homicidios dolosos contra políticos, 67 % fueron cometidos por comandos armados; 24 por desconocidos, y sólo 10 fueron producto de riñas entre militantes de partidos rivales. Hubo un feminicidio llevado a cabo por el cónyuge de la víctima.

5 Carlos Montemayor, Los Informes Secretos, Joaquín Mortiz, México, 1999.

Secretos, “La violencia estaba ahí antes de las elecciones, no la provocaron las elecciones, más bien las elecciones se desarrollaron en un contexto de violencia”. Declaraciones de Lorenzo Córdova, Presidente del Instituto Nacional (INE), 31 de agosto de 2018. Disponible en:

6 “La violencia estaba ahí antes de las elecciones, no la provocaron las elecciones, más bien las elecciones se desarrollaron en un contexto de violencia”. Declaraciones de Lorenzo Córdova, Presidente del Instituto Nacional Electoral (INE), 31 de agosto de 2018. Disponible en: https://agendamx.com.mx/la-violencia-en-mexico-no-la-provocaron-las-elecciones-ya-estaba-ahi-desde-antes-lorenzo-cordova/

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018

registró un designados de los tres niveles de gobierno, con un saldo de 371 asesinatos, la mayoría de éstos eran funcionarios Durante

dolosos y feminicidios registrados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Se3.

También durante el anterior proceso electoral, entre el 8 de septiembre de 2017 y el 1 de julio de 2018, Etellekt registró un total de 429 agresiones contra funcionarios designados de los tres niveles de gobierno, con un saldo de 371 asesinatos, la mayoría de éstos eran funcionarios de áreas de seguridad. Durante este periodo, la violencia arrebató la vida a 152 políticos y 371 funcionarios designados (523 en total). Esta cifra representó 2.22 % del total de homicidios dolosos y feminicidios registrados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública en todo el país entre septiembre de 2017 y junio de 2018 (23,555 homicidios dolosos y feminicidios). Es decir, de cada 100 homicidios dolosos en el país, más de dos fueron perpetrados contra políticos o funcionarios designados. En términos generales, este escenario de violencia abarcó a las 32 entidades de la república y a 566 municipios del país (más de 23 % del total de municipios), tal como se observa en los cuadros 2 y 3.

Cuadro 2. Agresiones contra políticos y funcionarios no electos. Periodo 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

Políticos

Funcionarios

Fuente: Etellekt. Elaboración propia

Cuadro 3. Políticos y funcionarios no electos asesinados. Periodo 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

Políticos

Funcionarios

Fuente: Etellekt. Elaboración propia

Mapa 1. Violencia contra políticos. Mapa de Riesgos. Periodo del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

774

429

152

371

Rubén Salazar y Asael Nuche

patrones de La vioLencia poLítica en eL proceso eLectoraL 2017-2018

Si bien la elevada concurrencia de puestos de representación en disputa en la pasada elección de 2018 rebasó por completo las capacidades preventivas de la autoridad —lo que permitió a las personas agresoras actuar con plena impunidad—, existen otros factores explicativos de los atentados contra políticos que remiten a problemas de carácter socioeconómico e incluso de cultura política. Tan sólo basta diferenciar las cifras por ámbito de gobierno para identificar que estos niveles de violencia están focalizados en el ámbito local.

Como se observa en el cuadro 4, de las 774 agresiones contra políticos, 75 % (581 agresiones) se dirigieron contra políticos del ámbito municipal, 18 % (138 agresiones) contra políticos del nivel estatal y sólo 7 % (55 agresiones) contra políticos de la esfera federal.

Cuadro 4. Agresiones contra políticos (774), por ámbito de gobierno. Periodo del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

(75 %)

(18 %)

(7 %)

Fuente: Etellekt. Elaboración propia

En el pasado, estas prácticas de violencia empleadas como herramientas de competencia político-electoral estaban amortiguadas por los controles de poder vertical ejercidos por el presidente y los gobernadores, antes de los procesos de alternancia iniciados desde el año 2000. En este sentido, la competencia política y las alternancias avanzaron mucho más rápido que la transformación de la cultura política y cívica en los municipios. Ahora, los alcaldes, como nuevos jefes políticos de sus localidades e incluso de regiones, son los que se encargan de establecer los acuerdos con las estructuras de poder, formales e informales, y de ejercer una mayor influencia en los procesos de selección de candidatos, tareas que anteriormente se encontraban en manos de los gobernadores.

Tan sólo de estas 581 agresiones contra políticos del ámbito municipal, 109 ataques habrían sido cometidos por miembros de partidos políticos, 35 por grupos de choque, 24 por funcionarios gubernamentales (desde alcaldes, regidores y policías) y sólo en 19 de estas agresiones se manifestó la presunta autoría de grupos de la delincuencia organizada.

Un dato inédito descubierto por el Indicador de Violencia Política de Etellekt fue que 69 % de los 152 políticos asesinados en los 32 estados de la república pertenecían a partidos de oposición gobernantes en los 32 estados de la república.

opo-

Mapa 2. respecto a los gobiernos estatales.

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018

La en electoral 2017-2018

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018

Periodo del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

los altos índices de violencia contra que antes de la transición de 1997 respondían a una sistemática de Estado para anular, incluso físicamente, a los adversarios políticos, se han diseminado ahora en casi una cuarta parte del total de de México,

mayor cantidad de al a nivel federal. De los 774 actos de violencia 200 se contra militantes del PRI, quienes

mayor cantidad de políticos agredidos pertenecían al partido gobernante a nivel federal. De los 774 actos de violencia política registrados, 200 se dirigieron contra militantes del PRI, quienes

Así, los altos índices de violencia contra opositores, que antes de la transición de 1997 respondían a una política sistemática de Estado para anular, incluso físicamente, a los adversarios políticos, se han diseminado ahora en casi una cuarta parte del total de municipios de México, sin importar el color del partido que gobierne. Un dato que confirma lo anterior fue que la mayor cantidad de políticos agredidos pertenecían al partido gobernante a nivel federal. De los 774 actos de violencia política registrados, 200 se dirigieron contra militantes del PRI, quienes ocuparon el primer lugar, seguido de Morena, con 194 ataques en contra de sus afiliados.

Políticos agredidos por partido político (774).

Periodo del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

Políticos agredidos por partido político (774).

Periodo del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018

FUENTE: Etellekt. Elaboración propia.

Rubén Salazar y Asael Nuche

¿qué provocó La vioLencia poLítica en eL proceso eLectoraL 2017-2018?

Como ya se señaló, la violencia dirigida hacia políticos aumentó principalmente en el ámbito local en contra de militantes de partidos opositores a los gobiernos estatales. A pesar de identificar que la mayor parte de las víctimas pertenecían a partidos opositores al partido de los gobernadores de cada estado surgieron interrogantes sobre la naturaleza del fenómeno que se estaba presenciando, particularmente si la violencia realmente tenía un trasfondo político, o bien, si respondía a otras causas. Dado que 75 % de las agresiones en contra de políticos se concentró en el ámbito municipal, para determinar qué factores pudieron haber impactado en los niveles de violencia política durante el proceso electoral 2017-2018, se analizó el grado de correlación entre el número de agresiones contra políticos de este nivel del 8 de septiembre de 2017 al 1 de julio de 2018, en las 25 entidades que renovaron alcaldías (529 agresiones), y las siguientes variables:

• La violencia medida a través de la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes en las 25 entidades con elecciones a alcaldías.

• La competitividad política medida a partir del margen de diferencia entre el primer y segundo lugar en las elecciones municipales (25 entidades).

• Los niveles de pobreza con base en el indicador del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) de porcentaje de población en situación de pobreza por entidad federativa.

La primera prueba consistió en analizar la relación entre el porcentaje de diferencia en la votación total de las elecciones municipales obtenida entre los partidos que obtuvieron el primer y segundo lugar de la votación (variable independiente) y el número total de agresiones contra actores políticos del ámbito municipal por entidad federativa (variable dependiente). Para los propósitos de este análisis, se consideró suficiente adoptar como indicador el margen de victoria que se obtiene de la diferencia en términos porcentuales entre el primer y segundo lugar, de tal forma que sirviera para analizar si existe relación entre márgenes cerrados de triunfo entre partidos y mayores niveles de violencia política. Así, de acuerdo con los cálculos obtenidos, se puede deducir que entre más cerrada es una elección, hay mayor probabilidad de que aquélla registre más violencia en contra de los candidatos y sus estructuras partidistas. Sin embargo, esta hipótesis no puede generalizarse en todos los casos, a pesar de que se confirmó en el caso de la elección a presidencias municipales en Puebla. Ejemplo de lo anterior, sería la elección presidencial de 2006, en donde a pesar del estrecho margen de diferencia entre el primer y segundo lugar (0.56 % de los votos), y de la alta polarización política que provocó el resultado, no se generaron niveles similares de violencia política a los observados en 2018.

La segunda prueba analizó la correlación entre la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes por entidad federativa, en el periodo de enero a junio de 2018 (variable independiente), con base en datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y el número total de agresiones en contra de actores políticos municipales por estado. Se deduce que las altas tasas de homicidios dolosos ocurrieron en estados donde no existían niveles elevados de agresiones contra políticos. Por ejemplo, existen entidades con tasas de homicidios muy elevadas, como Baja California Sur, en donde los registros de violencia política son casi nulos.

La tercera prueba consistió en examinar la fuerza y la dirección de relación lineal entre el porcentaje de la población en situación de pobreza, en los 25 estados que renovaron alcaldías en 2018, con base en datos del Coneval de 2016 y el número total de agresiones en contra de actores políticos municipales por estado. Se buscó confirmar si existe alguna relación entre el porcentaje de la población en situación de pobreza y el número total de agresiones en contra de actores políticos por estado. Del resultado obtenido se deduce que a mayor porcentaje de población en situación de pobreza, mayor es el número de agresiones, y viceversa: a menor porcentaje de población en situación de pobreza, menor es el número de agresiones contra políticos.

10. La violencia política en el proceso electoral 2017-2018

De los tres factores analizados, la pobreza es la variable que mayor grado de correlación presentó con respecto a la variable de violencia política. En segundo término, se ubicó la relación inversa con el porcentaje de diferencia en la votación y por último la relación directa con la tasa de homicidios.

Por lo tanto, la violencia política durante el proceso electoral 2018 estuvo más relacionada con un contexto de mayor polarización social producto de la falta de oportunidades de la población que con la violencia homicida relacionada con actividades delictivas. Lo anterior significa que en aquellas entidades con altos porcentajes de población en situación de pobreza se dieron los mayores niveles de violencia contra políticos y candidatos. La correlación, por sí misma, no explica por qué en lugares con más pobreza se presentaron mayores niveles de violencia política, pero sí indica que es más probable que ésta tenga lugar en demarcaciones y distritos con los más altos porcentajes de población en pobreza. Esto implicaría que en aquellos lugares donde predomina la pobreza, la política también se expresa de forma violenta. Es decir, la pobreza es un factor que debilita el comportamiento democrático de las fuerzas políticas y está asociada a una menor cultura política de la población.

Lo anterior expresa que el fenómeno de violencia política transita por una ruta distinta al actual clima de inseguridad y violencia homicida por rivalidad delincuencial, toda vez que, como se desprende de este análisis, esta variable tiene una muy baja relevancia explicativa de la violencia contra políticos y candidatos en la pasada elección de 2018.

consideraciones FinaLes

La democracia es, por principio, la antítesis de la violencia como instrumento para acceder al poder. Las democracias se fundamentan en principios como la tolerancia, el estado de derecho, la justicia y la resolución pacífica de los conflictos que emergen en ellas. En el proceso de construcción de instituciones electorales, poco a poco se debe canalizar la lucha por el poder a través del sufragio y el derecho político de los ciudadanos al voto libre y secreto. Así pues, tanto sus principios como las reglas y procedimientos que emanan de ellos, tienen como finalidad lograr que las diferencias políticas e ideológicas que surgen en el seno de las sociedades plurales y participativas encuentren un canal pacífico, civilizado, legal y democrático para ser dirimidas, dando lugar a la construcción de autoridades altamente representativas y legítimas.

A pesar de que éste es el fin de toda democracia, la realidad puede diferir en mayor o menor grado de su tipo ideal. El análisis comparado de los regímenes democráticos en el mundo ha recurrido a diversas técnicas para establecer principalmente cuáles son las causas que pueden contribuir a estabilizar y fortalecer un régimen democrático, o bien, en su ausencia, a llevarlo al deterioro y posterior colapso. Todas las democracias reales enfrentan tensiones constantes y están sometidas a fuerzas que desgastan sus bases, ordenamientos y buen funcionamiento para el acceso y distribución de los cargos de representación del Estado.

Desde que en México se inició la transición democrática se ha logrado instituir un sistema electoral autónomo que posibilita la celebración periódica de elecciones para puestos públicos en los tres niveles de gobierno; sin embargo, las condiciones bajo las cuales se han desarrollado los comicios en el periodo 2017-2018 son altamente contrastantes. La violencia política que se hizo presente en por lo menos 440 municipios del país afectó el desarrollo pacífico de los comicios, llegando en casos extremos al homicidio o lesiones físicas de gravedad a los candidatos, miembros de sus equipos de campaña y familiares. También se ejercició violencia psicológica que, si bien es silenciosa pero eficaz, en muchos casos paralizó y desincentivó a los participantes a continuar en los comicios.

Para evitar que esta violencia se repita en las elecciones federales de 2021, las que se convertirán nuevamente en las más grandes de la historia por el número de cargos de representación que estarán en juego, será necesario fortalecer la actuación de las autoridades ministeriales y electorales en los 32 estados. Se podría considerar incluso la posibilidad de conformar una Fis-

Rubén Salazar y Asael Nuche

calía Especializada para la atención de casos de violencia política a nivel federal, con el fin de garantizar a las candidatas y los candidatos ofendidos el acceso efectivo a la justicia electoral y aplicar las sanciones penales y electorales que correspondan a los responsables. Por otro lado, la deuda histórica del Estado mexicano con las regiones más pobres y atrasadas del país es un factor que debe atenderse para prevenir que en futuras elecciones se presenten nuevos hechos de violencia que no sólo empañen los resultados del proceso electoral de una demarcación, sino que contribuyan al deterioro de los principios y mecanismos democráticos que deben prevalecer en todo el país sin excepciones. Sólo así podrá garantizarse el desarrollo de elecciones libres, pacíficas y auténticas, y evitar que la violencia se convierta en un factor determinante en los resultados electorales a escala local.

11. La desaparición forzada de personas y la desaparición cometida por particulares

Santiago Corcuera Cabezut

El objeto del presente ensayo es presentar un análisis de las diferencias conceptuales entre la figura de la desaparición forzada y la desaparición cometida por particulares como quedaron tipificadas en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (LGMDFP), emitida el 17 de noviembre de 2017, y en el marco de lo establecido en el Derecho Internacional.1

antecedentes y contexto internacionaL

Aunque en ese documento no se llamó de esa manera, según algunas fuentes, el concepto de desaparición forzada se remonta al “Decreto Noche y Niebla”, pero también a la Ley sobre Inscripción de Niños Repatriados y Abandonados del 4 de diciembre de 1941, que dio pie a la desaparición de niños y niñas durante la dictadura de Francisco Franco en España. En palabras de Rainer Huhle: “En la Alemania nazi, el general Keitel recibió la orden de Hitler conocida con el nombre de Noche y Niebla, que dio inicio a la desaparición clandestina de miles de personas por las autoridades alemanas”.2

En América Latina, el concepto de “desaparición” aparece durante la década de los años setenta, en razón de los primeros casos que se presentan ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en los que se denuncia la desaparición de personas en Chile, en los días posteriores al golpe de Estado en ese país, orquestado por Augusto Pinochet en contra de Salvador Allende, el 11 de septiembre de 1973. Según Santiago Cantón, las primeras denuncias en materia de desapariciones que recibe la CIDH son el caso 1774, recibido por la Comisión el 14 de septiembre de 1973, en el que se hace referencia a “personas supuestamente desaparecidas” y, meses después, el caso 1850, registrado como “personas desaparecidas”.3

En septiembre de 1979, la CIDH hizo una paradigmática visita a Argentina, para verificar la situación prevaleciente en dicho país en materia de derechos humanos. En las recomendaciones del informe de fecha 14 de diciembre de 1980, la CIDH utilizó el concepto de “desaparición de personas”; además, titula el apartado I como “Desaparecidos” para referirse a “personas desaparecidas, menores de edad desaparecidos”.

Por su parte, el 29 febrero de 1980, la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (CDH-ONU) emitió la resolución Nº 20-XXXVI que dio vida al primero de los procedimientos especiales enfocados en derechos humanos, que al día de hoy suman más de 40. Se trató de la constitución del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, que tenía como función y mandato el analizar la situación de las desapariciones en el mundo y reportarla a la CDH-ONU. Desde entonces, el mandato se ha venido renovando sucesivamente, por periodos de tres años. La más reciente resolución (A/HRC/RES/36/6) del Consejo

1 Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, 17 de noviembre de 2017. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/LGMDFP_171117.pdf

2 Citado en María Casado y Juan José Gómez Ortega (coords.), “Noche y Niebla. Mito y Significado”, en Desapariciones forzadas de Niños en Europa y Latinoamérica, Universidad de Barcelona, 2014.

3 Disponible en: https://www.infobae.com/sociedad/2019/09/06/santiago-canton-de-la-visita-del-79-surge-jurisprudenciamundial-sobre-la-desaparicion-forzada-de-personas/

de Derechos Humanos de la ONU que prorroga el mandato del Grupo de Trabajo fue adoptada en septiembre de 2017. El Grupo de Trabajo cumplió 40 años de existencia en febrero de 2020. La resolución N° 20-XXXVI utiliza el concepto de desapariciones forzadas o involuntarias de personas y, aunque no lo define, al establecer sus elementos y los criterios para recibir los casos, el propio Grupo de Trabajo establece un incipiente concepto de desaparición forzada, que a la postre será recogido, con algunas variantes, por instrumentos internacionales en la materia. Debe destacarse la importantísima labor que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) ha tenido en la conceptualización de la desaparición forzada mediante sus sentencias y la formación de su jurisprudencia. Los primeros casos hondureños que fueron conocidos por la Corte se refirieron precisamente a casos de desapariciones forzadas.4 Aunque entonces no había un tratado internacional que definiera el concepto, la CoIDH, en razón de los diversos derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo fue construyendo. En virtud de su característica pluriofensiva, es decir, violatoria de diversos derechos humanos, tales como el derecho a la libertad, el derecho a no ser sometido a torturas o tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, entre otros.

Fue hasta 1992, cuando gracias al impulso dado por las víctimas, primordialmente en Argentina por las Madres de la Plaza de Mayo, la Asamblea General de la ONU adoptó el primer instrumento internacional, aunque no jurídicamente vinculante, que contiene una definición de desaparición forzada, a saber, la Declaración Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.5 Poco tiempo después, en 1994, y también gracias al definitivo impulso ejercido por las víctimas de desaparición forzada y del Cono Sur, se adoptó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, que es el primer instrumento internacional jurídicamente vinculante en la materia. En esta convención se incluye una definición de desaparición forzada sustancialmente similar a la contenida en la Declaración de la Asamblea General de la ONU de 1992.

Por otro lado, en 1998 se adoptó en Roma el estatuto mediante el cual se creó la Corte Penal Internacional. Este importantísimo instrumento internacional contiene dos partes principales. La primera, que podemos llamar sustantiva, contiene el listado de crímenes que pueden ser susceptibles de juzgamiento por el tribunal, siempre y cuando sean, por un lado, crímenes de guerra, y por el otro, crímenes que alcancen el grado de crímenes de lesa humanidad. Entre los crímenes contenidos en dicho listado, se encuentra el de desaparición forzada, con una definición que, si bien se asemeja a las definiciones contenidas en los dos instrumentos internacionales mencionados anteriormente, contiene diferencias importantes. Entre ellas, se encuentra el hecho de que se podían considerar a las organizaciones políticas como sujetos activos o perpetradores del crimen de desaparición forzada, aunque no actuaran con el apoyo directo o indirecto, la autorización o la aquiescencia del Estado, confundiendo así la desaparición forzada propiamente dicha con la cometida por agentes particulares o no estatales. Finalmente, en diciembre de 2006, se adoptó la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, que entró en vigor en diciembre de 2010. Esta convención contiene una definición de desaparición forzada de personas, y establece la obligación de los Estados parte de investigar y procesar a quienes, sin apoyo directo o indirecto del Estado, cometan desapariciones. De esta manera, se distingue la desaparición forzada strictu sensu, de aquella cometida por agentes no estatales o particulares. A continuación, analizaremos las definiciones contenidas en los cuatro principales instrumentos internacionales antes mencionados.

4 Véase CoIDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C, No. 4; Idem, Caso Godínez Cruz, sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C, No. 5; Idem, Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, sentencia del 15 de marzo de 1989, Serie C, No. 6.

5 Asamblea General de la ONU, Resolución 47/133, 18 de diciembre de 1992.

11. La desaparición forzada de personas y la desaparición cometida por particulares

• La Declaración Internacional para la protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas señala que éstas tienen lugar cuando el Estado o particulares arresten, detengan o trasladen a particulares contra su voluntad, y luego se nieguen a revelar el paradero de éstos y su responsabilidad en los hechos.

• La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas establece que se da la desaparición forzada cuando agentes del Estado o particulares se niegan a reconocer la privación de libertad y a informar sobre los hechos, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes.

• La Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas incluye en su definición el ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.

• El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional la entiende como la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado.

Saltan a la vista las similitudes entre estas cuatro definiciones, aunque las diferencias entre las contenidas en los instrumentos de derechos humanos y la contenida en el Estatuto de Roma no solamente son semánticas, sino sustantivas o de fondo.

La tipiFicación de Los deLitos de desaparición Forzada y desaparición coMetida por particuLares en La LegisLación Mexicana

En el año 2001, se reformó el Código Penal Federal con el fin de incluir el delito de desaparición forzada, el cual quedó definido en los siguientes términos: “Artículo 215-A.- Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención”.6 Algunos estados de la República fueron incluyendo el delito de desaparición forzada en sus códigos penales o en legislaciones específicas. Sin embargo, algunos de ellos nunca lo incluyeron en su legislación penal.

En 2002, México ratificó la Convención Interamericana sobre Desapariciones Forzadas. Asumió la obligación de adoptar las medidas legislativas necesarias para que la desaparición forzada fuera considerada un delito, de conformidad con el artículo 3. La misma obligación está prevista en la Convención Internacional, que entró en vigor en diciembre de 2010, y de la que México es parte.

El 23 de noviembre de 2009, la CoIDH emitió la emblemática sentencia en el caso Rosendo Radilla Pacheco vs. México. El Estado mexicano fue condenado por graves violaciones a los derechos humanos. Actualmente los peticionarios del caso se encuentran en el período de cumplimiento de la sentencia referida.7 En ésta, la CoIDH critica duramente la tipificación contenida en el Código Penal Federal del delito de desaparición forzada en los párrafos 320 a 323. En marzo de 2011, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias hizo una visita oficial a nuestro país. En el informe emitido por el Grupo de Trabajo con motivo de dicha visita (A/ HRC/19/58/Add.2, párrafos 13 y 14), también critica la tipificación del delito de desaparición forzada en el Código Penal Federal y en los códigos penales estatales. Asimismo, señala la falta de tipificación de este delito en varios estados de la República

En el mes de febrero de 2015, México sustentó su informe ante el Comité contra las Desapariciones Forzadas. En las observaciones finales, el Comité observó que “algunas legislaciones del Estado parte no tipifican la desaparición forzada y […] aquellas que la tipifican prevén penas

6 Código Penal Federal. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpf.htm

7 Disponible en: https://www.cndh.org.mx/noticia/rosendo-radilla-pacheco-desaparicion-forzada

disímiles y definiciones que no se ajustan a la definición de la Convención en todos los casos (arts. 2, 4, 6, 7 y 8)”.8

Ésta fue una de las razones por las que tanto el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones

Forzadas, como el Comité, recomendaron a México la expedición de una sola ley general que abordara la cuestión de las desapariciones forzadas, e incluyeron una sola tipificación de desaparición forzada aplicable en toda la República mexicana, con el fin de evitar las discrepancias existentes entre las diferentes definiciones contenidas en el Código Penal Federal y otras legislaciones penales estatales. Además, el Grupo de Trabajo recomendó llenar las lagunas en aquellas entidades federativas que no contenían la tipificación de la conducta delictiva respectiva.

Estos pronunciamientos de las instancias internacionales fueron aprovechados por las organizaciones de víctimas y otros organismos de la sociedad civil, para ejercer presión al Congreso de la Unión, con el fin de que se elaborara una ley general sobre desapariciones forzadas. Es importante destacar el oprobioso hecho relativo a la desaparición de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa, acaecida el 26 de septiembre de 2014 en Iguala, Guerrero. Dicho acontecimiento despertó la indignación generalizada, y forzó al gobierno de la República, encabezado por el presidente Enrique Peña Nieto, a comprometerse a presentar una iniciativa de ley general sobre desapariciones forzadas, además de una ley general sobre tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. De este modo, inician los trabajos en el Senado de la República, en estrecha vinculación con organismos de la sociedad civil y colectivos de familiares de víctimas de desapariciones. Lo primero que tenía que hacerse era dotar de facultades al Congreso de la Unión para poder legislar en estas materias, y con este propósitose aprobó la reforma al artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución.

En dicha fracción se hace referencia a la facultad de incluir el tipo penal en materia de desaparición forzada y otras formas de privación de libertad, así como también a la desaparición cometida por particulares y otros delitos conexos. La reforma constitucional en cuestión se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 10 de julio de 2015.

En el Senado iniciaron los trabajos para la formulación de la ley, bajo el liderazgo de la senadora Angélica de la Peña, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República. Gracias a su apertura, pudieron participar en la elaboración de este ordenamiento jurídico representantes de los colectivos de familiares de personas desaparecidas, organizaciones no gubernamentales, académicos y otras personas interesadas en la materia. Así, se redactó la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (LGMDFP), y entró en vigor el 16 de enero de 2018, es decir, 60 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de noviembre de 2017.9

Aunque contiene algunas debilidades, este ordenamiento jurídico puede calificarse como único en el mundo, toda vez que aborda las cuestiones de derecho penal sustantivo al establecer los tipos penales de desaparición forzada, desaparición cometida por particulares, además de incluir cuestiones relativas a los agravantes y atenuantes de responsabilidad. Asimismo, el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, crea nuevos órganos del Estado, tanto a nivel federal como estatal, relacionados con las actividades necesarias para el hallazgo de personas desaparecidas con vida.10 Se establece que en caso de que ya no estuvieran vivas, se proceda al hallazgo de sus restos mortales, la búsqueda de fosas, la identificación de cadáveres y otros aspectos relacionados. También incluye un capítulo relativo a la importante figura jurídica del derecho civil, a saber, la declaración de ausencia por desaparición, con el fin de hacer frente a cuestiones patrimoniales, sucesorias, familiares, de seguridad social y otras, que enfrentan las personas familiares de las víctimas de desaparición mientras la persona desaparecida se encuentra ausente.

8 Disponible en: https://www.hchr.org.mx/images/CED/Observaciones%20Finales%20_Comite%20Desaparicion%20 Forzada%20_MX2015.pdf, párrafos 19 y 20

9 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGMDFP_171117.pdf

10 Disponible en: https://www.gob.mx/segob/prensa/se-reinstala-sistema-nacional-de-busqueda-de-personas-sera-unaherramienta-para-la-pacificacion-del-pais?idiom=es

11. La desaparición forzada de personas y la desaparición cometida por particulares

Los tipos penaLes

La definición del tipo penal de desaparición forzada de personas se establece en el artículo 27 de la LGMDFP: “Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público o el particular que, con la autorización, el apoyo o la aquiescencia de un servidor público, prive de la libertad en cualquier forma a una persona, seguida de la abstención o negativa a reconocer dicha privación de la libertad o a proporcionar la información sobre la misma o su suerte, destino o paradero”.

Como puede observarse, en relación con el sujeto activo del delito, el lenguaje utilizado por la LGMDFP es conforme al derecho administrativo mexicano. Es decir, en lugar de utilizar el término “agente estatal”, “agente del Estado” o “agente gubernamental”, como lo hacen los instrumentos internacionales en la materia, se prefirió, adecuadamente, utilizar el concepto “servidor público”, en armonía con lo establecido en el artículo 108 constitucional, que señala que: “se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.

Por otro lado, se incluye adecuadamente a particulares que actúan con la autorización, apoyo o aquiescencia de servidores públicos, en la comisión del delito. Queda claro que para la LGMDFP, la desaparición forzada propiamente dicha es un crimen de Estado. Es decir, en su comisión tiene que haber intervención de servidores públicos, ya sea en forma directa o indirecta o por medio de particulares que hubieran actuado a incitación, con la autorización, el apoyo, la complicidad o el encubrimiento de agentes del Estado.

Es importante destacar que el artículo 29 de la LGMDFP prevé que: “Los superiores jerárquicos serán considerados autores del delito de desaparición forzada de personas en los términos de lo previsto en la legislación penal aplicable”.

Por su parte, el artículo 13 del Código Penal Federal se refiere a los autores o partícipes del delito, aunque no contempla el concepto de control efectivo, que la Convención Internacional exige que se incluya en la legislación nacional. Por esta razón, en sus observaciones finales a la comparecencia del Estado mexicano en febrero de 2015, recomendó a éste que adopte las medidas legislativas necesarias para que, tanto en la legislación federal como en las estatales, se incluya específicamente la responsabilidad penal de los superiores jerárquicos.

Como puede observarse, en la tipificación de la conducta de desaparición forzada, el artículo 27 de la LGMDFP eligió seguir el modelo de la Convención Interamericana, en el sentido de simplemente referirse a la privación de la libertad en cualquier forma (“prive de la libertad en cualquier forma a una persona”), sin enumerar ejemplos de detenciones, como lo hacen la Convención Internacional y el Estatuto de Roma. Esto resulta adecuado, pues de esta manera se evita que un delito distinto pudiera quedar subsumido en el tipo penal de desaparición forzada, como en el caso del secuestro. La Convención Internacional incluye, como un ejemplo de privación de la libertad, a este delito. Sin embargo, esto habría sido poco conveniente en el país, dado que en el derecho penal mexicano el delito de secuestro tiene un significado propio y específico y se encuentra regulado por una ley general en la materia.

Por lo que se refiere a los actos que siguen a la privación de la libertad, el artículo 27 de la LGMDFP también lo ha hecho de manera por demás apropiada: “seguida de la abstención o negativa a reconocer dicha privación de la libertad o a proporcionar la información sobre la misma o su suerte, destino o paradero”. Se incluye la negativa a reconocer la privación de libertad y la negativa a proporcionar información sobre la suerte, paradero o destino de la persona, pero también se hace referencia al hecho de abstenerse a reconocer la privación de libertad o abstenerse de proporcionar información, lo cual equivaldría a lo que en la Convención Interamericana se expresa como “falta de información” o en la Convención Internacional con el concepto de “ocultamiento”.

Consideramos que el verbo “abstenerse” expresa de manera más clara y precisa la conducta; la expresión “falta de información” puede dar motivo a confusiones, en el sentido de que “falta de información” no constituye una conducta, mientras que “abstenerse” a reconocer o proporcionar información, sí. Lo anterior abarca la posibilidad de que un agente del Estado pudiera privar de la libertad a una persona, privarla de la vida y ocultar sus restos, y posteriormente guardar silencio al respecto. La manera como el artículo 28 de la LGMDFP ha resuelto esta cuestión no nos parece adecuada, ya que no incluye ninguna referencia al hecho de que la desaparición forzada substrae a la víctima de la protección de la ley o le impide ejercer los recursos o garantías procesales pertinentes;. Tampoco incluyó la “intención” como parte del tipo penal. Asimismo, en el artículo 27 se excluye el elemento de temporalidad que sí se agrega en la definición de desaparición forzada contenida en el Estatuto de Roma. Resulta apropiado, pues se tiene una definición alineada con los instrumentos internacionales de derechos humanos y, al mismo tiempo, contempla elementos que tienen un mayor alcance para proteger a las víctimas de desaparición forzada.

En conclusión, puede afirmarse que la definición contenida en el artículo 27 de la LGMDFP resulta apropiada y cumple con los estándares más altos previstos en los instrumentos internacionales de la materia. Incluye un tipo penal adicional y redundante de desaparición forzada:

Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público o el particular que, con la autorización, el apoyo o la aquiescencia de un servidor público, prive de la libertad en cualquier forma a una persona, seguida de la abstención o negativa a reconocer dicha privación de la libertad o a proporcionar la información sobre la misma o su suerte, destino o paradero.11

Más adelante, el artículo 28 agrega: “u oculte a una persona detenida en cualquier forma”. Por lo tanto, la inclusión de la conducta delictiva contenida en el artículo 28 resulta redundante, y pudiera dar motivo a confusiones por parte del fiscal o del juzgador, dado que, si se alcanzaran las hipótesis normativas del artículo 28, también lo harían las del artículo 27. Con lo anterior, no podría decirse que se trata de una concurrencia de delitos, pues en realidad las conductas previstas en el artículo 28 ya se encuentran adecuadamente cubiertas por el artículo 27. Por lo anterior, sería recomendable derogar el artículo 28 de la LGMDFP.

La desaparición cometida por particulares es un fenómeno recurrente en México. La legislación mexicana acertó al no incluir a agentes no estatales que actúen sin participación de servidores públicos en la tipificación de desaparición forzada. En cambio, optó por incluir un tipo penal distinto, denominado “desaparición cometida por particulares”, en el artículo 34 de la LGMDFP, donde queda definido de la siguiente manera: “Incurre en el delito de desaparición cometida por particulares quien prive de la libertad a una persona con la finalidad de ocultar a la víctima o su suerte o paradero. A quien cometa este delito se le impondrá pena de veinticinco a cincuenta años de prisión y de cuatro mil a ocho mil días multa”.

Como se observa, para tipificar el delito de desaparición cometida por particulares, no se utilizaron las mismas conductas que en el delito de desaparición forzada. Por esta razón, la tipificación del delito de desaparición cometida por particulares no cumple con lo ordenado por el artículo 3 de la Convención Internacional. Lo anterior no pasó desapercibido para el Comité contra las Desapariciones Forzadas. Cuando en el mes de noviembre de 2018, el Estado mexicano compareció ante dicho comité para dar seguimiento a las recomendaciones emitidas en las observaciones finales derivadas de la comparecencia de 2015, éste señaló:

El Comité observa que la Ley General incluye la tipificación del delito de desaparición forzada. No obstante, al Comité le preocupa que el artículo 34 de la Ley General no desarrolla adecuadamente el artículo 3 de la Convención, en tanto incluye como elemento de la desaparición cometida por particulares, que la privación de la libertad se haya cometido con la finalidad de ocultar a la víctima o su suerte o paradero […] El Comité recomienda al Estado parte adoptar las medidas legislativas necesarias a fin

11 Artículo 27. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGMDFP_171117.pdf

Santiago Corcuera Cabezut

11. La desaparición forzada de personas y la desaparición cometida por particulares

de asegurar que la desaparición cometida por particulares sea tipificada de conformidad con el artículo 3 de la Convención.12

Por lo anterior, resulta necesario modificar el artículo 34 de la LGMDFP, con el fin de que la conducta de desaparición cometida por particulares sea idéntica a la conducta del delito de desaparición forzada. Lo único que se tendría que distinguir es al perpetrador. Así, proponemos la siguiente definición: “Comete el delito de desaparición cometida por particulares, el particular que prive de la libertad en cualquier forma a alguna persona, seguida de la abstención o negativa a reconocer dicha privación de la libertad o a proporcionar la información sobre la misma o su suerte, destino o paradero”.

Por otro lado, el artículo 5 de la Convención Internacional hace referencia a los casos en que la desaparición forzada podría constituir un crimen de lesa humanidad, y lo expresa de la siguiente manera: “La práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada constituye un crimen de lesa humanidad tal como está definido en el derecho internacional aplicable y entraña las consecuencias previstas por el derecho internacional aplicable”.

Como se explicó anteriormente, la definición del crimen de lesa humanidad contenida en el Estatuto de Roma incluye no solamente al Estado, sino a organizaciones que podrían ser juzgadas por el tribunal penal internacional. Por ello, la legislación mexicana debió haber incluido, ya sea de manera específica o como parte de la lista de circunstancias agravantes, aquellas que implican la comisión de los delitos previstos en la ley, como las que forman parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil, con conocimiento de dichos ataques, o como parte de una política de Estado o de una organización.

Desafortunadamente, la LGMDFP no incluye la agravante de responsabilidad y, por tanto, el derecho penal mexicano no prevé la desaparición forzada o la desaparición cometida por particulares como crimen de lesa humanidad cuando se alcancen dichos parámetros. Al respecto, el Comité contra las Desapariciones Forzadas señaló lo siguiente: “Preocupa igualmente al Comité que no se incluya en el sistema jurídico del Estado parte la tipificación del delito de desaparición forzada como crimen de lesa humanidad. […] El Comité recomienda al Estado parte adoptar las medidas legislativas necesarias a fin de asegurar […] que la desaparición forzada sea tipificada también como crimen de lesa humanidad”.

concLusiones

En un contexto como el que se vive en México, en el que existen más de 40,000 personas desaparecidas, es indispensable contar con información desagregada respecto de dichas personas, incluyendo la distinción entre las personas que han sido desaparecidas a manos de agentes del Estado; cuando particulares han actuado con la autorización o el apoyo de agentes del Estado; así como de aquellas que han sido desaparecidas a manos de agentes particulares, que actúan sin la autorización o el apoyo de servidores públicos. Las instancias internacionales en materia de derechos humanos insisten en esta distinción. El Estatuto de Roma incluye la posibilidad de que agentes no estatales, como pudieran ser organizaciones políticas, sean consideradas posibles perpetradores de desaparición forzada.

En armonía con lo establecido por la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, actualmente, la legislación mexicana distingue la conducta delictiva de desaparición forzada de personas, de la desaparición cometida por particulares. Sin embargo, la definición de desaparición cometida por particulares no se encuentra alineada con los estándares internacionales, y por lo mismo, requiere de una enmienda legal.

Dos deficiencias en la legislación mexicana son: primero, que no se establece con claridad la posibilidad de fincar responsabilidad a superiores que tengan el control efectivo sobre algún grupo

12 Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, Naciones Unidas, CED/C/MEX/FAI/1, 6 de septiembre de 2019.

de personas que hubieran cometido desaparición forzada; en segundo lugar, como una grave debilidad que afecta a nuestro marco legal, es que no se incluye la posibilidad de que la desaparición forzada o cometida por particulares sea considerada un crimen contra la humanidad. En conclusión, el fin del artículo exhorta a hacer un llamado a las autoridades legislativas de México para que se hagan las reformas necesarias a la LGMDFP, con el fin de alinearla completamente a los estándares internacionales en la materia.

Santiago Corcuera Cabezut

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa1

introducción

Durante los últimos catorce años, México ha experimentado niveles exacerbados de violencia. Abundan los homicidios, las desapariciones forzadas y aquellas cometidas por particulares, las extorsiones, los secuestros, la trata de personas, los desalojos forzados y los ataques reiterados contra personas periodistas y defensoras de derechos humanos. Así, se han propiciado las condiciones para el surgimiento de oleadas de desplazamientos forzados al interior del país. De acuerdo con los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), los “desplazados internos” se definen como “las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.2

Si bien ésta no es una problemática de reciente aparición en México, ante tal situación de violencia y crisis en materia de derechos humanos, se ha registrado una propensión creciente de desplazamientos forzados en diversos estados del país. Éstos se llevan a cabo de forma tanto individual como colectiva y afectan a muchos tipos de personas, involucran la violación de muchos derechos, dejando a las víctimas en extrema vulnerabilidad y generando necesidades de atención a corto, mediano y largo plazo.3

No fue sino hasta el año 2019, después de varios años de silencio, negación y reticencia de parte de las administraciones anteriores, que el gobierno federal reconoció de manera oficial esta dolorosa problemática. Pese a este importante avance, México aún no cuenta con una estructura apropiada a nivel conceptual, jurídico e institucional que atienda las necesidades de la población internamente desplazada de manera integral y especializada, lo que mantiene a las víctimas en un estado prolongado de invisibilidad y desprotección.

Uno de los principales obstáculos para la atención al desplazamiento interno forzado ha sido la escasez de información especializada y comprehensiva a nivel nacional, algo que es un requisito para planear y llevar a cabo cualquier política de atención en la materia. Ante tal precariedad de información, hace falta con urgencia un diagnóstico oficial amplio que permita dimensionar el fenómeno; identificar, contabilizar y caracterizar a la población desplazada, incluyendo sus necesidades especiales de atención; analizar el contexto en que se originan y ocurren los desplazamientos; identificar los lugares expulsores y receptores; obtener datos

1 Brenda Pérez y Lígia de Aquino, investigadoras de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH).

2 CDH-ONU, Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos-Principios rectores de los desplazamientos internos, 1998. Disponible en: http://www.acnur.org/fileadmin/scripts/doc.php?file=fileadmin/Documentos/BDL/2001/0022.

3 Es pertinente recordar que el fenómeno del desplazamiento interno causado por la violencia ha estado presente en México al menos desde la década de 1970, originado fundamentalmente por la intolerancia religiosa, conflictos comunales, así como por disputas por tierras y recursos naturales en entidades federativas como Nayarit, Hidalgo, Oaxaca, Guerrero y Chiapas. Véase: Laura Rubio, Desplazamiento interno inducido por la violencia: una experiencia global, una realidad mexicana, 2014. Disponible en: http://cmdpdh.org/project/desplazamiento-interno-inducido-por-la-violencia-una-experiencia-global-una-realidad-mexicana/

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa

desagregados considerando aspectos como edad, género y origen étnico, y recabar la demás información relevante que posibilite el desarrollo de un proceso adecuado e informado de construcción de una política pública de prevención, atención integral y protección de las víctimas de desplazamiento interno forzado.

Desde que fue reconocido el desplazamiento interno en México, algunas instituciones de la administración federal han realizado estudios y aproximaciones con el objetivo de contribuir al diagnóstico de la problemática.4 A pesar de que sus esfuerzos representan avances importantes, siguen existiendo vacíos de información significativos.

Con la finalidad de contribuir con la reducción de las brechas de información que aún existen en torno al fenómeno, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH) ha realizado diversos esfuerzos para dimensionar y caracterizar el desplazamiento interno forzado causado por la violencia en México mediante el empleo de diversas metodologías de investigación. En este artículo, se presentarán los principales hallazgos de los estudios de carácter cuantitativo realizados por la CMDPDH, con el objetivo de aportar elementos en torno a la cuantificación de las personas que se han visto obligadas a huir de sus lugares de residencia habitual como consecuencia de las diversas formas de violencia que prevalecen en las diferentes entidades del país.

aproxiMaciones cuantitativas aL despLazaMiento interno Forzado en México

La CMDPDH ha explorado distintos abordajes y fuentes de información para dimensionar el desplazamiento interno forzado en México. Por un lado, ha trabajado con información proveniente de notas de prensa para identificar los episodios de desplazamiento masivo, ya que los medios de comunicación suelen reportar sobre todo aquellos eventos de gran impacto y en los que se desplaza un gran número de personas. Por otra parte, con el objetivo de obtener un panorama más amplio, en febrero de 2019, la CMDPDH publicó un estudio5 donde se analizan tres instrumentos estadísticos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) que, a pesar de no haber sido diseñados para medir el desplazamiento interno forzado, permiten identificar a las personas que se han visto obligadas a cambiar de lugar de residencia dentro del país debido a la “inseguridad pública”, “inseguridad pública o violencia”, así como para “protegerse de la delincuencia”, a saber, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) y la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE).6 A continuación, se presentarán los principales hallazgos resultantes del análisis de cada una de las fuentes de información ya mencionadas.

4 Véase CONAPO, La violencia como causa de desplazamiento interno forzado: Aproximaciones a su análisis en México, México, 2020. Disponible en: https://www.gob.mx/conapo/documentos/perfil-sociodemografico-de-la-poblacion-que-cambio-de-vivienda-o-lugar-de-residencia-para-protegerse-de-la-delincuencia; UPMRIP, Migración interna por violencia o inseguridad en México: Análisis sociopolítico basado en datos de la ENADID 2018, 2020. Disponible en: http://www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/PoliticaMigratoria/CEM/Publicaciones/Revistas/Contextos/Contextos01.pdf.

5 El estudio completo puede se encuentra disponible en: http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-entre-la-invisibilidad-y-el-abandano-acercamiento-cuantitativo-al-desplazamiento-interno-forzado-en-mexico.pdf.

6 Ninguna de estas tres encuestas fue diseñada para medir de manera específica y especializada el desplazamiento interno forzado. Así, cada encuesta determina su metodología, así como la selección de la muestra, los términos utilizados en el cuestionario, el perfil de los encuestados y la distribución geográfica. En este sentido, cabe señalar que los términos utilizados para determinar los motivos de la migración interna en dichas encuestas —“inseguridad pública”, “violencia” y “delincuencia”— no representan específicamente las causales de desplazamiento interno forzado, previstas en los Principios Rectores y tienen significados amplios. No obstante lo anterior, las preguntas formuladas por el INEGI y la demás información obtenida a partir de las encuestas sugieren que al menos gran parte de los movimientos registrados pueden ser considerados como desplazamientos internos forzados.

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México

Monitoreo de episodios de despLazaMiento

interno Forzado Masivo

Desde 2014, la CMDPDH ha monitoreado de forma permanente la prensa nacional para identificar los episodios masivos de desplazamiento interno forzado, es decir, aquellos eventos que obligan a por lo menos cinco familias o veinte personas a desplazarse. La información reportada por los medios de comunicación es corroborada y complementada a partir de un análisis focalizado, realizado por instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil. Este ejercicio ha resultado en la construcción de una base de datos que permite estimar que al menos 346,945 personas han sido víctimas de desplazamiento interno forzado causado por violencia en México entre 2006 y 2019.7 A partir de 2016, la información empezó a ser sistematizada de manera desagregada para cada año y presentada mediante la publicación de informes anuales. Además de ofrecer una estimación de los nuevos desplazamientos registrados cada año,8 estos informes integran también un análisis de los aspectos cualitativos reportados por los medios de comunicación para ofrecer un panorama general sobre el contexto de desplazamiento interno forzado en el país.9

Sólo entre enero de 2016 y diciembre de 2019, la CMDPDH registró al menos 107 episodios de desplazamiento interno forzado masivo en 12 estados del país: Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. La estimación de nuevos desplazamientos correspondiente al periodo, es decir, la suma del número de personas internamente desplazadas cada año, es de 62,655. A esta cifra se suman aproximadamente 2,700 personas más, desplazadas en 14 eventos de desplazamiento interno forzado masivo identificados entre enero y septiembre de 2020.10 Es importante resaltar que las cifras estimadas a partir del monitoreo de prensa sólo reflejan una parte del fenómeno, ya que no están representados los desplazamientos que ocurren y no son reportados por los medios, ni aquellos que que involucran a menos de 20 personas o cinco familias. Este ejercicio ha sido fundamental para empezar a llenar el vacío de información en torno al fenómeno y poder visibilizar a personas internamente desplazadas que se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad.11 Lo anterior es necesario para identificar municipios y estados expulsores o receptores de población desplazada. Lo mismo al evidenciar la existencia del desplazamiento interno forzado en México y, de esta forma, contribuir con su reconocimiento oficial.12

7 CMDPDH, Episodios de desplazamiento interno forzado masivo en México. Informe 2019, México, 2020.

8 Las estimaciones anuales elaboradas por la CMDPDH son compartidas con el Observatorio de Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en inglés) y recuperadas en su Informe Mundial sobre Desplazamiento Interno (GRID), también publicado anualmente. Véase IDMC, Global Report on Internal Displacement 2019. Disponible en: http:// www.internal-displacement.org/global-report/grid2019/.

9 Para conocer los informes anuales presentados por la CMDPDH, consulte el enlace disponible en: http://cmdpdh. org/temas/desplazamiento/informes-anuales.

10 La estimación del número de personas desplazadas durante 2020 es información preliminar que puede sufrir cambios tras el surgimiento de nuevos datos y el análisis detallado que se realizará para la elaboración del informe anual definitivo.

11 Perfil sociodemográfico de la población que cambió de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia, México, 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/conapo/documentos/perfil-sociodemografico-de-la-poblacion-que-cambio-de-vivienda-o-lugar-de-residencia-para-protegerse-de-la-delincuencia.

12 Las estimaciones realizadas por la CMDPDH a partir de este ejercicio han sido recuperadas en diversos documentos legislativos, como iniciativas de ley y puntos de acuerdo, así como en otros documentos y presentaciones públicas realizadas por funcionarios de la actual administración. Véase CMDPDH, Episodios de desplazamiento interno forzado masivo en México. Informe 2019. Disponible en: http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-episodios-desplazamiento-interno-forzado-masivo-en-mexico-informe-2019.pdf.

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa

encuesta nacionaL de La dináMica deMográFica (enadid)

Es un proyecto estadístico realizado por el INEGI que cuenta con ediciones publicadas en 1992, 1997, 2006, 2009, 2014 y 2018, y cuyo objetivo es ofrecer información relacionada con los distintos componentes que determinan la dinámica demográfica del país como niveles de fecundidad, nacimientos y defunciones, uso de métodos anticonceptivos, así como movimientos migratorios dentro y fuera del país, de ahí su relevancia para este estudio.13 En este sentido, captura los movimientos migratorios internos en dos periodos de análisis: el de un año y el de cinco años antes del momento en que se aplica la encuesta. Para el presente artículo, se presentarán los resultados referentes al periodo de cinco años, debido a que éstos son más amplios y representativos.

Aunque la migración interna ha sido un componente de la ENADID desde su primera edición, sólo aquellas publicadas a partir de 2014 incluyen una pregunta para identificar el motivo principal de la salida para las personas que afirman haber cambiado de lugar de residencia.14 Entre las opciones de respuesta —que incluyen factores como “buscar trabajo”, “reunirse con familia”, “estudiar”, entre otros— se encuentra la opción “por inseguridad pública o violencia”, la cual permite el acercamiento a la noción de desplazamiento interno forzado.15 Cabe señalar que los datos sobre migración interna que captura, sólo consideran movimientos interestatales, es decir, aquellos donde las personas cambian de lugar de residencia entre entidades federativas distintas, de modo que todos los movimientos que ocurren dentro de un mismo estado no están representados en las estimaciones.

De acuerdo con los datos de la ENADID 2014, 6.5 % de las personas que migraron a otro estado en el periodo entre 2009 y 2014 lo hicieron debido a la inseguridad pública o la violencia. A pesar de que ésta no fue una de las principales causas de la migración interna, su porcentaje se acercó al de las personas que migran para “estudiar” y fue superior al de quienes migraron porque se casaron o unieron, situaciones que en el imaginario colectivo parecen ser usuales y ocurren con frecuencia. En números absolutos, dicho porcentaje permite estimar que 185,936 personas migraron a otro estado debido a situaciones de inseguridad pública o violencia en México entre 2009 y 2014.16

Por otra parte, los datos recabados por la ENADID 2018, revelaron un cambio de tendencias: se registró una disminución en el porcentaje de los movimientos migratorios realizados por motivos de inseguridad pública o violencia, la cual representó la causa de migración interna menos común en el periodo analizado. De acuerdo con los resultados de dicha encuesta, el motivo principal de 3.4 % de las personas que cambiaron su lugar de residencia a otra entidad federativa en el periodo entre 2013 y 2018 fue la inseguridad pública o la violencia, lo que representa un estimado de 113,852 personas.17

13 INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) 2018. Antecedentes, 2019. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/enadid/2018/.

14 INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) 2018. Manual conceptual de la entrevistadora 2019. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enadid/2018/doc/enadid2018_manual.pdf.

15 De acuerdo con los criterios presentados en el Manual conceptual de la entrevistadora para la ENADID, se considera que la respuesta entra en la categoría de inseguridad pública o violencia: “Cuando la persona informante declare que su migración fue porque había asaltos, secuestros, extorsión y balaceras en el lugar donde vivía. No importa si este mismo o algún otro miembro del hogar fue víctima directa de alguno de estos delitos. Incluye también los casos en que te informe que ya no confiaban en las autoridades del lugar donde vivían. Considera situaciones de violencia intrafamiliar, así como cuando te declaren que recibían amenazas, insultos o humillaciones por parte de algún familiar, amigo o vecino, como motivo para haber cambiado su lugar de residencia”. INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID) 2018. Manual conceptual de la entrevistadora 2019, p. 216.

16 INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2014. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/ enadid/2014/default.html#Tabulados.

17 INEGI, Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/ enadid/2018/default.html#Tabulados.

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México

encuesta nacionaL de victiMización y percepción soBre seguridad púBLica (ENVIPE)

La ENVIPE, generada por el Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia (SNIGSPIJ) y coordinada por el INEGI, tiene como objetivo general obtener información acerca de la prevalencia, la incidencia, la cifra negra, las características y los impactos económicos y sociales de los delitos que han victimizado a los hogares y a las personas en México.18 En el ámbito de sus objetivos, permite identificar a los hogares cuyos integrantes se han visto obligados a cambiar de residencia al interior del país para “protegerse de la delincuencia”. Se pregunta a las personas encuestadas si, durante el año anterior al que se aplica la encuesta, en su hogar se han realizado ciertas medidas para protegerse de la delincuencia, y se presenta un listado de medidas. Entre éstas se encuentran: “cambiar o reforzar puertas o ventanas”, “contratar seguros”, “adquirir armas de fuego”, “realizar acciones conjuntas con sus vecinos”, “comprar un perro guardián” y “cambiarse de vivienda o lugar de residencia”,19 con lo que se obtienen elementos para analizar el contexto del desplazamiento interno forzado. Cabe señalar que una de las ventajas de la ENVIPE es que identifica todos los cambios de residencia realizados para protegerse de la delincuencia, aunque éstos ocurran dentro de un mismo estado o municipio.

De esta manera, de acuerdo con las estimaciones calculadas a partir de los resultados de la ENVIPE 2019, 1,723,857 personas, integrantes de 474,476 hogares, se vieron obligadas a cambiarse de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia en México durante el año 2018, lo que corresponde a 1.4 % del total de la población.20 Las regiones del país más afectadas por el fenómeno durante 2018, es decir, las que contaron con mayor porcentaje de personas que cambiaron de lugar de residencia como medida de protección ante la delincuencia fueron la occidental, conformada por los estados de Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro y Zacatecas, y la central, integrada por la Ciudad de México, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Puebla y Tlaxcala. Además de representar un incremento significativo con relación a los datos ofrecidos por la ENADID, sobre todo por referirse únicamente a un periodo de un año, esta cifra también destaca entre aquellas recabadas por la misma ENVIPE. Desde que se empezó a aplicar la encuesta, la cifra anual había oscilado entre 915,893 y 1,552,260, con un promedio de alrededor de 1,200,000 personas afectadas al año. Uno de los principales hallazgos que ofrece el análisis de los datos de la ENVIPE resulta del cruce de la información sobre los cambios de lugar de residencia con los datos de victimización

18 Esta encuesta cuenta con ediciones publicadas anualmente desde 2011, siendo la edición de 2019 la más reciente. También capta información sobre el contexto de la victimización, la percepción sobre la seguridad pública, el desempeño y las experiencias con las instituciones a cargo de la seguridad pública y la justicia en el país con el propósito de que las autoridades competentes cuenten con los elementos necesarios para generar políticas públicas adecuadas. En virtud de su importancia, desde diciembre de 2011, la ENVIPE fue declarada información de interés nacional por la Junta de Gobierno del INEGI. Esto significa que su uso es obligatorio para la Federación, las entidades federativas y los municipios, por lo que su publicación es regular y periódica. Véase INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2019: Antecedentes. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/ programas/envipe/2019/.

19 La palabra delincuencia en el ámbito de la ENVIPE se define como “fenómeno social constituido por el conjunto de actos delictivos que se cometen de manera dolosa en un tiempo y lugar determinados”. Sin embargo, considerando que el motivo del cambio de residencia no es clasificado por el INEGI y que la pregunta mencionada —sobre medidas tomadas “para protegerse de la delincuencia”— es parte de la sección que se refiere a la percepción de la persona encuestada sobre seguridad pública, no se puede garantizar que la respuesta brindada se dé en el marco de esta definición, sino que podría basarse también en la definición y comprensión personal de quien contesta la pregunta. Asimismo, de acuerdo con el marco conceptual de la ENVIPE, la variable “cambio de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia” se inserta en la categoría conceptual de “prevención y protección ante el delito”, lo que indica que el cambio de vivienda o lugar de residencia podría ocurrir como medida de prevención o como consecuencia del delito o hecho victimizante. Para conocer de manera detallada los delitos y las diversas situaciones que son consideradas en esta encuesta. Véase el Marco Conceptual. Disponible en: http://www.cdeunodc.inegi.org. mx/unodc/wp-includes/js/mapa11/pais/doc/america/envipe2018_marco%20conceptual.pdf.

20 Véase INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2019. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/envipe/2019/default.html#Tabulados.

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa

personal para protegerse de la delincuencia. Este cruce permite observar si los integrantes de los hogares que declararon haber cambiado de lugar de residencia fueron además víctimas directas de algún delito, caracterizando sus movimientos como potencialmente reactivos.21 Asimismo, es posible comparar los resultados observados entre ese grupo de personas y el de las que no tuvieron que tomar esta medida de protección, con el objetivo de identificar si existen diferencias significativas. A continuación, se presentarán los resultados del análisis referente a cuatro formas de victimización directas: robos o asaltos, amenazas, extorsión y secuestro, considerando los datos de las ediciones de 2011 a 2018 de la ENVIPE. Al comparar los dos grupos, resulta evidente que las personas que se vieron obligadas a cambiarse de vivienda o lugar de residencia para protegerse de la delincuencia habían sido víctimas en mayor proporción que el otro grupo, y que las diferencias más significativas se observan en la incidencia de secuestros y amenazas. Si bien la incidencia de secuestro es por lo general relativamente baja, pues la mayoría de los porcentajes registrados son menores a 1 %, la diferencia proporcional al comparar el nivel de victimización de los dos grupos analizados es muy significativa. Entre las personas que afirmaron haber cambiado de domicilio para protegerse de la delincuencia, el porcentaje que reporta haber sido víctima directa de secuestro es, de 2010 a 2015, entre cinco y siete veces mayor que el de las que no se cambiaron de domicilio por ese motivo. Aunque en 2016 la diferencia entre los porcentajes de los dos grupos fue pequeña, de sólo 0.02 %, en 2017 la incidencia de secuestro volvió a incrementarse entre las personas que cambiaron de lugar de residencia como medida de protección, de manera que el porcentaje correspondiente a este grupo fue cuatro veces más alto.

Al analizar la victimización directa mediante amenazas, las diferencias más significativas se registraron en los años 2011 y 2015, cuando para el grupo de personas que cambiaron de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia la incidencia de amenazas fue, respectivamente, siete y cinco veces más alta. En promedio, en el periodo de 2010 a 2017, 8.78 % de las personas que cambiaron de lugar de residencia como medida de protección ante la delincuencia reportaron haber sufrido amenazas. Para las personas que no se vieron obligadas a tomar tal medida de protección, el porcentaje promedio fue de sólo 2.17.

Las formas de victimización más frecuentes para ambos grupos fueron “robos o asaltos” y “extorsión”. En 2017, por ejemplo, 20.27 % de las personas que cambiaron de lugar de residencia como medida de protección ante la delincuencia reportaron haber sufrido un robo o asalto, mientras que para el grupo de las que no tomaran tal medida de protección el porcentaje fue de 8.8. En promedio, en el periodo de 2010 a 2017, 16.21% de las personas que cambiaron de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia fueron víctimas de un robo o asalto, mientras que entre las que no lo hicieron el porcentaje fue de 7.68. Con relación a la victimización por extorsión, los porcentajes promedio para el periodo son de 10.36, para las personas que tuvieron que cambiar de residencia, y 5.92 para las que no lo hicieron. El hecho de que las personas que se vieron obligadas a cambiar de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia también hayan sido victimizadas de forma directa con mayor frecuencia es un fuerte indicador de que la medida de cambiarse de domicilio no es sólo utilizada de forma preventiva ante una situación de violencia e incidencia delictiva, sino que también ocurre de manera reactiva.

encuesta nacionaL de ocupación y eMpLeo (ENOE)

La ENOE es un instrumento estadístico utilizado por el INEGI para recolectar información sobre el mercado laboral del país. Sus cuestionarios capturan información sobre las características ocupacionales de la población a nivel nacional, así como otras variables demográficas y económicas que permiten profundizar el análisis, como la distribución de la población económicamente activa por edad y sexo, los niveles de ingreso, las tasas de desocupación, las ramas

21 No se puede garantizar que todos los movimientos sean reactivos debido a que no es posible establecer que la victimización descrita haya ocurrido antes del cambio de vivienda o lugar de residencia.

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México

de actividad y la cantidad de horas dedicadas al trabajo.22 La ENOE empezó a ser levantada en enero de 2005, y desde entonces ha sido presentada con una periodicidad trimestral. En su cuestionario sociodemográfico, la ENOE incorpora preguntas que permiten conocer la composición de los hogares mexicanos y diversas características de sus integrantes, incluyendo su “condición de residencia”. Se registra la existencia de “nuevos residentes”, es decir, personas que llegaron a vivir a determinado hogar desde la entrevista anterior y de “ausentes definitivos”, personas que estaban registradas en el listado de residentes pero dejaron de vivir en determinado hogar.23 Al establecer la condición de residencia, en caso de que existan nuevos residentes o ausentes definitivos, se pregunta el motivo principal por el que cambiaron de hogar y se incluye la opción “inseguridad pública”, mediante la cual se puede hacer una aproximación al fenómeno del desplazamiento interno forzado.24 Como la ENOE identifica los cambios de un hogar a otro, están incluidos aquellos movimientos que ocurren dentro de la misma entidad federativa o del mismo municipio. Es importante señalar, sin embargo, que las cifras han variado bastante a lo largo de los años. El que registró la cifra más alta fue 2015, cuando se estima que 32,201 personas cambiaron de hogar por motivo de inseguridad pública en México, mientras que la cifra más baja, de 9,468 personas, se registró en 2018. El promedio para el periodo de 2005 a 2018, años para los cuales se cuenta con la información completa, es de 15,336 personas al año. Considerando la suma de las estimaciones anuales, la cifra total de acuerdo con la ENOE es de 222,097 personas que migraron internamente por motivo de inseguridad pública en México entre 2005 y el segundo trimestre de 2019.25

coMparación entre Las Mediciones

Las estimaciones obtenidas mediante cada uno de los instrumentos estadísticos presentados varían mucho, sobre todo si se consideran también los períodos a los que se refieren. Las cifras calculadas a partir de la información arrojada por la ENVIPE, por ejemplo, son muy superiores a las estimadas con base en los otros instrumentos analizados. De acuerdo con los datos de esta encuesta, se estima que, desde 2010, entre 915,893 y 1,723,857 personas se han visto obligadas a abandonar su lugar de residencia para protegerse de la delincuencia cada año, con un promedio de poco más de 1,300,000 personas afectadas anualmente. Por otro lado, los datos de la ENADID permitieron estimar cifras de 185,936 y 113,852 personas que migraron internamente por motivos de inseguridad pública o violencia en periodos de cinco años. Finalmente, la ENOE registra la existencia de 222,097 personas que cambiaron de hogar por inseguridad pública entre 2005 y mediados de 2019, es decir, en un periodo de casi 15 años registró una cifra muy inferior a las registradas por la ENVIPE en un solo año.

A pesar de la evidente discrepancia entre las cifras presentadas, es importante mencionar que los números representan personas que fueron victimizadas por el contexto de inseguridad y violencia del país. La menor cifra refleja ya una situación alarmante, sobre todo considerando que es responsabilidad del Estado garantizar la seguridad de los individuos, de forma que ninguna persona debería ser obligada a desplazarse de manera involuntaria. Asimismo, parte de las

22 INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), población de 15 años y más de edad. Antecedentes. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/enoe/15ymas/.

23 INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE). Cuestionario sociodemográfico. Disponible en: http:// www.beta.inegi.org.mx/contenidos/proyectos/enchogares/regulares/enoe/doc/c_sdem_v4.pdf.

24 El Manual del entrevistador de la ENOE determina que se deben clasificar bajo el motivo de inseguridad pública los movimientos de los integrantes que se incorporaron o dejaron un hogar “por considerar que la vivienda o el entorno en el que residían era inseguro o nocivo para el desarrollo personal y social: asalto, robo, secuestro, pandillas, drogadicción; contaminación ambiental, presencia de desastres naturales o no naturales, etcétera”. INEGI, Manual del entrevistador de la ENOE. Disponible en: http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/Productos/prod_serv/ contenidos/espanol/bvinegi/productos/metodologias/est/Manual_entrev_ENOE_I.pdf.

25 INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), población de 15 años y más de edad, disponible en: https://www.inegi.org.mx/programas/enoe/15ymas/default.html#Microdatos; IDMC, Global Report on Internal Displacement 2019, disponible en: http://www.internal-displacement.org/global-report/grid2019/.

Brenda Gabriela Pérez y Lígia de Aquino Barbosa

diferencias pueden ser atribuidas de forma sencilla a factores metodológicos como, por ejemplo, la subestimación que ocurre al no considerar los movimientos que ocurren dentro de un mismo estado. En el caso de la ENADID, las diferencias entre los términos y criterios utilizados para categorizar el motivo de la migración en cada encuesta sólo permiten registrar los nuevos residentes o ausentes definitivos en hogares predeterminados, y considera los hogares que quedan vacíos como “entrevista no lograda”. La ENOE no es capaz de registrar diversos movimientos donde la inseguridad pública obliga a que todos los integrantes de un hogar migren. Además de permitir comparar los valores de las estimaciones en casos desagregados por año, mediante la ENVIPE y la ENOE fue posible analizar también cómo varían las tendencias de las mediciones de migración interna por motivos relacionados con inseguridad y violencia de cada encuesta a lo largo del tiempo. Se observó que, así como no coinciden en magnitud, las estimaciones tampoco se asemejan en tendencias. Si se toman en cuenta las cifras de las personas que se vieron obligadas a mudarse como medida para protegerse de la delincuencia de acuerdo con la ENVIPE, destaca un aumento significativo en 2012, seguido de una disminución, un repunte en 2016 y una cifra récord en 2018. A su vez, las cifras correspondientes a las personas que migraron por inseguridad pública de acuerdo con la ENOE siguen una tendencia distinta, disminuyendo constantemente entre 2010 y 2013 para luego repuntar los dos años siguientes y volver a registrar valores más bajos a partir de 2015. En contraste, en 2015 la cifra de la ENOE alcanzó su valor más alto, mientras que la de la ENVIPE registró el valor más bajo en todo su periodo de cobertura ese mismo año.

Ante cifras y tendencias tan discrepantes, se pueden plantear algunas hipótesis generales. Es posible, por ejemplo, que una o más encuestas, por su metodología, simplemente no sean adecuadas para reflejar el fenómeno de la migración interna por motivos relacionados con inseguridad o violencia. Por otro lado, también es posible que cada una de las encuestas capture de manera adecuada una parte del fenómeno, como por ejemplo determinado perfil de personas, determinadas zonas geográficas o determinados tipos de migración. De esta forma, no es posible establecer de manera definitiva que uno de estos instrumentos es el que mejor mide la migración interna causada por motivos relacionados con inseguridad o violencia, ni tampoco afirmar que alguno de estos refleja fielmente la realidad del desplazamiento interno forzado causado por la violencia en México. Esto evidencia la necesidad de que se elabore un diagnóstico oficial especializado para dimensionar y caracterizar de manera comprehensiva y adecuada el fenómeno del desplazamiento interno forzado en el país.

consideraciones FinaLes

Este artículo ofrece un acercamiento al análisis cuantitativo del desplazamiento interno forzado en México. A partir de distintos ejercicios de investigación realizados por la CMDPDH mediante información registrada por la prensa nacional y datos estadísticos oficiales, se describe una aproximación que permite dimensionar el saldo de víctimas del fenómeno durante los últimos años. A pesar de que los resultados obtenidos fueron muy diversos, las limitaciones de cada fuente de información y los obstáculos encontrados durante la realización de cada análisis han sido de gran utilidad para evidenciar los elementos que deben ser incluidos al construir un instrumento para medir y caracterizar el desplazamiento interno forzado, así como algunos aspectos metodológicos que se deben considerar. Es necesario contar con un instrumento especializado para diagnosticar de forma comprehensiva y oficial el desplazamiento interno forzado en México. Con base en este ejercicio y en la experiencia de la CMDPDH en la investigación y acompañamiento de casos, se presentarán algunas recomendaciones para aportar a la elaboración de dicho instrumento.

En primer lugar, para definir e identificar a las personas que se vieron obligadas a desplazarse internamente en México, es esencial tener en cuenta la definición brindada por los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, incluyéndose la naturaleza tanto reactiva como preventiva del movimiento. Además, deben considerarse también las situaciones propias de la

12. El saldo de las víctimas del desplazamiento interno forzado en México

realidad mexicana que históricamente se han identificado como generadoras de desplazamiento interno, como la violencia política, la conflictividad territorial y social, la intolerancia religiosa y el ejercicio de la actividad periodística y de defensa de los derechos humanos. El diagnóstico también debe identificar los elementos que conforman el contexto que genera el desplazamiento forzado, así como los diversos actores involucrados, con el objetivo de tener información que permita construir políticas que busquen prevenir nuevos desplazamientos. La caracterización de las víctimas también es de suma importancia. Se deben incluir variables para conocer sus condiciones sociodemográficas, necesidades especiales de atención y afectaciones que sufren tras el desplazamiento, con el fin de contar con los elementos para atenderlas de manera especializada, diferenciada e integral.

Otro aspecto importante es que las preguntas de un instrumento especializado deben ser capaces de identificar cualquier tipo de movimiento que pueda ser definido como desplazamiento interno forzado, incluyendo aquellos que ocurrieron dentro del mismo estado, dentro del mismo municipio o incluso aquellos que ocurrieron dentro de una misma localidad o colonia. La cobertura geográfica debe ser nacional y la muestra debe ofrecer representatividad estatal. Asimismo, debido a que los contextos de violencia varían al interior de los estados, lo ideal sería tener representatividad municipal, por lo menos para algunos municipios previamente identificados que se caracterizan por generar desplazamientos forzados de población.

También se deben identificar las dinámicas de los desplazamientos: cuántas veces las personas se han desplazado, de dónde salieron originalmente (lugar expulsor), si han retornado a su lugar de origen o si se han reasentado (lugar receptor). Además, con relación a la cuantificación de las víctimas, es importante que el instrumento logre considerar a todos los habitantes que integran los hogares que se hayan desplazado, incluyendo las niñas y los niños.

Consideramos que éstas son aportaciones que podrían contribuir con el trabajo de los actores y las instituciones encargadas del diseño y la construcción de un instrumento especializado para diagnosticar y caracterizar de manera comprehensiva el desplazamiento interno forzado en México. La información recabada mediante dicho instrumento es imprescindible y debe ser la base para cualquier política pública o programa de prevención, atención y protección que se genere en beneficio de las víctimas.

13. Desafíos de la policía municipal en México

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte1

introducción

América Latina es la región más violenta y desigual del planeta.2 Lo anterior ha llevado a grandes debates donde no existe suficiente acuerdo entre el mundo político y el técnico sobre los enfoques y las estrategias más aconsejables para abordar las violencias y el delito; el tipo y nivel de seguridad esperado o buscado y, menos aún, sobre el nivel de inseguridad que se puede tolerar por la población y por un gobierno. El margen de tolerancia o de ignominia en torno al nivel de seguridad/inseguridad, para el que resultan exigibles políticas eficaces de contención de este problema, ha llegado a extremos como el que vivimos en México desde hace ya más de dos sexenios. En este contexto, la interpretación y valoración de la función policial y sus orientaciones, el rol de la sociedad civil y las comunidades organizadas en la construcción de mejores niveles de seguridad, las características de las políticas del sector y la forma de ejecutarlas, son facetas esenciales de la gestión pública en la materia a la hora de diseñar, implementar y evaluar las políticas y estrategias policiales conducentes a contener la inseguridad y contribuir a transformar sus causas y sus consecuencias.

Al modelo de policía de proximidad social o policía comunitaria, se le ha dado diferentes nombres, incluyendo policía de cuadrante y policía de barrio. La intención final de todas estas aproximaciones es la misma: superar el modelo tradicional reactivo, coercitivo y de control policial, por un enfoque que, sin descuidar lo anterior, pueda poner el acento en la acción preventiva, proactiva y de estrecha colaboración con los actores sociales locales, como la vía más efectiva para enfrentar las violencias y la inseguridad. Este modelo de trabajo promueve las denominadas intervenciones multiagenciadas mediante diversas instancias gubernamentales municipales, estatales y federales, con el propósito de acercarse a la población para generar sinergias entre las políticas sociales y la coproducción de la seguridad.

El modelo de policía comunitaria o de proximidad promueve la metodología de la función policial orientada a la solución de problemas, conocido como Problem-Oriented Policing (POP). Es una estrategia de análisis de éstos en contextos comunitarios particulares, y que tiene como sustento la convicción de que la solución está directamente vinculada con el territorio, las circunstancias y el tiempo histórico, entre otros factores. En este sentido, la metodología POP no estandariza la respuesta, sino que promueve la capacidad de análisis de los policías para ajustar su mirada frente a una población, en una localidad, con una problemática particular para la cual hay que generar respuestas.

¿por qué es iMportante La poLicía en La seguridad LocaL?

A pesar de ser un Estado federal, a lo largo de su historia, México ha tendido a la centralización del poder político y económico, algo que también se observa en el ámbito de las políticas

1 Ernesto López Portillo es investigador de la Universidad Iberoamericana, consultor sobre temas policiacos y de seguridad ciudadana. Claudia Rodón Fonte es consultora en prevención de las violencias y el delito.

2 Martha Lagos y Lucía Dammert, La seguridad ciudadana. El problema principal de América Latina, Latinobarómetro, Santiago de Chile, 2012, p. 3. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/320163062_La_Seguridad_Ciudadana_El_problema_principal_de_America_Latina

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

públicas en torno a la seguridad, aunque desde hace un par de décadas ha habido esfuerzos por fortalecer la seguridad desde lo local, en el ámbito municipal. Si miramos los datos nacionales, no necesariamente ayudan a entender la problemática; pueden enmascarar o esconder situaciones complejas como, por un lado, la alta focalización de la violencia y, por el otro, múltiples espacios donde ésta no está presente, tal cual sucede, por ejemplo, en Colombia y Brasil.3 En estos casos, el promedio nacional no parece reflejar lo que día a día ocurre en algunos de sus principales centros urbanos. En el caso de México la ola de violencia que arroja una tasa de homicidios de 29 por cien mil habitantes en el periodo enero-diciembre de 2019, y una cifra absoluta de 23,129.4 Cabe destacar que la tendencia al alza en este delito no se ha modificado durante 2020. De acuerdo con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de enero de agosto se registraron 23,471 homicidios dolosos, que se traducen en un notable incremento, superior al de 2019, tomando en cuenta que sólo se registra la cifra de ocho meses. En contraste, especialmente en los países más pequeños de la región, el promedio invisibiliza los logros de gobiernos locales que han bajado las tasas de homicidios, así como los índices de victimización y percepción de inseguridad.5 Aún más relevante que lo anteriores es el hecho de que se han logrado generar climas de convivencia en territorios donde previamente se vivía una situación de enfrentamiento cotidiano. El Programa PREVENIR apoya la implementación de la Policía Comunitaria como una estrategia fundamental de prevención en el ámbito local, como ocurre en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua,6 siendo esta última la que mejores resultados muestra en el freno de los crímenes violentos, en comparación con los países del triángulo norte.7 La desconcentración y descentralización de las políticas de seguridad en los gobiernos locales busca responder de manera más eficiente a las necesidades específicas de cada territorio, focalizando su acción en el ámbito de la prevención de las violencias y el delito. Esto supone transferir recursos, capacidades y potestades bajo un marco normativo que otorgue las facultades necesarias a lo local. Buena parte de los gobiernos locales de la región no disponen de mando sobre los cuerpos policiales desplegados en el territorio bajo su jurisdicción política. La capacidad de coordinación queda sujeta a las voluntades de las autoridades de turno la mayoría de las veces. Así, los municipios, las comunas, los distritos y cantones de América Latina han debido asumir responsabilidades concretas sobre la seguridad de sus habitantes, sin disponer de los recursos legales, humanos, técnicos y económicos, suficientes y necesarios. De ahí la necesidad de “consolidar una doble transición: de políticas de gobierno a políticas de Estado, y de políticas unilaterales a políticas integrales”.8

La situación de inseguridad y violencia en México enfrenta un reto no menor: de los 2,457 municipios que integran el país, alrededor de 650 carecen de una fuerza municipal propia, lo que

3 J. C. Ruíz Vásquez, “La seguridad ciudadana y las dinámicas locales”, en Papel Político, No. 18, diciembre de 2005, pp. 155-187. Disponible en: https://www.redalyc.org/pdf/777/77720389007.pdf

4 INEGI, Comunicado de Prensa núm. 432/20, 23 de septiembre de 2020.

5 Es el caso de la Policía Nacional de Nicaragua, que es un Modelo Policial Comunitario y Proactivo (PCP), los métodos aplicados dentro de la comunidad promueven un enfoque proactivo monitoreando en forma anticipada los diversos fenómenos de competencia policial a partir de un “funcionamiento preventivo, investigativo, formativo, servicios administrativos, desarrollo y fortalecimiento de la atención especializada a la mujer, niñas, niños y jóvenes”. Policía Nacional, Sistematización del Modelo Policial Comunitario Proactivo de Nicaragua. Nicaragua, 2011, p. 11. Disponible en: https://www.policia.gob.ni/cedoc/sector/revistas/sistematizacion.pdf

6 Véase PREVENIR. Sistematización. Experiencias de Implementación de Policía Comunitaria en cuatro países de Centroamérica, Cooperación Alemana; Reino de los Países Bajos; Sistema de la Integración Centroamericana-SICA. Disponible en: https://www.gizprevenir.com/documentos/sistematizacin-de-experiencias-de-implementacion-d.pdf

7 José Miguel Cruz, Criminal Violence and Democratization in Central America: The Survival of the Violent State, University of Miami, 2011. Disponible en: https://www.jstor.org/stable/41342343?seq=1#page_scan_tab_contents

8 Gustavo Beliz, Gobernar la Seguridad Ciudadana en América Latina y el Caribe. Amenazas, desafíos y nudos estratégicos de Gestión, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2012, p. 1. Disponible en: https://publications.iadb.org/es/publicacion/15040/gobernar-la-seguridad-ciudadana-en-america-latina-y-el-caribe-amenazas-desafios-y-nudos-estratégicos-de-gestión.pdf

Desafíos de la policía municipal en México

implica que 4 % de la población vive en un ayuntamiento que carece de policías locales.9 Esta situación puede empeorar, pues dada la creación y puesta en marcha de la Guardia Nacional, el fortalecimiento y la profesionalización de las policías municipales se puede ir relegando. La descentralización facilitaría la participación local y la solución de problemas desde el municipio, involucrando y dando capacidad de decisión a sus autoridades. La mayoría de las experiencias exitosas han tenido como punto de partida una autoridad local.10 Los gobiernos locales son los que más cercanía y comunicación directa tienen con la población y periódicamente enfrentan procesos de elección que les permiten identificar con claridad sus necesidades. Esta situación ha llevado incluso a que algunos municipios, cuya responsabilidad sobre la seguridad es mínima, asuman tareas de prevención y de control de las violencias y el delito.

Es evidente que cualquier iniciativa exitosa en lo local debe tener mecanismos de coordinación y de colaboración con los gobiernos estatales y el nacional. La experiencia es clara en los casos de México y Argentina en donde, debido a su organización federal, se establecen tareas específicas para las policías nacionales, estatales y municipales. Por ejemplo, dado que el narcotráfico es un delito federal, suele no haber una clara coordinación para enfrentar el tráfico de drogas en los microterritorios, e incluso se generan vacíos en el accionar de las policías, lo que se traduce en problemáticas y sufrimiento de la población cotidianamente.

Ninguna política pública se puede poner en práctica sin una línea base de información confiable, basada en evidencia, que dé cuenta de la situación concreta del problema que se quiere transformar. La evidencia nos dice que es en los escenarios locales donde más se ha avanzado en conocer la problemática concreta que quiere solucionarse.11 La recolección sistemática y confiable de información de manera cotidiana sobre las violencias, los actos delictivos y los problemas de convivencia, hace posible zonificarla y georreferenciarla. Ello facilita la detección de “puntos calientes” (hot spots) del delito y las violencias. Lo anterior marca un cambio fundamental en la manera en la que se puede abordar un problema. Bien trabajada y aprovechada la evidencia, ésta permite a las autoridades locales medir hasta el último detalle de la evolución diaria del delito, los cambios geográficos, de modalidades y de horarios, entre otros, e incluso cruzar unas variables con otras para esclarecer qué pasa a quiénes y dónde.12

Los beneficios de la planeación a nivel local incluyen mejoras en la coordinación y cooperación, un análisis multidisciplinar y multisectorial de la problemática, avances en la identificación y distribución de necesidades financieras y de recursos humanos, priorización y focalización de los objetivos, metas e intervenciones de los programas, reducción de la duplicidad de acciones realizadas por los agentes involucrados, entre otros.13

¿Hay Buenas y MaLas poLicías MunicipaLes en México?

Antes de profundizar en el análisis de este capítulo, se incluye una tabla que representa la información principal de la Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Policial (ENCAP

9 Secretariado Ejecutivo Sistema Nacional de Seguridad Pública, Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, Secretariado Ejecutivo Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/ attachment/file/476505/MNP.pdf

10 Juan Salgado y Antia Mendoza, “Alcances y límites de los procesos de reforma policial en México. Análisis de cinco casos de policía de proximidad”, DEJ-CIDE, SEyPAZ, CIDE, México, 2016.

11 Alejandra Mohor y Romina Nespolo, La seguridad pública en América Latina: Múltiples dimensiones y dilemas políticos, Friedrich Ebert Stiftung (FES), 2013. Disponible en: http://repositorio.uchile.cl/handle/2250/168042

12 USAID-PNUD, Conceptos, desarrollo y desafíos en la región. Construyendo políticas de seguridad ciudadana basadas en evidencia, Unidades de gestión de información en seguridad ciudadana, 2017. Disponible en: https://www. infosegura.org/wp-content/uploads/2016/10/Concepto-desarrollo-y-desafios-SC-Infosegura.pdf

13 Maureen Meyer, La policía en México. Muchas reformas, pocos avances, Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), Washington, 2014. Disponible en: https://www.wola.org/wp-content/uploads/2014/05/ La-Polic%C3%ADa-en-México_Muchas-Reformas-Pocos-Avances.pdf

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

2017),14 la cual clarifica la organización, las condiciones de trabajo, la distribución de género, los recursos, entre otras categorías asociadas a las instituciones policiales municipales en México. Lo anterior se contrasta con la información agregada del total de la policía en el país.15

Cuadro 1. ENECAP 2017. Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Policial.* Se presentan algunos datos de la Policía Municipal en comparación con la policía a nivel nacional**

Porcentaje de oficiales de policía por sexo

Porcentaje de oficiales de policía por rango de edad

Porcentaje de oficiales de policía según nivel de escolaridad (los años promedio de escolaridad son 12.7)

Porcentaje de oficiales de policía según Índice de Masa Corporal***

Porcentaje de oficiales de policía que recibieron alimentos por parte de la corporación estando en turno

Porcentaje de oficiales que tomaron al menos un curso de formación inicial al ingresar

Porcentaje de oficiales de policía según su antigüedad en el cargo (los años promedio de antigüedad son 7.1)

Porcentaje de oficiales operativos que utilizó armas

Porcentaje de oficiales que recibió algún tipo de sanción (llamada de atención, arresto, amonestación por escrito, suspensión, más horas de trabajo, entre otras, de mayor a menor frecuencia)

Porcentaje de oficiales que recibió algún premio o reconocimiento (diploma/medalla, estímulo económico, verbal o ascenso/promoción, de mayor a menor frecuencia)

Porcentaje de oficiales de policía que fue víctima de algún delito o conducta antisocial en el desempeño de sus funciones

Delitos o conductas antisociales contra policías por cada 100 oficiales (discriminación#, amenazas##, robo en su corporación)

Consiguió armas por cuenta propia

Porcentajes según el Índice de Masa Corporal

Utilizó armas asignadas por la corporación

* Elaboración propia a partir de los datos de la ENECAP.15 Los datos sobre actos de corrupción no están desagregados por tipo de corporación y por lo tanto no se presentan.

** Incluye a la Policía Federal, la Policía Federal Ministerial, la Policía Estatal Ministerial, la Policía Estatal Preventiva, la Policía Preventiva Estatal y la Policía Municipal.

*** Índice de Masa Corporal–IMC: Normal 18.5-24.9; sobrepeso25.0-29.9; obesidad, mayor a 30 (peso en kilogramos/estarura en metros).

# Se refiere a agresiones verbales o actos de maltrato por parte de los ciudadanos por el hecho de ser policía, o bien, por parte de compañeros o superiores dentro de la corporación.

## Incluye amenazas verbales o escritas por parte de ciudadanos, delincuentes, miembros del crimen organizado, compañeros o superiores de la corporación.

15 INEGI, ENECAP 2017, op. cit.

14 INEGI, Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Policial (ENECAP 2017), INEGI, 2018. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enecap/2017/doc/enecap2017_presentacion_ejecutiva.pdf

15 INEGI, ENECAP 2017, op. cit.

15 INEGI, ENECAP 2017, op. cit. 2017), país.

13. Desafíos de la policía municipal en México

en el cuadro 1, hay numerosos esfuerzos de profesionalización de las a embargo, dad a la sistematización, institucionalización y evaluación de resultados e impacto en la mayoría encuestas sufre sobreposición sobre

uno de los esfuerzos más consistentes en esta matera es la creación de la Policía Vecinal de Proximidad de Nezahualcóyotl, Estado de México, cuyos esfuerzos han sido liderados por un equipo que ha entendido que la solución más efectiva contra la violencia es la prevención y el trabajo cooperativo entre las autoridades y la comunidad, para la coproducción de la seguridad. Nezahualcóyotl es uno de los municipios más poblados del país, y la Dirección General de Seguridad ha creado, en los 100 cuadrantes en los que está dividido, más de 10 mil redes vecinales, donde los habitantes trabajan en conjunto con policías de proximidad para identificar los principales problemas de inseguridad, proponer alternativas de solución y vincularse a los distintos programas de prevención de la violencia implementados en la localidad. Desde que nació modelo, implementadores han generado y indicadores de la estrategia para resultados e indicadores de muestran en

Como se observa en el cuadro 1, hay numerosos esfuerzos de profesionalización de las policías municipales a lo largo y ancho de la República Mexicana. Sin embargo, no se ha dado continuidad a la sistematización, institucionalización y evaluación de resultados e impacto en la mayoría de ellas. La mayor parte de las encuestas sufre la sobreposición de los intereses políticos sobre los técnicos, algo que resulta evidente tras los cambios de gobierno de los municipios. Probablemente uno de los esfuerzos más consistentes en esta materia es la creación de la Policía Vecinal de Proximidad de Nezahualcóyotl, Estado de México, cuyos esfuerzos han sido liderados por un equipo que ha entendido que la solución más efectiva contra la violencia es la prevención y el trabajo cooperativo entre las autoridades y la comunidad, para la coproducción de la seguridad. Nezahualcóyotl es uno de los municipios más poblados del país, y la Dirección General de Seguridad ha creado, en los 100 cuadrantes en los que está dividido, más de 10 mil redes vecinales, donde los habitantes trabajan en conjunto con policías de proximidad para identificar los principales problemas de inseguridad, proponer alternativas de solución y vincularse a los distintos programas de prevención de la violencia implementados en la localidad. Desde que nació este modelo, los implementadores han generado y utilizado indicadores de la estrategia para medir los resultados e impactos de la práctica.16 Los indicadores de evaluación se muestran en el cuadro 2.

Cuadro 2. Indicadores de evaluación del modelo municipal de Policía Vecinal de Proximidad de Nezahualcóyotl

Evaluación

Indicador Instrumento

Disminución de la incidencia delictiva Índice delictivo

Incremento de la confianza ciudadana Calificación policía

Aumento del número de llamadas de emergencia

Número total de llamadas por mes y/o promedio diario

Disminución del tiempo de respuesta Tiempo promedio de respuesta

Percepción ciudadana

Aumento de percepción de que la seguridad está mejorando

Asunto de mayor interés para la comunidad

La seguridad aumenta, disminuye o sigue igual

Reportes de la PGJEM y del SESNSP

Encuesta multifactorial para la prevención social de la violencia y la delincuencia en el municipio de Nezahualcóyotl, Estado de México

Reportes del C4

Encuesta de opinión y percepción de gobierno

Fuente: Tomado de “Sistematización de la práctica. Policía Vecinal de Proximidad de Nezahualcóyotl”, p. 64. Disponible en: http://www.mercops.org/Vigentes/147.Sistematizacion_practica_Nezahualcoyotl.pdf

De acuerdo con los indicadores antes mencionados, y según la evaluación externa llevada a cabo por México Evalúa: “gracias a este modelo la imagen pública de la policía ha mejorado y, de hecho, se han logrado reducir los niveles de violencia”.17 Las redes vecinales parten de una lógica horizontal en donde las decisiones se toman en consenso entre la autoridad y los vecinos, y en “76 % de los casos, los policías de proximidad han brindado una respuesta a las demandas vecinales”. Según los datos obtenidos en el mismo estudio, sí existen diferencias significativas a partir de la introducción de las redes vecinales en 2015, como la reducción equivalente a 14 % en la tasa

acuerdo con los indicadores antes mencionados, y según la evaluación externa llevada a cabo por México Evalúa: “gracias a este modelo la imagen pública de la policía ha mejorado y, de hecho, se han logrado reducir los niveles de violencia”.17 Las redes vecinales parten de una lógica horizontal en donde las decisiones se toman en consenso entre la autoridad y los vecinos, y en “76 % de los casos, los policías de proximidad han brindado una respuesta a las demandas vecinales”. Según los datos obtenidos en el mismo estudio, sí existen diferencias significativas a partir de la introducción de las redes vecinales en 2015, como la reducción equivalente a 14 %

16 Disponible en: http://www.ieem.org.mx/2015/plata/municipal/02_PRI/NEZAHUALCOYOTL.pdf

17 Alan López y Maximilian Holst, “Diez mil cuadras resguardadas por vecinos”, México Evalúa, 2019. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2019/08/30/diez-mil-cuadras-resguardadas-vecinos/

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

de homicidios dolosos18 y la disminución en 16 % en la incidencia delictiva (robo de vehículo, a transeúnte, a casa habitación y a negocio) para 2018.19

Sin embargo, éste y otros estudios muestran que, si bien se han logrado avances en este modelo de policía de proximidad para trabajar la seguridad desde lo local, aún es necesario trabajar sobre la sistematización de la experiencia, desarrollar mejores diagnósticos en los microespacios y generar mecanismos de evaluación de resultados y de impacto.20 Se debe continuar con la descentralización de las decisiones y favorecer la consolidación de la institucionalización del modelo, para promover verdaderos mecanismos de coproducción de la seguridad a partir de la participación ciudadana (más allá de las denuncias ciudadanas y las redes vecinales), así como implementar un mecanismo externo de supervisión de la función policial y consolidar la rendición de cuentas de la autoridad.21 A pesar de lo anterior, consideramos que ésta es una de las prácticas prometedoras que se llevan a cabo en México.

Otras iniciativas son menos afortunadas. Sucede por ejemplo con las policías de proximidad social o comunitaria de Chihuahua, Chihuahua; Guadalupe, Nuevo León; Naucalpan, Estado de México, y Ciudad de México, entre otras. En el caso de la policía municipal de la ciudad de Chihuahua, existe un esfuerzo de sistematización y de evaluación de la implementación elaborado por el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. (INSYDE) y la Secretaría de Gobernación, que desafortunadamente se quedó trunco, pues no se le dio seguimiento y no se concluyó la evaluación de resultados, ni la de impacto.22 La intención del modelo en Chihuahua era “transitar de un modelo de proximidad a un modelo de policía comunitaria concebido como un esfuerzo integral para generar confianza ciudadana, desarrollar capital social y fortalecer las capacidades ciudadanas para generar comunidades más seguras”, y tenía un enfoque de orientación a la resolución de problemas, acompañado de la inteligencia policial generada para atender las necesidades particulares de la población chihuahuense. Ya habíamos dicho antes que, en líneas generales, la policía de proximidad social y la comunitaria persiguen el mismo objetivo: el modelo “Sumar Te Protege” se proponía poner énfasis en los procesos colaborativos de la comunidad con la institución policial, analizando el papel de la policía como herramienta generadora de “confianza en la legalidad dentro de un marco de un Estado de derecho constitucional”.23 De esta manera, la policía se constituía como garantes de una libertad ordenada donde prevaleciera el respeto a las libertades y los derechos humanos de la población, así como el mantenimiento de la paz y el orden social. Lo anterior, en el contexto de políticas estatales en donde se tiende a la militarización policial y frente a los retos particulares que imponen las amenazas del crimen organizado. Después de este reporte, no hay más evidencia generada con respecto al programa “Sumar Te Protege”.

A pesar del acompañamiento que le dio el Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile a la policía municipal de Naucalpan de Juárez, Estado de México, durante la administración 2006-2009, no se logró consolidar el modelo policía de proximidad, pues éste fue dejado de lado por la siguiente administración a pesar de haber logrado avances en el acercamiento a la comunidad y haber empezado a implementar acciones colaborativas entre la policía y la comunidad.

18 “Reduce Neza homicidios”, en MVS Noticias, 7 de agosto de 2018. Disponible en: https://mvsnoticias.com/noticias/ estados/reduce-neza-tasa-de-homicidios-894/

19 “México Evalúa hará diagnóstico de ‘violencia letal’ en Neza”, en Expansión, 7 de agosto de 2018. Disponible en: https://politica.expansion.mx/mexico/2018/08/07/ciudad-neza-y-mexico-evalua-trabajaran-en-estrategia-de-reduccion-de-homicidios

20 “Prevención del delito en México ¿Cómo se implementa? Una evaluación de acciones financiadas por el Pronapred en Nezahualcóyotl (2017)”. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/prevencion_neza/

21 USAID e INSYDE, “Policía Comunitaria. Conceptos, métodos y escenarios de aplicación”, 2015. Disponible en: http://insyde.org.mx/portfolio/nueva-guia-policia-comunitaria-conceptos-metodos-y-escenarios-de-aplicacionya-disponible/

22 Juan Salgado y Antia Mendoza, “Una visión del futuro. Hacia la Seguridad Ciudadana. La Policía Municipal de Chihuahua”, Segob, INSYDE, CONAVIM, 2010. Disponible en: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/Unavisiondelfuturo-Polic%C3%ADaChihuahua.pdf

23 USAID e INSYDE “Policía Comunitaria. Conceptos, métodos y escenarios de aplicación”, op. cit., p. 58.

En Guanajuato se presentó el Modelo Estatal de Policía de Proximidad con Enfoque Comunitario en 2013-2014, con la intención de implementarlo en toda la entidad. Sin embargo, después de la presentación del modelo por parte de la administración en turno, no se le dio seguimiento a la implementación y al final de dicha administración, en enero de 2018, entró la policía militar a 19 municipios del estado.24

Guanajuato se presentó el Modelo Estatal de Policía de Proximidad con Enfoque Comunitario en 2013-2014, con la intención de implementarlo en toda la entidad. Sin embargo, después de la presentación del modelo por parte de la administración en turno, no se le dio seguimiento a la implementación y al final de dicha administración, en enero de 2018, entró la policía militar a 19 municipios del estado.24

Cuadro 3. Iniciativas de policía de proximidad y comunitaria. Ejemplos 26272829303132

Programas de policías municipales con perspectiva de policía comunitaria, de proximidad o local Periodo

Policía Vecinal de Proximidad de Nezahualcóyotl, Estado de México

Policía Municipal Operativa de Naucalpan, Estado de México

Policía Municipal de Chihuahua

Guardia de Proximidad del Municipio de Guadalupe, Nuevo León

Proxpol: Modelo de Policía de Proximidad de General Escobedo, Nuevo Léon

Policía de Proximidad con enfoque Comunitario, Gto., Guanajuato

2004-2009 y a partir de 201325

2006-2009

2007-2010 “Sumar Te Protege”

USAID (2015)26 México Evalúa (2017)27

Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile28

2008 Daniel Sabet lleva a cabo una evaluación del proceso de implementación del modelo29

2016 Entidad Evaluadora IDG Consultoría31

2008 No hay información disponible

A partir de 2009

Dirección General de Seguridad Ciudadana de Nezahualcóyotl, CESUP, Universidad Alberto Hurtado

No hay información disponible

Se llevó a cabo una sistematización de la experiencia donde se muestran algunos resultados de la implementación del modelo30

No hay información disponible

Se llevó a cabo una sistematización de la experiencia donde se muestran algunos resultados de la implementación del modelo32

No se encontró documento de sistematización alguna. La búsqueda refiere a la Página de la FENAMM.33 Sin embargo, se menciona a Proxpol como un ejemplo nacional e internacional a principios del año 2019.34

Se presentó el Modelo en 2013-201435 No hay información disponible No hay información disponible

24 “Policía militar entra en operaciones en Guanajuato”, en El Universal, 30 de enero 2018. Disponible en: https:// www. eluniversal.com.mx/estados/policia-militar-entra-en-operaciones-en-guanajuato

militar entra en operaciones en Guanajuato”, El Universal, 30 de enero 2018. Disponible en: https://www. eluniversal.com.mx/estados/policia-militar-entra-en-operaciones-en-guanajuato

25 “Seguridad Neza”. Disponible en: http://www.seguridadneza.gob.mx/#

26 USAID, PCC, Segob, “Sistematización de la práctica Policía Vecinal de Proximidad (Nezahualcóyotl)”, 2015.

27 “Prevención del delito en México: ¿Cómo se implementa? Una evaluación de acciones financiadas por el Pronapred en Nezahualcóyotl”. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/2017/05/29/prevencion_neza/

28 Alejandra Mohor, “Fortalecimiento de la participación ciudadana en prevención del delito y su vínculo con la policía municipal de Naucalpan de Juárez, Estado de México”, CESC, IAP, Universidad de Chile, 2006.

29 Juan Salgado y Antia Mendoza, “Una visión del futuro. Hacia la Seguridad Ciudadana. La Policía Municipal de Chihuahua”, op. cit.

30 Idem

31 “Evaluación de desempeño. Programa de Fortalecimiento para la Seguridad para el Ejercicio FORTASEG 2016”. Disponible en: http://www.municipiochihuahua.gob.mx/Downloads/PAE2017/3%20INFORMES%20DE%20EVALUACIÓN%20PAE%202017/Evaluación%20Final%20FORTASEG%20PAE%202017.pdf

Programa de Fortalecimiento para la Seguridad para el Ejercicio FORTASEG en: http://www.municipiochihuahua.gob.mx/Downloads/PAE2017/3%20INFORMES%20DE%20EVA-

32 “Sistematización de la implementación de la Guardia de Proximidad en el municipio de Guadalupe, Nuevo León”. Disponible en: http://www.cca.org.mx/usaid_pcc/descargables/recursos/Modulo06/Sistematizacion-Guadalupe.pdf

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

¿Hay evaLuaciones conFiaBLes externas?

Las agencias de cooperación internacional, el sector académico, las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el tema e incluso algunas instituciones de gobiernos municipales han insistido en la necesidad de introducir componentes de evaluación de las acciones y programas que se implementan, de modo que pueda conocerse el nivel de resultados y el impacto que alcanzan las iniciativas, para así determinar qué funciona y qué no. Esta es una práctica extendida en países como Estados Unidos, Inglaterra y Canadá,36 y en algunos países europeos,37 donde tienen décadas acumulando conocimiento y evidencia formalizados, a diferencia de México y de gran parte de Latinoamérica.

Las pocas evaluaciones que hay se centran en los procesos, eventualmente en los resultados y rara vez en la medición del impacto, es decir, en saber en qué medida los programas logran o no transformar la realidad sobre la que “intervienen”. En el caso de México, el panorama es aún poco prometedor. Existe ya una moderada y acaso creciente cantidad de iniciativas de mejora desde hace un par de décadas, que han tratado de transitar del paradigma de seguridad pública hacia el de seguridad ciudadana: de una visión reactiva de la seguridad hacia una preventiva, y desde el control de la violencia hacia la coproducción de la seguridad. Sin embargo, hay pocos esfuerzos por sistematizar estas iniciativas y por evaluar la implementación de los procesos, los resultados y los impactos.

Entre las evaluaciones externas más relevantes, están el análisis de las experiencias de implementación del modelo de proximidad en los municipios de Morelia, Michoacán; Nezahualcóyotl, Estado de México; Guadalupe y General Escobedo, Nuevo León, y Chihuahua, Chihuahua. Y de éstas se desprenden los siguientes hallazgos:

No existe un concepto o una forma de entender la policía de proximidad de manera uniforme. Cada institución policial ha construido su propia concepción. Esta forma de entender la policía de proximidad es acotada y limitada; suele confundirse como una forma de hacer relaciones públicas o relaciones comunitarias de la policía y no como una filosofía institucional. Es recurrente escuchar —en las policías visitadas— el término ‘modelo de proximidad’, sin embargo la evidencia recogida refleja la falta de elementos que permitan hacer referencia real de un modelo. Se habla de modelo sin que exista como tal. Esto trae consecuencias importantes para el desarrollo de la policía de proximidad porque no existe un concepto o filosofía institucional que brinde dirección a la organización policial, tampoco existen objetivos claros y por consiguiente indicadores que permitan medir resultados.

En los municipios de Guadalupe y Chihuahua, no se encontró evidencia de los ‘modelos’ de proximidad que años atrás fueron construidos; modelos o proyectos a los cuales se les destinaron fuertes recursos humanos y materiales. En Guadalupe con la Guardia de Proximidad y en Chihuahua con la Policía Comunitaria. La formación inicial de los policías tiene poca incidencia en los policías de proximidad. Tan sólo el programa rector de profesionalización destina menos del 10 % de la carga horaria para el desarrollo de habilidades y conocimientos vinculados a la proximidad policial. Si bien la federación destina recursos para la formación continua en proximidad policial, ésta se encuentra desarticulada del trabajo organizacional-operativo de la propia policía. Los distintos grupos focales, permitieron confirmar la falta de conocimiento respecto al concepto y alcance de la policía de proximidad. La policía de proximidad es utilizada como

33 “Federación Nacional de Municipios de México, presidida por el Gobernador César Garza Villareal, uno de los gobernadores promotores de Proxpol”. Disponible en: https://www.fenamm.org.mx/site/index.php?option=com_ content&view=article&id=1660:general-escobedo-nuevo-leon-proxpol-modelo-de-policia-de-proximidad&catid=23&Itemid=156

34 “Proxpol de Escobedo, en la mira internacional”, en Milenio, 20 de noviembre de 2019. Disponible en: https://www. milenio.com/ciencia-y-salud/sociedad/proxpol-de-escobedo-en-la-mira-internacional.

35 “Modelo Estatal de Policía de Proximidad con Enfoque Comunitario, Estado de Guanajuato”. Disponible en: https:// docplayer.es/10826299-Modelo-estatal-de-policia-de-proximidad-con-enfoque-comunitario.html

36 “What Works Network”. Disponible en: https://whatworks.college.police.uk/Pages/default.aspx

37 “Foro europeo para la seguridad–EFUS”. Disponible en: https://efus.eu/en/

13. Desafíos de la policía municipal en México

instrumento político-mediático. Esto ha tenido importantes consecuencias dentro de las organizaciones policiales, demeritando la credibilidad del modelo y la confianza de los policías para la adopción de verdaderos esquemas de proximidad policial. Los policías piensan frecuentemente que sólo son utilizados como medio de satisfacción de ambiciones políticas.

Mientras estábamos por terminar este ensayo, llegó a nuestras manos un material publicado por el Centro de Investigación y Acción Social que incluye un modelo policial asociado a la “reconstrucción del tejido social”.38

concLusiones

Es evidente la falta de estudios, análisis y evaluaciones sobre los modelos de seguridad ciudadana emprendidos en los municipios o localidades del país. No será posible la implementación de un modelo policial de proximidad si no se cuenta con el apoyo político sostenido y el liderazgo policial profesional consolidado. En particular, el apoyo político debe entenderse como un apoyo a una política de Estado y no del gobierno en turno. Es indispensable tener una interlocución permanente con los diversos actores sociales (organizaciones comunitarias y de la sociedad civil organizada) del municipio, promoviendo desde una perspectiva técnica un enfoque de proximidad y de eficiencia a los problemas comunitarios.

Se necesitan desarrollar mecanismos de participación ciudadana que se traduzcan en verdaderos andamiajes de corresponsabilidad y no en meras “acciones” implementadas por la autoridad o la policía en donde se “use” la presencia comunitaria a modo y con la única intención de legitimarse. No basta con generar redes vecinales, mecanismos de denuncia y otras iniciativas en donde no hay un mecanismo de retroalimentación y replanteamiento de las estrategias, a partir de la inteligencia e información generada desde la co-construcción de diagnósticos, planes, programas y estrategias.

La creación de la Guardia Nacional en México deberá buscar formas de vincularse con las comunidades; de lo contrario, la intervención de esa institución federal podría debilitar aún más el impulso local a favor de la seguridad ciudadana. Los gobiernos deben diseñar políticas alternativas a las existentes que logren el cometido de construir la seguridad ciudadana, sin demérito de la democracia y los derechos humanos.

Desde el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012), una de las discusiones más importantes en materia de reforma policial ha estado centrada en las policías municipales. La propuesta general de muchos poderes ejecutivos (y de otras instancias federales y estatales), hasta la fecha, apunta frecuentemente hacia la eliminación o integración de aquéllas a las policías estatales. Ahora aparece el impulso expansivo de intervención de la Guardia Nacional.

A pesar de que México es un Estado federal en el que la competencia policial más importante radica constitucionalmente en las entidades federativas y, principalmente, en los municipios, se ha venido avanzando en una reforma “centralizadora” de la administración y operación policial que consiste en restar autonomía y capacidad de decisión a las autoridades locales en una de sus principales funciones: la seguridad pública.

La idea de que las policías estatales o la Guardia Nacional puedan asumir las tareas de las policías municipales implica considerar que la función de las instituciones es similar, o que la función policial municipal puede ser incluida en el formato de operación de las policías antes mencionadas. En este texto argumentamos que las policías municipales tienen funciones distintas y no pueden ser reemplazadas por las funciones habituales de las policías estatales, o por la Guardia Nacional, sin una pérdida sustantiva e irremplazable del tipo de servicio policial que ofrecen o deben ofrecer los municipios a sus habitantes. La mayoría de las iniciativas de reforma de las policías municipales parte de una base errónea del funcionamiento de la seguridad a nivel

38 Jorge A. González, Óscar D. Torres y G. Lenin Torres (coordinadores), Un camino para la paz. Experiencias y desafíos en la reconstrucción del tejido social, Centro de Investigación y Asociación Social Jesuitas por la Paz, México, 2019.

Ernesto López Portillo y Claudia Rodón Fonte

municipal. Se piensa en la policía municipal como una especie de fuerza con tareas similares, independientemente de la localidad que se trate, y no se reconoce el contexto diverso de los municipios del país y sus particularidades.

Quienes se oponen a la seguridad local y a las policías de proximidad o comunitarias sostienen que esta es una moda por la que transita América Latina y que no tiene efectos reales en el combate a la criminalidad. Aquellos que la defienden señalan que cada territorio o comunidad tiene problemáticas específicas de inseguridad, al tiempo que la policía debe mejorar su imagen y, sobre todo, la relación con cada sector de la población.

México, como tantos otros países, vive la tensión permanente entre el fortalecimiento local y el centralismo en las políticas de seguridad. Tensión que, a su vez, muchas veces representa otra contradicción: la simultaneidad y muchas veces la asimetría de recursos, en una relación que, por una parte, debilita los esfuerzos por fortalecer la gobernaza civil local y, por otra, promueve la intervención militar en tareas policiales.

Que no quepa duda: habrá policías municipales maduras, modernas y profesionales donde haya políticas de seguridad con los mismos atributos. Jamás el impulso centralista, sea cual sea su instrumental, alcanzará para hacer lo que corresponde a las autoridades más cercanas a la ciudadanía. Peor aún, la centralización puede ser la más eficaz vía hacia el debilitamiento local, justo en el sentido opuesto a lo que recomienda el conocimiento explorado sobre la seguridad pública en democracia.

14. La migración en la agenda de seguridad

Estados Unidos-México-Centroamérica

Natalia Armijo

Canto1

introducción

Este trabajo se centra en el análisis de los flujos migratorios que van de Centroamérica y México hacia Estados Unidos, durante el periodo comprendido entre 2011 y 2019, así como en los retos que presenta para la política migratoria en México. Analizar el tema migratorio en éste es particularmente complejo, debido a que se trata de un país de expulsión, recepción, tránsito y retorno de migrantes. Sin dejar de considerar este contexto cambiante y con múltiples aristas, el eje central de este capítulo se centra en la migración centroamericana indocumentada en tránsito por México, en su intento por ingresar a Estados Unidos.

Los flujos migratorios de personas provenientes de países centroamericanos que transitan por el país han existido por lo menos desde principios del siglo XX, cuando trabajadores guatemaltecos ingresaban temporalmente a las fincas chiapanecas a cortar café en la región del Soconusco. A lo largo de más de un siglo, los flujos se han modificado; a los trabajadores temporales se sumaron otros que se emplearon en distintas áreas de la economía ya no solamente en el campo, sino también en los sectores de comercio y servicios. Se trataba de una migración muy localizada en la franja fronteriza Chiapas-Guatemala, situación que se transformó notoriamente a partir de la década de 1980. Después, iniciaron las migraciones de personas que huían de los conflictos armados, principalmente de Guatemala y El Salvador. Se les otorgó el estatus de refugiado a decenas de miles de guatemaltecos, se abrieron nuevas rutas migratorias y se diversificaron las nacionalidades de las y los migrantes.

Con el cambio de siglo, aumentó significativamente la presencia de migrantes en tránsito hacia Estados Unidos, por la carencia de opciones de sobrevivencia en sus países. A su vez, el azote de fenómenos meteorológicos que se convirtieron en desastres humanitarios, como el huracán Mitch en Honduras en 1998, el terremoto en El Salvador en 2001, el huracán Stan en 2005 y los impactos del fenómeno climático El Niño, generaron un “corredor seco” centroamericano en la zona que abarca la región del Pacífico en Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua.

A lo anterior se añade la violencia social, como causa que aducen las personas para migrar y tratar de llegar a Estados Unidos. A pesar de la finalización de las guerras civiles y de la firma de los Acuerdos de Paz en Centroamérica en la década de 1990, la violencia transitó de una violencia política hacia una creciente violencia social. La actividad de las maras en el ámbito local y la creciente presencia del crimen organizado en sus distintas manifestaciones (tráfico de drogas, tráfico y trata de personas) agravaron la situación.

Este panorama hace pensar que la migración centroamericana indocumentada se ha vuelto un tema permanente, y plantea para México retos en el ámbito de las relaciones internacionales al tratarse de un proceso que atraviesa fronteras. Afecta la gobernanza, dada la necesidad de contar con una política migratoria que gestione de forma dinámica los flujos migratorios, y también la seguridad pública, pues los migrantes son una población vulnerable, frecuentemente víctima de delitos durante el trayecto por México. Asimismo, esta situación tiene nuevas manifestaciones, como la de la seguridad humana, debido a la creciente presencia de mujeres y de niñas y niños que migran sin acompañamiento.

1 Profesora de Relaciones Internacionales, Universidad de Quintana Roo, Chetumal.

evoLución de Los FLuJos Migratorios en México 2012-2020

volución Flu m

Las personas migrantes cambian de ruta dependiendo de las condiciones climatológicas, de lo de contratadestino. devoluorigen.

cuadro 1. datos la

Las personas migrantes cambian de ruta dependiendo de las condiciones climatológicas, de lo que las personas escuchan en el camino respecto a la presencia de autoridades, de la existencia de albergues en funcionamiento, o de las zonas preferidas por los traficantes, si es que contrataron sus servicios para llegar a su destino.2 Entre 2003 y 2006 se registraron cifras muy elevadas de migrantes centroamericanos. El año pico fue 2005, cuando se contabilizaron 181,163 devoluciones desde México a sus países de origen.3 El número más bajo se presentó en 2011, cuando el número de personas devueltas fue de 61,202. A partir de 2012, se inicia nuevamente un proceso incremental, como se muestra en el cuadro 1. Los datos expresan claramente la necesidad de centrar la política migratoria mexicana en los flujos provenientes de Centroamérica, ya que en México representan más de 95 % dichos flujos, y Honduras y Guatemala merecen que se les ponga una atención especial, pues son países expulsores de migrantes.

Cuadro 1. Personas centroamericanas devueltas por autoridad migratoria mexicana, según país de nacionalidad, 2012-2019

País de nacionalidad

*Incluye todos los eventos de devolución de extranjeros de todas las nacionalidades.

**Incluye Belice, Costa Rica y Panamá además de los países incluidos en el cuadro.

Fuente: Elaboración propia con datos de los Boletines Estadísticos de la Unidad de Política Migratoria (UPM), Instituto Nacional de Migración (INM), México.

2 Juan Carlos Narváez, “Informes sobre violaciones a los derechos humanos de los migrantes de tránsito por México: develando el mito”, en Tercer Coloquio de Migración Internacional, San Cristóbal de las Casas, México, 2011.

Internacional,

3 Natalia Armijo Canto y Rodolfo Córdova Alcaraz, “Migrantes indocumentados en tránsito por México, desafíos desde la ética y los derechos humanos”, en Alberto Hernández-Baqueiro y Andrés Suárez-González (coordinadores), Perspectivas éticas de la seguridad ciudadana en Chile y México, Universidad Autónoma del Estado de México y Universidad Alberto Hurtado, Chile, México, 2015.

Natalia Armijo Canto y Rodolfo Córdova Alcaraz, “Migrantes indocumentados en tránsito por México, desafíos desde la ética y los derechos humanos”, en Alberto Hernández-Baqueiro y Andrés Suárez-González (coordinadores), México, 2015.

14. La migración en la agenda de seguridad Estados Unidos-México-Centroamérica

14. en la de Estados Unidos-México-Centroamérica

En todos los casos, en el periodo analizado, Guatemala y Honduras representan en promedio 80 % de los migrantes devueltos. Este porcentaje baja en 2016, al pasar a 73 %. Esto puede deberse a que, en ese año, hubo una mayor cantidad de personas de las islas del Caribe, principalmente de Cuba, y las devoluciones de esta región representaron 2.3 %. Este aumento de migración cubana indocumentada obedeció a la crisis migratoria generada por la decisión del entonces presidente de Estados Unidos, Barack Obama, de restablecer relaciones con Cuba, situación que fue vista por muchos cubanos como una amenaza a sus privilegios migratorios y generó un alza en las salidas de cubanos en su intento de llegar por distintas vías al país del norte, siendo México un paso obligado.4 Sin embargo, a partir de 2017, nuevamente baja el porcentaje de personas provenientes de Cuba.

Puede observarse que el número de personas extranjeras devueltas por la autoridad migratoria en 2019 aumentó 29.5 % entre 2018 y 2019. Llama la atención que, en esos dos años, más de 45 % de las devoluciones fueron de personas de nacionalidad hondureña, dejando muy por debajo al porcentaje de personas provenientes de Guatemala, que alcanzó en promedio 36 %. En todos los casos, en el periodo analizado, Guatemala y Honduras representan en promedio % de los migrantes devueltos. Este porcentaje baja en 2016, al pasar a 73 %. Esto puede deberse a que, en ese año, hubo una mayor cantidad de personas de las islas del Caribe, principalmente de Cuba, y las devoluciones de esta región representaron 2 3 % Este aumento de migración cubana indocumentada obedeció a la crisis migratoria generada por la decisión del entonces presidente de Estados Unidos, Barack Obama, de restablecer relaciones con Cuba, situación que fue vista por muchos cubanos como una amenaza a sus privilegios migratorios y generó un alza en las salidas de cubanos en su intento de llegar por distintas vías al país del norte, siendo México un paso obligado.4 Sin embargo, a partir de 2017, nuevamente baja el porcentaje de personas provenientes de Cuba

El caso de Nicaragua es interesante, ya que es un país que cuenta con otras opciones históricas para migrar, principalmente a su país vecino del sur, Costa Rica. Sin embargo, en 2018, la cantidad de migrantes provenientes de Nicaragua fue 2.5 veces mayor que la cantidad recibida en 2012, y en 2019 hubo un incremento de 42 % respecto al año anterior. La crisis política de Nicaragua ha obligado a una mayor cantidad de personas a buscar alternativas fuera de su país y México ha cobrado importancia como país de tránsito y destino. El porcentaje de nicaragüenses devueltos por autoridades migratorias mexicanas en el periodo estudiado siempre ha sido mayor al de personas provenientes de las islas del Caribe, excepto en 2016.

Otro fenómeno es la feminización de los flujos migratorios: en 2012 solamente 13 % de las personas fueron mujeres, porcentaje que aumentó a 26 en 2016 y a 34 en 2019. Es decir, poco más de la tercera parte de las personas migrantes son mujeres.5 También se han presentado cambios en la composición etaria de migrantes, como lo muestra el cuadro 2.

El caso de es interesante, ya que es un que cuenta con otras históricas para principalmente a su país vecino del sur, Costa Rica. Sin embargo, en 2018, la cantidad de migrantes de fue 2.5 veces mayor que la cantidad recibida en 2012, y en 2019 hubo un incremento de 42 % respecto al año anterior La crisis de Nicaragua ha obligado a una mayor cantidad de personas a buscar alternativas fuera de su país y México ha cobrado importancia como país de tránsito y destino. El de nicaragüenses devueltos por autoridades migratorias mexicanas en el periodo estudiado ha sido mayor al de personas provenientes de las islas del Caribe, excepto en 2016. de las personas fueron que aumentó a 26 en 2016 y a 34 en 2019. Es decir, poco más de la tercera parte de las personas migrantes son mujeres.5 También se han presentado cambios en la composición etaria de migrantes, como lo muestra el cuadro 2.

Cuadro 2. Flujo de menores extranjeros presentados al INM, según grupos de edad, 2012-2019

FUENTE: Elaboración propia a partir de los datos de los Boletines Estadísticos del INM.

El Salvador, Honduras y Guatemala aportan 96 % de estas niñas, niños y adolescentes, los cuales muchas veces viajan sin el acompañamiento de un adulto. El porcentaje que viajó sin éste entre 2012 y 2015 se acerca o supera el 50 %. A partir de 2016, disminuye el porcentaje de menores sin acompañar, pero no el número de menores migrantes. En 2019, se contabilizaron 53,507 menores presentados, cifra 82 % mayor a la del año anterior, aunque solamente 7 % viajaban sin acompañamiento de un adulto.

El Honduras y Guatemala aportan 96 % de estas niños y los cuales muchas veces sin el de un adulto. El que sin éste entre 2012 y 2015 se acerca o supera el 50 %. A partir de 2016, el de menores sin acompañar, pero no el número de menores En 2019, se contabilizaron 53,507 menores cifra 82 % mayor a la del año anterior, aunque solamente 7 viajaban

Jean Clot y Germán Martínez, “La ´odisea´ de los migrantes cubanos en América: modalidades, rutas y etapas migratorias”, Revista Pueblos y Fronteras, Vol.13, San Cristóbal de las Casas. Disponible en:

4 Jean Clot y Germán Martínez, “La ʻodiseaʼ de los migrantes cubanos en América: modalidades, rutas y etapas migratorias”, en Revista Pueblos y Fronteras, Vol. 13, San Cristóbal de las Casas. Disponible en: http://dx.doi.org/10.22201/ cimsur.18704115e.2018.v13.345

5 Cifras calculadas a partir de los datos de los Boletines Estadísticos de la UPM. Disponible en: http://www.politicamigratoria.gob.mx/es/PoliticaMigratoria/Direccion_de_Estadistica

Cifras calculadas a de los datos de los Boletines Estadísticos de la UPM. Disponible en: migratoria.gob.mx/es/PoliticaMigratoria/Direccion_de Estadistica

Natalia Armijo Canto

Canto

Flujo de menores extranjero no acompañados presentados al INM, según condición de acompañamiento, 2012-2018

FUENTE: SEGOB, Niñas, niños y adolescentes migrantes en situación migratoria irregular, desde y en tránsito por MéUnidad de Política Migratoria, SEGOB, 2018, p. 6.

causas de La Migración centroaMericana

migración es un fenómeno complejo y multicausal. No existe un factor que explique de for-

Durante mucho tiempo, solía establecerse automáticamente el vínculo entre pobreza y migración, sin embargo, los datos muestran que la pobreza por sí misma no es un factor de expulsión. Un documento de la Comisión Económica Para América Latina y El Caribe (CEPAL) expone exhaustivamente datos económicos de la región México-Centroamérica y su relación con la migración (cuadro 3).6

La migración es un fenómeno complejo y multicausal. No existe un factor que explique de forma lineal el aumento cuantitativo y las transformaciones cualitativas de los flujos migratorios. Durante mucho tiempo, solía establecerse automáticamente el vínculo entre pobreza y migración, sin embargo, los datos muestran que la pobreza por sí misma no es un factor de expulsión. Un documento de la Comisión Económica Para América Latina y El Caribe (CEPAL) expone exhaustivamente datos económicos de la región México-Centroamérica y su relación con la migración [Ver cuadro 3].6

Cuad o

Cuadro 3. Subregión México y Centroamérica. Algunas características económicas y migratorias, 2015

País

Indicador México Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras

FUENTE: Elaborado a partir de las estadísticas de CEPALSTAT presentadas en Alejandro Canales Cerón y Martha Luz Rojas Weisner, Panorama de la migración internacional en México y Centroamérica, op. cit., p. 13.

6 Alejandro Canales Cerón y Martha Luz Rojas Weisner, Panorama de la migración internacional en México y Centroamérica, Serie Población y Desarrollo, CEPAL, 2018.

14. La migración en la agenda de seguridad Estados Unidos-México-Centroamérica

Los datos del cuadro anterior muestran que el crecimiento del producto interno bruto (PIB) en Guatemala y Nicaragua fue mayor que el de México, sin embargo, sus niveles de pobreza son muy superiores. Esto significa que el problema está en la distribución de la riqueza y en la falta de opciones de sobrevivencia para gran parte de la población, a pesar de existir crecimiento económico. También puede apreciarse que la población de El Salvador tiene un ingreso per cápita mayor que los de Guatemala y Honduras, y un porcentaje de población en pobreza menor; sin embargo, casi 23 % de su población vive fuera del país. Todo esto indica que además de la economía, hay otros determinantes que favorecen la emigración. En el Atlas de la Migración en los países del norte de Centroamérica, 7 se señalan los siguientes factores:

Los efectos del cambio climático aumentan la vulnerabilidad a fenómenos como huracanes, terremotos y sequías que, combinados con la pobreza, generan situaciones de colapso de los medios de vida de miles de personas, principalmente en el medio rural.

Factores familiares, ya que 82 % de los migrantes del norte de Centroamérica tiene familia en Estados Unidos, lo cual posibilita la formación de redes de apoyo que sostienen la migración. Violencia e inseguridad: la prevalencia en los países de origen de distintas formas de violencia se ha señalado de forma explícita como un factor determinante de la salida forzada por parte de la población.

económico. También puede apreciarse que la población de El Salvador tiene un ingreso per cápita mayor que los de Guatemala y Honduras, y un porcentaje de población en pobreza menor; sin embargo, casi 23 % de su población vive fuera del país. Todo esto indica que además de la economía, hay otros determinantes que favorecen la emigración. En el Atlas de la Migración en los países del norte de Centroamérica,7 se señalan los siguientes factores: rural. del ha económico, elabore

migrar, en los países del istmo se vive una acentuada situación de violencia, como se observa

Tanto el contexto económico, como los factores adicionales de expulsión, son de carácter estructural y no pueden solucionarse a corto plazo. Por esta razón, es urgente que el gobierno mexicano elabore un esquema integral de gestión migratoria, pues las respuestas aisladas están lejos de lograr una atención efectiva a este tema. Así, además de las razones económicas para migrar, en los países del istmo se vive una acentuada situación de violencia, como se observa en el cuadro 4:

Cuadro 4. Tasa de homicidios en países de Centroamérica, 2008-2018

Fuente: Hazel Villalobos Fonseca, “Tasa de homicidios dolosos en Centroamérica. Balance general 2008-2018”, Pensando desde Centroamérica, Fundación para la Paz y la Democracia, 2019. Disponible en: https://pensandodesdecentroamerica.wordpress.com/2019/01/11/tasa-de-homicidios-dolosos-de-centroamerica-balance-general-2008-2018/

índice

Si la violencia es un factor de expulsión, ésta no se queda en Centroamérica. En México, el índice de delitos y asesinatos sigue siendo alto.8 Esto hace particularmente peligrosa la travesía por el país, pues los migrantes se han vuelto objeto de organizaciones criminales mexicanas.

Centroamérica,

7 CEPAL, Atlas de migración en los países del norte de Centroamérica, CEPAL, 2018.

8 INEGI, Comunicado de Prensa 347/19. Datos preliminares. Disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/ saladeprensa/boletines/2019/EstSegPub/homicidios2018.pdf

vuLneraBiLidades y riesgos de La poBLación centroaMericana en tránsito por México

La política migratoria de Estados Unidos es otro factor que aumenta la vulnerabilidad de la población migrante en su tránsito por México. Ésta se ha endurecido y ha obligado a las autoridades mexicanas a actuar en sintonía con aquélla. Si bien desde antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 ya estaba en marcha en Estados Unidos una política migratoria orientada a restringir el ingreso de mexicanos y centroamericanos, fue a partir de ese hecho cuando el discurso de la migración como una “amenaza a la seguridad” cobró una presencia determinante.9

La primera consecuencia del incremento en los controles fronterizos en Estados Unidos y la mayor presencia de fuerzas de seguridad en las rutas migratorias que atraviesan México es obligar a los migrantes a transitar por nuevas caminos, más solitarios y peligrosos. Esta situación los orilla a “contratar” intermediarios o polleros, quienes a su vez han cambiado su perfil de prestadores de un servicio a traficantes que lucran con la necesidad de las personas. Así, crece la industria de la migración, y lo que para algunos es una estrategia de sobrevivencia, para otros es la posibilidad de hacer negocios ilícitos. Así, el tráfico de migrantes ha dado paso a la industria del secuestro, y en algunos casos, a la muerte de migrantes. El periodo analizado en este trabajo (2011-2019) parte precisamente de un parteaguas que dejó al descubierto la vulnerabilidad extrema de la población migrante indocumentada: el descubrimiento, en agosto de 2010, en San Fernando, Tamaulipas, de 72 cadáveres de migrantes de diversas nacionalidades, principalmente de países de Centroamérica. Desafortunadamente, no se trató de un hecho aislado, y quedó en evidencia que es un problema que prevalece, y se corre el riesgo de normalizar en la opinión pública estos hechos, inaceptables, debido a su recurrencia y a la impunidad resultante en la mayoría de los casos.10 Un año después de esta masacre, los crímenes contra migrantes siguieron en el mismo poblado; en abril de 2011, se descubrieron 193 restos de personas —la mayoría migrantes— en 47 fosas clandestinas.11 Al año siguiente, en mayo de 2012, se encontraron 49 torsos al borde de la carretera en Cadereyta, Nuevo León, nuevamente en la ruta migrante.12

En palabras de Rodolfo Casillas, “el secuestro de migrantes no es una medida desesperada del crimen organizado […] sino la expresión concreta de su capacidad de desarrollo, organización e innovación que vincula a nacionales de otros lugares de México y a algunos centroamericanos con poblaciones locales”.13 La participación de la delincuencia organizada refleja la carencia de una estrategia del Estado para hacer frente a esta nueva expresión criminal que afecta a las personas más vulnerables.

Los migrantes internacionales son objeto de secuestro y asesinato, su invisibilidad social se ahonda porque los datos no se difunden, o es muy difícil obtenerlos. Casillas y Córdova hablan de la “densidad del secuestro de migrantes” para referirse a la “existencia de organizaciones ilegales, con presencia territorial y recursos financieros y materiales suficientes para desafiar (con violencia o corrupción) la institucionalidad local y federal”, debido al “efecto que tiene la existencia de organizaciones delictivas en las actitudes de los ciudadanos, sus valores y su

9 Natalia Armijo, Migración y seguridad: nuevo desafío en México, CASEDE, 2011. Varios textos de esta obra colectiva retoman el tema de securitización de las fronteras y analizan los vínculos entre migración y seguridad.

10 Natalia Armijo Canto y Rodolfo Córdova Alcaraz, “Migrantes indocumentados en tránsito por México: desafíos desde la ética y los derechos humanos”, op. cit.

11 Oscar Misael Hernández, “Antropología de las masacres en San Fernando, Tamaulipas”, en Nexos, 24 de agosto de 2020. Disponible en: https://seguridad.nexos.com.mx/?p=2240

12 Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, Tres masacres, tres heridas abiertas de la migración, Fundación para la Justicia y el Estado Democrático de Derecho, 2013. Disponible en: https://www.fundacionjusticia.org/masacres-migrantes-en-mexico/

13 Rodolfo Casillas, “Los migrantes indocumentados: su vulnerabilidad y la nuestra”, en Natalia Armijo Migración y seguridad: nuevo desafío en México, op. cit

percepción sobre la legalidad (por ejemplo, el bajo respeto al cumplimiento de la ley)”.14 Los autores sostienen que de esta manera se da la acumulación social de la violencia y la ilegalidad. Cabe destacar que, cuando se secuestra a un migrante, implícitamente se cometen otros delitos, fenómeno conocido como “interdependencia vertical”, que ocurre cuando la delincuencia organizada debe cometer delitos adicionales para cumplir con su fin último.15 De tal forma, las y los migrantes secuestrados pueden ser torturados, violados sexualmente, sus órganos pueden ser extraídos, o pueden ser víctimas de trata y homicidio. Por lo general, las víctimas son confinadas en “casas de seguridad”. Más aún, en ocasiones, el secuestro de migrantes acarrea el delito de desaparición forzada de personas, y también hay casos en donde se los asesina.

El nivel de denuncia de delitos cometidos contra los migrantes es sumamente bajo. En algunas ocasiones no lo hacen por temor a las autoridades —porque han atestiguado la colusión de las personas que perpetran el crimen con aquéllas —, por temor a la deportación, o porque para ellos y ellas es más importante continuar su viaje. Todos estos escenarios deben estar presentes al momento de diseñar una política migratoria con enfoque de derechos humanos.

La población centroamericana que transita por México viaja sin documentación. Los estados mexicanos donde se cometen más delitos contra migrantes en tránsito son los cercanos a la frontera sur: Chiapas, Oaxaca y Veracruz. Con una intensidad mediana de delitos figuran los estados de Tabasco, en el sur, y Guanajuato, Jalisco y el Estado de México, en el centro-occidente. Constantemente los migrantes se ven obligados a modificar sus rutas para evitar ser víctimas de estos delitos, y cada vez recurren con más frecuencia a traficantes de personas.16

Las respuestas y Los retos para eL estado Mexicano

La política migratoria mexicana ha experimentado transformaciones significativas a lo largo del siglo XXI, aunque a veces es perceptible un carácter reactivo más que constructivo, frente a la complejidad de los flujos migratorios y las presiones de Estados Unidos. En los primeros lustros de este siglo se transitó del Plan Sur, establecido al inicio del periodo presidencial de Vicente Fox, con el objetivo de “contener” los flujos migratorios, pasando por el proyecto “Fortalecimiento de las Delegaciones Regionales de la Frontera Sur”, hasta llegar, en 2005, a la “Propuesta de política migratoria integral de la Frontera Sur de México”. En el discurso, se pasó de la contención a la protección de los derechos de los migrantes y a la gestión de flujos en la propuesta de 2005. Sin embargo, como ya se mencionó, fueron años de gran crecimiento de la migración indocumentada y permanecía vigente la visión del migrante como transgresor de la ley, ya que seguía vigente la Ley General de Población de 1974, a pesar de su anacronismo y de haber sido creada en un contexto totalmente distinto, lejos de los retos que se presentan en los últimos años en el tema migratorio.17

La presencia de México en la escena internacional en el tema migratorio ha tenido una importancia creciente. El país es signatario de diversos instrumentos internacionales que buscan garantizar los derechos de los migrantes y atender los problemas que se derivan de la ausencia de tratamientos adecuados para el ordenamiento de los procesos migratorios.18 Sin embargo, en

14 Rodolfo Casillas R. y Rodolfo Córdova Alcaraz, Un vuelco de timón: Prioridades y estrategias para la migración en tránsito, CIDE, 2018.

15 Véase Sabrina Adamoli, et al., Organized Crime Around the World, European Institute for Crime Prevention and Control, Helsinki, 1998.

16 CEPAL, Atlas de migración en los países del norte de Centroamérica, op. cit

17 Existe una amplia literatura sobre migración y política migratoria en este periodo. Entre otros, se pueden revisar los textos: Rodolfo Casillas R., “El Plan Sur de México y sus efectos sobre la migración internacional”, en Ecuador Debate 56, 2002; Rodolfo Casilla R., Una vida discreta fugaz y anónima: los centroamericanos transmigrantes en México, CNDH y OIM, 2007; Manuel Ángel Castillo, “Fronteras, migración y seguridad”, en Alteridades, 15, 2005.

18 Entre los principales están la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados; el Protocolo para Prevenir,

el país existía un desfase entre los compromisos internacionales y la legislación nacional. En 2008, se reformó la Ley para Descriminalizar la Migración Indocumentada, pero México seguía sin un marco legal que diera respuesta a la magnitud y las transformaciones del fenómeno. En enero de 2011, cristalizaron los esfuerzos por reformar la política migratoria mexicana mediante reformas a la Ley General de Población, la promulgación de la Ley de Refugiados y Protección Complementaria y la de la Ley de Migración el 25 de mayo de 2011.19

Esta nueva Ley de Migración vino a llenar un vacío jurídico en México e incluyó aspectos integradores al asumir la migración como un fenómeno multidimensional, como el hecho de que México es un país de origen, tránsito y destino de migrantes; asimismo, tomó en cuenta la protección a los derechos humanos en el eje rector de la política migratoria y la unidad familiar. Además, la ley establece obligaciones de coordinación de los tres niveles de gobierno. La ley fue criticada, entre otras razones, por la permanencia de facultades de autoridades distintas al INM para detener migrantes indocumentados y por tener una visión parcial de las migraciones de tránsito, ya que solamente se atiende a aquellos que son víctimas de delito.20

En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se reconoció la obligación de proteger los derechos de los migrantes y de sus familias. De este plan se desprendió posteriormente el Programa Especial de Migración 2014-2018, entre cuyos objetivos y acciones se incluyeron numerosas cuestiones relativas a los derechos de los migrantes, aunque también se enfatiza la importancia de diversos puntos de seguridad fronteriza.21

Los documentos de política migratoria en México presentan siempre la contradicción entre un discurso de derechos y un discurso de seguridad, entre la gestión y la administración, vis a vis los mecanismos de control. Esto, sumado a las presiones de Estados Unidos, como sucedió en 2014, cuando se dio la llegada masiva principalmente a Texas de menores migrantes sin acompañar, se convierte en una gran crisis humanitaria. Entre enero y septiembre de 2014 se dio albergue a más de 60,000 mil menores no acompañados.22 En ese contexto, el entonces presidente Enrique Peña Nieto anunció el Programa Integral Frontera Sur —en parte por presión de Estados Unidos—, con el objetivo explícito de proteger a los migrantes en tránsito, aunque en realidad fue criticado por los analistas por su falta de transparencia y de planeación, y como una política reactiva para paliar la crisis en la frontera sur de Estados Unidos y evitar la llegada de más menores migrantes.23 Este fenómeno continúa a pesar de los esfuerzos de los gobiernos de México y Estados Unidos. En el año fiscal 2019 de Estados Unidos (octubre 2018-septiembre de 2019), las autoridades de inmigración estadounidenses aprehendieron a 76,020 menores que viajaban sin sus padres: 52 % más que durante el año fiscal anterior, de acuerdo con la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos. La mayoría provenían de América Central. En el caso mexicano, en el mismo periodo y a pesar de los controles migratorios extraordinarios impuestos por México, se detuvo a más de 40,500 migrantes menores de edad.24

La política migratoria no ha sido consistente y los abusos y la violencia en contra de los migrantes son realidades de larga duración. En este contexto, se dan la llegada de Donald Trump

Suprimir y Sancionar el Tráfico de Personas, especialmente de mujeres y niños, y el Protocolo contra el Tráfico de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, de la Convención contra el Crimen Transnacional.

19 Cámara de Diputados, Nueva Ley de Migración, Diario Oficial de la Federación, 25 de mayo de 2011. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LMigra_030719.pdf

20 Rodolfo Córdova Alcaraz, “Delitos cometidos contra los migrantes en la frontera sur de México: la relevancia de la participación ciudadana para combatirlos y erradicarlos”, en Frontera Sur. Retos para la seguridad, Secretaría de Seguridad Pública, Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, Universidad de Quintana Roo, 2012.

21 Eduardo Torre Cantalapedra y Jorge Carlos Yee Quintero, “México ¿una frontera vertical? Políticas de control del tránsito migratorio irregular y sus resultados, 2007-2016”, LiminaR, Vol. XVI, núm. 2, 2018.

22 “Estados Unidos no logra contener la llegada de niños indocumentados”, en El país. Disponible en: https://elpais. com/ internacional/2014/06/19/actualidad/1403203060_738022.html

23 Eduardo Torre Cantalapedra y Jorge Carlos Yee Quintero, “México ¿una frontera vertical? Políticas de control del tránsito migratorio irregular y sus resultados, 2007-2016”, op. cit. Véase también: COLEF, Reporte: Programa Frontera Sur o la política de persecución de migrantes en México, Observatorio de Legislación y Política Migratoria, COLEF, noviembre de 2015.

24 Disponible en: https://www.nytimes.com/es/2019/10/30/espanol/america-latina/menores-migrantes-estados-unidos.html

14. La migración en la agenda de seguridad Estados Unidos-México-Centroamérica

a la presidencia de Estados Unidos en enero de 2017 y el cambio de gobierno en México en 2018. Por su parte, los migrantes han organizado su propia respuesta ante la inseguridad y las amenazas. Las “caravanas migrantes” son muestra de una nueva modalidad de tránsito y de protección horizontal ante la falta de respuesta de las autoridades y la descoordinación de las políticas migratorias de los países que conforman el corredor México-Centroamérica-Estados Unidos. Las “caravanas”, en su modalidad “masiva”, iniciaron en octubre de 2018. Comenzaron a salir desde Honduras. Esto llevó al presidente de Estados Unidos a comenzar a hablar de una “gran amenaza” a su país.

Donald Trump ha puesto el tema migratorio en un lugar privilegiado de su agenda política. No ha escatimado esfuerzos ni palabras muchas veces cargadas de racismo y alarmismo para generar un ambiente antiinmigrante, que le genere apoyo para sus planes de construir un muro fronterizo que impida el paso a población migrante procedente de México y Centroamérica. Al no lograr disminuir los flujos migratorios, el gobierno estadounidense amenazó con aumentar los aranceles a los productos mexicanos y generar así una guerra comercial. El objeto era obligar al gobierno mexicano a fortalecer e incrementar los controles en las fronteras y las principales autopistas de sur a norte. Para evitar las sanciones económicas, el gobierno mexicano negoció con su vecino del norte. Así, el 7 de junio de 2019 se dio a conocer que ambos gobiernos habían llegado a un acuerdo que básicamente contiene cuatro puntos: a) el reforzamiento de acciones para hacer cumplir la ley en México, incluyendo el control de la migración centroamericana y el despliegue de la Guardia Nacional en todo el país, con énfasis en la frontera sur de México; b) la instrumentación de medidas que permiten a Estados Unidos retornar inmediatamente a México a personas detenidas al cruzar la frontera de forma irregular; c) la búsqueda de acciones adicionales si no logran los resultados esperados, y d) el fortalecimiento de la cooperación bilateral y el fomento del desarrollo económico y las inversiones en los países centroamericanos.25 El acuerdo con Estados Unidos tuvo un impacto significativo en el flujo de migrantes. A fines de 2019, el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, presentó el informe del Plan de Migración y Desarrollo, donde expuso que la disminución de migrantes irregulares que llegan a la frontera con Estados Unidos había disminuido más de 70 % de mayo a noviembre.26 El cuadro 5 muestra el comportamiento del flujo de migrantes durante 2019 y 2020:

“caravanas migrantes” son muestra de una nueva modalidad de tránsito y de protección horizontal ante la falta de respuesta de las autoridades y la descoordinación de las políticas migratorias de los países que conforman el corredor México- Centroamérica-Estados Unidos. Las “caravanas”, en su modalidad “masiva”, iniciaron en octubre de 2018. Comenzaron a salir desde Honduras. Esto llevó al presidente de Estados Unidos a comenzar a hablar de una “gran amenaza” a su país. Donald Trump ha puesto el tema migratorio en un lugar privilegiado de su agenda política. No ha escatimado esfuerzos ni palabras muchas veces cargadas de racismo y alarmismo para generar un ambiente antiinmigrante, que le genere apoyo para sus planes de construir un muro fronterizo que impida el paso a población migrante procedente de México y Centroamérica. Al no lograr disminuir los flujos migratorios, el gobierno estadounidense amenazó con aumentar los aranceles a los productos mexicanos y generar así una guerra comercial. El objeto era obligar al gobierno mexicano a fortalecer e incrementar los controles en las fronteras y las principales autopistas de sur a norte. Para evitar las sanciones económicas, el gobierno mexicano negoció con su vecino del norte. Así, el 7 de junio de 2019 se dio a conocer que ambos gobiernos habían llegado a un acuerdo que básicamente contiene cuatro puntos: a) el reforzamiento de acciones para hacer cumplir la ley en México, incluyendo el control de la migración centroamericana y el despliegue de la Guardia Nacional en todo el país, con énfasis en la frontera sur de México; b) la instrumentación de medidas que permiten a Estados Unidos retornar inmediatamente a México a personas detenidas al cruzar la frontera de forma irregular; c) la búsqueda de acciones adicionales si no logran los resultados esperados, y d) el fortalecimiento de la cooperación bilateral y el fomento del desarrollo económico y las inversiones en los países centroamericanos.25 El acuerdo con Estados Unidos tuvo un impacto significativo en el flujo de migrantes. A fines de 2019, el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, presentó el informe del Plan de Migración y Desarrollo, donde expuso que la disminución de migrantes irregulares que llegan a la frontera con Estados Unidos había disminuido más de 70 % de mayo a noviembre.26 El cuadro 5 muestra el comportamiento del flujo de migrantes durante 2019 y 2020:

Cuadro 5. Extranjeros devueltos por autoridad migratoria mexicana durante el periodo enero 2019-septiembre 2020

2019

2020

Fuente: Elaboración propia con datos de los Boletines Estadísticos de la UPM del INM.

25 “Declaración conjunta México-Estados Unidos”, 7 de junio de 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/ uploads/attachment/file/467956/Declaracio_n_Conjunta_Me_xico_Estados_Unidos.pdf.

26 “México defiende Plan Migratorio y presume reducción de 70 % del flujo a EU”, La Vanguardia, 26 de diciembre de 2019.

25 “Declaración conjunta México-Estados Unidos”, 7 de junio de 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/ uploads/attachment/file/467956/Declaracio_n_Conjunta_Me_xico_Estados_Unidos.pdf.

26 “México defiende Plan Migratorio y presume reducción de 70 % del flujo a EU”, La Vanguardia, 26 de diciembre de 2019.

Desde julio de 2019, a partir de la firma del Acuerdo con Estados Unidos, es notoria la reducción de flujos (cuadro 5). Asimismo, la pandemia de COVID-19 que en la región se declaró en marzo de 2020 y conllevó el cierre de fronteras y mayores controles en la movilidad, se reflejó en un número muy reducido de migrantes entre abril y julio de 2020 principalmente. Los países de Centroamérica cerraron drásticamente sus fronteras terrestres y aéreas, y limitaron la transportación en el interior. Sin embargo, a partir de agosto de 2020, inmediatamente después de la apertura de fronteras, hay un repunte de la migración hacia el norte, pero siempre muy por debajo de las cifras del periodo 2014-2018. La mayor reducción de la migración se ha dado en los flujos proveniente de Centroamérica, que hasta 2019 se habían mantenido en un porcentaje mayor a 95. De acuerdo con los datos disponibles para 2020, solo 71.5 % de las personas devueltas por la autoridad migratoria (29,325 personas) son de países centroamericanos.27

reFLexiones FinaLes

Hay análisis que coinciden en que el tema migratorio, lejos de resolverse o mejorar con el acuerdo de junio de 2019 entre México y Estados Unidos, se ha vuelto más espinoso. No se pueden negar tres hechos concretos: la pobreza, la impunidad, la violencia y la corrupción en Centroamérica, el endurecimiento de la política de Donald Trump y su desprecio hacia los migrantes y la necesidad del gobierno mexicano de evitar un conflicto con Estados Unidos. Pero en medio de esta realidad, están los miles de personas dispuestas a permanecer en albergues o en las calles de las ciudades fronterizas, antes que regresar a sus países de origen.28 En medio de las negociaciones y acuerdos entre México y Estados Unidos, a los que se han sumado los gobiernos de Guatemala y El Salvador en 2020, persiste la desesperación de los miles de hombres, mujeres, niños y niñas que se han incorporado a las caravanas migrantes que parten del norte de Centroamérica. La Oficina de Washington para América Latina (WOLA), una de las instituciones con mucha experiencia en estos temas, señala cinco puntos a tener en cuenta en lo que llama una antesala crítica de la política migratoria mexicana: 1) México ya había endurecido su política y, por lo menos desde 2014, ha intentado impedir el paso de centroamericanos hacia Estados Unidos; 2) el despliegue de la Guardia Nacional de México será una estrategia fallida pues sus elementos no tienen la capacitación para atender el fenómeno de la migración indocumentada; 3) las ciudades de la frontera norte de México, principalmente Tijuana y Ciudad Juárez, no tienen la infraestructura necesaria para recibir a miles de migrantes deportados de Estados Unidos, pues son ciudades con graves problemas de inseguridad por la existencia de organizaciones criminales altamente organizadas para el tráfico de drogas y personas; 4) México no tiene las condiciones para convertirse en Tercer País Seguro; 5) el desarrollo económico y social de Centroamérica siempre permanece en los discursos de los gobiernos, pero no hay presupuesto asignado en los programas de cooperación de México y Estados Unidos que mínimamente pueda reducir los problemas sociales; por el contrario, se han reducido los programas de cooperación de apoyo a la región.29

En el año 2020, se detuvo drásticamente el flujo masivo de migrantes por la pandemia de COVID-19. El Salvador, Honduras y Guatemala cerraron drásticamente sus fronteras terrestres, debido a las medidas “duras” para evitar su propagación. Esto ha provocado el encierro obligado de la población humilde que está en espera del cambio de condiciones para volver a migrar hacia el norte. Todo esto hace que el panorama sea especialmente complejo y es clara la urgencia de construir políticas capaces de responder a la dinámica cambiante de la migración en el corredor México-Centroamérica-Estados Unidos, pues no cabe duda de que el fenómeno

27 Unidad de Política Migratoria, Instituto Nacional de Migración, México.

28 Efrén Sandoval Hernández, “Los migrantes centroamericanos: entre las amenazas de Trump y las promesas de AMLO”, en Cahiers des Amériques latines, 91-2019, pp. 7-14.

29 WOLA, “Cinco puntos para entender el acuerdo migratorio México-Estados Unidos”. Disponible en: https://www. wola.org/es/.

14. La migración en la agenda de seguridad Estados Unidos-México-Centroamérica

continuará, con altas y bajas. Es que las medidas de contención no son suficientes para reducir la migración hacia el norte. Por ello, mientras no se atiendan las causas que generan la migración, ésta permanecerá como una estrategia de sobrevivencia para amplios sectores de población. Lo grave es que en el discurso de México y Estados Unidos se atiende el problema como uno de seguridad, no como lo que es: un asunto humanitario.

15. Impunidad socio-ambiental y seguridad en México

Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq1

En este capítulo se presenta una propuesta metodológica orientada a medir la impunidad ambiental, entendida como un fenómeno que impacta significativamente en la justicia y seguridad ambientales, al igual que en el respeto al derecho a un medio ambiente sano. En este sentido, se discute la impunidad ambiental tomando en cuenta crímenes ambientales desde una perspectiva amplia que incluye delitos al igual que daños no-legales, falta de implementación de políticas, violaciones al derecho humano a un medio ambiente sano y ausencia de mecanismos intergeneracionales de políticas. Desde el enfoque teórico de la criminología verde y de las definiciones del Índice Global de Impunidad (IGI), la impunidad ambiental se puede comprender como una falta de capacidad institucional o de voluntad política de parte de las autoridades para investigar, enjuiciar o sancionar la ocurrencia de delitos y daños, violaciones de derechos humanos, violencia en contra de activistas o la extracción ilegal de recursos. En México es muy grave el deterioro del ambiente y se presentan altos índices de crímenes, lo que se denomina criminología verde. Por la gravedad de la impunidad se ha tornado un asunto de seguridad nacional.

introducción

El cambio climático, la contaminación de plásticos, la destrucción de ecosistemas, la pérdida masiva de especies o la acidificación de los océanos representan manifestaciones de la crisis ambiental que ocurre en el planeta. Se ha identificado el problema como de seguridad global, lo que implica que es un asunto de seguridad para México. En su magnitud y alcance, estos macro problemas suelen relacionarse con alteraciones irreversibles generadas por el ser humano en los ciclos de vida del planeta. El Antropoceno, identificado como una nueva época geológica provocada por la intervención humana en la naturaleza, implica que los límites planetarios han sido rebasados, abriendo procesos sobre los cuales existe alta incertidumbre en lo que refiere a sus consecuencias para todos los tipos de vidas en el planeta.2

La contaminación del agua o del aire, el agotamiento de recursos, la degradación de la tierra o las actividades ilícitas que involucran la explotación o uso de recursos naturales, afectan inequívocamente la calidad de vida de las comunidades humanas independientemente de su tamaño, pero también el acceso igualitario a ambientes y recursos naturales. Las perspectivas enfocadas a la justicia ambiental han advertido desde las últimas décadas acerca de las consecuencias sociales destructivas que están relacionadas con el crimen, daño, peligro, violaciones de derechos humanos, violencia, corrupción, actividades del crimen organizado o rapacidad empresarial. Cuando se relacionan con la explotación de recursos y la creciente responsabilidad humana en la destrucción y contaminación de ecosistemas, se agotan los recursos naturales y los bienes ambientales. Esto afecta particularmente a la supervivencia de comunidades el nivel local o en las comunidades indígenas.

De la misma forma, existe un consenso creciente sobre las consecuencias negativas que tiene la degradación ambiental en el goce de los derechos humanos. Al reconocer el derecho a un medio ambiente sano, se protege al individuo y a sus derechos sociales a través de la creación de leyes ambientales más rígidas tanto a nivel nacional como local, y se promueve la mejora de

1 Profesores e investigadores de la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP).

2 John Dryzek y Jonathan Pickering, The Politics of the Anthropocene, Oxford, Nueva York, 2019.

Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq

implementación políticas. El impacto en el respeto a los derechos humanos puede entenderse en forma directa como violación al derecho a un medio ambiente sano o al acceso al agua (tal como se establece, por ejemplo, en el artículo 4 constitucional) o como efectos indirectos derivados de la degradación ambiental, entendido como “ecologización” de derechos humanos, como son la vida, la salud, la alimentación, la propiedad, la cultura, etc.3 En ambos casos, la relación entre daño ambiental y disfrute de los derechos humanos, exige poner a discusión la necesidad de garantías jurídicas, políticas públicas o mecanismos institucionales más efectivos para garantizar el cumplimiento de leyes y el fomento de participación social y deliberación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales.4

En este trabajo se sostiene que la existencia de injusticias ambientales está relacionada también con altos niveles de impunidad, lo cual se vincula a factores como las características particulares y complejas de la protección ambiental. En contextos socio-políticos en los cuales la protección de la naturaleza no es considerada necesariamente como una prioridad por los ciudadanos, el sector privado y las autoridades políticas, los derechos ambientales adquieren una forma difusa. Se presentan dificultades para supervisar y hacer cumplir las leyes ambientales, particularmente cuando esto requiere aplicar criterios policéntricos entre diferentes niveles de gobierno, surgiendo inconsistencias y problemas organizacionales durante las fases de planeación e implementación de políticas públicas.5

eL concepto de iMpunidad y La Justicia aMBientaL

Entendemos la ocurrencia del fenómeno de la impunidad desde un enfoque amplio que no se limita a la relación delitos-sentencias, sino que retoma una interpretación de los delitos en contra del medio ambiente, que parten del contenido específico de las leyes ambientales, pero que también integra al análisis una perspectiva que involucra ausencia de implementación de políticas, violaciones al derecho humano a un medio ambiente sano y la inexistencia de mecanismos intergeneracionales de políticas para afrontar problemas globales, como el cambio climático o la pérdida masiva de biodiversidad. En este sentido, la existencia de un contexto de impunidad ambiental extendida, refuerza la degradación ambiental, contribuye a la erosión institucional y multiplica la vulnerabilidad al daño y sufrimiento de las víctimas, provocando que los problemas propios de protección al medio ambiente se transformen en situaciones de seguridad y justicia ambiental. Así, la impunidad se refiere a condiciones jurídicas, políticas y sociales en las que el acceso a la justicia no está garantizado y, por lo tanto, los delitos y conductas que pueden ser considerados como violaciones a la ley no reciben una sanción correspondiente por parte de las autoridades. Este concepto se concentra en las capacidades punitivas del Estado, en la existencia o ausencia de sanciones, pero carece de poder explicativo para comprender la impunidad como un componente de una mayor disfunción institucional y societaria. Definiciones más amplias de impunidad suelen destacar implicaciones más extensas del fenómeno, sus consecuencias legales, políticas y sociales o las interacciones con otro tipo de problemas sociales, como seguridad, violencia, corrupción o los derechos humanos.6

El Índice Global de Impunidad (IGI) de la Universidad de Las Américas-Puebla establece una definición amplia que va más allá de la simple inexistencia de sanciones legales, destacando condiciones de hecho y de derecho y se enfoca en la capacidad actual de las instituciones del

3 David R. Boyd, The Rights of Nature, ECW, Toronto, 2017.

4 United Nations General Assembly (UNGA), Report of the Special Rapporteur on the issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment, Seventy-third session, A 73/188, July 2018.

5 Jouni Paavola, Explaining Multi-Level Environmental Governance, Sustainability University of Leeds Research Institute, Leeds, 2008.

6 Horacio Ortíz y Daniel Vázquez, Impunidad y violaciones a los derechos humanos. Disponible en: http://www. costosdelaimpunidad.mx/wp-content/uploads/2019/02/Impunidad-y-violaciones-a-los-DDHH-Ortiz-y-Vazquez.pdf

15. Impunidad socio-ambiental y seguridad en México

Estado para garantizar acceso equitativo a la justicia y la protección de las víctimas.7 Desde una perspectiva institucional, argumentamos que la impunidad puede entenderse como una patología política, la cual se extiende en la sociedad como un producto de la dinámica y la interacción contradictoria de tres diferentes tipos de trampas sociales: bajo desempeño institucional, crisis de seguridad y desigualdades sociales profundas.8

De esta manera, la impunidad ambiental desde una perspectiva amplia involucra tres fenómenos: i) debido a la falta de capacidades institucionales o de voluntad política, la imposibilidad de investigar, cumplir, enjuiciar, sancionar y reparar los delitos y daños en contra del medio ambiente; ii) la ausencia de aplicación o cumplimiento, debido a la falta de capacidades institucionales o de voluntad política, de objetivos de política ambiental y climática en tanto involucran o afectan el goce del derecho humano a un medio ambiente sano; iii) y la inexistencia de medidas que reduzcan el riesgo de daño a las poblaciones más vulnerables, a las futuras generaciones y a otras especies.9

Esta definición conceptual destaca la necesidad de integrar las implicaciones y consecuencias de los crímenes en contra del medio ambiente reconocidos por las leyes, al igual que reconocer la existencia de daños y riesgos que pueden estar no definidos formalmente, la falta de implementación de políticas ambientales, como una medida progresiva de respeto al derecho humano a un medio ambiente sano o para contener el impacto de la degradación de la naturaleza en el goce de otros tipos de derechos y, finalmente, el diseño de programas de políticas e instrumentos para proteger el interés y los derechos de las futuras generaciones, como son los programas y las leyes ante el cambio climático.

Discutir la relevancia de analizar la problemática del medio ambiente desde una perspectiva de impunidad ambiental, implica preguntar ¿por qué deberían las autoridades diseñar e implementar políticas para proteger al medio ambiente? ¿La protección al medio ambiente adquiere relevancia como fin en sí mismo o solo si es posible identificar consecuencias negativas para la calidad de vida de las poblaciones humanas? ¿El Estado debe tipificar y castigar ciertos actos como delitos y los ciudadanos respetar la naturaleza por razones fundamentalmente ecológicas o en tanto es en su propio interés evitar efectos catastróficos derivados de la destrucción ambiental? Por lo cual hay que integrar el análisis de la impunidad como elemento para comprender problemas de seguridad y de justicia ambiental.10 Desde nuestra perspectiva, las personas, las organizaciones privadas y las instituciones del Estado tienen una obligación moral de respetar y actuar para proteger el medio ambiente. En otras palabras, existe una responsabilidad práctica y política, para tomar decisiones en beneficio de un medio ambiente sano.

La obligación de respetar la naturaleza se entiende como una responsabilidad que, si se retroalimenta de obligaciones éticas y prudenciales individuales, supone la obligación primera de las autoridades de actuar y decidir, al igual que fomentar la participación y la deliberación pública para garantizar el derecho a un medio ambiente sano. Con lo anterior se debe evitar que las consecuencias inevitables de la destrucción ambiental afecten la calidad de vida de las comunidades humanas.11

7 Juan Antonio LeClerq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara, Índice Global de Impunidad 2020. Escalas globales de impunidad, Universidad de Las Américas-Puebla, Puebla, 2020. Disponible en: https://bit.ly/2GJrLMa

8 Juan Antonio Le Clercq, “El complejo impunidad”, en Laura Loeza y Analiese Richard, Derechos humanos y violencia en México, UNAM, México, 2018, pp. 19-49.

9 Juan Antonio Le Clercq, “Instituciones para el Antropoceno: ¿Son efectivos el Acuerdo de París y los Objetivos para el Desarrollo Sostenible?”, en Fausto Quintana (ed.), Sociedad Global, Crisis Ambiental y Sistemas Socio-Ecológicos, UNAM, México, 2019, pp. 174-199.

10 Nick Middledorp y Phillipe le Billon, “Deadly Environmental Governance: Authoritarianism, Eco-populism, and the Repression of Environmental and Land Defenders”, en Annals of the American Association of Geographers, Vol. 109, Issue 2, 2019, pp. 324-33

11 Dale Jamieson, “Climate Change, Responsibility and Justice”, en Science and Engineering Ethics, 16 (3), 2010, pp. 431-45.

Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq Celeste Cedillo y Juan Antonio Le

a la naturaleza

Responsabilidad las consecuencias de nuestras ideas y visiones sobre nuestro lugar en el mundo y nuestra relación con la naturaleza.

Responsabilidad práctica: acciones y decisiones humanas y sus consecuencias en el ambiente.

acciones para prevenir, contener, proteger, reparar y transformar, así como para orientar el debate y deliberación pública.

FUENTE: Los autores a partir de Jamieson, 2010.

Responsabilidad ética: obligaciones individuales para con los otros y el medio ambiente.

Responsabilidad prudencial: necesidad de protegernos a nosotros mismos ante los efectos de la destrucción.

Los Estados han comenzado a reconocer el derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar humano. Por lo mismo, la destrucción ambiental representa violaciones directas o indirectas a derechos humanos. En estos casos, la incapacidad de los Estados para generar legislación y para establecer políticas efectivas de acuerdo con el principio de progresividad, afectan en forma sustantiva el disfrute de los derechos humanos fundamentales y reflejan la falta de voluntad de las autoridades estatales para cumplir con sus obligaciones constitucionales. Aun cuando los Estados no reconozcan la existencia del derecho a un medio ambiente sano, tienen una obligación positiva de actuar para proteger a las personas ante el daño que la destrucción ambiental tiene en los derechos humanos a la vida, la salud, la alimentación, propiedad, la cultura o al acceso agua.12

Los Estados han comenzado a reconocer el derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar humano. Por lo mismo, la destrucción ambiental representa violaciones directas o indirectas a derechos humanos. En estos casos, la de los Estados para generar legislación y para establecer políticas efectivas de acuerdo con el principio de progresividad, afectan en de las autoridades estatales para con sus constitucionales. Aun cuando los Estados no reconozcan la existencia del derecho a un medio ambiente sano, tienen una obligación positiva de actuar para proteger a las personas ante el daño que la destrucción ambiental tiene en los derechos humanos a la vida, la salud, la alimentación, la cultura o al acceso agua. 12

iMpunidad aMBientaL y criMinoLogía verde

Desde la perspectiva de la criminología verde, en los últimos años se han desarrollado herramientas analíticas para comprender la importancia de la creación de leyes, la regulación y el acceso a la justicia cuando se está protegiendo al medio ambiente, pero también para las consecuencias sociales incrementadas del crimen, daño reversible o irreversible, riesgo, conflicto social, discriminación, exclusión económica, violencia, violaciones de derechos humanos, impunidad, corrupción o prácticas ilícitas cuando están relacionadas con los usos de la naturaleza o las actividades de extracción de recursos.

Desde la de la criminología verde, en los últimos años se han desarrollado herramientas analíticas para la de la creación de la y el acceso a la cuando se está al medio pero también para las conexclusión violencia, violaciones de derechos humanos, imo ilícitas cuando están relacionadas con los usos de la naturaleza o extracción de recursos.

La verde a las ofensas y acciones ilícitas con el reconocimiento de sible que, sin no son reconocidas por las pero cuyo resulta fundamental reconocer al discutir la de la y la ambiental. Así, las del derecho ambiental se enfocan en la y de las cuyo objetivo es las formas de utilización del medio ambiente y de los recursos naturales, pero

verde necesariamente de una comprensión sólida de la naturaleza como un

La criminología verde integra a las ofensas y acciones ilícitas junto con el reconocimiento de los peligros, riesgos y conflictos que representan formas de injusticia ambiental o daño irreversible que, sin embargo, no son reconocidas por las leyes, pero cuyo impacto resulta fundamental reconocer al discutir la problemática de la seguridad y la justicia ambiental. Así, las perspectivas del derecho ambiental se enfocan en la creación, interpretación y aplicación de las leyes cuyo objetivo es regular las formas de utilización del medio ambiente y de los recursos naturales, pero que no depende de una interpretación definida de lo que es la naturaleza. En contraparte, la criminología verde requiere necesariamente de una comprensión sólida de la naturaleza como un

12 United Nations General Assembly (UNGA), Report of the Special Rapporteur on the issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment, op. cit.

United Nations General the Rapporteur on the issue human tions

Figura 1. El principio de respeto

15. Impunidad socio-ambiental y seguridad en México socio-ambiental y seguridad en México

sistema con sus ciclos, procesos de retroalimentación, ecosistemas y

sistema complejo con sus propios ciclos, procesos de retroalimentación, ecosistemas y especies irreversibles, al igual que depende de su vinculación a discursos ambientales.13

El derecho ambiental interpreta a las consecuencias sociales de los delitos ambientales y las injusticias, desde la lógica de los delitos formales. La criminología verde asume que la preocupación por el medio ambiente es fundamentalmente socio-ecológica, y que el daño irreversible a los ecosistemas está interconectado o tiene un impacto más allá de con la naturaleza misma, sino que profundiza vulnerabilidades sociales, injusticias distributivas, pobreza, desigualdades y diferentes formas de exclusión social.

El derecho ambiental a las consecuencias sociales de los delitos ambientales y las desde la de los delitos formales. La criminología verde asume que la preocupación por el medio ambiente es fundamentalmente y que el daño irreversible a los ecosistemas está interconectado o tiene un más allá de con la naturaleza misma, sino que vulnerabilidades y formas exclusión social.

La criminología verde se mueve desde el énfasis en violaciones a lo que es formalmente establecido en el derecho ambiental, e incluye delitos y daños, peligros transnacionales, justicia ambiental, justicia distributiva y desigualdades sociales, violaciones de derechos humanos, obligaciones intergeneracionales, así como proyectos de transformación anti-capitalistas y radicales-sociales y también otros ecosistemas reconocidos como sujetos de derechos formales [Ver figura 2]. Nuestra propuesta teórica de impunidad ambiental, interactúa y aplica a esas perspectivas que van desde el derecho ambiental hasta la justicia ecológica (o ecojusticia). Por supuesto, hay desafíos que involucran problemas críticos de aplicación, enjuiciamiento e impunidad relacionados con delitos y daños ambientales.

La verde se mueve desde el énfasis en violaciones a lo que es formalmente establecido en el derecho ambiental, e incluye delitos y daños, justicia ambiental, distributiva y sociales, violaciones de derechos humanos, obligaciones así como proyectos de transformación y radicales-sociales y también otros ecosistemas reconocidos como sujetos de derechos formales (Figura 2). Nuestra propuesta teórica de impunidad ambiental, interactúa y a esas perspectivas que van desde el derecho ambiental hasta la justicia (o Por supuesto, hay desafíos que involucran críticos de aplicación, e impucon delitos y daños ambientales.

Abstracción conceptual

Victimización

FUENTE: Elaboración propia.

Derecho ambiental: legalidad, regulación y delito

Crimen ambiental: delito, daño y riesgo

Crimen trasnacional ambiental: transfronterizo o global

Justicia ambiental: gobernanza,

Justicia intergeneracional: obligaciones hacia generaciones futuras

Justicia social ecológica:cambio social, explotación, relaciones de poder anticapitalista

Especismo: derechos y bienestar de otras especies

Ecojusticia: biocéntrica, preservación, ecología profunda

En muchos la de la naturaleza no es una en la toma de decisiones públicas, dándose altos niveles de impunidad. Este es el caso de México. El proyecto del Índice acuerdo a sus estructurales y funcionales, por lo tanto, la medición de los niveles de nacionales o subnacionales. Desde esta perspectiva, en un contexto extendido se multiplican las consecuencias y los daños a las víctimas, se contribuye a la erosión del

En muchos países, la protección de la naturaleza no es una prioridad en la toma de decisiones públicas, dándose altos niveles de impunidad. Este es el caso de México. El proyecto del Índice Global de Impunidad (IGI) de la Universidad de las Américas-Puebla, define a la impunidad de acuerdo a sus implicaciones estructurales y funcionales, por lo tanto, permite la medición de los niveles de impunidad nacionales o subnacionales. Desde esta perspectiva, en un contexto extendido se multiplican las consecuencias y los daños a las víctimas, se contribuye a la erosión del desempeño institucional y de la confianza en el estado de derecho y, cuando es combinado con

13 John Dryzek, The Politics of Earth, Oxford University Press, Massachusetts, 1997.

Hacia un índice de iMpunidad aMBientaL

Figura 2. Variantes Criminología Verde

profundas desigualdades socioeconómicas, se aumenta la vulnerabilidad de los grupos sociales excluidos. A partir de estos criterios, el Índice Global de Impunidad México IGI-MEX miden grados de impunidad en forma comparada entre 59 países, y en el caso mexicano se toman en cuenta los 32 estados. 14 2,

Nuestro enfoque sobre la impunidad ambiental interacciona con las perspectivas de la criminología verde definidas en la Figura 2, tal como la ley ambiental, crimen ambiental, crimen ambiental transnacional, justicia ambiental y justicia intergeneracional, y puede cumplir algunos de los requerimientos de justicia ecológica, especismo y ecojusticia.

El desarrollo de una metodología particular que permite la medición de niveles de impunidad entre países y gobiernos subnacionales, sigue los criterios establecidos en el IGI, al igual que en reportes internacionales como el Índice de Desempeño Ambiental (EPI) y el Índice de Democracia Ambiental (EDI) En este sentido, la construcción de un índice de impunidad ambiental involucra un análisis de cuatro niveles: 1) una vasta definición conceptual; 2) la identificación de dimensiones analíticas funcionales y estructurales; 3) indicadores específicos de construcción y relevantes para cada dimensión; 4) definir el modelo estadístico para una interpretación agregada de los indicadores y de las dimensiones y el ranking de países o gobiernos locales.

Nuestro diseño metodológico se enfoca a un diseño en cuatro dimensiones que refleja las preocupaciones de la criminología ambiental y un énfasis en las características estructurales y funcionales del desempeño institucional. Estas dimensiones analíticas capturan también las complejidades relacionadas con enfocar la impunidad como un crimen ambiental y un daño mismo al medio ambiente, las violaciones a derechos humanos y también el incumplimiento de la aplicación de las políticas [Ver figura 3].

Demoeste un construcy diseño metodológico se enfoca a un dimensiones refleja preocupaciones de la criminología ambiental y énfasis en las características estructurales funcionales desempeño institucional. Estas dimensiones analíticas capturan también las complejidades relacionadas con enfocar la impunidad como un crimen ambiental y un al ambiente, las violaciones a derechos humanos y también el incumplimiento de la de las políticas (Figura 3).

Figura 3. Dimensiones Analíticas e Indicadores Índice de impunidad socio ambiental

Estructural

Funcional

Dimensión 1: Capacidad institucional (nacional y estatal)

Variables: presupuesto; estructuras de gobierno; leyes y políticas ambientales; recursos humanos por nivel; transparencia y acceso a la información; mecanismos de evaluación.

Dimensión 2: Capacidad intergeneracional (nacional y estatal)

Variables: políticas, programas y leyes de cambio climático; atlas de riesgo estatal y municipal; programas de ordenamiento territorial; emisiones GEI; leyes y programas de biodiversidad; política sustentable de gestión del agua.

Impunidad Socio-Ambiental

Dimensión 3: Capacidad ambiental (nacional y estatal)

Variables: delitos y denuncias; sentencias; auditorías e inspecciones; violencia contra activistas y defensores de derechos; conflicto socioambiental; recomendaciones DDHH.

Fuente: Elaboración propia.

Dimensión 4: Degradación ambiental

Variables: indicadores generales por sector (emisiones y calidad del aire); pérdida de biodiversidad; incendios forestales; cobertura vegetal; degradación de suelo; acceso al agua; tasa de extinción de especies.

14 Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez Sánchez Lara (coords.), La impunidad subnacional y sus dimensiones (IGI-MEX 2018), Universidad de la Américas Puebla, México, 2018.

La dimensión primera, que mide la capacidad institucional, de carácter estructural, se enfoca a identificar y medir los instrumentos jurídicos y los mecanismos institucionales existentes para diseñar e implementar políticas ambientales. Esta variable se relaciona con la definición propuesta, en el sentido que la impunidad no sólo refleja la falta de voluntad para actuar y contener la degradación ambiental, sino también con las capacidades existentes que permitan materializar obligaciones normativas, compromisos internacionales u objetivos de política ambiental.

La segunda dimensión estructural, mide las capacidades institucionales específicas, aunque en este caso el énfasis se pone en aquellas políticas e instrumentos que tienen un carácter marcadamente intergeneracional en sus efectos y consecuencias, como son la definiciones de políticas y atlas para la gestión de riesgos ante desastres naturales, leyes y programas de cambio climático, programas de ordenamiento territorial, la existencia de políticas sustentables de agua o aquellas políticas cuyo objetivo es la protección de la biodiversidad en el contexto de la crisis ambiental global.

La tercera dimensión es de carácter funcional y mide específicamente grados de crimen y daño ambiental, siguiendo el enfoque de criminología verde. Más que reducir la noción de crimen ambiental a los delitos tipificados formalmente, es necesario integrar desde denuncias e incidencia de delitos ambientales, como niveles de conflicto socio-ambiental, ataques contra activistas, auditorias e inspecciones y recomendaciones en materia de derechos humanos.

La cuarta dimensión también tiene un sentido funcional y se enfoca a identificar niveles de degradación ambiental en diferentes sectores, tales como pérdida de biodiversidad, incendios forestales, cobertura vegetal, degradación del suelo, tasa de extinción, calidad del aire, manejo de residuos y calidad y acceso al agua, entre otros. Esta dimensión permite, por un lado, relacionar grados de crimen ambiental con niveles de deterioro y destrucción ambiental específicos, al igual que medir la efectividad de las políticas ambientales para garantizar un medio ambiente sano.

La iMpunidad aMBientaL en México

Para el caso mexicano, el análisis de la impunidad ambiental resulta especialmente relevante para entender la relación entre degradación ambiental, vulnerabilidad y la emergencia de nuevas formas de crimen organizado y voracidad corporativa. Esto impacta tanto en la calidad de vida de comunidades humanas, como en la salud de los ecosistemas y el patrimonio natural del país.15 El periodista J. Jesús Lemus contabilizó en 3,560 los delitos ambientales denunciados ante la Fiscalía General de la República (FGR) entre 2012 y 2018, de los cuales únicamente se investigaron 586.16 Por otro lado, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales registra 27,032 denuncias por violación a la normatividad ambiental ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, mientras que el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública identifica 7,708 delitos ambientales federales entre 2015 y 2019 y 11,758 estatales entre 2012 y 2019 [Ver gráfica 1]. Estas cifras, al igual que ocurre con los diferentes tipos de delitos que tienen lugar en México, deben ser tomadas con mucha prudencia ante la dimensión que adquiere la cifra negra y la falta de reportes en muchos estados.

15 Inés Arroyo Quiroz y Tanya Wyatt, Criminología Verde en México, UNAM, México, 2018.

16 Disponible en: https://desinformemonos.org/de-3-mil-560-delitos-ambientales-en-el-gobierno-de-epn-solo-se-persiguieron-586/

Denuncias y delitos ambientales en México 2012-2019

Denuncias PROFEPA Delitos Federales Delitos Estatales

FUENTE: Elaboración propia con información de SESNSP y SNIARN/SEMARNAT

Por otro lado, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental 440 ataques a activistas defensores del medio ambiente entre 2014 y 2019, con un de 49 y 42 casos

se calcula que existen más de 500 activos vinculados al acceso al agua, desarrollo de megaproyectos, la minería o la de bosques, entre otros.17 Estos un nivel de al vincularse con de tanto a nivel federal como estatal, un contexto de violencia creciente relacionado con actividades de criminales, institucionales limitadas para el acceso a la y procesos de doble victimización

Por otro lado, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) registra 440 ataques a activistas defensores del medio ambiente entre 2014 y 2019, con un registro de 49 y 42 casos solamente entre 2018 y 2019. Mientras que en lo que respecta a conflictos ambientales, en 2019 se calcula que existen más de 500 activos vinculados al acceso al agua, desarrollo de megaproyectos, la minería o la protección de bosques, entre otros.17 Estos problemas adquieren un nivel de gravedad especial al vincularse con prácticas de corrupción tanto a nivel federal como estatal, un contexto de violencia creciente relacionado con actividades de organizaciones criminales, capacidades institucionales limitadas para garantizar el acceso a la justicia y procesos de doble victimización para las comunidades afectadas.

El caso mexicano destaca por la contradicción entre el desarrollo institucional formal, caracterizado por la definición de un marco ambicioso de derechos humanos ambientales y agencias y leyes federales especializadas en la protección ambiental, las cuales tienden a replicarse a nivel estatal, que se contrasta con reducidas capacidades organizacionales, presupuestales y humanas para garantizar la protección de ecosistemas, especies y recursos naturales. De igual manera, hay muy poca voluntad política para garantizar el acceso a la justicia para las comunidades y personas afectadas por los delitos y el daño ambiental. Por ejemplo, mientras en 2012, año en que se incorporan el derecho al medio ambiente sano y el derecho humano al agua en el artículo 4 constitucional, el presupuesto total de SEMARNAT fue de 54,717,658,406 pesos. Mientras que en 2020 esa cantidad se redujo a 29,869,450,777 pesos.

El caso mexicano destaca por la contradicción entre el desarrollo institucional caracfederales especializadas en la protección ambiental, las cuales tienden a replicarse a nivel que se contrasta con reducidas y humanas para la de ecosistemas, y recursos naturales. De manera, hay muy poca voluntad para el acceso a la para las comunidades y personas afectadas por los delitos y el daño ambiental. Por mientras en 2012, año en que se incorporan el derecho al medio ambiente sano y el derecho humano al agua en el artículo 4 constitucional, el presupuesto total de SEMARNAT fue de 54,717,658,406 pesos. Mientras que en 2020 esa cantidad se redujo a 29,869,450,777 pesos.

17 Disponible en: https://www.jornada.com.mx/ultimas/sociedad/2019/07/17/registra-mexico-mas-de-500-conflictosambientales-semarnat-3835.html

Tabla 1. Ataques a activistas y defensores ambientales. México 2014-2019

Fuente: Elaboración propia con información de CEMDA. 15. Impunidad socio-ambiental y seguridad en México

concLusión

La disminución acelerada de la capacidad presupuestal para el sector ambiental en México, representa un factor central para comprender la existencia de altos niveles de impunidad ambiental, lo cual se retroalimenta de inconsistencias y vacíos en la información reportada principalmente por los estados, en gran parte por la corrupción de autoridades. De esta manera es evidente la inacción oficial ante la violencia provocada por organizaciones criminales o la indefensión de pequeñas comunidades para enfrentar los daños ambientales o los saqueos de recursos generados por grandes corporaciones o megaproyectos públicos. Lo anterior pone en evidencia la falta de voluntad política.

Medir la impunidad ambiental supone reconocer la existencia de una problemática que tiene impacto tanto en la protección de ecosistemas y especies, al igual que en el disfrute del derecho al medio ambiente sano. De igual forma, implica desarrollar nuevas perspectivas analíticas para comprender la complejidad de los retos involucrados en la justicia y la seguridad ambiental, los cuales adquieren una dimensión dinámica y altamente incierta ante las características de la crisis ambiental global. Desarrollar un índice de impunidad ambiental, implica, en primer lugar, también intentar poner números a un problema que hasta ahora mantiene un carácter difuso, aun cuando tiene graves consecuencias sociales, económicas y culturales para poblaciones y comunidades vulnerables a la degradación ambiental.18 En segundo lugar, permite generar acercamientos en forma comparada, tanto a nivel nacional como subnacional, sobre grados de impunidad e injusticia relacionados con el uso y abuso de recursos nacionales. Siguiendo la argumentación desarrollada en el proyecto IGI, entender la impunidad ambiental importa porque este fenómeno retroalimenta las consecuencias de problemas como la inseguridad, la violencia o la corrupción, multiplica el daño a las víctimas y aumenta la vulnerabilidad de quienes previamente lo son por factores de desigualdad socioeconómica, como prevalece en México.

Víctor M. Toledo, Ecocidio en México. La batalla final es por la vida, Grijalbo, México, 2015.

Celeste Cedillo y Juan Antonio Le Clercq

16. El combate al secuestro en la Ciudad de México: una experiencia ambiguamente exitosa

Gustavo Fondevila y Ricardo Massa1

introducción

Según la Clasificación Mexicana de Delitos,2 el secuestro es catalogado como un subgrupo de los delitos “Contra la libertad física (corporal)” y es definido como:

Privación ilegal de la libertad […] que incorpora todas aquellas figuras típicas en las que, para su configuración, el victimario priva a la víctima de su libertad personal y espacial como medio de presión, a efecto de obtener con ello el cumplimiento de una prestación que sea otorgada por la víctima o por un tercero.3

Por ser un delito que atenta contra la integridad física de la víctima, es considerado de alto impacto social y está sancionado, por ejemplo, por el Código Penal Federal con penas mínimas de 40 años y máximas de 140 años (para aquellos que maten a sus víctimas). Las principales teorías criminológicas asocian los elementos económicos como principal motivación para la comisión de este delito. Es por ello que está típicamente vinculado a grandes urbes o municipios donde hay mayor actividad y desigualdad económica. Es un delito que presenta habitualmente un alto grado de organización criminal y que aprovecha (en el país) la falta de coordinación de los cuerpos policiales municipales, estatales y federales. Históricamente, este ha sido el caso de la Ciudad de México (CDMX).

Las tendencias estadísticas

En la gráfica 1 se presenta el número anual de casos de secuestro reportados en el periodo de 1997 a 2017, tanto a nivel nacional como en CDMX. Bajo una perspectiva nacional, existen dos claros subperiodos en donde la dinámica de los casos reportados es opuesta. El primero, de 1997 a 2005, presenta una tendencia decreciente: mientras en 1997 se reportaron 1,047, en 2005 esta cifra pasó a 278. El segundo subperiodo, comprendido entre 2006 y 2017, ilustra un crecimiento considerable en los casos registrados, llegando a su máximo en 2013, donde se reportan 1,628. Los dos años donde se presentan los saltos más grandes coinciden con los primeros años de los gobiernos de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y de Enrique Peña Nieto (2012-2018). Ambas administraciones se caracterizaron por modificar drásticamente las políticas de seguridad pública federal, es decir, fueron periodos de ajuste a dichas políticas. La administración de Calderón supuso un aumento de la militarización de la seguridad pública orientada al enfrentamiento del narcotráfico y la delincuencia organizada. Por otra parte, el gobierno de Peña se enfocó en una retirada parcial de las fuerzas armadas del combate al tráfico de drogas, en la implementación de mecanismos de prevención social de la violencia y la delincuencia, y en un retorno a los tradicionales esquemas de policiamiento intensivo de crímenes de alto impacto social.

1 Investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).

2 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/documentos/Congreso_Nacional_Legislativo/Doc/CMD_Integrado.pdf

3 Disponible en: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2014/Abril/29/3533-Aprueban-reformas-para-sancionar-con-hasta-140-anos-de-prision-a-quienes-cometan-el-delito-de-secuestro

Gráfica 1. Casos reportados de secuestro en México y la Ciudad de México (1997-2017)

Fuente: Elaboración propia con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP).4

En términos generales, la gráfica 1 muestra que las políticas federales fueron poco efectivas contra el secuestro. Sin embargo, el comportamiento de los casos registrados en CDMX sugiere una dinámica local distinta a la nacional. La gráfica 2 ilustra que durante los primeros años del período de Andrés Manuel López Obrador como jefe de gobierno de la ciudad (2000-2006), aproximadamente uno de cada tres casos de secuestro registrados a nivel nacional se produjo en la ciudad. En 2004, el secuestro en la ciudad representó casi la mitad de los casos nacionales (45 % aproximadamente). Entre 2007 y 2008, bajo la administración de Marcelo Ebrard Casaubón, en CDMX los casos de secuestro registrados por año fueron 118 y 139, respectivamente. En ese último año, los casos en CDMX representaron 15 % de los registrados a nivel nacional. Pero a partir de 2008 se presenta una reducción sistemática, al punto que en 2017, ese porcentaje sólo representó 3.5 del nacional. Esta caída puede verse como un gran logro, pero tiene que considerarse en el contexto de un crecimiento de los casos nacionales, por lo que la reducción en la participación a nivel nacional resulta engañosa.4

gráfica 1 muestra que las políticas federales fueron poco efectivas secuestro. embargo, el comportamiento casos sugiere dinámica local distinta nacional. La gráfica 2 que período de López Obrador de la ciudad (2000-2006), aproximadamente uno de cada tres casos de secuestro registrados a nivel nacional se produjo la ciudad. En 2004, secuestro en la ciudad representó casi la los casos aproximadamente). Entre 2007 y bajo la administración Marcelo Ebrard CasauCDMX casos secuestro registrados fueron 118 y 139, respectivamente. año, los en CDMX representaron de los registrados a nivel nacional. de 2008 se presenta una reducción sistemática, al punto 2017, ese porcentaje del nacional. Esta caída puede verse como un gran logro, pero tiene que considerarse en contexto crecimiento nacionales, por lo que la participación a nivel nacional resulta engañosa.

4 Disponible en: https://www.gob.mx/sesnsp

16. El combate al secuestro en la Ciudad de

una experiencia ambiguamente exitosa

16. El combate al secuestro en la Ciudad de México: una ambiguamente exitosa

Proporción de casos de secuestro reportados en CDMX respecto a los casos nacionales, por año

FUENTE: Elaboración propia con datos del SESNSP

anáLisis deL detonante en La ciudad de México

nivel nacional se explicaba por el comportamiento de los casos en CDMX. Puntualmente, durante el período 2000-2008, se reportaron 1,166 casos en la ciudad, lo apuntaba la necesidad de hacer cambios sustantivos en la política de seguridad local y federal relacionada con este delito. En este contexto, en 2008 se produjo un movimiento civil como respuesta al secuestro y asesinato de un adolescente, Fernando Martí, hijo de un importante empresario mexicano. La magnitud del caso y la presión de las organizaciones políticas, judiciales y religiosas, junto con

Justicia y Legalidad”, que constituyó la formalización del compromiso de las autoridades con una serie de demandas ciudadanas, por ejemplo, la creación e implementación de una unidad especial para tratar el tema del secuestro.5

Las tendencias descritas en las gráficas 1 y 2 señalan que hasta 2008, el delito de secuestro a nivel nacional se explicaba por el comportamiento de los casos en CDMX. Puntualmente, durante el período 2000-2008, se reportaron 1,166 casos en la ciudad, lo apuntaba la necesidad de hacer cambios sustantivos en la política de seguridad local y federal relacionada con este delito. En este contexto, en 2008 se produjo un movimiento civil como respuesta al secuestro y asesinato de un adolescente, Fernando Martí, hijo de un importante empresario mexicano. La magnitud del caso y la presión de las organizaciones políticas, judiciales y religiosas, junto con varios medios de comunicación, provocó un cambio significativo en las políticas orientadas al combate de este delito. El 21 de agosto de 2008 se firmó el “Acuerdo Nacional de Seguridad, Justicia y Legalidad”, que constituyó la formalización del compromiso de las autoridades con una serie de demandas ciudadanas, por ejemplo, la creación e implementación de una unidad especial para tratar el tema del secuestro.5

De este modo, se crea una de las figuras más emblemáticas de la lucha contra el secuestro en CDMX: la Fiscalía Especial de Investigación para la Atención del Delito de Secuestro.6 También conocida como Fuerza Antisecuestro (FAS), se trata de una unidad de operaciones especiales dentro de la Procuraduría General de Justicia de la ciudad. La fuerza se conformó con elementos de la Policía de Investigación y del Grupo Especial de Reacción e Intervención (GERI). Su función era llevar a cabo trabajo de inteligencia, investigación, rescates e incursiones en casos de secuestros o extorsiones. Su implementación fue seguida de cerca por la prensa y sus logros ampliamente publicitados.

en CDMX: la Fiscalía de para la Atención del Delito de Secuestro.6 También conocida como Fuerza Antisecuestro (FAS), se trata de una unidad de dentro de la Procuraduría General de Justicia de la ciudad. La fuerza se conformó con elementos de la Policía de y del de Reacción e Intervención (GERI). Su función era llevar a cabo de rescates e incursiones en casos de secuestros o extorsiones. Su implementación fue de cerca por la prensa y Desde el inicio, la estrategia estuvo orientada a desarrollar inteligencia criminal y formar

Desde el inicio, la estrategia estuvo orientada a desarrollar inteligencia criminal y formar esquemas de respuesta inmediata para infiltrar y desarticular organizaciones criminales. Una parte sustantiva de esta estrategia fue considerar la ciudad como una unidad de intervención en sí misma, para lo que la FAS desarrolló: 1) mecanismos de control de los accesos y salidas de la

te sustantiva de esta estrategia fue considerar la ciudad como una unidad de intervención en sí misma, para lo que la FAS desarrolló: 1) mecanismos de control de los accesos y salidas de la

5 Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008

6 Disponible en: https://www.pgj.cdmx.gob.mx/nuestros-servicios/fiscalia-central-de-investigacion/para-la-atencionde-delito-de-secuestro-fas

6 de-delito-de-secuestro-fas

Gustavo Fondevila y Ricardo Massa

ciudad, 2) redes de informantes, 3) vigilancia orientada a vecindarios de riesgo (casas de seguridad), y 4) monitoreo e intervención de comunicaciones (líneas fijas, celulares, radio, entre otras).

Asimismo, con la reforma del artículo 163 bis del Código Penal para la Ciudad de México en 2009,7 el secuestro comenzó a ser castigado con un máximo de 40 años de prisión, sin posibilidad de libertad condicional. A esto se sumó la puesta en vigor de la Ley de Extinción de los Derechos de Propiedad (extinción de dominio) por la cual todos los derechos de propiedad de los activos involucrados en el delito podían ser expropiados sin ninguna compensación o consideración.8 Esto significaba que, en la Ciudad de México, el secuestro implicaba cadena perpetua —con prisión efectiva— y la pérdida de los bienes del miembro del grupo criminal. La ciudad estableció la legislación más dura y represiva del país en materia de combate al secuestro. Hay que recordar que en otros estados aún regía una legislación más benigna, que castigaba el secuestro con hasta 20 años de prisión y sin la extinción de los derechos de propiedad.

Fue precisamente la suma de estas tácticas y el tratamiento de la ciudad como un punto estratégico geográfico —con el bloqueo rápido de las entradas y salidas— lo que impidió que las pandillas criminales cambiaran su modus operandi (por ejemplo, secuestrar en CDMX y trasladar las víctimas al Estado de México). Por otra parte, la FAS recibió facultades para intervenir en cualquier punto del país para la investigación y ejecución adecuadas de sus actividades. En la práctica, esto significaba que si el secuestro se originaba en la Ciudad de México, la FAS tenía la autoridad para llevar a cabo la investigación del caso, realizar arrestos en otros estados, sin permiso previo, transferir detenidos y procesar el caso en CDMX. En última instancia, esto permitió que la FAS interviniera en cualquier punto del país como si fuera una auténtica fuerza federal (aunque en la práctica no siempre lo hizo).

Esta combinación de presión federal, presión local (policial y política) y severos castigos, tuvo resultados rápidos en el comportamiento del delito, y se redujo de manera sistemática desde 2008 hasta 2017. Dicha estrategia significó una de las escasas experiencias exitosas de una política de seguridad pública de la Ciudad de México. Un factor en el éxito de esta política fue el apoyo federal recibido a través de la Procuraduría General de la República (PGR) y el desarrollo de mecanismos de coordinación y transferencia de conocimiento e inteligencia entre la PGR y la FAS. Paradójicamente, el éxito de la ciudad significó un problema para los estados vecinos: el Estado de México y Morelos, donde el número de casos reportados de secuestro creció al ritmo de la disminución en CDMX.

coMBate aL secuestro y despLazaMiento criMinaL

Esta experiencia fue clave para el combate al delito de secuestro. Dado que se trata de una actividad criminal compleja, concentrada espacialmente y que no está asociada al desorden social sino a la oportunidad y al cálculo estratégico, la presión policial y judicial provocó que las bandas cambiaran su lugar de operación.9 En este caso se aplica perfectamente la teoría de las actividades rutinarias, porque las organizaciones criminales tienen la capacidad de moverse y planificar sus acciones de acuerdo con la disponibilidad de objetivos adecuados y la presencia o ausencia de guardianes.10 La concentración espacial de ciertos delitos como el secuestro puede determinarse por: a) presencia policial y operaciones de fuerzas especiales;11 b) barreras privadas contra la delincuencia (guardaespaldas, fuerzas de seguridad privadas); c) la actividad y competencia de otros

7 Disponible en: http://www.aldf.gob.mx/archivo-d261f65641c3fc71b354aaf862b9953a.pdf

8 Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNED_090819.pdf

9 G. De Angelo, “Making space for crime: A spatial analysis of criminal competition”, en Regional Science and Urban Economics, Año 42, No. 1, 2012, pp. 42-51.

10 D. Weisburd, N. A. Morris y E.R. Groff, “Hot spots of juvenile crime: A longitudinal study of arrest incidents at street segments in Seattle”, en Washington. Journal of Quantitative Criminology, Año 25, No. 4, Washington, 2009, pp. 443-467.

11 R. Di Tella, y E. Schargrodsky, “Do police reduce crime? Estimates using the allocation of police forces after a terrorist attack”, en American Economic Review, Año 94, No. 1, 2004, pp. 115-133.

16. El combate al secuestro en la Ciudad de México:

16. El combate al secuestro en la Ciudad de México: una experiencia ambiguamente exitosa

y d) la existencia de objetivos financieramente interesantes, lo y logística. Si se aumenta la presión policial (coordinación con zas federales, inteligencia, vigilancia, control de accesos), se puede esperar una reducción en posibilidad los grupos criminales alcancen sus objetivos y, con ello, desaliente

vigilancia intervende en con la teoría de las actividades rutinarias. bien, el número ciudad,

hacia una la

grupos criminales;12 y d) la existencia de objetivos financieramente interesantes, lo que significa disponibilidad de víctimas y logística. Si se aumenta la presión policial (coordinación con fuerzas federales, inteligencia, vigilancia, control de accesos), se puede esperar una reducción en la posibilidad de que los grupos criminales alcancen sus objetivos y, con ello, se desaliente su actividad, o al menos, se reduzca en el espacio geográfico de atención. En este caso, dicho punto geográfico fue la Ciudad de México. El control de las rutas de escape, la vigilancia de las casas de seguridad, la infiltración en redes delictivas y la intervención de comunicaciones, pueden ser vistas como estrategias focalizadas para la reducción de la actividad criminal en línea con la teoría de las actividades rutinarias. Ahora bien, el problema es que la reducción en el número de casos registrados en CDMX, asociados al endurecimiento de penas y el aumento en la persecución dentro de la ciudad, presentó una externalidad negativa: el crecimiento de los casos de secuestro en estados vecinos. En la gráfica 3 puede apreciarse que, a partir de septiembre de 2008, se registra un efecto de desplazamiento del secuestro de CDMX hacia el Estado de México. Mientras que la ciudad presenta una tendencia a la baja en el número de casos mensuales reportados, se presenta una tendencia al alza en el número de casos reportados en esta última entidad federativa.

Gráfica 3. Casos mensuales de secuestro reportados en CDMX y el Estado de México

Este comportamiento tiene dos explicaciones: en primer lugar, los grupos criminales con niveles altos de organización son reactivos y desplazan su actividad a espacios donde puedan explotar la oportunidad de cometer el delito y, en segundo término, el combate al secuestro se da de manera individualizada y, generalmente, descoordinado entre las unidades antisecuestro de cada entidad federativa.

El primer factor se entiende porque, al tratarse de un delito que se comete con el respaldo de una estructura muy organizada, los grupos criminales tienen mayor posibilidad de modificar elementos logísticos y modus operandi en comparación con los delitos cometidos en un relativo aislamiento u oportunidad limitada. Bajo esta perspectiva, se debería esperar que ocurra un efecto de desplazamiento entre los puntos críticos (vecindarios/ciudades/estados) porque los grupos

Fuente: Elaboración propia con datos del SESNSP. de una estructura muy organizada, los grupos criminales tienen mayor posibilidad de modus con los un u oportunidad limitada. Bajo esta perspectiva, se debería esperar que ocurra un efecto de desplazamiento entre los puntos críticos (vecindarios/ciudades/estados) porque los grupos

12 T. A. Taniguchi, J. H. Ratcliffe y R. B. Taylor, “Gang set space, drug markets, and crime around drug corners in Camden”, en Journal of Research in Crime and Delinquency, Año 48, No. 3, 2011, pp. 327-363.

Journal of Research in Crime and Delinquency, Año 48, No. 3, 2011, pp. 327-363.

criminales realizan cálculos racionales de los efectos y la probabilidad de tener éxito en cometer el crimen en espacios con menor actividad policial. Si aumenta la presión policial, se reduce la posibilidad de transgresión o de evitar el castigo. Si las sanciones se endurecen, se puede inferir que el grupo criminal elegirá “mudarse” a un lugar con condiciones más favorables. Incluso cuando hay múltiples condiciones espaciales que determinan la posibilidad de secuestro, si el conjunto de condiciones cambia, se limitan o sus beneficios se reducen por la aplicación de la ley, el crimen puede moverse porque no está absolutamente determinado por el espacio y las oportunidades criminales de la ciudad.

El segundo factor, probablemente el más relevante desde un punto de vista institucional y de diseño de políticas públicas, se refiere a la ventana de oportunidad que se abre a los grupos criminales para desplazar su actividad, como respuesta a la falta de coordinación y organización de los cuerpos policiales de las entidades estatales y federales. Las autoridades del país observaron el efecto descrito anteriormente, por lo que en 2014 se creó por decreto presidencial la Coordinación Nacional Antisecuestro (CONASE).13 Este organismo fue constituido para cerrar la distancia operativa entre las diferentes unidades de combate antisecuestro y sumar los esfuerzos de las entidades federativas y la política de seguridad establecida por el gobierno federal. Sin embargo, aunque esa iniciativa propuso un panorama alentador para el combate al secuestro, se observó un repunte en el número de casos reportados en 2018, tanto en la Ciudad de México (280 casos reportados), como a nivel nacional.

Hasta octubre de 2019, en CDMX se registraron 160 secuestros en todas sus modalidades. Es altamente probable que este delito termine a la baja recuperando las cifras de años anteriores. Pero un detalle inquietante es que, al desagregar este tipo delictivo, se observa que en el caso del secuestro extorsivo, que generalmente es el más violento y el que deja peores secuelas para las víctimas directas y sus familias, hasta octubre de 2019 se reportaron, mientras que en todo 2018 hubo 35 secuestros de este tipo. Si se mantiene esta tendencia, la cantidad de este tipo de delitos puede llegar a duplicar los registrados el año pasado. Habitualmente este tipo de secuestros refleja la existencia de bandas altamente organizadas (a diferencia de otros secuestros) de gran peligrosidad, que sólo se pueden desarticular con procesos de inteligencia delictiva también complejos. Si estos números empeoran, el desafío para 2020 es mejorar los sistemas de investigación de la Fuerza Antisecuestro de la Ciudad.

discusión

La teoría económica del delito ha producido una gran cantidad de bibliografía en la materia en los últimos años, en la que se presentan debates novedosos sobre los posibles factores relacionados con la disuasión. Si se trata de grupos criminales altamente organizados que calculan de manera racional sus delitos, entonces, éstos pueden simplemente elegir operar en otro estado con menor presión policial. Las teorías económicas del delito son útiles para describir este tema porque la disuasión de la delincuencia es presentada como una decisión racional frente a un conjunto de oportunidades determinadas por los costos —probabilidad de captura, sentencias severas, encarcelamiento— y las ganancias financieras.14 En otras palabras, es posible que las bandas se hayan mudado, o bien, que las que operaban en CDMX fueron desactivadas y esto disminuyó la competencia frente a las que operaban en los estados vecinos. Al utilizar ciudades o estados como unidades de análisis en delitos que se cometen en base al cálculo, en oposición a la concentración micro-espacial criminal basada en el desorden social, se puede observar que la intervención policial enfrenta el problema potencial de desplazar las actividades de grupos criminales con mayores niveles de organización a otras

13 Disponible en: https://www.gob.mx/segob/articulos/conoces-a-la-conase?idiom=es

14 S. Levitt y. T. J. Miles, “Empirical study of criminal punishment”, en A.M. Polinsky, y S. Shavell, Steven (Ed.), Handbook of Law and Economics, Vol. 1, 2007, pp. 455-495. Véase también: J. R. Petersilia, P. W. Greenwood y M. Lavin, Criminal careers of habitual offenders, RAND Report, Santa Monica, California, 2007. Gustavo Fondevila y Ricardo Massa

ciudades/estados con menos riesgo.15 Por supuesto, debido a ciertos aspectos del secuestro, el crimen no puede transferirse de un entorno urbano a uno rural; la ubicación debe poseer características relativamente similares en términos de niveles socioeconómicos y baja aplicación de la ley.

El denominador común de estos estudios es el efecto de la amenaza de la sanción dentro del comportamiento de las tasas delictivas. No se trata del efecto de disuasión general que causa la posibilidad de recibir una sanción, sino de estudiar los efectos de disuasión marginal de ciertas sanciones sobre la base de un modelo racional de elección individual.16 Es decir, el impacto de cierto tipo de amenaza en el proceso de toma de decisiones criminales. En el caso del secuestro en CDMX, tomar una unidad de análisis macro-espacial como una ciudad/estado y considerar una experiencia de intervención directa como la FAS, permite sugerir un aumento en el costo del delito, que se internaliza en la decisión racional del grupo criminal, a través de la probabilidad de arresto. Esto puede generar un desplazamiento de delitos que se cometen con altos niveles de organización. Los resultados obtenidos sugieren que eso fue precisamente lo que sucedió en este caso: se logró una disminución en el número de casos de secuestro en la Ciudad de México a costa de la transferencia de ese delito a los estados vecinos, principalmente al Estado de México, por la falta de coordinación entre fuerzas estatales y federales.

Más allá de la evaluación de la política antisecuestro de CDMX, el repunte de los casos registrados durante 2018 y los primeros seis meses de 2019, parecen indicar que dicha estrategia se está desgastando y ya no hay desplazamiento criminal. Sólo en 2018 se registraron 280 secuestros en CDMX, que son superiores a los 263 registrados durante el periodo comprendido entre 2013 y 2017, correspondiente a la mayor parte del período del gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa. Durante la presente administración (diciembre/18-junio/19) se han registrado 57 casos de secuestro en CDMX.

Para terminar, es importante señalar que el trabajo institucional en materia de seguridad debe concentrarse en evitar que la investigación del secuestro se realice de manera individualizada y descoordinada entre las unidades antisecuestro de cada entidad federativa. En ese sentido, resulta preocupante que la Coordinación Nacional Antisecuestro se haya mantenido sin titular por casi cinco meses tras la designación de Patricia Bugarín Gutiérrez (titular durante el sexenio de Enrique Peña Nieto) como Subsecretaria de Seguridad Pública (2/2019), hasta la designación de Víctor Hugo Enríquez García (07/2019). No se puede afirmar que este vacío haya generado un aumento de casos de secuestro, pero no se pueden dejar ventanas de oportunidad abiertas para el crimen. No puede permitirse que los grupos criminales se organicen mejor que los cuerpos policiales.

15 X. Yifei y D. E. Brown, “A decision model for spatial site selection by criminals: A foundation for law enforcement decision support”, en IEEE Transactions on Systems, Man, and Cybernetics, Año 33, No. 1, 2003, pp. 78-85.

16 N. D. Walker, “The efficacy and morality of deterrents”, en Criminal Law Review, 1979, pp. 129-144.

17. Violencia y criminalidad en Tijuana y Ciudad Juárez: la complejidad social y urbana

José María Ramos1 y Luis Alfonso Herrera2

introducción

En 2018, cuatro de las cinco urbes más violentas del mundo eran mexicanas y una venezolana. Tijuana en primer lugar, seguida de Acapulco, Caracas (Venezuela), Ciudad Victoria y Ciudad Juárez. México desplazó a Brasil, país que durante varios años presentaba el mayor número de ciudades peligrosas.3 Por lo anterior, es relevante comparar lo sucedido en dos de estas ciudades, Tijuana y Ciudad Juárez, por ubicarse en la frontera con Estados Unidos. El análisis tomará en cuenta algunos elementos de la gobernanza, los derechos a la ciudad y las políticas de desarrollo local y comunitario.

Tijuana y Ciudad Juárez fueron las dos principales ciudades víctimas de la “guerra contra el narcotráfico” declarada desde 2007 por el gobierno mexicano. Al ser las más pobladas de la frontera (Tijuana con aproximadamente 1,500,000 habitantes, y Ciudad Juárez con aproximadamente 1,400,000 habitantes), han sido el lugar geográfico privilegiado para el paso transfronterizo de drogas desde México hacia Estados Unidos.4 Como consecuencia, la violencia de esta guerra se concentra de forma destacada en ambas ciudades. En el año 2018, de acuerdo con algunos estándares internacionales, Tijuana ocupó el primer lugar en homicidios del mundo, con un total de 2,507 (136 por cien mil habitantes), y Juárez el quinto lugar, con 1,251 homicidios (85 por cien mil habitantes). Durante 2019 y 2020 esta tendencia no se ha modificado sustancialmente, ni siquiera por el confinamiento de la población por la pandemia de COVID-19. Por lo anterior, resulta interesante analizar y comparar los problemas de seguridad de ambas urbes.5

Una de las tareas para quienes se encargan de reflexionar sobre nociones como la violencia y la criminalidad es tomar en cuenta la nueva realidad urbana que viene acompañada de problemáticas sociales, económicas y ambientales. En ese contexto, se debe enfatizar la relevancia de promover una gobernanza urbana eficaz desde una perspectiva de derechos humanos, específicamente del derecho a la ciudad, según se establece en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Los gobiernos de Tijuana y Ciudad Juárez han llevado a cabo distintas acciones en la materia, las cuales han tenido diferentes impactos en la reducción de la inseguridad y violencia local en los últimos diez años. Estas dos ciudades comparten factores similares, como la industria maquiladora, la elevada migración, los altos índices de criminalidad a nivel nacional, así como una floreciente cultura fronteriza. Por otra parte, los gobiernos han emprendido distintas acciones para resolver y responder a las contingencias sociales y económicas provocadas por distintas organizaciones criminales que se disputan las zonas fronterizas, por su importancia estratégica en el negocio del narcotráfico. Ambas ciudades poseen una geografía extraordinaria que las hace blanco de un sinfín de actividades delictivas y que terminan provocando daños en el sistema social, como la descomposición social y la pérdida de confianza en las autoridades y una baja en la participación de sus habitantes en los asuntos públicos de la ciudad.

1 Profesor-investigador, Departamento de Estudios de Administración Pública, de El Colegio de la Frontera NorteTijuana.

2 Profesor-investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.

3 “Las 50 ciudades más violentas del Mundo 2018”. Disponible en: http://seguridadjusticiaypaz.org.mx/files/estudio.pdf.

4 Cabe aclarar que no existen datos exactos de la población en ambas ciudades, debido a la elevada población flotante migrante y a que muchos de sus habitantes son ciudadanos transfronterizos.

5 “Logra Tijuana primer lugar mundial en homicidios”. Disponible en: https://zetatijuana.com/2019/03/logra-tijuana-primer-lugar-mundial-en-homicidios/.

José María Ramos y Luis Alfonso Herrera

Por lo anterior, es importante tratar de buscar marcos de referencia que ayuden a gobiernos y a la ciudadanía a revertir los efectos de la criminalidad y la violencia en todas las escalas y niveles de organización sociopolítica de la población.

Las respuestas gubernamentales frente a contextos de alta criminalidad y violencia crónica, donde la incidencia delictiva parece no tener fin, han presentado dos grandes formatos de reacción. Por un lado, el enfoque de gobernanza y participación de la sociedad civil organizada ha estado ausente en la agenda pública de Tijuana, mientras que en Ciudad Juárez fue y sigue siendo notoria la incorporación de las asociaciones civiles, el empresariado y colectivos artísticos, culturales y promotores de los derechos humanos. Aunque hay participación de algunas agrupaciones en Tijuana, es mucho mayor la que se registra en Chihuahua. Lo anterior puede deberse a la apropiación social de los distintos organismos sociales y a un mayor desarrollo de un modelo de gobernanza, articulado a una política de prevención que contempla acciones de liderazgo, coordinación, cooperación, consensos, implementación, evaluación, monitoreo, planeación y rediseño de políticas. De esta manera, Ciudad Juárez logró bajar la tasa de homicidios en los últimos diez años, mientras que en Tijuana dicha tasa ha ascendido (cuadros 1 y 2).

vioLencia coMparada

A continuación, presentamos la información sobre la violencia en las dos ciudades, para tener como punto de referencia los altibajos en la incidencia delictiva relativa a los homicidios. El incremento de la violencia en Tijuana se debe a la competencia entre grupos criminales por la exportación de drogas, específicamente entre el Cártel Jalisco Nueva Generación, la organización de los hermanos Arellano Félix y el Cártel de Sinaloa-Pacifico. Como se observa en el cuadro 1, en los últimos cinco años, de 2014 a 2019, se multiplicó cuatro veces la tasa de homicidios en la entidad federativa.6 Entre 2019 y 2020, sólo se dio una reducción de los homicidios de 10 % entre los meses de enero y junio de cada año. En 2019, en los seis primeros meses se registraron 1,011 homicidios, y 996 en el mismo periodo de 2020. Ello a pesar del confinamiento por la pandemia de COVID-19, lo que muestra que las organizaciones criminales no redujeron su actividad.7

De acuerdo con la Fiscalía General del Estado de Chihuahua, entre enero y julio de 2020, en Ciudad Juárez se registraron 1,037 homicidios debidos al narcomenudeo. Durante el mismo periodo de 2019, la tasa de homicidios subió 16.6 %. Sobresale que 9 % de estos fueron mujeres.8

El cuadro 2 da cuenta de las consecuencias de las acciones de los grupos del crimen organizado que sin tregua se disputaron la ciudad, como el Cártel de Juárez-La Línea y sus grupos pandilleros, como Los Aztecas, Los Mexicles y los Artistas Asesinos. Así, es necesario pensar en la figura de la doble crisis de la ciudad, donde, por un lado, la delincuencia organizada se disputa la plaza fronteriza dejando una estela de muerte y miedo, y, por el otro lado, la crisis económica deja a miles de familias sin un empleo fijo.9

Con esta violencia recrudecida a partir de 2017, se regresa al sombrío escenario de violencia en ambas ciudades que se vivió al inicio de la guerra contra el narcotráfico. Esto demuestra que los esfuerzos de combate a las organizaciones criminales, así como el impulso de programas sociales de prevención de la violencia han dado escasos resultados. Sin embargo, es evidente que los resultados de estos programas son nulos en Tijuana, a diferencia de Ciudad Juárez, donde la

6 Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2016/12/tijuana-homicidios-nivel-mas-alto/

7 Disponible en: https://zetatijuana.com/2020/07/homicidios-fuera-de-control-van-mil-450/

8 Disponible en: https://laverdadjuarez.com/index.php/2020/08/01/ciudad-juarez-rebasa-los-mil-asesinatos/

9 Un factor adicional de la problemática en Ciudad Juárez es el relativo apoyo del gobierno estatal y el escaso apoyo del gobierno federal en el periodo 2012-2018. En el caso de Tijuana, tanto el municipio como el gobierno estatal eran del mismo partido político, pero ello no influyó para promover una eficaz agenda en materia de seguridad y desarrollo.

17. Violencia y criminalidad en Tijuana y Ciudad Juárez: la complejidad social y urbana

interacción de la sociedad civil y el gobierno ha logrado algunos logros. Por ello, la clasificación de la “ciudad más peligrosa del mundo” que antes ocupara Ciudad Juárez, ahora le corresponde a Tijuana. Esto se percibe claramente en los cuadros 1 y 2 y en la gráfica 1. de más Ciudad le 1.

Cuadro 1. Tasa de homicidios en el municipio de Tijuana, 2005-2019

Fuente: Elaboración propia con base en información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019.

* Información hasta octubre de 2019. Disponible en: https://www.elsoldetijuana.com.mx/local/cierra-2019-con-casi-2mil-200-homicidios-4647067.html

Cuadro 2. Tasa de homicidios en el Municipio de Juárez, 2005-2019.

Fuente: Instituto Municipal de Investigación y Planeación, 2019. Con datos de la Secretaría de Salud de Chihuahua (20052014); Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2015-2019); II Conteo de Población y Vivienda 2005; XIII Censo de Población y Vivienda 2010 y de la Encuesta Intercensal 2015, INEGI. Nota: la información de 2019. Disponible en: https://diario.mx/juarez/suma-juarez-mil-402-homicidios-dolosos-en-2019-20191208-1597707.html

Gráfica 1. Homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes, 2015-2019

Fuente: Elaboración propia con base en información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019.

uáreZ

ciudad Juárez

una serie de eventos y acontecimientos como la guerra, el comercio, la cultura, la economía y

la mitad de su territorio por parte del vecino del norte, Paso del Norte, ahora Ciudad Juárez, se

ciudad ha recibido población rural y urbana proveniente de diferentes estados, que ha migrado

Ciudad Juárez forma parte de una región fronteriza que se ha constituido históricamente por una serie de eventos y acontecimientos como la guerra, el comercio, la cultura, la economía y la política entre los Estados Unidos de América y México. Desde el tratado de Guadalupe Hidalgo en 1848, donde México firma la paz como país derrotado, y donde le fue cercenada casi la mitad de su territorio por parte del vecino del norte, Paso del Norte, ahora Ciudad Juárez, se transformó en una ciudad fronteriza cuya vocación fue absorber las crisis naturales, económicas y, recientemente, de violencia criminal del resto del país. Así, desde principios del siglo XX, la ciudad ha recibido población rural y urbana proveniente de diferentes estados, que ha migrado de su lugar de origen por varias causas: las crisis regionales de la Laguna (Durango, Zacatecas y Coahuila), las deportaciones desde Estados Unidos, el sismo de la Ciudad de México en 1985, las inundaciones en el estado de Veracruz y Tabasco de principios del siglo XXI, y más recientemente los desplazamientos de población debidos a la violencia en Michoacán, Guerrero y Zacatecas.10 Agregando a lo anterior, con las oleadas migratorias de la década de 1990 a la fecha, se ha configurado una ciudad peculiar, con enormes problemáticas sociales, ambientales, económicas, de seguridad y urbanas.

En el año 2000, la ciudad continuó con un ritmo de vida urbana caracterizada por los viejos rasgos de las últimas décadas, que incluían el crecimiento de la industria maquiladora, el comercio transfronterizo, el bilingüismo, la dolarización de la economía, la americanización de la cultura, los servicios, algo de turismo, el comercio y el crecimiento urbano. Este último se caracterizó por un modelo de desarrollo de expansión mediante el cual se crearon periferias urbanas carentes de servicios, equipamiento e infraestructura. La industria de la construcción en la ciudad experimentó una bonanza significativa con la construcción de nuevos fraccionamientos de interés social financiados por créditos del INFONAVIT. Los nuevos desarrollos habitacionales albergaron a cientos de miles de familias con una renta baja, haciendo realidad el sueño de tener una vivienda propia. Los desarrolladores y las inmobiliarias aprovecharon la disponibilidad de créditos por parte de las autoridades federales, fomentando un crecimiento ur-

el año 2000, la ciudad continuó con un ritmo de vida urbana caracterizada por los viejos rasgos de las últimas décadas, que incluían el crecimiento de la industria maquiladora, el comercio transfronterizo, el bilingüismo, la dolarización de la economía, la americanización de la cultura, los servicios, algo de turismo, el comercio y el crecimiento urbano. Este último se caracterizó por un modelo de desarrollo de expansión mediante el cual se crearon periferias urbanas carentes de servicios, equipamiento e infraestructura. La industria de la construcción en la ciudad experimentó una bonanza significativa con la construcción de nuevos fraccionamientos de interés social financiados por créditos del INFONAVIT. Los nuevos desarrollos habitacionales albergaron a cientos de miles de familias con una renta baja, haciendo realidad el sueño de tener una vivienda propia. Los desarrolladores y las inmobiliarias aprovecharon la disponibilidad de créditos por parte de las autoridades federales, fomentando un crecimiento urbano

10 Carlos González, “La deuda histórica a Ciudad Juárez”, en Jorge Quintana, Luis Alfonso Herrera, Jaimes Pineda y Martha Patricia Servando y Barraza (coordinadores), Pensar la Ciudad, Instituto Municipal de la Mujer-IMIP, Ciudad Juárez, 2015.

Carlos González, “La deuda histórica a Ciudad Juárez”, en Jorge Quintana, Luis Alfonso Herrera, Jaimes Pineda

Tijuana

Cd. Juárez

17. Violencia y criminalidad en Tijuana y Ciudad Juárez: la complejidad social y urbana

bano totalmente desordenado. En el año 2018, en la zona periurbana del suroriente de la cuidad, se ubicaron aproximadamente 142,000 viviendas.11 Actualmente, esta zona de la ciudad cuenta con más de 400 mil habitantes, según proyecciones del Instituto Municipal de Planeación, dato que contrasta con la obtenida mediante el Censo de Población y Vivienda Intercensal, que reportó 294,559 habitantes en 2010.12 La zona concentra 40 % de los homicidios de la ciudad, entre otros delitos. Ciudad Juárez enfrenta fenómenos sociales, urbanos, ambientales, migratorios, políticos y económicos que, aunque están presentes en el resto de la vieja estructura de la ciudad, allí se dan con extrema virulencia. Éste es el “caldo de cultivo” para reclutar criminales por los grupos del narcotráfico. Por ello, podríamos decir que es un desafío para la gobernanza urbana.

La crisis de 2008 en Estados Unidos provocó una gran pérdida de empleos en la industria maquiladora y otros sectores que dependían directa o indirectamente de estas empresas transnacionales. Iniciaron los despidos y paros técnicos, hasta llegar a más de 90 mil en todo el estado de Chihuahua. Por otro lado, la crisis económica se cruzó con la crisis de violencia provocada por la declaración de guerra por parte del gobierno federal. Las consecuencias de ambas crisis fueron fatales. Esto reflejaba limitaciones en la implementación de una gobernanza urbana con criterios de inclusión, desarrollo y cohesión social. Según el informe del Plan Estratégico de Juárez 2018, la población del estado es de 1,428,808 habitantes.13 De acuerdo con proyecciones del departamento de geoestadística del Instituto Municipal de Investigación y Planeación (IMIP), para el año 2019 la población estimada es de poco más de 1,400,000 habitantes. Recientemente, la ciudad se encuentra inmersa en una nueva oleada de migración/inmigración representada por la llegada a la ciudad de connacionales procedentes de Michoacán, Zacatecas y Guerrero desplazados por la violencia producto de la guerra que libran los grupos de la delincuencia organizada de esos estados de la república.

Las políticas y estrategias instrumentadas por el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, como El Operativo Conjunto Chihuahua (2008), Operación Coordinada Chihuahua (2010) y Todos Somos Juárez (2010), las cuales tuvieron inversiones millonarias en materia urbana y de seguridad para la ciudad, tuvieron poco impacto en la inseguridad y violencia, pues casi no descendieron los diversos índices de criminalidad.

A diferencia de los programas gubernamentales establecidos por la federación y el gobierno estatal, la sociedad civil juarense se organizó de distintas formas con el fin de responder a la crisis urbana y social que el crimen organizado estaba creando en la ciudad. Muchos de estos esfuerzos fueron apoyados por la iniciativa privada y los sectores empresariales de Juárez. Así, se crearon asociaciones civiles con distintos fines y propósitos, al igual que organismos o colectivos juveniles, artísticos, urbanos, musicales, comunitarios, vecinales, los cuales organizaron acciones “públicas” en varios sectores de la población que incluían las zonas más golpeadas por la violencia. Algunas asociaciones civiles y organismos no gubernamentales no eran nuevos y tenían una trayectoria anterior, algo que fue importante para promover la participación social y ciudadana frente a la criminalidad y la inseguridad de 2008 al 2012. Es el caso de Fundación del Empresariado Chihuahuense, A. C. (FECHAC), El Fideicomiso para la Competitividad y Seguridad Ciudadana (FICOSEC) y Plan Estratégico de Ciudad Juárez A. C. Estos organismos de origen empresarial fueron clave para entender la respuesta del empresariado en la región norteña frente al fenómeno de la violencia y la inseguridad. A partir de estas asociaciones civiles, los organismos no gubernamentales y colectivos encontraron los apoyos para iniciar sus acciones e intervenciones. Sin embargo, no sólo estas instancias formales respondieron al llamado de las autoridades locales, estatales y federales. También luchadores sociales, activistas y promotores de los derechos humanos se sumaron al esfuerzo de la ciudad para recuperar espacios públicos, colonias y dar seguimiento a las víctimas de la violencia. La incorporación de estos actores sociales y su

11 Instituto Municipal de Investigación y Planeación, Municipio de Juárez, Diagnóstico de la zona periurbana de Ciudad Juárez, Ciudad Juárez, 2018.

12 INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, México, 2010.

13 Disponible en: https://planjuarez.org/documentos/informe-asi-estamos-juarez-2018/

José María Ramos y Luis Alfonso Herrera

vasta experiencia en campo facilitaron el trabajo de otras organizaciones y colectivos. Incluso las universidades y empresas se apuntaron en las campañas y programas del gobierno federal para abonar al entendimiento y tratamiento de los problemas sociales que estaba dejando como secuela la violencia y la inseguridad.

Desde 2018 han arribado inmigrantes de origen cubano, guatemalteco, hondureño, salvadoreño y africano, que están marcando la agenda pública de la ciudad. Estas tendencias nuevas que experimenta el municipio obligan a fortalecer una gobernanza migratoria multicultural para el desarrollo comunitario.Así, según datos de la Comisión Estatal de Población (COESPO) del estado de Chihuahua:

Existen 18,668 Personas sujetas de protección internacional, se han registrado mediante un número consecutivo desde el 27 de octubre de 2018 a la fecha […] 13,787 connacionales han sido repatriados por el punto de Repatriación Humana “Libertad” ubicada en el Puente Internacional Santa Fe del 1 de enero al 27 de agosto del año en curso […] 16,397 Migrantes de retorno, que esperan la resolución de su solicitud de asilo político hacia Estados Unidos, en Ciudad Juárez a partir del Migrant Protection Protocols 14

Lo expuesto antes muestra la serie de cambios de tipo estructural que han configurado la ciudad fronteriza y que forman parte de sus cambios y transformaciones, incluidas sus tensiones y contradicciones que se materializan en violencia, criminalidad, inseguridad, feminicidios y pobreza urbana. Una ciudad compleja que forma un entramado urbano y social que, por su condición de pobreza, hace más complicada una lectura fiel de su realidad.

tiJuana

La frontera de Tijuana con el estado de California impacta en las dimensiones de la seguridad nacional, fronteriza y ciudadana, pues esa frontera es una de las más importantes en el mundo. El municipio de Tijuana es el de mayor crecimiento demográfico a nivel nacional, con una población estimada de 1,500, 000 habitantes,15 lo cual ha generado contrastes sociales cuyo resultado es el agravamiento de las desigualdades, como las demandas limitadas de empleo (incluso de población migrante), rezagos en servicios públicos, inseguridad y violencia, que influyen en la incidencia delictiva local y en el deterioro del tejido social. El municipio de Tijuana también se ha caracterizado por un dinámico crecimiento económico que no ha sido acompañado por el desarrollo social y el bienestar de la población de los estratos sociales más vulnerables. Si bien tiene índices de pobreza más bajos que otros municipios del país y del estado, la desigualdad y el deterioro social son rasgos importantes de su fisonomía urbana. Así, Tijuana, al igual que el resto de los municipios fronterizos mexicanos, cuenta con una problemática local, regional, nacional, transfronteriza e internacional, por lo que es necesario analizarlo bajo un modelo de gobernanza para el desarrollo, que genere condiciones adecuadas de competitividad y bienestar. En 2018, en Tijuana se registraron 2,507 homicidios, lo que implica que hubo un aumento de 500 % en los homicidios de 2014 a 2018 (cuadro 1). Hasta octubre de 2019 se habían registrado más de dos mil. De acuerdo con la Fiscalía General del Estado de Baja California, en los últimos cinco años, en Tijuana ha aumentado la cifra de homicidios por cada 100 mil habitantes: en 2014 fue de 19; en 2015, 23; en 2016, 33; en 2017, 58, y en 2018, 99.16 Se estima que cerca de 80 % de los asesinatos se atribuye al tráfico de drogas al menudeo y al nuevo sistema de justicia penal, que permite la salida de presuntos delincuentes aun cuando sean detenidos en posesión de armas. Esta flexibilidad legal inhibe la acción policial y genera incentivos para mantener las

14 COESPO, “Chihuahua, 2019, Ficha informativa de movilidad humana en Ciudad Juárez, numeralia de la contingencia migratoria”, Chihuahua, 2019.

15 INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, México, 2010.

16 Fiscalía General del Estado de Baja California, Mexicali, 2019. eguridadbc.gob.mx/Estadisticas/2019/inci_Tijuana. pdf?id=933388075

17.

acciones delictivas. Se estima que sólo 10 % de los casos de muertes violentas registradas en Tijuana durante 2019 se han judicializado, es decir, apenas en 170 de los 1,844 homicidios se ha indiciado al presunto responsable.

Entre los factores determinantes de la creciente violencia en el periodo de 2017 a 2019 en Tijuana destacan los siguientes: una mayor presencia del Cártel Jalisco Nueva Generación; una muy limitada presencia de la Sedena y de la Marina; corrupción e impunidad; descoordinación estratégica de las policías locales con el resto de las agencias de seguridad nacional y fronteriza; limitada coordinación interinstitucional; ausencia de programas de prevención y con agenda de derechos a la ciudad; participación limitada de los organismos de la sociedad civil para fortalecer el tejido social; limitada política de estado de derecho, y recursos casi inexistentes para impulsar programas de desarrollo entre población vulnerable (principalmente jóvenes). Esta diversidad de problemas implica el reto de hacer una gestión transversal de distintas dimensiones de la seguridad (nacional, fronteriza y ciudadana), con el fin de mejorar las condiciones de convivencia y reducir el número de delitos. Por todo lo anterior, diez años después, Tijuana superó a Ciudad Juárez, que en 2008 había sido catalogada como la “ciudad más peligrosa del mundo”. En 2019, en México se registró el mayor número de asesinatos en la historia, de manera que Tijuana y Ciudad Juárez volvieron a ocupar la posición de “liderazgo” que tuvieron en el periodo del 2008 al 2010 por ser las ciudades con la mayor incidencia de violencia y homicidios.

eLeMentos de La poLítica de prevención y de seguridad de La adMinistración de andrés ManueL López oBrador, 2018-2024

Derivado de la criminalidad e inseguridad en ambas ciudades, es pertinente preguntarse si la nueva política de seguridad y de prevención del gobierno federal podrá atender esos problemas y promover una cultura de paz y mayor seguridad ciudadana.

La nueva Estrategia Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 está compuesta por ocho ejes prioritarios: 1. Erradicar la corrupción y reactivar la Procuración de Justicia; 2. Garantizar empleo, educación y salud; 3. Garantizar respeto y promoción de los Derechos Humanos; 4. Regenerar la ética de la sociedad; 5. Reformular el combate a las drogas; 6. Emprender la construcción de la paz; 7. Recuperación del control de las cárceles y su dignificación; 8. Nuevo Plan de Seguridad Pública para lograr la construcción de una cultura de paz de mano de instituciones y la población.

El desafío de esta estrategia es hacerla viable con base en un eficaz modelo de gestión y de políticas públicas con enfoque transversal y con visión reactiva, estratégica y preventiva. Además, en ella predomina un perfil militar sobre el policial, es decir, prioriza la militarización que no ha dado resultados en la disminución de la criminalidad, pues ésta, por el contrario, ha aumentado, y muestra una menor consideración a la formación policial municipal. La Guardia Nacional podría tener impactos positivos sólo si logra promover una eficaz coordinación con las corporaciones locales y estatales a partir de una agenda integral.

Para lo anterior, la Guardia Nacional debe fortalecer la investigación, la inteligencia, diseñar un programa de prevención transversal y garantizar la procuración de justicia. Para ello es fundamental que el modelo de la Guardia Nacional se fundamente en una gobernanza eficaz de las distintas dimensiones de la seguridad, y no sólo en la respuesta reactiva-militar. La viabilidad de la estrategia para reducir la violencia y la criminalidad en los municipios de Tijuana y Ciudad Juárez dependerá de que se cuente con un modelo de gobernanza estratégica —y con sus distintos componentes (dirección, coordinación, planeación, incentivos, monitoreo, evaluación, rediseño)—, el cual ha estado presente en las mejores prácticas de reducción de la criminalidad a nivel internacional.

José María Ramos y Luis Alfonso Herrera

concLusiones generaLes

En este artículo se analizaron el contexto, los factores determinantes y los impactos de la violencia criminal en Tijuana y Ciudad Juárez en los últimos años, destacando la gestión diferenciada de sus alternativas: política reactiva versus preventiva. La experiencia de las dos ciudades es que la articulación de ambas respuestas es una solución al problema de la delincuencia y la seguridad. Se debe impulsar una mejor gobernanza y gobernabilidad social desde una perspectiva de participación ciudadana, la cual está ausente en el caso de Tijuana y se ha desarrollado con más éxito en Ciudad Juárez. Es necesario incluir los enfoques de derechos urbanos y otros como el urbanismo participativo o el urbanismo ciudadano, que confieren un gran peso a la inclusión de la ciudadanía en los asuntos públicos de la ciudad. Todo ello como parte de un modelo eficaz de gobernanza urbana para el desarrollo local.

La problemática socio-urbana muestra la falta de capacidades del gobierno para solucionar los problemas de las periferias de ambas ciudades, donde se manifiesta la mayor incidencia delictiva y que se han configurado como las “zonas de reclutamiento” de miembros de los grupos criminales. El crecimiento poblacional en ambas ciudades es un gran reto para la planificación urbana. Los tres programas del gobierno federal implementados en Ciudad Juárez entre los años 2008 y 2010 no se aplicaron en Tijuana. La mayor incidencia delictiva que tuvo lugar en 2008 —año en que se registraron cerca de mil homicidios—, se logró reducir con una estrategia integrada de la comandancia militar y de la secretaria de seguridad local, bajo un modelo reactivo, de anticorrupción policial y fortalecimiento a los valores policiales, pero con casi nula participación ciudadana. Ésta es una de las razones del aumento delictivo en Tijuana entre 2018 y 2020, cuando se registraron aproximadamente cinco mil homicidios dolosos. La participación empresarial ha estado ausente en la ciudad, a pesar de ciertos esfuerzos de organismos como USAID, que ha intentado promover una mayor vinculación del sector empresarial, como sucedió en Ciudad Juárez. Uno de los programas piloto en temas de prevención es “Tijuana Innovadora”. Sin embargo, sus acciones son limitadas y de escaso impacto, a diferencia de la visión y estrategias transversales promovidas por el FICOSEC en Ciudad Juárez. Con respecto a la integración de nuevos grupos de migrantes, en Tijuana se ha promovido la de la comunidad haitiana, lo que no ha sucedido con la población hondureña que se ha asentado en la ciudad. Estas migraciones multiculturales serán un reto para promover acciones de integración y de mayor tolerancia social y étnica.

El supuesto de análisis plantea que el modelo de gestión de la seguridad y de la prevención en Ciudad Juárez ha sido más estratégico y que cuenta con una perspectiva más integral, orientada hacia un modelo más inclusivo y de derechos a la ciudad, que el de Tijuana. Este municipio está perdiendo las oportunidades de visibilizar nuevas formas de apropiación social para el desarrollo comunitario que reduzcan los amplios márgenes de acción que tienen los grupos criminales. Las ciudades de Tijuana y Juárez tienen el reto de transitar hacia una agenda de derecho a la ciudad articulada con un modelo estratégico y eficaz de seguridad ciudadana y de prevención. En este sentido, la viabilidad de la Estrategia Nacional de Seguridad y de Prevención de la nueva administración federal dependerá de la institucionalización de un modelo eficaz de gobernanza interinstitucional y de políticas transversales en materia de seguridad y desarrollo. De lo contrario, será una estrategia más, que será incapaz de reducir la creciente violencia e inseguridad, que se vincula a las agendas de seguridad nacional, fronteriza, pública y humana.

La posibilidad de promover una nueva política local, federal o interinstitucional para reducir la violencia y la criminalidad, tanto en el ámbito local como nacional, dependerá de que se cuente con un efectivo modelo de gobernanza estratégica con sus distintos componentes (dirección, coordinación, planeación, incentivos, monitoreo, evaluación, rediseño), el cual ha estado presente en las mejores prácticas de reducción de la criminalidad a nivel internacional, como en Medellín, Bogotá, Nueva York y Barcelona.

Tijuana y Ciudad Juárez no están exentas de sufrir los efectos de la escalada nacional de violencia criminal observada en el país desde 2018. Incluso su impacto es mayor que durante el periodo 2008-2010, como se constata por el ascenso en los homicidios en las dos ciudades entre

17. Violencia y criminalidad en Tijuana y Ciudad Juárez: la complejidad social y urbana

2017 y 2019 (cuadros 1 y 2). Sin embargo, el caso de Ciudad Juárez muestra que sólo mediante la instrumentación de programas sociales y de prevención, así como de estrategias contra el crimen se lograrán reducir las tasas de la violencia. Esto debe tomarse en cuenta ante el despliegue de la Guardia Nacional como nueva fuerza de contención.

Aunado a lo anterior, es necesario considerar la crisis doméstica en Estados Unidos debida a la expansión del consumo del fentanilo, pues grupos criminales como el Cártel de Jalisco

Nueva Generación, el Cártel de Sinaloa y el Cártel del Golfo buscan —como hicieron con la cocaína hace diez años— convertir las dos ciudades más pobladas de la frontera en un campo de batalla para controlar las exportaciones de esa nueva droga y de otras drogas, como la marihuana, la cocaína y la heroína.

18. La crisis de opioides en Estados Unidos: la conexión con

México

Jonathan D. Rosen1

Actualmente, es más probable una muerte por sobredosis accidental de opioides que un accidente automovilístico. Esta sorprendente estadística muestra cómo los opioides han inundado los Estados Unidos y devastado pueblos y comunidades en todo el país. Esta epidemia no discrimina, pues se han visto afectadas personas de todas las razas, géneros, etnias y niveles socioeconómicos. Este artículo examina las tendencias recientes de la crisis de opioides en Estados Unidos y los vínculos con México, pues este país es muy importante para el tránsito de estas sustancias. La administración de Donald Trump prometió construir un muro para detener el flujo de inmigrantes ilegales y drogas que ingresan al país. Este trabajo analiza algunas de estas tendencias y políticas, y sugiere que, para resolver la crisis de opioides en Estados Unidos, es necesario cambiar las políticas públicas y de seguridad al interior del país.2

La interconexión de Los estados unidos y México

Estados Unidos y México comparten una frontera de aproximadamente 2,000 millas. México ha sido históricamente un país de tránsito y no un importante productor de drogas. La ubicación de México y el tráfico de drogas desde este país a Estados Unidos han sido motivo de preocupación para funcionarios de Washington. Según Ray Walser, un experto latinoamericano:

Se estima que el 90 por ciento de la cocaína consumida en Estados Unidos ingresa a través de México. Esto significa que entre 300 toneladas métricas (TMs) y 460 TMs de cocaína se introducen de contrabando a Estados Unidos anualmente […]. Los cárteles usan a México como un refugio para grandes envíos desde Colombia, que luego se fragmentan y circulan de contrabando en lotes más pequeños a Estados Unidos, donde se consume un promedio de 19 TMs de heroína de calidad de exportación y 9.400 TMs de marihuana que se cultiva y refina en México.3

Estados Unidos y México se han interconectado más debido a la globalización, así como también a más de 25 años de entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que fue acuerdo de libre comercio entre Canadá, México y Estados Unidos que el presidente Bill Clinton firmó en 1993. Miles de camiones pasan de México a Estados Unidos todos los días. Las organizaciones de narcotraficantes han aprovechado la globalización y la interconexión, así como las limitadas inspecciones aleatorias de automóviles. De igual manera, los buques portacontenedores que circulan por autopistas y puertos de entrada presentan desafíos importantes para las fuerzas del orden y la seguridad fronteriza, que intentan detener el flujo de drogas, armas y otros productos ilícitos.

México ha sido elevado en la agenda de seguridad actual de Estados Unidos. Donald Trump se postuló para presidente en 2016 con una plataforma que reivindicaba la necesidad de hacer cumplir

1 Profesor de la Universidad de la Sagrada Familia, Filadelfia. El autor agradece la colaboración de Sebastian Cutrona.

2 Ver también para mayor profundidad en el tema: Hanna Samir Kassab y Jonathan D. Rosen, Illicit Markets, Organized Crime, and Global Security, Palgrave Macmillan, New York, 2018; Jonathan D. Rosen y Hanna Samir Kassab, Drugs, Gangs, and Violence, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2018.

3 Ray Walser, “Mexico, Drug Cartels, and the Merida Initiative: A Fight We Cannot Afford to Lose”, The Heritage Foundation, 23 de julio, 2008, p. 6.

Jonathan D. Rosen

las leyes, y afirmó que México no está enviando a sus mejores personas, ofendiendo a muchas de ellas debido a sus comentarios sobre este país y su población. Trump argumentó que debe haber un muro para evitar que las drogas entren a través de la frontera y limitar la entrada de inmigrantes ilegales. Sin embargo, los críticos sostienen que el muro no ha logrado detener el narcotráfico y el crimen organizado. Por su parte, los narcotraficantes se han vuelto más creativos en términos de los métodos utilizados para transportar drogas a través de la frontera. Una de las formas que han utilizado los cárteles de la droga es la construcción de túneles a lo largo de la línea de 3,169 kms. de frontera entre ambos países. Las fuerzas de seguridad descubrieron el primer túnel en 1990, en Arizona. Este descubrimiento preocupó a los funcionarios de la administración del presidente norteamericano George H. W. Bush, pues abría la posibilidad de que las organizaciones de crimen organizado hubieran construido otros dispositivos similares a través de la frontera para contrabandear drogas a Estados Unidos.4 La cantidad de túneles utilizados por los narcotraficantes y los grupos del crimen organizado aumentaron con el tiempo. Desde el primer descubrimiento, los funcionarios de seguridad han encontrado más de 180 túneles, lo que demuestra su proliferación a medida que los narcotraficantes se han vuelto más innovadores y emprendedores en los mecanismos utilizados para transportar drogas al mercado más grande del mundo. En resumen, los narcotraficantes se han vuelto más sofisticados en la construcción de túneles. El narcotraficante más famoso por la construcción de túneles es Joaquín “El Chapo” Guzmán, exlíder del Cártel de Sinaloa.

Además de los túneles, los narcotraficantes han utilizado otras tecnologías, como catapultas, cañones, aviones ultraligeros y drones para transportar drogas de México a Estados Unidos. Los aviones ultraligeros no vuelan alto, sino más bien cerca del suelo, lo que dificulta la detección de dichos objetos. Además, no son difíciles de construir y no son muy costosos. Las personas también pueden aprender a operar dichos equipos sin mucha capacitación. Este medio también tiene la capacidad de transportar grandes cantidades de drogas, cientos de libras, lo que hace muy probable que los traficantes usen estas máquinas con mayor frecuencia como un medio de transporte viable y asequible.5 Además, los drones se han utilizado para llevar drogas a través de la frontera. En resumen, las organizaciones de narcotraficantes son creativas y continúan evolucionando para evadir a las autoridades con el fin de traficar bienes ilícitos.

cárteLes Mexicanos, producción y tráFico de opioides

Los cárteles mexicanos también han participado en la producción y el tráfico de heroína. Según la Administración de Drogas y Narcóticos (DEA, por sus siglas en inglés), las organizaciones mexicanas de narcotráfico han desempeñado un papel importante en la cadena de suministro del mercado de heroína en Estados Unidos. Las redes criminales colombianas habían suministrado heroína a los estados de la costa este en los últimos 20 años, pero los cárteles mexicanos han mejorado su infraestructura para diversificar y expandir las operaciones en el comercio de heroína.6 México ha sido testigo de un aumento en el cultivo de opio, que es el ingrediente clave utilizado para producir heroína. En 2015, Jack Riley, Administrador Adjunto Interino de la DEA, declaró:

La DEA también ha visto un aumento del 50 por ciento en el cultivo de amapola en México, principalmente en el estado de Guerrero y el “Triángulo de Oro” mexicano que incluye los estados de Chihuahua,

4 Douglas Jehl, “$1-Million Drug Tunnel Found at Mexico Border: Narcotics: The passageway ends at a warehouse in Arizona. It was used to bring cocaine into the U.S.”, en Los Angeles Times, 19 de mayo de 1990.

5 Mike LaSusa, “5 Clever Ways Mexico Cartels Move Drugs Across US Border”, en InSight Crime, 4 de octubre, 2016, pp. 2-3. Disponible en: http://www.insightcrime.org/news-analysis/5-clever-ways-mexico-cartels-move-drugs-over-usborder.

6 DEA, National Heroin Threat Assessment Summary–Updated, DEA, Springfield, 2016, p. 8.

18. La crisis de opioides en Estados Unidos: la conexión con México

Sinaloa y Durango. El aumento del cultivo da como resultado un incremento correspondiente en la producción y el tráfico de heroína desde México hacia Estados Unidos, e impacta en nuestras dos naciones, al fomentar la escalada del consumo de heroína en Estados Unidos, así como la inestabilidad y la violencia que crecen en todas las áreas de México.7

El aumento en la producción de heroína se basa en lo que algunos expertos llaman una estrategia de tres pilares: aumentar la producción; expandirse a nuevos mercados para incrementar la participación en el mercado y los ingresos, y mejorar las técnicas de producción para competir con grupos rivales del crimen organizado, particularmente en Colombia, que producen heroína.8 Uno de los estados en México que ha visto un aumento en la producción de ésta es Guerrero, que se encuentra en el suroeste del país. Un oficial militar mexicano sostuvo en 2016 que al menos 1,287 comunidades en Guerrero dependen del cultivo de amapola para su bienestar.9 Las organizaciones criminales necesitan personas que viven en el área para cultivar marihuana y amapola. Los grupos del crimen organizado proporcionan a las personas un ingreso garantizado, ya que compran los productos a los agricultores. Una hectárea de amapola produce ocho kilogramos de lo que se conoce como goma de opio, que genera aproximadamente un kilogramo de heroína que puede ser traficada por una suma considerable. De hecho, algunas estimaciones muestran que la heroína completamente refinada tiene un valor estimado de casi 87,000 pesos por kilo (3,500 US Dólares), lo que revela el alto nivel de ganancias que se puede obtener de su comercio.10 En estos cultivos ilegales hay un problema de desarrollo subyacente, ya que los agricultores pobres que viven en Guerrero cultivan esta sustancia que es mucho más lucrativa que otros productos lícitos. Además, la gran demanda de amapola significa que las personas que la cultivan no tienen que buscar un mercado, pues los individuos involucrados en la cadena de suministro de la producción de drogas vienen a ellos. El jefe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en México, Antonio Mazzitelli, sostiene que es importante señalar que la producción no genera subdesarrollo, sino que el subdesarrollo hace que las personas participen en el cultivo del opio.11 La producción de heroína en este estado se ha visto facilitada por problemas estructurales: Guerrero es un estado pobre que está plagado de altos niveles de corrupción. La desaparición forzada de 43 estudiantes de la Escuela Normal “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa, la madrugada del 27 de septiembre de 2014, resultó en un escándalo internacional. Las fuerzas policiales —según diversas investigaciones— habrían colaborado en el secuestro y / o asesinato de los estudiantes en la ciudad de Iguala y entregado sus cadáveres a la organización criminal Guerreros Unidos, un grupo criminal involucrado en la exportación de heroína a Chicago. Además, la infraestructura y las carreteras deficientes en el estado dificultan que los agricultores transporten amapola al mercado, situación que los grupos criminales resuelven fácilmente, ya que pueden comprar los productos directamente, aliviando la carga a los agricultores.12 Además, México se ha convertido en un importante país de tránsito de fentanilo. Los puertos de Lázaro Cárdenas y Manzanillo son los lugares por donde muchos de los precursores del fentanilo ingresan al país para ser procesados y dispersados a otras ciudades importantes, como Culiacán, Guadalajara y Ciudad de México, que se encuentran estratégicamente ubicadas en todo el país. Estas ciudades sirven como centros de producción donde los precursores se trans-

7 Jack Riley, “Statement of Jack Riley: Acting Deputy Administrator Drug Enforcement Administration”, en Committee on Energy and Commerce Health Subcommittee, United States House of Representatives, 8 de octubre, 2015, pp. 6-7. Disponible en: https://www.dea.gov/pr/speeches-testimony/2015t/100815t.pdf.

8 Michael Lohmuller, “DEA Lays Out New Dynamic for Regional Heroin Trafficking”, en Insight Crime, 12 de octubre, 2015. Disponible en: http://www.insightcrime.org/news-briefs/dea-lays-out-new-dynamic-regional-heroin-trafficking.

9 Rolando Aguilar, “Amapola sostiene a 1,287 poblados; Guerrero, monarca de la heroína”, en Excélsior, México, 20 de abril de 2016.

10 Michael Lohmuller, “Report Documents Guerrero’s Role as Mexico’s Poppy Capital” (20 de abril de 2016). Disponible en: https://www.insightcrime.org/news/brief/report-documents-guerrero-role-mexico-poppy-heroin-epicenter/”

11 Antonio Mazzitelli, citado en Azam Ahmed, “Young Hands in Mexico Feed Growing U.S. Demand for Heroin”, en The New York Times, 29 de agosto de 2015.

12 Michael Lohmuller, “Report Documents Guerrero’s Role as Mexico’s Poppy Capital”. Disponible en: https://securityassistance.org/ar/author/michael-lohmuller?page=1, 21 de abril de 2016.

Jonathan D. Rosen

forman en fentanilo. Las autoridades han visto píldoras falsas que se mezclan con la sustancia que se usa como método de transporte del producto. Luego, los productos se mueven a través de México rumbo a Estados Unidos, donde la demanda de fentanilo ha seguido aumentando, lo que lo convierte en un negocio lucrativo para los traficantes. La investigación indica que hasta75 por ciento de las píldoras falsas y el fentanilo ingresan a Estados Unidos a través del punto de cruce Tijuana-San Diego por medio de varios mecanismos de contrabando, incluidos automóviles y personas a quienes se les paga por esta actividad. Dada la gran cantidad de automóviles que cruzan la frontera cada día, es imposible inspeccionar cada uno de ellos y detener las grandes cantidades de fentanilo que cruzan la frontera.13

La creciente deManda de opioides en Los estados unidos

El aumento del tráfico de heroína se debe, en parte, a su consumo en Estados Unidos. Jack Riley sostiene que “[los] cárteles tienen un buen manejo del apetito en Estados Unidos”.14 Él ha argumentado que comprenden la naturaleza de la adicción en este país: “Entienden el problema de los medicamentos recetados aquí, y esa es una de las principales razones por las que se está viendo la expansión de la producción de amapola”.15 La producción de opio en México aumentó 50 por ciento en 2014. El número de muertes por heroína debido a una sobredosis también se ha incrementado con el tiempo. Según el Centro para el Control de Enfermedades (CDC), la última década ha sido testigo de un aumento del consumo de esta droga de más del doble para personas entre las edades de 18 y 25 años.16 El número de muertes relacionadas con la heroína se incrementó en 39 por ciento entre 2012 y 2013.17 Además, la cantidad de muertes por intoxicación por heroína aumentó 248 por ciento entre 2010 y 2014, año en que se registraron 10,574 muertes relacionadas con esta droga.18 La investigación también indica que nueve de cada 10 usuarios de heroína también usan otras sustancias. De hecho, casi la mitad (45 por ciento) de los adictos a la heroína son adictos a otros analgésicos a base de opioides.19 Los datos muestran que sólo en 2016, aproximadamente 64,000 personas perecieron por sobredosis de drogas. Algunos estados han sufrido más que otros. En Ohio, por ejemplo, varios condados fueron testigos de aumentos dramáticos en el número de este tipo de muertes. En el condado de Cuyahoga, 267 personas murieron por esta causa en 2010, mientras que en 2017 este número pasó a 775. Por otro lado, el número de muertes por sobredosis en el condado de Montgomery pasó de 127 en 2010 a 800 en 2017.20 Además, el número de incautaciones de heroína ha aumentado en los últimos años, al pasar de 2,763 kilogramos en 2010 a 6,722 en 2015. La cantidad de personas que murieron por intoxicación por heroína aumentó 248 por ciento entre 2010 y 2014.21 En 2019 los muertos por sobredosis llegaron a 71,000.22

Nuevas drogas también han comenzado a circular, presentando grandes desafíos para la policía. Un ejemplo es el flakka o grava en algunas partes del país. Este medicamento mortal se conoce como “la locura de $5”. Sin embargo, se puede vender por tan sólo por tres dólares. Según el investigador Lucas Watterson, “Flakka surgió en gran medida como un reemplazo del MDVP

13 Steven Dudley, Deborah Bonello, Jaime Lópezx-Aranda, Mario Moreno, Tristan Clavel, Bjorn Kjelstad y Juan José Restrepo, Mexico’s Role in the Deadly Rise of Fentanyl, Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., 2019.

14 Jack Riley citado en Azam Ahmed, “Young Hands in Mexico Feed Growing U.S. Demand for Heroin”, op. cit.

15 Ibid.

16 CDC, “Today’s Heroin Epidemic”. Disponible en: https://www.cdc.gov/vitalsigns/heroin/.

17 “The Numbers Behind America’s Heroin Epidemic”, en The New York Times, 30 de octubre, 2015.

18 DEA, National Heroin Threat Assessment Summary–Updated, op. cit.

19 “Today’s Heroin Epidemic”, en Center for Disease Control and Prevention (CDC); “The Numbers Behind America’s Heroin Epidemic”.

20 Joseph Katz, “Drug Deaths in America Are Rising Faster Than Ever”, en The New York Times, 5 de junio, 2017.

21 DEA, 2016 National Drug Threat Assessment Summary, DEA, Springfield, 2016.

22 Disponible en: https://www.infobae.com/america/eeuu/2020/07/16/estados-unidos-registro-71000-muertes-por-sobredosis-de-drogas-en-2019-un-nuevo-maximo-historico/

18. La crisis de opioides en Estados Unidos: la conexión con México

[sales de baño]”.23 Muchas drogas sintéticas provienen de China. Además de ser vendidas por distribuidores, las personas pueden comprarlas a través de internet o incluso en una estación de servicio local. El consumo de este medicamento produce delirio, así como elevaciones extremas de la temperatura corporal. A menudo, los usuarios sienten que tienen poderes excesivos y son súper humanos.

pueden comprarlas a través de internet o incluso en una estación servicio local. El consumo de este medicamento produce delirio, así como elevaciones extremas

Algunos estados de Estados Unidos se han visto afectados por la heroína y el fentanilo. La mayoría de los estados experimentaron un aumento en el número de muertes relacionadas en 2015, en comparación con 2014. Por ejemplo, el porcentaje de muertes durante este período en Mississippi aumentó 65.2 por ciento. El número de muertes relacionadas con heroína incrementó 64.8 por ciento de 2014 a 2015 en Florida. Otros estados que presenciaron picos en el porcentaje de muertes relacionadas con esta droga durante este período son Alaska (48), Carolina del Norte (47.7), Idaho (45.5) y Georgia (45.1).24 Un mapeo del número de muertes por heroína pinta un panorama sombrío y sugiere que la situación podría empeorar con el tiempo.

estados Estados Unidos han mayoría experimentaron de muertes relacionadas 2015, en comparación con 2014. Por ejemplo, el porcentaje de muertes durante este período en Mississippi aumentó 65.2 por ciento. El número de muertes relacionadas con heroína incrementó 64.8 por ciento de 2014 a 2015 en Florida. Otros estados que presenciaron picos en el porcentaje de muertes relacionadas con esta droga durante este período son Alaska (48), Carolina del Norte (47.7), Idaho (45.5) y Georgia (45.1).24 Un mapeo del número de muertes pinta y situación tiempo.

Gráfica 1. Conteo de fallecidos a causa de sobredosis de opioides, 2017

Fuente: Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades, “Tasas de mortalidad por sobredosis de drogas en 2017”.

El fentanilo, que es una droga extremadamente peligrosa, también está presente en los lugares en donde se encuentra la heroína. El número de muertes relacionadas con éste aumentó entre 2014 y 2015, particularmente al este del río Mississippi. Michigan, por ejemplo, presenció un aumento de 156.7 por ciento en el número de muertes relacionadas con el fentanilo entre 2014 y 2015. Otros estados con esta alza porcentual son Nueva York (127.2), Connecticut (124.5), Illinois (118.9) Nueva Jersey (118.9) y Pensilvania (97.7). En resumen, el fentanilo y la heroína son una combinación mortal que representa grandes desafíos para la salud pública. El gobierno de Estados Unidos ha estado combatiendo el tráfico de heroína, como lo muestra el aumento de las incautaciones de esta droga en los últimos años. En 2010, por ejemplo, la policía confiscó 2,763 kilogramos de heroína. El número de incautaciones continuó aumentando de 3,733 en 2011 a 4,391 en 2012. En 2015, la policía informó que 6,722 kilogramos de heroína fueron interceptados en Estados Unidos.25 El aumento en el número de incautaciones demuestra el poder del tráfico de drogas. Sin embargo, los analistas no deberían ser demasiado apresurados en aclamar la victoria contra las organizaciones criminales, ya que los narcotraficantes continuarán abasteciendo el mercado en Estados Unidos si existe demanda.

23 Lucas Watterson citado en Carina Storrs, “What is flakka (aka gravel) and why is it more dangerous than cocaine?”, en CNN, 26 de mayo, 2015.

24 Evan Horowitz, “The heroin epidemic is spreading”, en Boston Globe, 22 de diciembre, 2016.

25 DEA, National Heroin Threat Assessment Summary–Updated

24 Evan Horowitz, “The heroin epidemic is spreading,” Boston Globe, 22 de diciembre, 2016.

25 DEA, National Heroin Threat Assessment Summary–Updated

Jonathan D. Rosen

Gráfica 2. Captura de drogas incautada en Estados Unidos (en libras)

Fuente: Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU., “CBP Enforcement Statistics FY 2019”.

Gráfica 3. Cantidad de drogas en Estados Unidos entre 1 de octubre de 2018 y 31 de julio de 2019

Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio

Fentanilo Metanfetaminas

¿qué Ha causado La epideMia de opioides?

Hay varias teorías que buscan explicar por qué hay una crisis de opioides en Estados Unidos. Las ventas de medicamentos recetados en ese país han aumentado con el tiempo y los expertos sostienen que el consumo farmacéutico se ha vuelto astronómico. Valerie Paris señala: “Estados Unidos gasta casi $1.000 por persona por año en productos farmacéuticos. Eso es alrededor del 40 por ciento más que el siguiente país que más gasta, Canadá, y más del doble de lo que gastan países como Francia y Alemania”.26 Existe la preocupación de que sea demasiado fácil para las perso-

Fuente: U.S. Customs and Border Protection, “CBP Enforcement Statistics FY 2019”. buscan explicar por crisis opioides medicamentos en país con y los sostieconsumo farmacéutico ha vuelto astronómico. señala: gasta por en productos farmacéuticos. alrededor del por y doble como Francia y Alemania”.26 Existe la preocupación de que sea demasiado fácil para las perso-

26 Valerie Paris, “Why do Americans spend so much on pharmaceuticals?”, en PBS, 7 de febrero de 2014, p. 1.

PBS, 7 de febrero de 2014, p. 1.

Heroína

Heroína Fentanilo Cocaína Metanfetaminas

nas en ese país recibir una receta médica.27 Según los Centros para el Control de Enfermedades (CDC), “los proveedores de atención médica, incluidos aquellos que se encuentran en entornos de atención primaria, informan su preocupación por los riesgos de adicción y sobredosis relacionados con los opioides, así como la capacitación insuficiente en el manejo del dolor. Aunque los opioides recetados pueden ayudar a controlar algunos tipos de dolor, no hay evidencia suficiente de que mejoren el dolor crónico y la calidad de vida. Además, el uso a largo plazo de analgésicos opioides para el dolor crónico puede estar asociado con el abuso y la sobredosis, particularmente en dosis más altas”.28 Las personas pueden desarrollar una adicción a estas drogas altamente potentes, volviéndose adictas, y consecuentemente, recurrir a otros narcóticos a través de medios ilícitos si los médicos no pueden o no quieren seguir recetándoles drogas.

Gráfica 4. El número total de recetas médicas de opioides en Estados Unidos

Fuente: CDC, “EE. UU. Mapas de tasas de prescripción de opioides”. epicientíingresos farmacéuticas, 1,900.

En agosto de 2019, un juez en Oklahoma falló contra la farmacéutica Johnson & Johnson. La sentencia obligó a la compañía a pagar más de 570 millones de dólares por su papel en la epidemia de opioides. Específicamente, Johnson & Johnson fue acusada de promover publicidad engañosa. El juez sostuvo que este gigante farmacéutico no se adhirió a la investigación científica, sino que ignoró la información sobre el peligro de estas píldoras para aumentar la cantidad de ingresos que la compañía podría generar. Sin embargo, ha apelado el fallo. El número de casos contra otras compañías farmacéuticas, incluida Purdue Pharma, es de alrededor de 1,900. Esto podría llevarla a la bancarrota. Además, los casos demuestran que los legisladores y ciudadanos buscan responsabilizar a estas empresas. Algunos académicos y analistas comparan este fenómeno con la gran cantidad de demandas contra corporaciones de tabaco que condujeron a acuerdos y obligaron a estas compañías a cambiar ciertas políticas.

27 Para más información sobre este tema, véase: Anna Lembke, Drug Dealer, MD: How Doctors Were Duped, Patients Got Hooked, and Why It’s So Hard to Stop, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2016; John Temple, American Pain: How a Young Felon and His Ring of Doctors Unleashed America’s Deadliest Drug Epidemic, Lyons Press, Guilford, CT, 2015.

28 CDC, “Opioid Overdose”. Disponible en: https://www.cdc.gov/drugoverdose/data/prescribing.html. receta los el Control de “los proveedores de atención médica, incluidos aquellos que se encuentran en entornos de atención primaria, informan su preocupación por los riesgos de adicción y sobredosis relacionados con los opioides, así como la capacitación insuficiente en el manejo del dolor. Aunque los opioides recetados pueden ayudar a controlar algunos tipos de dolor, no hay evidencia suficiente de que mejoren el dolor crónico y la calidad de vida. Además, el uso a largo plazo de analgésicos opioides para el dolor crónico puede estar asociado con el abuso y la sobredosis, particularmente en dosis más altas”.28 Las personas pueden desarrollar una adicción a estas drogas altamente potentes, volviéndose adictas, y consecuentemente, recurrir a otros narcóticos a través de medios ilícitos si los médicos no pueden o no quieren seguir recetándoles drogas.

más información sobre este tema, véase: Anna Lembke, Drug Dealer, MD: How Doctors Were Duped, Got Hooked, and Why It’s So Hard to Stop, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 2016; John Temple, American Pain: How a Felon His Ring of Doctors Unleashed America’s Deadliest Drug , Guilford, CT, 2015.

Jonathan D. Rosen

concLusiones

La administración de Donald Trump responsabilizó a México de muchos de los problemas que enfrenta Estados Unidos. El presidente norteamericano prometió construir un muro, para combatir la inmigración ilegal y el ingreso de drogas al país. Sin embargo, se debe prestar más atención en abordar las causas subyacentes a los problemas internos de Estados Unidos. La epidemia de opioides está vinculada en gran parte a los médicos que recetan medicamentos en exceso y a la publicidad falsa e información engañosa proporcionada por las principales compañías farmacéuticas.

Los narcotraficantes en México han respondido a los crecientes niveles de demanda de opioides, pues son oportunistas y buscan diversificar sus fuentes de ingresos. Construir barreras físicas entre Estados Unidos y México no ha logrado detener el ingreso de drogas, por ello, se debe hacer mayor hincapié en el tratamiento y la rehabilitación. El enfoque de combatir el suministro, como se ha visto en el pasado, no logra resolver el problema. Por ello, se necesita invertir más dinero en educación, tratamiento y rehabilitación. De lo contrario, esta crisis continuará y el número de muertes relacionadas con opioides podría incluso aumentar.

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos

2017-2019

Josué Ángel González Torres1

introducción

La crisis del consumo del fentanilo en Estados Unidos en los últimos años llevó al gobierno de Donald Trump a definirlo como un asunto de seguridad nacional. Se va a analizar en el presente ensayo la confiscación de cargamentos por dependencia federal de enero de 2017 a agosto de 2019. Desde 2017, se registran muertes por su consumo en ese país del orden de más de 60 mil por año, por lo que también se considera una grave crisis de salud pública. En las relaciones con México, la capacidad de las autoridades mexicanas para lograr decomisos de fentanilo está siendo un factor relevante como indicador de eficacia de la estrategia de seguridad de México, y de voluntad en la cooperación binacional antidrogas.

La organización criminal más favorecida por el arribo de químicos provenientes de China para producir fentanilo es el Cártel de Jalisco Nueva Generación, por el control criminal que ejerce en los puertos de Manzanillo, Colima, y Lázaro Cárdenas, Michoacán. Otro peligro para México es que, a diferencia de otras drogas como la cocaína y la heroína, que por su alto costo no tienen un amplio número de consumidores en México, esta droga es un gran peligro a la salud pública, pues puede ser atractivo para los grupos criminales abrir un mercado de consumidores entre los jóvenes mexicanos.

El fentanilo es un opioide sintético2 usado como analgésico o anestésico para atender dolores severos.3 Fue sintetizado químicamente por primera vez en 1959 para el tratamiento de pacientes con dolores crónicos, etapas terminales u operaciones quirúrgicas.4 Desde 1964 ha sido sometido a supervisión internacional por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).5 De acuerdo con la Drug Enforcement Administración (DEA) de los Estados Unidos, el fentanilo es de 50 a 100 veces más potente que la morfina, así como de 30 a 50 veces más fuerte que la heroína. Dependiendo de la pureza, una dosis de dos miligramos puede ser fatal para una persona.6 El carfentanilo, una sustancia análoga derivada del fentanilo, es 10 mil veces más potente que la morfina y tiene un uso primordialmente veterinario.7 Los efectos de su consumo van desde la euforia, sedación, náuseas, somnolencia y sequedad en la boca, hasta paros cardiorrespiratorios, reducción de la presión sanguínea, convulsiones y, en el peor de los casos, muerte por sobredosis.8

1 Estudiante de doctorado del Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).

2 Los opioides sintéticos son producidos químicamente en laboratorios y tienen efectos similares a los derivados naturalmente del opio, como la morfina. Véase GAO, Stopping the Misuse of Fentanyl and Other Synthetic Opioids, Congreso, Estados Unidos. Disponible en: https://www.gao.gov/assets/700/690863.pdf

3 UNODC, “Fentanyl and its analogues–50 years on”, en Global Smart Update, Vol. 17, UNODC Research, ONU, 2017, p. 3.

4 DEA, Fentanyl. A Briefing Guide for First Responders, Drug Enforcement Administration, Estados Unidos, U.S. Department of Justice, p. 3.

5 UNODC, “Fentanyl and its analogues-50 years on”, op. cit., p. 3.

6 DEA, National Drug Threat Assessment 2017, Drug Enforcement Administration, U.S. Department of Justice, Estados Unidos, octubre de 2017, p. 57.

7 DEA, “Fentanyl. A Briefing Guide for First Responders”, op. cit., p. 5; UNODC, “Fentanyl and its analogues 50 years on”, op. cit., p. 3.

8 Ibidem.

Josué Ángel González Torres

En el mercado ilícito, el fentanilo es mezclado con otras drogas que pueden potencializar sus efectos como la heroína, la cocaína, la mariguana y otros opioides. Algunos de los nombres de las mezclas son “muerte gris”, “diablito”, “china blanca”, “TNT”, “apache”, “dance jever”, “he-man” y “rey de marfil”, entre otras.9

Esta droga química ha tomado una importancia creciente en el último lustro en el mercado ilícito de drogas, por lo que el objetivo central del presente artículo es analizar la producción, el transporte y la disponibilidad del fentanilo en México y sus implicaciones internacionales en el periodo de enero de 2017 a agosto de 2019.

Para lograr tal objetivo se realizó un monitoreo de incautaciones en fuentes abiertas, en el que se detectaron 220 decomisos en México en el periodo señalado.10 La información obtenida se sistematizó en una hoja de cálculo donde se desagregó en fecha, municipio, entidad, cantidad decomisada, tipo de decomiso, forma de ocultamiento, descripción, dependencia gubernamental que logró la confiscación y fuente de información, entre otras variables.

El artículo se compone por tres secciones generales. En la primera, se establece un breve contexto internacional del fentanilo, particularmente el consumo creciente y el problema de salud en Estados Unidos, así como la producción y la industria farmacéutica en China. En la segunda sección, se muestran los principales hallazgos relacionados con el caso mexicano, destacando las entidades federativas, municipios, rutas para el tránsito y otras características relevantes. En la tercera parte, se hace un recuento y se dan a conocer recomendaciones puntuales dirigidas a las instancias federales del gobierno mexicano.

contexto internacionaL

estados unidos

Uno de los factores internacionales más relevantes para explicar la producción, el transporte y la venta de fentanilo en México está relacionado con el creciente consumo de la sustancia y la muerte por sobredosis en los Estados Unidos. Basta decir que en 1999 había una tasa de 0.3 muertes por sobredosis por cada 100 mil habitantes; en 2013, aumentó a una víctima, mientras que en 2017 ésta se ubicó en nueve víctimas.11

Conforme a la información publicada por el Center for Desase Control and Prevention (CDC) de Estados Unidos, en 2017, de las más de 72 mil muertes por sobredosis en el consumo de drogas, la proporción más alta ocurrió por fentanilo y otras sustancias análogas, con casi 30 mil muertes.12

Se trata de un problema que ha crecido de manera importante en los últimos años. Entre 2000 y 2005, la DEA y otras agencias de seguridad desmantelaron los primeros laboratorios

9 DEA, “Fentanyl. A Briefing Guide for First Responders”, op. cit., p. 6; y Stewart, Scott, “Mexico’s Cartels Find Another Game Changer in Fentanyl”, en Straffor, Estados Unidos, agosto de 2017, p. 6. Disponible en: https://world view.strattor.com article/mexicos-cartels-find-another-game-changer-fentanyl.

10 Existen varias limitaciones al trabajar con fuentes abiertas. La elaboración del artículo se enfrentó con dos. La primera es la posibilidad de que haya habido cargamentos importantes que no se hayan identificado en los medios de comunicación o que no hayan sido dados a conocer por las autoridades, por lo que no podrían ser tomados en cuenta. La segunda es que se da por sentado que la información en los medios es precisa, esto es, que son correctos los datos en términos de ubicación, identificación de la sustancia, dependencias gubernamentales intervinientes, entre otras características. Así, la información reportada por los medios en ocasiones es poco rigurosa o inexacta.

11 Hedegaard, Holly, Miniño, Arialdi y Warner, Margaret, “Drug Overdose Deaths in the United States 1999-2017”, en NCHS Data Brief; National Center for Health Statistics, Estados Unidos, noviembre de 2018. Disponible en: https:// www.cdc.gov,nchs/products/databriefs/db329.htm

12 National Center for Health Statistics, “Overdose Death Rates”, agosto de 2018. Disponible en: https://www.drugabuse.gov/related-topics/trends-statistics/overdose-death-rates

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019

clandestinos en suelo norteamericano. En el mismo periodo, Nueva Jersey, Maryland, Virginia, Indiana, Ohio e Illinois registraron un incremento importante por consumo de la sustancia.13

Estadísticas oficiales de salud de Estados Unidos refieren que, en 2016, los cinco estados con la tasa más alta de muertes por sobredosis fueron New Hampshire, con 30.3 por cada 100 mil habitantes; West Virginia, con 26.3; Massachusetts, con 23.5; Ohio, con 21.1, y el Distrito de Colombia, con 19.2.14

Como medida emergente, el primer estado en declarar emergencia de salud fue Massachusetts en 2014, posteriormente lo hizo Virginia en 2016 y un año después se sumaron Alaska, Florida, Arizona y Maryland. También en 2017, a través de la Orden Ejecutiva 13784, el Presidente Donald Trump estableció la Comisión Presidencial sobre la Lucha contra la Drogadicción y la Crisis de Opioides.15

En el documento National Drug Threat Assessment 2018, se sostiene que el fentanilo proviene en buena medida de México. El principal punto de confiscación de la sustancia en 2017 en la frontera fue San Diego, donde se concentró 85 % de las incautaciones (447 de los 524 kilogramos). Mientras que la segunda zona con la mayor cantidad de intercepciones fue Tucson, región que concentró 14 %.16

cHina

China es considerada por las autoridades norteamericanas como el principal país productor y exportador de precursores químicos y sustancias análogas del fentanilo.17 En el país asiático, se ha identificado la venta de la sustancia en estado puro, precursores químicos, fentanilo mezclado con otras sustancias licitas e ilícitas, así como la maquinaria necesaria para su producción.

La Comisión para la Revisión de la Relación Económica y de Seguridad entre Estados Unidos y China sostiene que existen más de 5 mil empresas operando en el país, es decir, tiene un contexto donde es posible obtener y comercializar la sustancia.18 En 2014, fue el segundo país con mayores ingresos a nivel mundial por concepto de industria farmacéutica, con ventas cercanas a los 105 mil millones de dólares, únicamente superado por Estados Unidos, con ventas cercanas a los 380 mil millones.19

Una de las formas más utilizadas para el transporte de fentanilo de China hacia Estados Unidos es el correo postal, por medio del cual se envían pequeñas dosis difíciles de rastrear. Para la compraventa se utilizan portales de internet (como Weiku.com o Mfrbee.com) en los que es posible pagar por medios tradicionales o monedas electrónicas (bitcoins). En estas páginas de internet se puede comprar y recibir fentanilo prácticamente en cualquier país del mundo.20

Entre 2015 y 2018, como resultado de diversas negociaciones con Estados Unidos, China incluyó cerca de 138 drogas sintéticas en las listas de sustancias reguladas, entre ellas 23 sustancias análogas al fentanilo.21 El 1° de mayo de 2019, el gobierno de China prohibió todos los

13 DEA, “Fentanyl. A Briefing Guide for First Responders”, op. cit., p. 3.

14 DEA, National Drug Threat Assessment 2018, Drug Enforcement Administration, U.S. Department of Justice, Estados Unidos, octubre de 2018, p. 29.

15 GAO, “Illicit Opioids. While Greater Attention Given to Combating Synthetic Opioids, Agencies Need to Better Assess their Efforts”, en Report to Congressional Requesters, Estados Unidos, marzo de 2018, p. 16, y Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, Estados Unidos declara situación de crisis por el consume de opioides. antecedentes y perspectivas, Senado de la República, México, 7 de noviembre de 2017, p. 3.

16 DEA, National Drug Threat Assessment 2018, op. cit., p. 34.

17 GAO, “Illicit Opioids. While Greater Attention Given to Combating…”, op. cit., p. 10.

18 O’Connor, Sean, “Fentanyl: China’s Deadly Export to the United States”, en U.S.–China and Security Review Commission, Estados Unidos, 1° de febrero de 2017, p. 7.

19 Ibidem

20 China y su tesoro más siniestro: la producción descontrolada del devastador fentanilo”, en Infobae, México, 9 de octubre de 2018. Disponible en: https://www.infobae.com/america/mundo/2018/10/09/china-y-su-tesoro-mas-siniestro-la-produccion-descontrolada-del-devastador-fentanilo/

21 O’Connor, Sean, “Fentanyl: China’s Deadly Export to the United States”, op. cit., p. 11.

Josué Ángel González Torres

químicos análogos al fentanilo. Tal hecho podría representar un gran incentivo para trasladar la cadena de producción hacia México.22

anáLisis de incautaciones de FentaniLo en México (2017-2019)

México es una pieza clave en el mercado internacional del fentanilo. La sustancia proviene principalmente de China y, para su tránsito hacia 1os Estados Unidos, México es utilizado como vía de transporte y, de manera creciente, como zona de producción.23 Al menos dos grupos criminales están involucrados a nivel doméstico en su comercialización: el Cártel de Sinaloa y el Cártel Jalisco Nueva Generación.24

Uno de los elementos más atractivos para los grupos criminales es el precio del fentanilo. Un kilo con alto nivel de pureza obtenido en China puede tener un costo que va de los 3 mil 300 a los 5 mil dólares. Ese mismo kilo puede ser rebajado o mezclado con otras drogas para obtener de 16 a 24 kilogramos de producto para la venta, con lo que se puede obtener una ganancia de entre 1.2 y 1.9 millones de dólares.25 Es importante resaltar que, a diferencia del fentanilo proveniente de China que puede alcanzar más de 90 % de pureza, el proveniente de México tiene en promedio 10 % de pureza.26

En cuanto a la elaboración, producir una píldora en México puede costar centavos de dólar y puede ser vendida en tres dólares. En Estados Unidos, la venta de cada píldora puede costar entre 5 y 20 dólares.27

Otro de los elementos clave es el transporte. Es suficiente trasladar un kilogramo para poder obtener ganancias de más de un millón de dólares, lo que representa una revolución en el mercado de las drogas ilícitas. Ya no es necesario el transporte de grandes volúmenes de cocaína o cannabis en camiones o aviones. El volumen del fentanilo permite que pueda ser ocultado en cualquier sitio, compartimento o adherido al cuerpo. Asimismo, al ser una sustancia relativamente nueva en el mercado ilícito, es difícil su detección por parte de las autoridades.28 Los primeros registros en México de los que se tiene información fueron en 2013, en Baja California Sur, con un decomiso de apenas 0.454 kg, y en Sinaloa, de 0.440 kg. Posteriormente, en 2014, se llevaron a cabo tres aseguramientos importantes: 27 kg en Sinaloa, 24 kg en CDMX y 15.9 kg en Baja California. Desde entonces comenzó el incremento en términos de frecuencia y cantidad.29

Si bien la importancia del fentanilo es creciente, la producción académica para la comprensión de las implicaciones nacionales todavía es limitada. En este documento se analizó la información de 220 decomisos realizados en el país entre enero de 2017 y agosto de 2019. Con esta información se lograron identificar las entidades federativas, los municipios, la presentación, las modalidades de ocultamiento, los laboratorios, las rutas que se podrían estar configurando, así como las instituciones con la mayor cantidad de confiscaciones, temas que se abordan brevemente a continuación.

22 “La prohibición de China para producir fentanilo podría beneficiar a cárteles mexicanos”, en Infobae, México, 2 de junio de 2019. Disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2019/06/02/la-prohibicion-de-china-para-producir-fentanilo-podria-beneficiar-a-carteles-mexicanos/

23 GAO, “Illicit Opioids. While Greater Attention Given to Combating Synthetic Opioids…”, op. cit., p. 10.

24 Beittel, June, “Mexico: Organized Crime and Drug Trafficking Organizations”, Congressional Research Service, Estados Unidos, 3 de julio de 2018, pp. 9 y 28.

25 DEA, National Drug Threat Assessment 2017, op. cit., p. 62.

26 DEA, National Drug Threat Assessment 2018, op. cit., p. 24.

27 Véase ibidem y Domínguez, Alfredo, “Fentanilo inunda a Baja California”, en El Sol de Tijuana, México, 27 de enero de 2019. Disponible en: https://www.elsoldetijuana.com.mx/local/fentanilo-inunda-a-baja-california-2978704.html

28 DEA, “Fentanyl. A Briefing Guide for First Responders”, op. cit., p. 7.

29 Nácar, Jonathan, “Fentanilo tiene sus epicentros en BC y CDMX”, en Eje Central, México, 9 de febrero de 2019. Disponible en: http://www.ejecentral.com.mx/fentanilo-epicentros-bc-cdmx/

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019

El número de decomisos se concentró en 15 entidades federativas y 42 municipios.30 Cinco entidades federativas concentraron 88.95 % de las incautaciones, éstas son Baja California con 78 (35.45 %), Sonora con 55 (25 %), CDMX con 27 (12.27 %), Sinaloa con 24 (10.91 %) y Baja California Sur con 13 (5.91 %) [Ver tabla 1].

Tabla 1. Número de decomisos de fentanilo por entidad federativa (enero 2017-agosto de 2019)

Entidad Decomisos

Baja California 78

Sonora 55 CDMX 27

Baja California Sur 13 Nuevo León 7

Fuente: Elaboración propia con información de fuentes abiertas.

Únicamente cinco municipios concentraron 55.5 % de los decomisos: Tijuana, en Baja California, 40 (19.3 %); Venustiano Carranza,31 en Ciudad de México (CDMX) 21 (10.1 %); San Luis Río Colorado, en Sonora, 20 (9.7 %); Ensenada, en Baja California, 18 (8.7 %) y Opodepe, en Sonora, 16 (7.7 %) [Ver tabla 2].

CaliforVenustiano

En cuanto a las formas de presentación, se identifican cuando menos siete conceptos: ampolletas, cajas, dosis, kilogramos, litros, pasta y pastillas. La información fue registrada respetando los conceptos encontrados en los medios de comunicación, lo cual podría representar ciertas limitantes [Ver tabla 3].32

cuanto a las formas de presentación, se identifican cuando menos siete conceptos: ampolletas, kilogramos, litros, pasta y pastillas. La información fue registrada respetando conceptos encontrados en los medios de comunicación, lo cual podría representar ciertas limitantes [Ver tabla 3].32

30 En la categoría “municipios” se integran las alcaldías de la CDMX.

31 Alcaldía donde se ubica el Aeropuerto Internacional de CDMX.

32 Es necesario resaltar que algunos conceptos pueden prestarse a ambigüedad o ser poco rigurosos, por ejemplo “caja”, “dosis” e incluso “litros”. Sobre los datos mostrados en el cuadro, no existe un peritaje que pueda confirmar que la sustancia es efectivamente fentanilo, ni tampoco su nivel de pureza.

CDMX Es necesario resaltar que algunos conceptos pueden prestarse a ambigüedad o ser poco rigurosos, por ejemplo pureza.

Tabla 2. Número de decomisos de fentanilo por municipio (enero 2017-agosto de 2019)

*No todos los decomisos fueron ubicados en un municipio, por ello la cifra es de 207 y no de 220. Fuente: Elaboración propia con información de fuentes abiertas.

Baja California es la entidad con la mayor cantidad de ampolletas, dosis, kilogramos y pastillas: prácticamente tiene todas las formas de incautación salvo pasta. Destaca también Sonora con la incautación de kilogramos y pastillas.

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019

Tabla 3. Formas de presentación incautadas por entidad federativa (enero de 2017-agosto de 2019)

Fuente: Elaboracion propia con informacion de fuentes abiertas.

Entre las modalidades de ocultamiento más frecuentes para el tránsito del fentanilo destacan automóviles, los autobuses de pasajeros, los tractocamiones, los vuelos comerciales, la mensajería aérea y terrestre, los paquetes de diverso tipo (dulces, cajas de regalo, galletas), los medicamentos, los peluches y llevarla adherida al cuerpo. En forma menos frecuente se encuentran el ocultamiento en revistas, las bocinas, los recipientes de cremas, las cajas de películas y los sobres de té, entre otras.

En cuanto a los laboratorios, históricamente el primer desmantelamiento en el país data de 2006, en Toluca, Estado de México.33 En el periodo de noviembre de 2017 a septiembre de 2019, se desmantelaron nueve laboratorios: cinco en Sinaloa, dos en Nuevo León, uno en CDMX y uno en Baja California. Lo interesante es que prácticamente todos tienen un perfil urbano, pues se han encontrado en casas, fraccionamientos, bodegas e inmuebles.34

de ocultamiento frecuentes fentanilo automóviles, los autobuses de pasajeros, los tractocamiones, los vuelos comerciales, la mensajería aérea y terrestre, los paquetes de diverso tipo (dulces, cajas de regalo, galletas), los medicamentos, los peluches y llevarla adherida al cuerpo. En forma menos frecuente se encuentran el ocultamiento en revistas, las bocinas, los recipientes de cremas, las cajas de películas y los sobres de té, entre otras. cuanto a los laboratorios, históricamente desmantelamiento en el país de México.33 En periodo noviembre septiembre uno inmuebles.34

33 Herrera, Luis, “Fentanilo, la amenaza crece”, en Reporte Índigo, México, 16 de agosto de 2016. Disponible en: https:// www.reporteindigo.com/reporte/heroina-droga-entanilo-muerte-estados-unidos-pildoras-adulteradas/

34 Véase FGR, “Inicia PGR investigación por aseguramiento de laboratorio clandestino en Sinaloa”, México, FGR, disponible en: https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-dpe-6719-17-inicia-pgr-investigacion-por-aseguramiento-de -laboratorio-clandestino-en-sinaloa; Ríos, Blanca, “Policiaca: Narco laboratorio de fentanilo asegurado en Culiacán, el primero en el país”, en Línea Directa, México, 11 de abril de 2019, disponible en: https://lineadirectaportal.com /policiaca/policiaca-narcolaboratorio-de-fentanilo-asegurado-en-culiacan-el-primero-en-el-pais/; Sánchez, Daniel, “Descubren el primer laboratorio de fentanilo en la historia de Culiacán”, en Excélsior, México, 13 de abril de 2019, disponible en: https://www.excelsior.com.mx/nacional/descubren-el-primer-laboratorio-de-fentanilo-en-la-historia-de-culiacan /1307412; López, Ramón, “Aseguran narco laboratorio de fentanilo”, en Debate, México, 1 de junio de 2019, disponible en: https://www.debate.com.mx/policiacas/Aseguran-narcolaboratorio-de-fentanilo-20190601-0197.html; Mosso, Rubén, “FG asegura bodega de fentanilo en NL; hay un detenido”, en Milenio, México, 16 de junio de 2019, disponible en: https://www.milenio.com/policia/leon-fgr-asegura-bodega-fentanilo-detenido; Nácar, Jonathan, “FGR y DEA aseguran laboratorio de fentanilo en NL”, en Eje Central, México, 16 de junio de 2019. Disponible en: http://www.ejecentral.com.mx/fgr-y-dea-aseguran-laboratorio-de-fentanilo-en-nl/; Santiago, Diego, “Cae pareja de cocineros de fentanilo en Culiacán; trabajaban para el Cártel de Sinaloa”, en Grupo Fórmula, México, 15 de agosto de 2019, disponible en: https://www.radioformula.com.mx/noticias/mexico/20190815/cae-pareja-de-cocineros-de-fentanilo-en-culiacan-cartel -de-sinaloa-la-conquista/

Herrera, Luis, “Fentanilo, la amenaza crece”, en , México, 16 de agosto de 2016. Disponible en: https:// “Inicia PGR investigación por aseguramiento laboratorio clandestino en Sinaloa”, México, FGR, disponible de-laboratorio-clandestino-en-sinaloa; Ríos, Blanca, “Policiaca: Narco laboratorio de fentanilo asegurado en Culiacán, el primero en el país”, en Línea Directa, México, 11 de abril de 2019, disponible en: https://lineadirectaportal. com/policiaca/policiaca-narcolaboratorio-de-fentanilo-asegurado-en-culiacan-el-primero-en-el-pais/; Sánchez, Daniel, “Descubren el primer laboratorio de fentanilo en la historia de Culiacán”, en Excélsior, México, 13 de abril de 2019, disponible en: https://www.excelsior.com.mx/nacional/descubren-el-primer-laboratorio-de-fentanilo-enla-historia-de-culiacan/1307412; López, Ramón, “Aseguran narco laboratorio de fentanilo”, en Debate, México, 1 de junio de 2019, disponible en: https://www.debate.com.mx/policiacas/Aseguran-narcolaboratorio-de-fentanilo-20190601-0197.html; Mosso, Rubén, “FG asegura bodega de fentanilo en NL; hay un detenido”, en Milenio, Mé16 de junio de 2019, disponible en: https://www.milenio.com/policia/leon-fgr-asegura-bodega-fentanilo-detenido; Nácar, Jonathan, “FGR y DEA aseguran laboratorio de fentanilo en NL”, en Eje Central, México, 16 de junio de 2019. Disponible en: http://www.ejecentral.com.mx/fgr-y-dea-aseguran-laboratorio-de-fentanilo-en-nl/; Santiago, Diego, “Cae pareja de cocineros de fentanilo en Culiacán; trabajaban para el Cártel de Sinaloa”, en Grupo Fórmula, México, 15 de agosto de 2019, disponible en: https://www.radioformula.com.mx/noticias/mexico/20190815/ cae-pareja-de-cocineros-de-fentanilo-en-culiacan-cartel-de-sinaloa-la-conquista/

Josué Ángel González Torres

Destaca por sus características el laboratorio desmantelado en Mexicali, Baja California, en septiembre de 2018. Ahí fue capturado Petrov Kulkin, de origen búlgaro, quien estaba a cargo de la producción de 40 mil pastillas semanales en un departamento de 6 × 6 m2. El detenido refirió que el costo de producción de cada pastilla era de centavos de dólar, mientras que la ganancia podía ser de tres dólares.35

Con el análisis de la información proveniente de medios de comunicación, es posible sostener que existen tres rutas para el tránsito de fentanilo en México [Ver mapa 1]:

1) Ruta del Pacífico (en amarillo). Corredor que podría partir de los puertos de Lázaro Cárdenas (Michoacán), Manzanillo (Colima) o Puerto Vallarta (Jalisco), el cual pasaría por Sinaloa con rumbo a la frontera. Se distribuiría hacia las aduanas y pasos fronterizos de Sonoyta (Sonora), San Luis Río Colorado (Sonora), Mexicali (Baja California) y Tijuana (Baja California). Debido al número de incautaciones, sería la ruta más utilizada.

2) Ruta Península (en azul). Podría llegar directamente de las rutas de Asia vía marítima o aérea, así como proveniente de los puertos de Puerto Vallarta (Jalisco) o Mazatlán (Sinaloa), hacia Baja California Sur. De ahí serían transportados de manera terrestre hacia la frontera con los Estados Unidos, específicamente hacia aduanas como Tijuana (Baja California), Tecate (Baja California) y Mexicali (Baja California). En estas dos rutas, el aeropuerto de Tijuana y el de Culiacán serían puntos de tránsito relevantes.

por sus producción 40 mil pastillas en un departamento 6 x 6 m2. refique de (Michoacán), Manzanillo (Colima) o Puerto Vallarta (Jalisco), las así como proveniente de los puertos de Puerto Vallarta California Sur. De ahí de (Baja California), Tecate (Baja California) Mexicali de 3)

3) Ruta del Centro (en verde). Esta ruta es todavía imprecisa, no existe suficiente información para reconstruirla. Se trata de municipios aislados que podrían conectar CDMX, Querétaro, San Luis Potosí, Nuevo León y Coahuila. Serían puntos relevantes el aeropuerto de CDMX y, en menor medida, el aeropuerto de San Luis Potosí.

Querétaro, relevanen menor medida, el aeropuerto de San Luis Potosí.

Por su parte, las dependencias de seguridad mexicanas con la mayor cantidad de decomisos son la Policía Federal (PF), la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la Fiscalía General de la República (FGR), la Policía Estatal (diversas) y la Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR) [Ver tabla 4].

su las seguridad mexicanas decomisos son la Policía Federal (PF), la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la Fiscalía General de la República (FGR), la Policía Estatal (diversas) y la Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR) [Ver tabla 4].

Tabla 4. Dependencias de seguridad mexicanas con la mayor cantidad de decomisos (enero 2017-agosto de 2019)

Fuente: Elaboración propia con información de fuentes abiertas.

35 Domínguez, Alfredo, “Fentanilo inunda a Baja California”, op. cit.

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019 19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019

Mapa 1. P OSIBLES RU T AS DEL FEN T ANILO EN M ÉXICO A P A R TIR DEL ANÁLISIS DE INCAU T ACIONES (enero de 2017-agosto de 2019) F UENTE :

C h i n a, H o n g K o n g, S i n ga pu r ( v í a aé r ea o m a r íti m a ) T i j u a n a

Es posible explicar la mayor confiscación de la PF debido a la presencia que tuvo a través de la División de Seguridad Regional en carreteras federales y aeropuertos, por los que pasan constantemente los cargamentos de fentanilo. Con la trasferencia de recursos hacia la Guardia Nacional, el nivel de intercepciones de la PF disminuyó progresivamente desde enero de 2019.36 Con la desaparición de la PF, no es posible advertir si la Guardia Nacional tendrá o no el mismo nivel de eficacia.

2019.

Por su parte, la SEDENA ha tenido una participación creciente desde abril de 2018. El nivel de decomiso a nivel temporal en el periodo de análisis es el siguiente [Ver gráfica 1]:

SEDENA creciente desde abril de [ver gráfica 1]:

Gráfica 1. Principales dependencias de seguridad relacionadas con el decomiso de fentanilo por mes (marzo de 2017-agosto de 2019)

Fuente: Elaboración propia con información de fuentes abiertas.

Esta información es importante porque permite identificar las dependencias de seguridad con 1a mayor participación en el combate al fentanilo, lo que ayuda a focalizar recursos, equipamiento y capacitación.

mayor participación en el combate al fentanilo, lo que ayuda a focalizar recursos, equipamiento

Proximaciones inales

aproxiMaciones FinaLes y recoMendaciones

fentanilo sintetizado químicamente en 1959 fines médicos como analgésico o anestésico. No obstante, en años recientes ha sido utilizado de manera creciente en el mercado ilegal de drogas debido a que es de 50 a 100 veces más potente que la morfina, así como de 30 a 50 veces más fuerte que la heroína. Un kilogramo con alto nivel de pureza puede representar ganancias de entre 1.2 y 1.9 millones de dólares, lo que puede ser atractivo para organizaciones criminales. susUnidos, 2019

El fentanilo fue sintetizado químicamente en 1959 con fines médicos como analgésico o anestésico. No obstante, en años recientes ha sido utilizado de manera creciente en el mercado ilegal de drogas debido a que es de 50 a 100 veces más potente que la morfina, así como de 30 a 50 veces más fuerte que la heroína. Un kilogramo con alto nivel de pureza puede representar ganancias de entre 1.2 y 1.9 millones de dólares, lo que puede ser atractivo para organizaciones criminales. El contexto internacional posiciona a México como un país clave en el tráfico de esta sustancia. Por un lado, se ha detectado el tránsito hacia Estados Unidos, que es un mercado de consumo creciente. Por otro lado, China es el mayor productor internacional de fentanilo, y la prohibición impuesta a las sustancias análogas en mayo de 2019 puede tener como consecuencia que el mercado ilícito en México se fortalezca. A nivel nacional, las primeras intercepciones de fentanilo se registraron en 2013 cuando se llevó a cabo un decomiso de 0.454 kg en Baja California y de 0.440 kg en Sinaloa. Desde entonces el decomiso de la sustancia ha ido creciendo.

36 Cabe señalar que la PF realizó la trasferencia progresiva de todos sus recursos a la Guardia Nacional hacia noviembre de 2020, de acuerdo con el “Decreto por el que se expide la Ley de la Guardia Nacional” publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 27 de mayo de 2019 y el “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la transferencia de los recursos humanos, materiales y financieros que tiene asignados la Policía Federal”, publicado también en el DOF el 30 de septiembre de 2019.

19. Fentanilo en México: confiscación de cargamentos 2017-2019

Derivado de la revisión de fuentes abiertas, entre enero de 2017 y agosto de 2019, las entidades federativas con más incautaciones fueron Baja California (35.45 %), Sonora (25 %), CDMX (12.27 %), Sinaloa (10.91 %) y Baja California Sur (5.91 %). En cuanto a las formas de presentación, se identificaron cuando menos siete conceptos: ampolletas, cajas, dosis, kilogramos, litros, pasta y pastillas.

Entre las modalidades de ocultamiento más frecuentes para el tránsito del fentanilo destacan automóviles, autobuses de pasajeros, tractocamiones, vuelos comerciales, mensajería aérea y terrestre, paquetes de diverso tipo (dulces, cajas de regalo, galletas), medicamentos, peluches y traerla adherida al cuerpo.

Las rutas que se podrían configurar son tres: 1) Ruta del Pacífico, 2) Ruta Península y 3) Ruta del Centro. Con base en la investigación, es posible identificar puertos, aeropuertos, tramos carreteros y aduanas por donde pasa el fentanilo. Esta información puede ser relevante para la realización de operativos por parte de las dependencias de seguridad.

Derivado del presente análisis, es posible realizar una serie de recomendaciones hacia las instancias gubernamentales mexicanas encargadas de combatir el tráfico ilícito de la sustancia:

• Incorporar a las bases de datos gubernamentales información detallada sobre el fentanilo, tomando en cuenta cuando menos fechas, cantidades, modo de ocultamiento, entidad federativa, municipio, sitio exacto de intercepción (georreferencia) y grupos criminales relacionados.

• Realizar un análisis de rutas y formas en que los grupos del crimen organizado trafican el fentanilo; también es importante identificar la ubicación de laboratorios clandestinos.

• Analizar la relación del fentanilo con rutas criminales por las que pasa la mariguana, la cocaína y la heroína hacia Estados Unidos.

• Crear y difundir los protocolos de actuación para las autoridades mexicanas cuando entren en contacto con la sustancia, debido al desconocimiento de sus características y alto nivel de toxicidad.

• Reforzar la seguridad en los aeropuertos, puertos marítimos y cruces fronterizos identificados como relevantes.

• Mantener actualizado el marco normativo de los precursores químicos necesarios para la elaboración del fentanilo y las nuevas sustancias análogas.

• Aprender de las experiencias internacionales (especialmente de China) y prestar atención a las embarcaciones que llegan a los puertos del país con etiquetas apócrifas de mercancía.

• Generar mesas de trabajo y cooperación con los gobiernos de Estados Unidos, China, Canadá y México a fin de poner en contexto las problemáticas generadas a partir del consumo de fentanilo y de generar políticas públicas o medidas regulatorias internacionales.

• Establecer campañas de información, prevención y tratamiento médico del uso de esta sustancia entre la sociedad mexicana.

• Impartir capacitación y entrenamiento en identificación de precursores químicos, material y maquinaria utilizados para la elaboración de fentanilo:

- FGR. Elementos de la Agencia de Investigación Criminal.

- Guardia Nacional. Elementos de la Dirección General de Seguridad en Carreteras e Instalaciones (antes en PF, División Seguridad Regional) y Dirección General Antidrogas (antes en PF, División Antidrogas).

- SEDENA y SEMAR. Áreas de Inteligencia.

- Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Elementos del Servicio de Administración Tributaria (SAT) que se encuentran en aduanas.

- Policías locales. CDMX, Guerrero, Colima, Jalisco, Nayarit, Sinaloa, Sonora, Baja California Sur, Baja California, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas.

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

Carlos Hernández y Keyla Vargas1

introducción

En México, la “alta corrupción” se ha visibilizado como nunca en la historia contemporánea. A partir de la administración del presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018), salieron a la luz casos emblemáticos como el de “la Casa Blanca” y “Odebrecht”, en los cuales funcionarios públicos de elevada jerarquía participaron en complejos esquemas de corrupción para desviar millones de pesos en beneficio personal o de un grupo. A todas luces resulta necesario profundizar en aquellos casos donde el funcionariado de alto nivel involucrado expone la debilidad institucional en la rendición de cuentas, a nivel federal, como estatal y municipal. El involucramiento de las autoridades en la toma de decisiones tiene repercusiones en el gasto público, y ello deriva en muchas ocasiones, en malversación. Como resultado de la indignación nacional que causó la acumulación de casos en todos los niveles de gobierno, se creó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en mayo de 2015. Sin embargo, a cinco años de su creación, aún quedan dudas respecto a la efectividad de este mecanismo de coordinación institucional para prevenir, detectar y sancionar hechos de corrupción.2

En este contexto, el presente artículo intenta responder dos preguntas: ¿Es posible considerar hoy a la evolución de la corrupción como una amenaza a la seguridad del país? ¿Existen capacidades legales e institucionales para enfrentar la corrupción desde una perspectiva de política criminal y seguridad?

Así, a continuación, se analizarán tres ejemplos concretos que suponen una relación directa entre corrupción e inseguridad: la “Estafa Maestra” y los de Genaro García Luna y Salvador Cienfuegos. Posteriormente, se presentan algunos argumentos sobre los riesgos para la gobernanza democrática cuando se involucran políticos de primer nivel jerárquico en actos de corrupción. Enseguida, se describirán los mecanismos existentes para el combate a la corrupción en México. Finalmente, en las conclusiones se encontrarán algunas propuestas para atender el fenómeno desde un enfoque socio-criminal y de rendición de cuentas.

La ecuación tripartita: La deLincuencia organizada aL centro

El crimen organizado, a la luz del estudio de los fenómenos criminales, es sin duda una de las formas de colectividad más complejas de analizar desde el punto de vista sociológico, económico y semántico. Evidencia de ello ha sido la necesidad de construcción del concepto, frente al rebasamiento de términos tradicionales para describir formas de convivencia delictiva violenta, como las pandillas, las bandas e, inclusive, las mafias.3 Su carácter corporativo, con estructuras

1 Carlos Hernández es Maestro en Seguridad, Procuración de Justicia e Inteligencia por la Universidad de Buckingham del Reino Unido. Keyla Vargas es Maestra en Derecho Penal y Justicia Internacional por el Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia y miembro del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A. C.

2 Gina Hinojosa y Maureen Meyer, “Después de cinco años, ¿qué es lo que todavía le falta al Sistema Nacional Anticorrupción de México?”, WOLA, 2020. Disponible en: https://www.wola.org/es/analisis/sistema-nacional-anticorrupcion-mexico/

3 Carlos Sánchez, “Sobre el concepto de crimen organizado. Significación de su contenido en la legislación penal salvadoreña”, en Revista Policía y Seguridad Pública, Vol. 1, Criminalidad Organizada Trasnacional, p. 29.

Carlos Hernández y Keyla Vargas

altamente especializadas y complejas que no se reducen a una sola área del delito ni a una sola jurisdicción, ha generado el surgimiento de instrumentos normativos específicos para su contención, como la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, firmada en el año 2000.4

Para explicar el impacto de la delincuencia organizada en el deterioro de las condiciones de seguridad en las sociedades modernas, se han utilizado modelos socio-criminales destinados a observar las dinámicas entre la delincuencia organizada, la corrupción y la violencia. Williams y Godson proponen tres modelos de análisis.

El modelo social explica que las condiciones culturales de cada sociedad pueden fomentar y facilitar la criminalidad, sobre todo cuando existe una descomposición del tejido social, lo que permite al crimen organizado tener control de porciones del territorio. El modelo político, que se entiende desde la conexión entre delincuencia organizada y corrupción, señala que hay una relación simbiótica entre las élites políticas y las del crimen, donde las primeras permiten a las segundas operar con impunidad y obtener ganancias económicas ilícitas, sin que el uso de la violencia sea necesario. Finalmente, el modelo económico-empresarial considera que el crimen organizado utiliza la violencia y la corrupción como herramientas para ocultar sus actividades, ocultar el orígen ilícito de su riqueza y amedrentar a quienes obstaculizan su operación, sea el Estado u otras organizaciones criminales.5

Siguiendo el modelo económico-empresarial, se establece una relación de causa y efecto, es decir, la violencia es consecuencia de una forma de corrupción por parte del crimen organizado y de una resistencia del Estado para combatir la impunidad. Por estas razones, los grupos criminales deben generar un sentimiento de inseguridad y temor en la sociedad, motivo por el cual atacan a personas que trabajan en sectores estratégicos, como los periodistas, los defensores de derechos humanos, los funcionarios de los poderes públicos honestos. Ésto, con el fin de recuperar el control del territorio y redefinir su estrategia de obtención de ganancias.

Para efectos del presente artículo, utilizaremos el modelo económico-empresarial por dos razones. La primera, porque es el único que ubica a la delincuencia organizada, la corrupción y la violencia en la misma ecuación y muestra las dinámicas que tienen entre sí. La segunda, porque este modelo ubica en el beneficio económico la principal motivación del crimen organizado, característica que comparte con la corrupción del funcionariado que la facilita.

vieJos conocidos: eL BinoMio corrupción y criMen organizado en México

De acuerdo con Morris, las relaciones entre la élite política mexicana y grupos delincuenciales dedicados al tráfico de drogas se remonta a los años treinta del siglo pasado. Desde entonces, los narcotraficantes se encargaban de extorsionar a altos funcionarios a cambio de protección y relaciones clientelares donde las autoridades recibían beneficios económicos por su cooperación. De esta manera, se contuvo la violencia que pudo haberse generado a partir del enfrentamiento entre criminales y autoridad.6 Años después, esta fórmula también favoreció a los cárteles mexicanos durante su expansión en los años ochenta y noventa del siglo pasado, por dos razones: la primera fue el debilitamiento de los grupos colombianos en el comercio internacional de drogas gracias a la política impulsada por Estados Unidos en su territorio; la segunda, la entrada en vigor del Tratado del Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN) en 1994, pues se flexibilizaron los canales comerciales que los colombianos no tuvieron a su

4 Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos, Palermo, 2000. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf.

5 Phil Williams y Roy Godson, “Anticipating organized and transnational crime”, en Crime, Law & Social Change, Netherlands, 2002, p. 322.

6 Stephen Morris, “Drug trafficking, corruption, and violence in Mexico: mapping the linkages”, en Trends in Organized Crime, Springer & Business Media, Middle Tennessee State University, 2013, p. 25.

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

alcance cuando controlaron el negocio de la venta y el trasiego de drogas, principalmente la exportación de cocaína a Estados Unidos.7

Desafortunadamente para los grupos de narcotráfico, su estrategia de cooperación con las autoridades tuvo que modificarse a raíz de la llamada “transición democrática”. El Partido Revolucionario Institucional (PRI), el cual había mantenido la hegemonía política en México por casi 70 años, empezó a perder congresos y gubernaturas estatales frente a partidos de oposición. En el año 2000 se materializa la alternancia política con la victoria en las elecciones presidenciales de Vicente Fox Quezada del Partido Acción Nacional (PAN) y, seis años después, con la de Felipe Calderón Hinojosa. En esta nueva configuración de actores políticos, la delincuencia organizada debió renegociar sus términos de operación en el territorio mexicano, migrando hacia el modelo económico-empresarial.

Cabe mencionar que antes del periodo presidencial de Felipe Calderón, durante el gobierno del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), el combate al crimen organizado se centró en la lucha contra las drogas con el apoyo de Estados Unidos y el impulso de reformas en materia de gobernabilidad y seguridad. Así, en 1999, se funda la Policía Federal Preventiva para resolver el problema de corrupción e ineficiencia de los cuerpos policiacos, los cuales obstruían el combate al narcotráfico de entonces.8 En la gestión del presidente Fox, se buscó profesionalizar la investigación policial creándose la Agencia Federal de Investigación y llevar a cabo operaciones específicas contra la delincuencia organizada con el apoyo militar. En conclusión, a pesar de que el combate al crimen organizado siempre fue parte de la agenda de seguridad, también se reconoció que la efectividad en su combate se veía influenciada de forma negativa por la corrupción de las instituciones de seguridad pública.

La vioLencia coMo HerraMienta. periodo 2008-2016

Los expertos en seguridad reconocen que la llamada “guerra contra las Drogas” impulsada por el presidente Calderón es el punto de inflexión de la violencia actual, en buena medida, porque se asignó a las fuerzas armadas el combate contra el narcotráfico y el crimen organizado.9 Desde entonces, la Secretaría de la Defensa Nacional y la de Marina han estado encargadas de perseguir, aprehender o eliminar a miembros de los cárteles de la droga.

Respecto al combate a la corrupción en los cuerpos policiacos, se recurrió a la aplicación de exámenes de confianza para desalentar esta práctica, y se tomaron medidas del orden laboral y administrativo para quienes no los pasaran. La estrategia no tuvo los resultados esperados, la incidencia delictiva se duplicó y hubo un aumento de fenómenos violentos de alto impacto, como las masacres, las extorsiones y los secuestros.10 En este punto, la corrupción pasa a ser una relación causa-efecto con la violencia generada por los grupos criminales. Esto, por la diversificación de los mismos y la respuesta del gobierno mexicano para buscar acuerdos con unos y enfrentar a otros.11

El volumen de las investigaciones periodísticas sobre seguridad, lavado de dinero y corrupción contrasta con las investigaciones más recientes que relacionan los tres temas. El abordaje temático se realiza principalmente a partir del desarrollo de metodologías cuantitativas para

7 Idem.

8 Raúl Benítez Manaut, “Seguridad Nacional y Transición Política, 1994-2000”, en Foro Internacional, Vol. XLI, 4 (166) octubre-diciembre, 2001, pp. 274-275. Disponible en: https://forointernacional.colmex.mx/index.php/fi/issue/ view/158.

9 Eduardo Guerrero, “Políticas de seguridad en México: análisis de cuatro sexenios”, en Sergio Aguayo Quezada y Raúl Benítez Manaut (editores), Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2012, CASEDE, México, 2012, p. 274.

10 Eduardo Guerrero, “La Estrategia Fallida”, en Nexos, diciembre de 2012. Disponible en: https://www.nexos.com. mx/?p=15083.

11 Jonathan Rosen y Roberto Zepeda, “Una década de narcoviolencia en México: 2006-2016”, en Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada (editores), Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016, CASEDE, México, 2017, p. 55.

Carlos Hernández y Keyla Vargas

medir la percepción de corrupción y confianza en distintas áreas de gobierno.12 Lo mismo ocurre con el Índice de Lavado de Dinero que publica anualmente el Instituto de Gobernanza de Basilea, quien recupera algunas de las buenas prácticas reconocidas como estándares internacionales por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).13 El estudio más representativo en cuanto a las fuerzas armadas fue desarrollado en 2015 por Transparencia Internacional.14 Aunque los resultados del estudio son acotados al tema de corrupción, existe información de carácter general sobre el grado de cumplimiento de algunos estándares internacionales, como los de la Convención para Combatir el Cohecho.15 El principal referente sobre la situación de corrupción a nivel global y por país es el Índice de la Percepción de la Corrupción (IPC) que elabora la organización Transparencia Internacional (TI). EL IPC califica los niveles percibidos de corrupción en el sector público, según expertos y empresarios. En el año 2019, México pasó del puesto 138 (de 180 países) al 130 y obtuvo una calificación de 29 puntos,16 es decir, había mejorado; sin embargo, seguía siendo el país peor evaluado entre los integrantes de la OCDE.17 Las limitaciones de los instrumentos referidos hacen necesario recurrir al análisis del contexto de investigación e impartición de justicia por actos de corrupción, conforme a la ley mexicana. El Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2011-2019 muestra que el peculado, más conocido como “desviación de recursos”, es el delito por el que se ha presentado frente a un juez al mayor número de funcionarios y, aunque se observó una disminución de 2017 a 2018 en las causas terminadas, se desconocen los montos involucrados y si tuvieron relación con el contexto de violencia y delincuencia organizada en el país.18 Tampoco es posible conocer a qué sectores pertenecen las personas involucradas.

de corrupción y confianza en distintas áreas de gobierno.12 Lo mismo con el Índice de Lavado de Dinero que publica anualmente el Instituto de Gobernanza de Basilea, quien recupera algunas de las buenas prácticas reconocidas como estándares internacioAcción Financiera Internacional (GAFI).13 estudio armadas en por Internacional. tema de algunos el El principal corrupción a global y por Índice de la Percepción la Corrupción elabora la organización Transparencia Internacional (TI). EL IPC califica los niveles percibidos de corrupción en el sector público, según expertos y empresarios. En el año 2019, México pasó del puesto 138 (de 180 países) al 130 y obtuvo una calificación de 29 puntos,16 es decir, había mejorado; sin embargo, seguía el país peor evaluado entre los integrantes de la OCDE.17 Las limitaciones de los instrumentos referidos hacen necesario recurrir al análisis del contexto de investigación e impartición de justicia por actos de corrupción, conforme a la ley mexicana. El Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal 2011-2019 muestra que el peculado, más conocido como “desviación de recursos”, es el delito por el que se ha presentado frente a un juez al mayor número de funcionarios y, aunque se observó una disminución de 2017 a en las causas terminadas, se desconocen los montos involucrados y si tuvieron relación con el contexto de violencia y delincuencia organizada en el país.18 Tampoco es posible conocer a qué sectores pertenecen las personas involucradas.

Cuadro 1. Denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la Federación correspondientes a las Cuentas Públicas 2000-2016

Cuenta Pública

Secretarías de Estado Gobiernos estatales Gobiernos municipales

Fuente: Elaboración CASEDE con base en “Denuncias Penales Presentadas por la ASF Cuentas Públicas 1998-2016, así como relacionadas con la Simulación de Reintegros”, Auditoría Superior de la Federación.

12 En México, también se han desarrollado instrumentos de medición de la corrupción, que mezclan elementos de percepción y de prevalencia de aquélla. Los más representativos son la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental de Empresas (ENCRIGE) y la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (ECOPRED), las cuales buscan presentar una radiografía de la corrupción en México.

13 Disponible en: https://baselgovernance.org/basel-aml-index.

14 Disponible en: http://government.defenceindex.org/downloads/docs/mexico.pdf

14 Disponible en: http://government.defenceindex.org/downloads/docs/mexico.pdf.

15 Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Disponible en: https://www. oecd.org/daf/anti-bribery/ConvCombatBribery_Spanish.pdf.

16 Transparencia Internacional, “Índice de Percepción de la Corrupción. 2019”. Disponible en: https://www.transparency.org/country/MEX#.

17 Transparencia Mexicana, “México detiene caída en el Índice de Percepción de la Corrupción”, Boletín de Prensa, 2019. Disponible en: https://www.tm.org.mx/ipc2019/.

18 Artículo 223, Código Penal Federal, Libro Segundo, Título Décimo-Delitos por Hechos de Corrupción, Capítulo XII–Peculado. Diario Oficial de la Federación, México, 24 de enero de 2020

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

En el caso de las denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), se distingue claramente un aumento general en el número de denuncias correspondientes al periodo 2007-2012, como resultado de la fiscalización de la Cuenta Pública de 2011 y concentrada de forma importante en el ámbito estatal. Esto tiene que ver, por una parte, con un aumento en el número de auditorías realizadas en el año 2010, y por otra, con la atención que atrajo la rendición de cuentas a los subsidios a entidades federativas y municipios en materia de seguridad pública.19 En los años subsecuentes, una constante en los análisis de informes de la ASF es la deficiencia en el monitoreo del gasto federalizado destinado a programas para fortalecer la seguridad pública en los estados. En el periodo 2013-2016, la distribución de denuncias prácticamente es igual entre las Secretarías de Estado y los gobiernos estatales. El aumento significativo de potencial corrupción recae en los gobiernos municipales, lo cual corresponde con los señalamientos hechos por la propia ASF y por organizaciones de sociedad civil.20

El Censo muestra que hay acciones de investigación y sanción de la corrupción, aunque, son pocas si las comparamos con el universo de funcionarios de Secretarías de Estado y otras áreas de los poderes legislativo, judicial y de organismos autónomos que tienen bajo su responsabilidad gestionar recursos públicos. Asimismo, es preciso destacar que la corrupción también representa un riesgo para la gobernabilidad cuando se torna en una práctica común en los altos niveles de gobierno de distinto orden. Como se observa en el Cuadro 2, en un periodo de 20 años, 25 gobernadores estatales han estado involucrados en casos de corrupción derivados de investigaciones periodísticas y judiciales. Es decir, más de 50 % de las entidades del país han tenido por lo menos un caso en que la máxima autoridad política fue señalada, tanto por delitos contra la administración pública como por aquellos directamente relacionados con la seguridad, como es la delincuencia organizada.

En el caso de las denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la distingue una la atrajo la rendición de cuentas a los subsidios a entidades federativas y municipios en materia de pública. fortala hay acciones corrupción, aunque, son pocas las comparamos con universo de funcionarios de otras poderes legislativo, judicial organismos autónomos tienen su responsabilidad gestionar recursos públicos. Asimismo, es preciso destacar que la corrupción también representa un riesgo para la gobernabilidad cuando se torna en una práctica común en los altos niveles de distinto observa en Cuadro 2, en un periodo de 20 gobernadores estatales han involucrados en corrupción derivados investigaperiodísticas y judiciales. Es decir, de de las lo menos caso en que la máxima autoridad señalada, por delitos la administración pública como por aquellos directamente relacionados con la seguridad, como es delincuencia organizada.

Cuadro 2. Gobernadores estatales implicados en presuntos actos de corrupción, 1999-2020

Entidad federativa Gobernador Periodo de gobierno Posibles actos de corrupción

Enriquecimiento ilícito

Lavado de dinero

Aguascalientes

Baja California Sur

Chiapas

Luis Armando Reynoso 2004-2010

Operaciones con recursos de procedencia ilícita

Peculado

Ejercicio indebido del servicio público

Narciso Agúndez Montaño 2005-2011 Peculado

Pablo Salazar Mendiguchía 2000-2006 Peculado

Enriquecimiento ilícito

Peculado

Desvío de recursos públicos

Juan Sabines 2006-2012

Manuel Velasco 2012-2018

Cohecho

Asignación amañada de contratos

Usurpación de funciones

Ejercicio indebido del servicio público

Desvío de recursos

19 Auditoría Superior de la Federación, “Mensaje del Auditor Superior de la Federación durante la presentación del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011”. Disponible en: https://www.asf.gob. mx/uploads/55_Informes_de_auditoria/Mensaje_IRCP_2011.pdf.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011”. Disponible en: https://www.asf.gob. mx/uploads/55_Informes_de_auditoria/Mensaje_IRCP_2011.pdf.

20 Lilian Chapa y Sandra Ley, “Prevención del delito en México: ¿cuáles son las prioridades?”, México Evalúa (2015). Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/prevencion-del-delito-en-mexico-cuales-son-las-prioridades-2/.

Carlos Hernández y Keyla Vargas

Entidad federativa Gobernador Periodo de gobierno

Chihuahua César Duarte 2010-2016

Humberto Moreira 2005-2011

Coahuila

Estado de México

Michoacán

Jorge Torres*

Enerodiciembre 2011

Posibles actos de corrupción

Peculado

Lavado de dinero

Delitos electorales

Delitos de corrupción

Desvío de recursos públicos hacia campañas políticas

Desvío de recursos

Enriquecimiento ilícito

Lavado de dinero

Peculado

Enriquecimiento ilícito

Operaciones con recursos de procedencia ilícita

Lavado de dinero

Arturo Montiel 1999-2005

Fausto Vallejo 2012-2014

Jesús Reyna García* 2013

Morelos Cuauhtémoc Blanco 2018-presente

Delincuencia organizada

Desvío de recursos públicos

Ejercicio indebido del servicio público

Cohecho

Malversación de recursos públicos

Delincuencia organizada

Operaciones con recursos de procedencia ilícita

Delincuencia organizada

Donaciones indebidas

Delitos electorales

Falsedad de declaraciones

Desvío de recursos

Asignación amañada de contratos

Fraude a trabajadores del estado

Nayarit

Roberto Sandoval 2011-2017

Cohecho

Operaciones con recursos de procedencia ilícita

Lavado de dinero

Delincuencia organizada

Tráfico de influencias

Conflicto de intereses

Nuevo León Rodrigo Medina 2009-2015

Oaxaca Gabino Cue 2010-2016

Puebla Rafael Moreno Valle 2011-2017

Quintana Roo

Mario Villanueva 1993-1999

Roberto Borge 2011-2016

Sonora Guillermo Padrés 2009-2015

Tabasco Andrés Granier 2007-2012

Daños al patrimonio estatal

Ejercicio indebido de funciones

Peculado

Malversación de recursos públicos

Defraudación al gobierno del estado

Desvío de recursos públicos con fines electorales

Asignación amañada de contratos

Lavado de dinero

Delincuencia organizada

Enriquecimiento ilícito

Abuso de autoridad

Desvío de recursos públicos hacia campañas políticas

Lavado de dinero

Defraudación fiscal

Peculado

Desvío de recursos públicos Defraudación fiscal

Entidad federativa Gobernador

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

Periodo de gobierno

Tomás Yarrington 1999-2005

Tamaulipas

Veracruz

Eugenio Hernández 2005-2010

Fidel Herrera Beltrán 2004-2010

Flavino Ríos Alvarado*

Octubrenoviembre 2016

Javier Duarte 2012-2016

Posibles actos de corrupción

Lavado de dinero

Vínculos con la delincuencia organizada Delitos contra la salud Delincuencia organizada

Vinculación con operaciones del narcotráfico Lavado de dinero

Peculado

Desvío de recursos públicos Delincuencia organizada Lavado de dinero

Tráfico de influencias Abuso de autoridad

Enriquecimiento ilícito Peculado

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, “35 casos emblemáticos de corrupción. 2013-2018”, EPN: La corrupción como sello de gobierno. Un sexenio perdido para México, Ciudad de México, 2019. Disponible en: https://contralacorrupcion.mx/epn-la-corrupcion-como-sello-de-gobierno/pdf/la-corrupcion-como-sello-de-gobierno.pdf

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, “35 casos emblemáticos de corrupción. 2013-2018”, en EPN: La corrupción como sello de gobierno. Un sexenio perdido para México, Ciudad de México, 2019. Disponible en: https://contralacorrupcion.mx/epn-la-corrupcion-como-sello-de-gobierno/pdf/la-corrupcion-como-sello-de-gobierno.pdf

*Exgobernador interino.

Como muestra el Cuadro 2, el alza de los delitos relacionados con el crimen organizado en el los actos de corrupción presuntamente cometidos por los gobernadores. Al declararse la “guerra

Como muestra el Cuadro 2, el alza de los delitos relacionados con el crimen organizado en el nivel de manejo discrecional de recursos principalmente públicos y la situación de percepción y casi nula sanción judicial de la corrupción abonan a expandir la idea de que hay impunidad en los actos de corrupción presuntamente cometidos por los gobernadores. Al declararse la “guerra al narcotráfico” con el gobierno del presidente Calderón en 2007, creció la administración no auditada de recursos púbicos en los programas federales y en las transferencias hacia gobiernos estatales y municipales. Esto favoreció la corrupción relacionada con programas de respaldo a los cuerpos de seguridad, principalmente el Subsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN).

caso Paradigmático: “la estaFa maestra”

aso “L M de la “Estafa Maestra” es particularmente porque sociales a la prevención de la violencia, al no tener supervisión administrativa, la gestión y en relación los grupos vulnerables. acuerdo con investigación realizada Mexicanos Unidos contra la Impunidad,21 y el gobierno federal alrededor 7700 millones pesos través de once de Estado. creó un sofisticado sistema mediante que involucró universidades locales empresas fantasma. Secretaría Social (SEDESOL), entonces liderada por Rosario Robles, fue identificada institución pública más fondos malversados: alrededor de 540 millones de pesos.22

El caso de la “Estafa Maestra” es particularmente relevante porque muestra que los programas sociales de combate a la pobreza y prevención de la violencia, al no tener supervisión social, legal o administrativa, afectan la gestión y eficiencia del Estado en su relación con los grupos vulnerables. De acuerdo con una investigación realizada por Mexicanos Unidos contra la Corrupción y la Impunidad,21 durante 2013 y 2014, el gobierno federal malversó alrededor de 7 700 millones de pesos a través de once Secretarías de Estado. Para ello, se creó un sofisticado sistema de fraude mediante una red que involucró a universidades locales y 186 empresas fantasma. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), en ese entonces liderada por Rosario Robles, fue identificada como la institución pública con más fondos malversados: alrededor de 540 millones de pesos.22 La importancia de este caso radica en el hecho de que, en aquel tiempo, SEDESOL participaba

21 Mexicanos Unidos contra la Corrupción, “La Estafa Maestra”, 2017. Disponible en: https://contralacorrupcion.mx/ web/estafamaestra/#contenido.

22 Desde la audiencia del 13 de agosto de 2019, con sentencia del juez Felipe de Jesús Delgadillo Padierna, la exsecretaria de Estado se encuentra en prisión preventiva por el ejercicio indebido del servicio público en SEDESOL y en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

Carlos Hernández y Keyla Vargas

La importancia de este caso radica en el hecho de que, en aquel tiempo, SEDESOL participaba y, en consecuencia, recibía financiamiento del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (PRONAPRED),23 el principal programa de la administración de Enrique Peña Nieto para reducir los niveles de violencia a nivel municipal. El PRONAPRED dejaba de lado la concepción punitiva para combatir la delincuencia con el fin de impulsar una estrategia de prevención integral que atendiera factores de riesgo vinculados con éstos. Al respecto, SEDESOL tenía la encomienda de desarrollar competencias de cultura de paz, legalidad y convivencia en la ciudadanía, así como de instrumentar acciones que disminuyeran los factores de riesgos en jóvenes, adolescentes y mujeres. Sin embargo, parece que la implementación de este programa fue una simulación, al menos en el caso de los programas impulsados desde SEDESOL. Años después, PRONAPRED fue duramente criticado, pues como señalan Merino y Torreblanca, su implementación no tuvo efecto alguno sobre los índices de delitos o violencia, ya que indicadores como la tasa de averiguaciones de homicidios con arma de fuego y robo de autos tuvieron un comportamiento al alza entre 2014 y 2016.24 Durante estos años, el programa tuvo un presupuesto de 8 mil 500 millones de pesos. Si cada año su presupuesto oscilaba alrededor de los 2 mil millones, la malversación de recursos de SEDESOL ascendió a 25 % del presupuesto de un año de implementación.25

Además, el caso de la “Estafa Maestra” involucra al sector privado, y muestra claramente que la corrupción no es exclusiva del crimen organizado, sino que abarca extensas redes de funcionarios, empresarios, e incluso instituciones como universidades públicas. Además, expuso que otras áreas encargadas de reducir la violencia y la expansión del crimen organizado desde una perspectiva de prevención también están expuestas a prácticas corruptas. Es decir, ninguna acción del Estado ya sea de prevención o de reacción, estaba haciendo frente con eficacia a la delincuencia organizada y a la violencia, dejando en indefensión a la población. Por otra parte, esta situación tuvo como consecuencia el recrudecimiento de la corrupción en el país por la participación del sector privado y académico, dos actores relevantes para el desarrollo de las comunidades y la generación de oportunidades para las y los jóvenes.

aMenaza a La seguridad púBLica: eL caso genaro garcía Luna

Hacia fines de 2018, durante el juicio en Nueva York de Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”, el exnarcotraficante Jesús “Rey” Zambada declaró haber entregado en los años 2005 y 2006 entre seis y ocho millones de dólares en sobornos al ex Secretario de seguridad pública de México, Genaro García Luna, a cambio de protección para su organización.26 En esos años, García Luna era Director de la Agencia Federal de Investigación en la Procuraduría General de la República (PGR). En diciembre de 2006 fue nombrado titular de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) a cargo, entre otras funciones, del despliegue de la Policía Federal. Al haber sido un funcionario en activo al momento de recibir los sobornos, se le acusa por los cargos de asociación delictiva para el tráfico de cocaína y de falso testimonio. Habría que decir también que los testimonios sugieren que el Cártel de Sinaloa no fue el único grupo criminal beneficiado de las complicidades con el ex Secretario. También se le han agregado cargos por colusión con la organización de los Beltrán Leyva entre 2008 y 2016.27 La importancia de este caso se debe, además, a su influencia

23 Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia 2014-2018. Diario Oficial de la Federación, 30-04-2014

24 José Merino y Carolina Torreblanca, “Dinero gastado en PRONAPRED: 10 mil millones de pesos. Relación con cambio en violencia: nula”, en Nexos, febrero de 2017. Disponible en: https://parentesis.nexos.com.mx/?p=76.

25 “Con $8 mil 500 millones recibidos en seis años, el Pronapred fracasó”, en La Jornada, 6 de septiembre, 2016. Disponible en: https://www.jornada.com.mx/2018/09/06/politica/018n2pol.

26 “Entregué 6 mdd en sobornos a Genaro García Luna: Jesús Rey Zambada”, en El Sol de México, 2018. Disponible en: https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/justicia/pague-6-mdd-en-sobornos-a-exsecretario-de-seguridad-publica-genaro-garcia-luna-jesus-rey-zambada-exaliado-el-chapo-2689209.html.

27 Víctor Sancho y Manuel Espino, “Vinculan a Genaro García L. con los Beltrán Leyva”, en El Universal, 25 de enero de 2020. Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/vinculan-genaro-garcia-luna-con-los-beltran-leyva.

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

dentro del aparato de seguridad mexicano, que incluye su paso por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), la PGR y la SSP a lo largo de 22 años. La respuesta de la actual administración fue sacar a sus antiguos colaboradores de la estructura del Estado, sobre todo del entorno de la SSP.

Si bien la política pública de combate al crimen organizado era uno de los ejes principales del gobierno de Felipe Calderón, la información arrojada durante la investigación judicial indica que algunos integrantes del alto mando federal se involucraron con los criminales a los que debían combatir. Bajo esta lógica, la violencia detonada entre organizaciones criminales es un elemento que no puede desvincularse cuando, como estrategia, se establece la protección a ciertos grupos para mermar a otros. En este sentido, la corrupción no sólo facilitó a grupos del narcotráfico llevar a cabo sus actividades, sino que debilitó el funcionamiento central del Estado, al tener bajo control tanto a la institución pública como a su máximo responsable. En consecuencia, podríamos asegurar que, al simularse una estrategia de seguridad, se generó una ingobernabilidad en la seguridad pública de todo el territorio nacional, concesionando el control de los territorios al crimen organizado. Esto permitió que operara con impunidad, sin prescindir de la violencia como mecanismo para proteger sus intereses ante otros grupos o autoridades.

La detención deL generaL cienFuegos y sus iMpLicaciones para La seguridad nacionaL

En los últimos años, las fuerzas armadas mexicanas han presentado cambios significativos desde un punto de vista funcional y estratégico. Por una parte, debido a la diversificación de sus funciones como institución coadyuvante en tareas de seguridad pública, por otra, debido a su rol fundamental para el fortalecimiento del Estado mexicano en términos de legitimidad, en contraste con la desconfianza que generan en la población instituciones de otras áreas del gobierno. Por esta razón, la detención del ex Secretario de la Defensa Nacional, General Salvador Cienfuegos, en el aeropuerto de Los Ángeles el 15 de octubre del 2020, fue una noticia que sacudió a toda la comunidad de seguridad e inteligencia en México y en Estados Unidos. Conforme a los reportes presentados por las autoridades estadounidenses, la detención se realizó a petición de la Administración para el Control de Drogas (DEA, por sus siglas en inglés) por cargos de conspiración para fabricar, importar y distribuir narcóticos en los Estados Unidos, y también por lavado de dinero.28

En la imputación formal, se acusó al general Cienfuegos Zepeda, o “El Padrino”—según el documento presentado a la corte de Nueva York—, de abusar de su posición como máxima autoridad del ejército para ayudar al Cártel H-2, ubicado en Nayarit, organización derivada del Cártel de los Beltrán Leyva y opositora del Cártel de Sinaloa, para traficar grandes cantidades de diferentes narcóticos a Estados Unidos. A cambio de sobornos, el general supuestamente permitió que estas organizaciones actuaran con impunidad en México entre 2015 y 2017.29

De acuerdo con el contenido de una carta enviada por el fiscal federal interino, Seth Ducharme, al tribunal en Nueva York, fechada el viernes 16 de octubre de 2020, las maneras en que Salvador Cienfuegos ayudó al Cártel H2 fueron las siguientes:

1) Asegurarse de que no se realizaran operaciones militares contra el Cártel H-2.

2) Implementar operaciones militares contra sus organizaciones rivales de narcotráfico.

3) Localizar el transporte marítimo de los cargamentos de droga.

4) Actuar para ampliar el territorio controlado por el Cártel H-2 hacia Mazatlán y al resto de Sinaloa.

28 United States District Court Eastern District Of New York, Indictment, “UNITED STATES OF AMERICA -against SALVADOR CIENFUEGOS ZEPEDA, also known as ‘El Padrino’ and ‘Zepeda’”. Disponible en: https://www. courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/10/Cienfuegos-Zepeda-Indictment.pdf.

29 Diana Lastiri, “El cártel del ‘H2’, el grupo criminal protegido por el general Cienfuegos, según EU”, en El Universal, 16 de octubre del 2020. Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/que-es-el-cartel-del-h2-que-sobornosalvador-cienfuegos.

Carlos Hernández y Keyla Vargas

5) Presentar a altos dirigentes del Cártel H-2 a otros funcionarios corruptos del gobierno mexicano dispuestos a ayudar a cambio de sobornos (se menciona con insistencia al gobernador de Nayarit, Roberto Sandoval).30

En un giro inesperado, a poco más de un mes de la detención del exfuncionario, el mismo fiscal Ducharme presentó al Tribunal de Nueva York una moción solicitando desestimar la acusación haciendo alusión a “consideraciones delicadas e importantes de política exterior [que] pesan más que el interés del Gobierno en proseguir el enjuiciamiento del acusado, en la totalidad de las circunstancias”.31 El militar fue entregado por el Departamento de Justicia a la Fiscalía General de la República (FGR) junto con todo el material recabado para que pudiera ser investigado bajo la ley mexicana. Sin embargo, el 21 de enero de 2021, la FGR desestimó el caso contra el ex Secretario de Defensa por falta de pruebas.32

eL sisteMa nacionaL anticorrupción ¿eFicaz?

En el año 2015 se aprobaron una serie de reformas constitucionales en materia administrativa, penal y de la gestión y auditoría pública, dando lugar al nacimiento del SNA. El Sistema fue una propuesta construida con la participación de la sociedad civil, y su objetivo es crear principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos.33 En su diseño original, el SNA se sostiene en cuatro pilares: coordinación interorganizacional e intergubernamental, nuevo régimen de responsabilidades, información para el combate a la corrupción y participación ciudadana.34 Estos pilares se deben implementar a través de una estructura que implica la colaboración de instancias federales y estatales, como una Secretaría Ejecutiva del SNA, la participación de Sistemas Locales Anticorrupción con formación igual al federal y la interacción con otros sistemas nacionales de fiscalización, transparencia y archivos. También incluía la participación de la sociedad civil mediante un Comité de Participación Ciudadana. En el SNA participan la ASF; la Secretaría de la Función Pública; el Tribunal Superior de Justicia Administrativa; el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; el Consejo de la Judicatura Federal; la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción de la FGR, y la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. La puesta en marcha de este complejo engranaje legal e institucional ha sido complicada y no ha terminado de consolidarse. Según Fernando Nieto, desde finales del gobierno del ex Presidente Peña Nieto existían factores de forma y diseño, recursos, relaciones intergubernamentales y de apoyo político que ponían en entredicho la operación exitosa del sistema.35 No obstante, aunque se lograran superar dichos problemas, consideramos que prevalecería uno técnico, y es el hecho de que el SNA tiene una naturaleza preponderantemente administrativa. Basta señalar

30 United States Attorney Eastern District of New York, “United States vs. Salvador Cienfuegos Zepeda Criminal Docket No. 19-366 (CBA) (E.D.N.Y.)” AB:MPR/CRH/RCH, 16 de octubre de 2020. Disponible en: https://www. courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/10/Cienfuegos.Detention.Memo_.pdf.

31 United States Attorney Eastern District of New York, “United States vs. Salvador Cienfuegos Zepeda Criminal Docket No. 19-366 (CBA) (E.D.N.Y.)”, Case 1:19-cr-00366-CBA-SJB Document 22, 17 de noviembre de 2020. Disponible en: https://www.courthousenews.com/wp-content/uploads/2020/11/Cienfuegos-motion-to-dismiss.pdf.

32 Departamento de Justicia, “Declaración conjunta del Fiscal General de los Estados Unidos William P. Barr y el Fiscal General de México Alejandro Gertz Manero”, Press Release Number: 20-1, 249. Disponible en: https://www. justice. gov/opa/pr/joint-statement-attorney-general-united-states-william-p-barr-and-fiscal-general-mexico.

33 “Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa”, artículo 6. Disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445048&fecha=18/07/2016.

34 Fernando Nieto Morales, “El Legado del ‘Sexenio De La Corrupción’: Los Retos del Sistema Nacional Anticorrupción”. Foro Internacional, El Colegio de México, Vol. LX, 2020, núm. 2, cuad. 240, p. 699

35 Idem, p. 703.

20. La corrupción: amenaza a la seguridad en México

que entre sus integrantes, sólo la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción de la FGR y sus símiles en los estados son los que se vinculan al ámbito de justicia penal.

Sin embargo, la Fiscalía fue la última en incorporarse y actualmente no todos los estados cuentan con una fiscalía operante correspondiente. También se puede ver en los resultados que el SNA se ha enfocado, hasta ahora, en la aprobación de la Política Nacional Anticorrupción, en la cual no se hace una referencia explícita a la relación entre corrupción y seguridad pública, si bien uno de sus pilares está enfocado a combatir la impunidad. Otro de sus logros son los avances de los lineamientos de la Plataforma Digital Nacional, que es un instrumento informático que contendrá datos para la prevención y el combate a la corrupción, pero éste no tendrá relación con los sistemas de inteligencia ni judiciales. Finalmente, son escasos los logros alcanzados para promover una Política de Integridad Corporativa para empresas proveedoras del Estado, o los formatos finales para la declaración de intereses de éstas.

Aunque la estructura principal de prevención y combate a la corrupción no hace hincapié en la corrupción en el sector de la seguridad y el combate al crimen organizado, no quiere decir que la presente administración no la haya reconocido. Sin embargo, hasta la detención de Genero García Luna, ese reconocimiento sólo se había dado en un nivel general, como cuerpos policiacos. A decir del ex Secretario de Seguridad Pública, Alfonso Durazo, en enero de 2020, el combate a la corrupción en las fuerzas de seguridad es parte importante de la Estrategia de Seguridad Pública ya que “no puede haber seguridad en un país que combate al crimen organizado con el propio crimen uniformado”.36

En la Estrategia se asienta el compromiso de combatir la corrupción, pues entre sus propuestas se encuentra robustecer el marco penal para castigar este crimen, establecer una estrategia especial de contrataciones públicas en el sector de seguridad y combatir el lavado de dinero mediante la creación de una Guardia de Finanzas, entre otras.37 Sin embargo, toda la maquinara construida en el SNA parece estar lejos de poder ser aplicable en la realidad.

concLusiones

El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, ha definido a la corrupción como el principal mal del Estado mexicano, y a su combate como la solución a la mayoría de los problemas del país.38 Las estadísticas sobre corrupción producidas en México no muestran que sea un fenómeno que acompañe necesariamente la comisión de delitos violentos (por eso se le llaman “delitos de cuello blanco”) o la violación de derechos. No obstante, esto puede deberse a que los instrumentos de medición están diseñados siguiendo un enfoque administrativo, con lo cual la corrupción se interpreta exclusivamente como una “mala conducta administrativa” y no como un acto criminal y facilitador de actos de violencia. Con los tres casos analizados encontramos que la “alta corrupción” se asemeja a una estructura criminal, en la medida en que sus integrantes trabajan en conjunto para elaborar complejas operaciones de encubrimiento. Lo más grave es que la corrupción ha mutado de manera tal, que no sólo debilita las capacidades de las instituciones para llevar a cabo su labor, sino que éstas tienen participación en agresiones contra la misma sociedad. En otras palabras, coadyuvan a debilitar al mismo Estado.

36 Gobierno de México, “Combate a la corrupción es la vertiente fundamental de la estrategia de seguridad: Alfonso Durazo”. Disponible en: https://www.gob.mx/sspc/prensa/combate-a-la-corrupcion-es-la-vertiente-fundamental-dela-estrategia-de-seguridad-alfonso-durazo.

37 Gobierno de México, Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/ attachment/file/434517/Estrategia_Seguridad-ilovepdf-compressed-ilovepdf-compressed-ilovepdf-compressed 1_.pdf.

38 Gobierno de México, Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Disponible en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019.

Carlos Hernández y Keyla Vargas

En México, aún no se cuenta con una estrategia eficaz que pueda enfrentar a la corrupción desde una perspectiva de seguridad. El SNA parece no tener el apoyo político nacional suficiente. Opera con escaso presupuesto. Más aún, fue creado como una política de Estado para combatir el fenómeno, pero parte de una lógica meramente disciplinaria sin el acompañamiento real del aparato de justicia penal, como las Fiscalías Anticorrupción, pues éstas son extremadamente débiles.

Se agrega que hay muchas pruebas de que la “alta corrupción” está protegida políticamente y por eso no se le persigue de forma contundente. Como señala Daniel Vázquez, existen amplias regiones de México que se encuentran gobernadas por redes de macrocriminalidad que realizan graves violaciones a derechos humanos en completa impunidad. Es decir, la corrupción se integra por tres estructuras: la criminal, la empresarial y la política.39

En este sentido, las estrategias de seguridad del Estado mexicano deben complementarse con un enfoque de inteligencia criminal para integrar al estudio la relación entre lavado de dinero, corrupción y sus delitos precedentes. Tradicionalmente, la corrupción y el lavado de dinero se han analizado a partir de metodologías para la construcción de inteligencia fiscal, administrativa y financiera. Esto, en buena medida, porque en el ámbito del litigio, los casos más reconocidos han derivado en la determinación de sanciones y penas relacionadas con el incumplimiento de responsabilidades administrativas por parte de funcionarios. Sin embargo, de cara a los resultados que se observan de los tres casos expuestos, los mecanismos de rendición de cuentas y de supervisión “administrativa” no solamente han sido insuficientes, sino que el vínculo entre corrupción y seguridad está rebasado debido a la ampliación del alcance operativo y administrativo de las fuerzas armadas. Actualmente, la Secretaría de la Defensa Nacional y la de Marina han adquirido atribuciones para la supervisión de aduanas terrestres, marítimas y puertos; participación en la construcción, operación y/o explotación de proyectos federales de construcción de infraestructura de gran envergadura, y la distribución de medicamentos, por mencionar algunos ejemplos.

Otro factor que estimula la corrupción es la incapacidad del Estado para recuperar dinero robado. Un ejemplo de estos efectos es la gran cantidad de activos financieros o bienes que difícilmente pueden regresar a las arcas del gobierno a pesar de que se encuentre en curso una investigación. Una vez que los activos son sustraídos, éstos se ocultan en centros financieros dentro de otras jurisdicciones y se presentan muchas dificultades para recuperarlos, sobre todo cuando no se logra demostrar una relación clara entre los activos y la persona que se está investigando.

El trabajo de la prevención y combate de la corrupción es un reto muy grande. Para empezar a generar cambios, se requiere tener casos de éxito. Por eso, se propone un plan estratégico en la implementación y consolidación del SNA. Esto es, se deben elegir procesos estratégicos en donde la corrupción sea frecuente como en la contratación pública o durante los procesos electorales, y actuar con energía, principalmente en el nivel judicial y de recuperación de activos. Se deben investigar los tres niveles de gobierno y también al sector privado cuando se vincula con irregularidades cometidas por personas funcionarias públicas. Asimismo, la política anticorrupción tendría que armonizarse con las estrategias de seguridad y procuración de justicia en delitos de alto impacto.

39 Daniel Vázquez, “Macrocriminalidad, impunidad y corrupción: ¿llegaron para quedarse?”, en Animal Político, 25 de marzo de 2020. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/justicia-transicional-en-mexico/macrocriminalidad-impunidad-y-corrupcion-llegaron-para-quedarse/.

21. Regulación del cannabis en México 2020

Rodrigo Ávila Barreiro1

antecedentes

La existencia y el uso del cannabis en México tiene sus orígenes en el siglo XVI, con la introducción del cáñamo por los conquistadores españoles. Con el paso de los siglos, ha estado presente en distintos ámbitos de la sociedad: desde el económico y el cultural, hasta el de la medicina tradicional y el del uso recreativo y psicoactivo.2 De acuerdo con el estudio de Olvera-Hernández y Schievenini-Stefanoni, a partir del siglo XVI, con la finalidad de impulsar el uso del cáñamo para la producción de textiles, la corona española comenzó a promover su cultivo, sin embargo, éste fue poco fructífero.3 Estos investigadores señalan que si bien en el siglo XVI los españoles no mostraron interés sobre los usos medicinales y psicoactivos del cannabis, éstos se propagaron en los siguientes siglos y se fueron incorporando paulatinamente a la medicina indígena. Posteriormente, el uso habitual de la marihuana pasó de ser estrictamente medicinal a también recreativo. Rivera-Olmos y Parra Berna señalan que, durante la Revolución Mexicana, el uso de la marihuana fue común tanto por parte de los insurgentes, como de los federales; lo mismo sucedió con los soldados del gobierno durante la Guerra Cristera.4 Desde 1920, su uso y sus efectos fueron difundidos por escritores, actores e intelectuales, lo que en la Ciudad de México dio origen a la “cultura de las azoteas”.5

A inicios del siglo XX, la marihuana era una droga de uso común, sin embargo, a pesar de no ser un problema de salud pública en ese momento, pasó a ser prohibida. El 15 de marzo de 1920 se publicó el decreto con las Disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que degeneran la raza firmado por el entonces Secretario General del Departamento de Salubridad Pública, Edmundo G. Aragón, durante la presidencia de Venustiano Carranza. En este decreto, se prohibió el cultivo y comercio de la marihuana.6 Resulta de interés señalar que el decreto del 15 de marzo de 1920, si bien prohíbe el uso de la marihuana, no establece las mismas restricciones para otras sustancias. Por ejemplo, la disposición primera señalaba que para “introducir al país opio, morfina, heroína y cocaína, así como los preparados de ellos que pudieran servir para fomentar las manías de usar dichas drogas, se necesitaba el permiso del Departamento de Salubridad, quien lo concederá a los establecimientos, comerciantes en drogas que tuvieran un responsable farmacéutico legalmente titulado”.7 Aunado a lo anterior, la disposición sexta señalaba que para el “cultivo de la adormidera [también conocida como amapola] así como para la

1 Secretario Técnico del Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República.

2 Jorge Hernández Tinajero y Leopoldo Rivera Rivera, “El cannabis en México, un debate abierto”, en Documento informativo del IDPC, Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas, México, 2010, p.1.

3 Nidia Andrea Olvera-Hernández y José Domingo Schievenini-Stefanoni, “Denominaciones indígenas de la marihuana en México. Investigación documental de la Relación entre el Pipiltzintli y la planta de cannabis (siglos XVI-XIX)”, en Cultura y Droga, 22(24), 2017, pp. 60-63.

4 Víctor Manuel Rivera-Olmos y Marisela Parra-Berna, “Cannabis: efectos en el sistema nerviosos central. Consecuencias terapéuticas, sociales y legales”, en Revista Médica del Instituto Mexicano del Seguro Social, 54(5), 2016, pp. 626-627.

5 Se entiende por “cultura de las azoteas” los espacios en donde la intelectualidad bohemia, artistas y escritores consumían cannabis, principalmente en la Ciudad de México.

6 Diario Oficial de la Federación, Disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que degeneran la raza, disposición quinta, 15 de marzo de 1920.

7 Ibidem

Rodrigo Ávila Barreiro

extracción de sus productos, sólo podría hacerse con permiso del Departamento de Salubridad, y con las restricciones que en cada caso correspondan”.8

En el ámbito del derecho internacional, en materia de estupefacientes, no fue sino hasta 1961 que surgió el régimen internacional de control de drogas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante la Convención Única sobre Estupefacientes, a la que México se adhirió y que entró en vigor el 18 de mayo de 1967 en el país. La Convención Única de 1961 incluyó el cannabis en las listas de estupefacientes I y IV.9 Esto implicó la prohibición de su producción, fabricación, exportación e importación, comercio, posesión y uso, con excepción de las cantidades necesarias para la investigación médica y científica. Con respecto al uso médico y científico del cannabis, la Convención señala que los Estados Parte deberían crear un organismo con facultades para designar las zonas de cultivo, expedir licencias a cultivadores y, de manera exclusiva, importar, exportar y comerciar cannabis.

La poLítica proHiBicionista y sus consecuencias sociaLes

Una de las consecuencias de la política prohibicionista ha sido la guerra contra las drogas que han emprendido algunos gobiernos con la finalidad de erradicar el mercado ilícito de estupefacientes. Es pertinente destacar que la guerra contra las drogas ha generado otras problemáticas. Por ejemplo, Elena Azaola señala que una de las consecuencias no deseadas de aquélla ha sido el encarcelamiento de un mayor número de mujeres por delitos relacionados con las drogas, especialmente mujeres en situación de vulnerabilidad, es decir, que se encuentran en situación de pobreza, que son madres solteras, migrantes o minorías étnicas, entre otras. Lo anterior, como resultado de la falta de oportunidades que les permitan acceder a mejores condiciones de vida.10

De acuerdo con datos de su estudio, “Mujeres presas por delitos del fuero federal en México”, de 2013, existe un mayor número de mujeres presas que hombres por delitos del fuero federal, según datos de 2010. Dicho estudio señala que 23 por ciento son hombres y 35 por ciento mujeres quienes, en su mayoría, fueron recluidas por delitos en contra de la salud.11 Datos más recientes muestran evidencia en la misma dirección. De acuerdo con información sobre personas que ingresaron a centros penitenciarios en 2016 por narcomenudeo [Ver gráfica 1], el porcentaje de mujeres que ingresó por posesión con fines de venta y suministro es mayor que el de hombres.

Si bien en otro tipo de delitos como posesión simple el porcentaje de hombres es mayor que el de mujeres, la evidencia respalda el supuesto de Elena Azaola, ya que las mujeres presas por delitos relacionados con narcóticos están vinculadas principalmente con la venta y el suministro y no con la posesión simple.

8 Ibidem 9 ONU, Convención Única sobre Estupefacientes, 1961. Disponible en: https://www.unodc.org/pdf/convention_1961_ es.pdf; las listas de estupefacientes, se encuentran disponibles en: https://www.incb.org/documents/Narcotic-Drugs/ Yellow_List/56th_Edition/YL_56_edition_SP.pdf.

10 Elena Azaola, “Mujeres presas por delitos del fuero federal en México”, en Juan Cruz Parcero y Rodolfo Vázquez, La mujer a través del derecho penal, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2013, p. 155.

11 Ibid., p. 158.

Gráfica 1. Porcentaje de personas que ingresaron en 2016 a centros penitenciarios estatales según el tipo de delito de narcomenudeo

Hombres Mujeres

Fuente: Elaboración propia con datos del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2017, INEGI, México.

México. Diversos estudios han arrojado luces sobre este particular y refrendan la imperiosa necesidad consideraen Nacional Estadística y Geografía (INEGI). En Enrique Peña Nieto (2012-2018), los homicidios tuvieron una tendencia a la baja hasta el año 2015, la cual se revirtió en los últimos tres años de su gobierno, pues en 2018 se registraron 33,743 homicidios. Este incremento de la violencia no se puede atribuir directamente al consumo de marihuana; responde al tráfico de otras drogas como la cocaína y las metanfetaminas. los gobiernos de sustanTHC) esclerosis dolor los otros.12

Otra de las consecuencias ha sido el incremento en el número de homicidios ocurridos en México. Diversos estudios han arrojado luces sobre este particular y refrendan la imperiosa necesidad de que el enfoque de criminalización se modifique diametralmente. En México, a partir de 2008 comienza a haber un cambio en la tendencia de homicidios tras la política implementada por la administración del presidente Felipe Calderón. Esta decisión representó un ascenso considerable en el número de homicidios, al pasar de 8,868 en 2007 a 25,938 en 2012, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). En el gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018), los homicidios tuvieron una tendencia a la baja hasta el año 2015, la cual se revirtió en los últimos tres años de su gobierno, pues en 2018 se registraron 33,743 homicidios. Este incremento de la violencia no se puede atribuir directamente al consumo de marihuana; responde al tráfico de otras drogas como la cocaína y las metanfetaminas.

La política prohibicionista también ha generado que los consumidores sean estigmatizados y que los gobiernos hayan priorizado un enfoque persecutorio en lugar de tratar el problema como un asunto de salud pública, es decir, con políticas públicas orientadas a prevenir el consumo y a brindar información sobre los riesgos de ciertas prácticas asociadas con la utilización de sustancias que resultan nocivas para la salud. La prohibición ha limitado el uso médico del cannabis a pesar de que diversas investigaciones han adjudicado niveles de efectividad a los cannabinoides (CBD y THC) para la atención de la esclerosis múltiple, el dolor central neuropático, los espasmos dolorosos en esclerosis múltiple, entre otros.12 En suma, el enfoque prohibicionista no ha reducido los índices de consumo, por el contrario, ha incrementado los niveles de violencia y ha abonado a la estigmatización de los consumidores ignorando, así, una perspectiva de salud pública.

12 Víctor Manuel Rivera-Olmos y Marisela Parra-Berna, op. cit., p. 629.

Posesión simple Posesión con fines de venta y suministro Suministro de narcóticos

Comercio de narcóticos

Otros relacionados No especificado

Rodrigo Ávila Barreiro

eL caMino Hacia La reguLación deL cannaBis

En México, no está permitido el uso recreativo de la marihuana; sin embargo, en los artículos 478 y 479 de la Ley General de Salud se establece que no se ejercerá la acción penal sobre las personas que tengan en posesión hasta cinco gramos de marihuana para su consumo personal. Esta cantidad se encuentra muy por debajo de la permitida en otros países, como Colombia, donde se permite la posesión de hasta 20 gramos, o Portugal (25 gramos), Países Bajos (30 gramos) y España (100 gramos). Esta situación propicia que los consumidores de marihuana en México puedan ser privados de su libertad por delitos contra la salud, por la portación de dosis muy bajas.13

En lo que atañe al uso lúdico del cannabis, en noviembre de 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), mediante la resolución del amparo en revisión 237/2014,14 estimó que el sistema de prohibición de las actividades relacionadas con el uso personal del cannabis con fines lúdicos o recreativos era inconstitucional, ya que violaba el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Esta resolución de la SCJN se desprende del “amparo SMART”, que recibe este nombre por la Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerante.

Con esta acción, la SCJN impulsó la apertura del debate a nivel nacional sobre el uso del cannabis. El 26 de enero de 2016, el gobierno federal, mediante la Secretaría de Gobernación (SEGOB), inició una serie de mesas de análisis en varios estados de la República en el marco del “Debate Nacional sobre el Uso de la Marihuana”. En estos espacios de reflexión y análisis, se trataron temas de salud pública y prevención, ética y derechos humanos, aspectos económicos y de regulación, así como de seguridad ciudadana.15

La resolución de la SCJN también impulsó diversos cambios en la legislación. El 19 julio de 2017, se publicó un decreto por el que se reformará y adicionarán diversas disposiciones a la Ley General de Salud (LGS) y al Código Penal Federal (CPF). En la LGS se estableció que la Secretaría de Salud deberá regular el uso medicinal de los derivados farmacológicos del cannabis:

Artículo 235 Bis- La Secretaría de Salud deberá diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol, sus isómeros y variantes estereoquímicas, así como normar la investigación y producción nacional de los mismos.16

Asimismo, el artículo cuarto transitorio estableció que la Secretaría de Salud contaría con 180 días, a partir de la entrada en vigor del decreto, para armonizar los reglamentos y la normatividad para el uso terapéutico del THC. Es preciso puntualizar que, debido a la omisión de la Secretaría de Salud para emitir los lineamientos sobre el uso terapéutico del cannabis, el 14 de agosto de 2019 la SCJN resolvió el amparo en revisión 57/2019 interpuesto por un menor de edad con epilepsia. Para su tratamiento, requería fármacos con base en el cannabis.17 Al respecto, la SCJN resolvió que la omisión reglamentaria viola el derecho humano a la salud y que, por consiguiente, debían armonizarse los reglamentos y la normatividad para hacer efectivo el uso terapéutico del cannabis y sus derivados contemplando toda la cadena de producción (la obtención y el almacenamiento de semillas, su cultivo, cosecha, procesamiento, transportación, comercialización), así como todas

13 Véase Irma Kánter Coronel, “Los caminos de la legalización de la marihuana en México”, en Sergio Aguayo y Raúl Benítez Manaut (editores), en Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República y Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, CDMX, México, 2017.

14 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 237/2014, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, México, 2015.

15 Secretaría de Gobernación, Relatoría del Debate Nacional sobre el Uso de la Marihuana, 2016.

16 Diario Oficial de la Federación, Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal, 19 de junio de 2017.

17 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 57/2019, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, 2019.

21. Regulación del cannabis en México 2020

las actividades dirigidas al consumo terapéutico, la investigación científica y la práctica médica del cannabis, en los 90 días siguientes a que surtiera efectos la notificación de la sentencia. Respecto a los amparos para el uso lúdico del cannabis, el 13 de febrero de 2019, la Primera Sala de la SCJN aprobó la tesis de jurisprudencia por reiteración de criterios 10/2019,18 con base en los amparos en revisión 237/2014, 1115/2017, 623/2017, 548/2018 y 547/2018. Esta tesis de jurisprudencia señala que los artículos de la Ley General de Salud que prohíben a la Secretaria de Salud autorizar la realización de actividades relacionadas con el autoconsumo con fines lúdicos o recreativos provocan una afectación innecesaria y desproporcionada al derecho al libre desarrollo de la personalidad y, por consiguiente, son inconstitucionales.19

Cabe mencionar que la resolución de la SCJN del amparo en revisión 547/2018,20 entiende el libre desarrollo de la personalidad como:

La consecución del proyecto de vida que para sí tiene el ser humano, como ente autónomo”; de tal manera que supone “el reconocimiento del Estado sobre la facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere ser, sin coacción, ni controles injustificados o impedimentos por parte de los demás, con el fin de cumplir las metas u objetivos que se ha fijado, es decir, es la persona humana quien decide el sentido de su propia existencia, de acuerdo a sus valores, ideas, expectativas, gustos, etcétera.21

La importancia de esta resolución radica en el reconocimiento expreso de que el Estado debe respetar la libertad y autonomía del individuo y, por consiguiente, no debe de generar las condiciones para que se van afectados sus derechos fundamentales. Finalmente, cabe señalar que la última semana de octubre de 2019 se cumplió el plazo que la SCJN dio al Poder Legislativo para hacer las modificaciones legislativas en la materia. Así, dado que para esa fecha aún no se habían aprobado los cambios correspondientes, el Senado de la República pidió una extensión de tiempo, y la SCJN extendió el plazo hasta el 30 de abril de 2020, plazo que se extendió hasta noviembre de 2020.

posiBLes respuestas Frente aL enFoque proHiBicionista

En el Congreso de la Unión, se han presentado diversas iniciativas orientadas a terminar con la prohibición en el uso lúdico o recreativo del cannabis: desde las que proponen modificaciones a ciertos ordenamientos con la finalidad de eliminar la prohibición absoluta de su consumo, hasta las que proponen generar nueva legislación que regule toda la cadena de suministro del cannabis. Entre las primeras, se encuentran las presentadas por los senadores Miguel Ángel Osorio Chong (PRI) y Manuel Añorve Baños (PRI) el 8 de noviembre de 2018.22 Entre sus principales propuestas destacan:

• Adicionar el artículo 247 bis de la LGS, para establecer el uso lúdico o recreativo y de consumo personal del cannabis;

18 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis: 1a./J. 10/2019, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, 2019.

19 Ibidem.

20 Quinto y último amparo necesario para establecer la jurisprudencia por reiteración de criterios.

21 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 547/2018, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, 2019.

22 Gaceta del Senado de la República, “De los Senadores Miguel Ángel Osorio Chong y Manuel Añorve Baños, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con proyecto de decreto por el que se reforman y derogan diversos artículos y se adiciona un artículo 247 Bis a la Ley General de Salud y se modifican diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada”, Senado de la República, 8 de noviembre de 2018.

Rodrigo Ávila Barreiro

• Reformar el artículo 479 de la LGS para permitir la portación de 28 gramos en lugar de cinco gramos para el consumo personal inmediato;

• Reformar el último párrafo del artículo 195 del CPF, para establecer que las actividades de siembra, cultivo, cosecha, preparación, posesión y transporte de cannabis con fines lúdicos o recreativos y de consumo personal no sean objeto de persecución penal;

• Adicionar una tercera fracción al artículo 195 Bis del CPF para establecer que el Ministerio Público Federal no procederá penalmente en contra de la persona que posea cannabis con fines lúdicos o recreativos y de consumo personal; y

• Reformar el último párrafo del artículo 198 del CPF para agregar que la siembra, el cultivo o la cosecha de plantas de marihuana no serán punibles cuando estas actividades se lleven a cabo con fines lúdicos, recreativos o de consumo personal.

Cabe señalar que esta iniciativa estaría en consonancia con las resoluciones de la SCJN para despenalizar el uso de la marihuana con fines lúdicos o recreativos. De igual forma, el 23 de octubre de 2019, las Comisiones Unidas de Justicia, de Salud y de Estudios Legislativos dieron a conocer una propuesta que involucra toda la cadena de suministro del cannabis mediante el “Documento de trabajo relacionado con el Anteproyecto de Dictamen de la Ley de Regulación del Cannabis”, producto de la revisión de 10 iniciativas, entre ellas, las de los senadores Osorio Chong y Añorve Baños.23 Entre sus principales características se encuentran:

• Regula toda la cadena de suministro del cannabis.

• Establece que el Estado deberá otorgar la asesoría y las facilidades necesarias a las personas campesinas, indígenas e integrantes de comunidades, grupos de micro y pequeños agricultores para facilitar su acceso a la información y los requisitos necesarios para acceder a los beneficios de programas, planes y mecanismos establecidos en la Ley de Regulación del Cannabis.

• Regula el uso del cannabis para fines lúdicos o recreativos, científicos o de investigación, médico o farmacéutico, terapéutico o paliativo e industrial.

• Prohíbe el acceso al cannabis con fines lúdicos o recreativos a personas menores de 18 años.

• Para el uso adulto o de autoconsumo con fines lúdicos, se plantean tres formas de acceso: 1) mediante el autocultivo (hasta cuatro plantas o un máximo de 20 cuando en el domicilio residan más de cinco personas); 2) mediante asociaciones de cultivo de cannabis (que se conformarán por un mínimo de dos y un máximo de 20 personas, que tendrán que pertenecer a una sola asociación, con un máximo de cuatro plantas por asociado), y 3) mediante establecimientos autorizados.

• Establece cuatro tipos de licencia, que son excluyentes entre sí: 1) para cultivo (incluye la adquisición de semillas, la siembra, el cultivo, la cosecha y preparación); 2) para transformación (incluye la preparación, la transformación, la fabricación y la producción); 3) venta (incluye la distribución y venta al público), y 4) exportación o importación.

• Establece permisos para el acceso al cannabis para uso personal o autoconsumo, que tendrán que cumplir con los siguientes requisitos: 1) comprobar la adquisición lícita de sus semillas y plantas; 2) que en el domicilio no se encuentren personas menores al momento de su consumo, y 3) que el domicilio donde se autorice el consumo personal cumpla con las condiciones y requisitos.

• Establece criterios para el empaquetado y etiquetado, entre ellos: 1) empaque estandarizado genérico, asegurando no contener colores o elementos llamativos; 2) no contener imágenes explícitas o subliminales; 3) no deberá contener logotipos; 4) contendrá el etiquetado con el número de licencia, número de registro, tipo de cannabis psicoactivo,

23 Este dictamen fue publicado por las Comisiones Unidas de Justicia, de Salud, y de Estudios Legislativos Segunda, en “Documento de trabajo relacionado con el Anteproyecto de Dictamen de la Ley de Regulación del Cannabis”, Senado de la República, 23 de octubre de 2019.

con el símbolo universal y los niveles de THC o CBD, y 5) leyenda con letras grandes que describa los posibles efectos de su consumo.

• Crea el Instituto Mexicano del Cannabis que estará facultado para otorgar, modificar, renovar, suspender o revocar licencias, así como para determinar los mecanismos y procedimientos de prueba y trazabilidad del cannabis, sus derivados y productos, entre otras facultades.

A raíz de la difusión del anteproyecto de dictamen de la Ley de Regulación del Cannabis, varias organizaciones de la sociedad civil, como México Unido Contra la Delincuencia (MUCD), Regulación por la paz, el Movimiento Cannábico Mexicano y Reverde Ser, expresaron su descontento con algunos de los planteamientos del dictamen y plantearon un conjunto de modificaciones a éste:24

1) Eliminar el requisito de registro de las personas usuarias, así como disposiciones desproporcionales para la adquisición de semillas.

2) Eliminar las pruebas de análisis y trazabilidad que crean barreras de entrada a los campesinos al mercado lícito debido a sus altos costos.

3) Adecuar los requisitos de empaquetado con el objetivo de que cuente con estándares de seguridad pero que pueda ser cumplido por todos los actores del mercado.

4) Eliminar la necesidad de contar con licencia para realizar el autocultivo, así como las verificaciones.

5) Eliminar todas las alusiones a la ilicitud, ya que implica de nuevo un enfoque de criminalización.

6) Lograr una despenalización efectiva mediante la modificación del artículo 198 del CPF.

La discusión de la regulación del cannabis también ha sido enriquecida con la organización de diversos foros, entre ellos, el Foro internacional “Experiencias en la regulación del cannabis”,25 organizado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Entre las principales ideas expresadas por los ponentes destacan las siguientes:26

1) La regulación del cannabis debe ser guiada por el Estado y ser integral, esto es, incluir los usos medicinales e industriales.

2) La implementación es igual o más importante que el diseño legislativo del modelo regulatorio. De acuerdo con la experiencia en Uruguay y Canadá, la lentitud en la implementación generó el crecimiento paralelo de un mercado clandestino.

3) Es importante abordar la regulación del cannabis desde una perspectiva regional.

4) La regulación del cannabis requiere incluir de manera coordinada los ejes de seguridad ciudadana, salud pública y derechos humanos.

5) El modelo debe garantizar el abasto del mercado y al mismo tiempo evitar la oferta excesiva.

6) La regulación debe prohibir cualquier tipo de publicidad.

7) Es fundamental incluir al sector médico en el proceso regulatorio y de implementación.

8) Crear condiciones para que pequeños productores se integren a la cadena productiva y se evite la creación de monopolios.

9) La inclusión del turismo de cannabis en el modelo regulatorio podría reducir la actividad del mercado ilícito.

24 México Unido Contra la Delincuencia, “MUCD alerta sobre dictamen de cannabis que sólo beneficiaría a la industria”, México, 24 de octubre de 2019.

25 Itzkuauhtli Zamora Saenz, et al. (Ed.), “Experiencias internacionales en la regulación del cannabis”, en Cuaderno de Investigación No. 61, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Ciudad de México, 2019.

26 La relatoría del evento se encuentra disponible en: http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/handle/123456789/4694.

Rodrigo Ávila Barreiro

A estas ideas, es importante agregar lo relacionado con la trazabilidad, ya que respecto a este tema no existe un consenso claro. En este Foro internacional, la Dra. Raquel Peyraube señaló que existe la percepción de que el control de calidad y la exigencia para producir con buenas prácticas de cultivo, recolección y manufactura, aumentan los costos de producción, y dejan fuera del mercado al pequeño y mediano productor. Sin embargo, señaló que esto no necesariamente es así, y que depende en buena medida de que el Estado genere las condiciones para que el pequeño productor y las cooperativas puedan integrarse en la cadena productiva de manera exitosa, sin renunciar a la seguridad para el consumidor.

Un ejemplo en donde el Estado ha generado condiciones para que los pequeños productores se incorporen al mercado es el caso colombiano; sin embargo, sólo regula el cannabis con fines médicos y científicos. También el Reglamento de la Ley 1787 de Colombia establece algunas acciones para fortalecer a los pequeños y los medianos productores mediante asignaciones prioritarias de cupos, por lo que estipula que al menos 10 por ciento del cupo anual de cannabis en un periodo de cinco años tiene que provenir de un mediano o pequeño cultivador.27

En suma, hay una serie de propuestas para regular el uso lúdico o recreativo del cannabis orientadas a reformar la legislación vigente, y otras que buscan crear un marco normativo integral que regule toda la cadena de suministro de cannabis.

eL deBate en novieMBre de 2020: La LegaLización

El 19 de noviembre de 2020 el Senado mexicano aprobó un proyecto de ley de legalización del cannabis. La iniciativa abre la posibilidad de la creación de un mercado legal de marihuana. Este proyecto debe ser aprobado por la Cámara de Diputados para transformarse en Ley.28 El Pleno del Senado registró 82 votos a favor, 18 votos en contra y siete abstenciones. La mayoría del partido gobernante, Morena, respaldo el proyecto de Ley, pero también un grupo importante del Partido Acción Nacional y el Partido Revolucionario Institucional. Se debe expedir la Ley General para la Regulación del Cannabis, y se propone constituir el Instituto Mexicano para la Regulación y Control del Cannabis como un organismo desconcentrado de la Secretaria de Salud. Entre las leyes que deben acoplarse a este proyecto, están la LGS y el CPF. El dictamen permitirá poseer ocho plantas de cannabis psicoactivo por persona, en la vivienda del consumidor. Se podrán llevar hasta 27 gramos, y a quien transporte más de 200 gramos, se le castigaría con la cárcel, pues rebasa el consumo personal e implicaría venta del producto. Una de las peculiaridades de la propuesta aprobada es que no se habla de “consumo recreativo”, sino que se utiliza la definición de consumo adulto. La Ley también regula la comercialización, así como la exportación e importación.29

consideraciones FinaLes

La política prohibicionista dio pocos resultados en términos de la reducción, producción y venta ilícita de estupefacientes. Por el contrario, la guerra contra las drogas ha incrementado el número de personas privadas de su libertad por delitos relacionados con las drogas, lo que a su vez ha ejercido mayor presión sobre los sistemas penitenciarios, principalmente en países latinoamericanos.

En México, el número de homicidios ha aumentado de forma exponencial, sobre todo a partir de 2008. Además, se ha obstaculizado el uso médico del cannabis para ciertas enfermedades

27 Diario Oficial de Colombia, Decreto por el cual se reglamenta la Ley 1787, 10 abril 2017.

28 El 15 de diciembre de 2020 la Cámara de Diputados acordó que se discutirá en febrero de 2021 el proyecto de Ley del Senado.

29 Disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2020/11/19/senado-en-mexico-aprobo-en-lo-general-laregulacion-y-despenalizacion-del-uso-ludico-de-la-marihuana-en-todo-el-pais/.

21. Regulación del cannabis en México 2020

que, según la evidencia científica, tendría efectos positivos para la salud. Es importante aclarar que, si bien el uso médico del cannabis está permitido desde 2017, la Secretaría de Salud aún no emite las medidas regulatorias para que las personas que por cuestiones médicas requieran medicamentos basados en compuestos de cannabis puedan acceder a ellos.

A partir de los amparos interpuestos por diversos colectivos de la sociedad civil, y de las resoluciones de la SCJN, el Poder Legislativo avanzó mucho en sus esfuerzos hacia una regulación del cannabis para fines lúdicos o recreativos y médicos. En este punto, es necesario reflexionar sobre si la regulación del cannabis por sí misma terminará con el mercado ilegal de esta sustancia, ya que esto, a su vez, está vinculado con la demanda internacional. Se estima que las organizaciones de narcotráfico mexicanas tienen ingresos de entre 1,000 y 2,000 millones de dólares anuales por la venta de cannabis al mercado mayorista estadounidense.30

Por otra parte, los legisladores deben prestar atención a que la regulación del cannabis ponga en el centro de la discusión a los consumidores y no se privilegie a las grandes industrias. Por ejemplo, que las cantidades de THC y CBD y los procesos y estándares de elaboración de productos sintéticos sean establecidos principalmente por el Estado y no determinados de manera unilateral por las industrias. A su vez, se deberán considerar los diferentes modelos para el otorgamiento de licencias de cultivo, transformación, venta y exportación o importación. Esto es importante para que las empresas y cooperativas campesinas estén en facultades de realizar una o más de estas actividades.

Asimismo, se deberá poner atención no sólo en la regulación, sino también en la implementación. En la propuesta aprobada por el Senado el 19 de noviembre de 2020, se contempla la creación del Instituto Mexicano para la Regulación y Control del Cannabis, como agencia que regulará el cumplimiento de la Ley. Del trabajo de este Instituto dependerá el éxito de lo aprobado en el Senado. Una implementación adecuada deberá considerar las experiencias internacionales y buscar el esquema que responda mejor a las necesidades y los problemas de México. Además, es necesario definir los mecanismos adecuados que permitan tener un producto de calidad, incluir en el mercado a los productores más afectados por la prohibición y contar con una producción que permita abastecer el mercado interno. Finalmente, se deberá considerar cuáles son los objetivos esenciales que la regulación del cannabis persigue más allá de lo que ha resuelto la SCJN y el Senado. Es decir, si esta regulación estará orientada a recaudar impuestos, como sucede en el estado de Colorado en los Estados Unidos; a frenar al narcotráfico y atender los problemas de salud pública, como en Uruguay, o bien, si estará orientada a resolver los problemas de seguridad pública y de salud, como plantea la legislación canadiense.31 Lo que es un hecho insoslayable es que las lecciones internacionales deberán ser una brújula importante para lo que se implemente en México.

30 Álvaro Briones et al., “La economía del narcotráfico”, en Álvaro Briones et al. (ed.), El problema de las drogas en las Américas, Organización de los Estados Americanos, 2013, p. 25.

31 Juan Manuel Rodríguez y Miguel Ángel Barrón, “Aspectos relevantes en la regulación del cannabis: países seleccionados”, en Temas estratégicos, No. 74, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, México 2019, p. 15.

Anexo estadístico

Cartografía de la Seguridad

organizations, the Sinaloa Cartel and the Jalisco New Generation Cartel (CJNG), show signs of expansion in Mexico, demonstrating

other Mexican TCOs. These TCOs expand their alliances with other organizations, including

C artografía del C rimen organizado 2020

and marijuana into the United States annually. The drugs are delivered to user markets in the United States through transportation routes and by Mexican TCOs, and with the cooperation and participation of local street gangs (See Figure 58).

Mapa 1. Cartografía del crimen organizado en EE. UU. Presencia de grupos de la delincuencia organizada mexicanos. 2020

Transnational Criminal Organizations by Individual Cartel

Source: DEA UNCLASSIFIED 65

Fuente: US Department of Justice, Drug Enforcement Administration (DEA), 2020, Nationa Drug Threat Assessment, marzo 2021, p. 65.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Drug Enforcement Administration (DEA), 2019 National drug threat assessment. Diciembre 2019.

Mapa 2. Cartografía del crimen organizado en México. 2019

FUENTE: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 3. Cártel del Pacífico-Sinaloa. 2019

Fuente: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 4. Cártel Jalisco Nueva Generación. 2019

Fuente: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 5. Escisiones de Los Zetas. 2019

Fuente: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 6. Escisiones del Cártel del Golfo. 2019

Mapa 7. Esciciones de la Organización Criminal Beltrán Leyva. 2019

FUENTE: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 8. Escisiones de Los Caballeros Templarios o La Familia Michoacana. 2019

FUENTE: Eduardo Guerrero, Lantia Consultores. Diciembre 2019.

Mapa 11. Número de homicidios por entidad federativa. 2015-2016

Mapa 9.

No. de Eventos

Simbología No. de homicidios 91-952 953-2529 2530-6219

Alta densidad

Baja densidad

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en información del Uppsala Conflict Data Program. Consulta de datos febrero 2020.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la información de defunciones por homicidio de INEGI. Consulta de datos febrero 2020.

Fuente: Elaboración CASEDE con base en información del Uppsala Conflict Data Program. Consulta de datos febrero 2020.

H omi C idios e inseguridad

Mapa 10. Número de homicidios por entidad federativa. 2013-2014

Mapa 10. Número de homicidios por entidad federativa. 2017-2018

Mapa 10.

Simbología No. de homicidios 91-952 953-2529 2530-6219

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en la información de defunciones por homicidio de INEGI. Consulta de datos febrero 2020.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la información de defunciones por homicidio de INEGI. Consulta de datos febrero 2020.

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en la información de defunciones por homicidio de INEGI. Consulta de datos febrero 2020. 91-952 953-2529 2530-6219

Mapa 11. Número de homicidios por entidad federativa. 2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública. Consulta de datos febrero 2020. Simbología No.

Mapa 12. Feminicidios por entidad federativa. 2019

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consulta de datos enero 2020. Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consulta de datos febrero 2020. kilómetros

Mapa 13. Feminicidios según edad de la víctima por entidad federativa. 2019

Simbología

Víctimas mayores de 18 años

Víctimas menores de 18 años No especificado

No. de feminicidios por cada 100 m l mujeres

0 27-0.60

0 61-0 85

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consulta de datos enero 2020.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública. Consulta de datos enero 2020.

Mapa 14. Feminicidios según modalidad del delito por entidad federativa. 2019

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consulta de datos enero 2020.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública. Consulta de datos enero 2020.

Mapa 15. Víctimas de secuestro por entidad federativa y por sexo. 2019

Simbología

Víctimas Hombes

Víctimas Mujeres

No se identificó el sexo de la víctima

No. de víctimas de secuestro

0 1-13 14-35 36-60 61-94 95-329

kilómetros

FUENTE: Elaboración CASEDE con base al Secretariado Ejecutivo de Seguridad Pública. Consulta de datos febrero 2020.

Fuente: Elaboración CASEDE con base al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consulta de datos febrero 2020.

Mapa 16. Fosas por entidad federativa. 2006-2019

kilómetros

Fuente: Elaboración CASEDE, vía solicitud de información con folio 0001700199019. Héctor de Mauleón, “Cuerpos encimados en modo del horror”, en El Universal, 24 de julio de 2019.

Mapa 17. Número de fosas por municipio. 2006-2019

Los cinco municipios donde se han hallado mayor número de fosas son:

• Iguala, Guerrero (65)

• San Fernando Tamaulipas (47)

• Acapulco, Guerrero (43)

• Tĳuana, Baja Californ a (16)

• Huitzilac, Morelos (10)

k lómetros

Simbología

FUENTE: Elaboración CASEDE, vía de de información con folio 0001700199019. Héctor de Mauleón, “Cuerpos encimados en modo del horror”, en El Universal, 24 de julio de 2019.

Fuente: Elaboración CASEDE, vía solicitud de información con folio 0001700199019. Héctor de Mauleón, “Cuerpos encimados en modo del horror”, en El Universal, 24 de julio de 2019.

Mapa 18. Víctimas de delitos cometidos con arma de fuego por entidad federativa. Enero-marzo 2021.

Simbología

Más de 674 (3)

339-674 (9)

339 – 674 (9)

1 - 338 (20)

1-338 (20)

Total nacional: 8, 561

Total nacional: 8,561

Fuente: Centro Nacional de Información (CNI), Reporte especial “Violencia vinculada a las armas de fuego”, mayo 2021, p. 7.

Presupuesto

P resu P uesto

Gráfico 1. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2000 -2020.

Presupuesto

Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2000-2020

Gráfico 1. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2000 -2020.

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Públic o, 2000 -2020

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2020.

Fuente: Elaboración

Gráfico 2.Comparativo tres gobiernos. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2001 -2018.

Comparativo tres gobiernos. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa. 2001-2018

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Públic o, 2000 -2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2019. Presupuesto acumulado (Millones de pesos corrientes). 1

Fondo de Ayuda Económica

Gráfico 3. Financ iamiento a Méx ic o dentro de la Inic iativ a Mérida 2008-2020 (Millones de dólares )

Financiamiento Militar Ext ranjero

Gráfico 3. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida 2008-2020 (Millones de dólares )

Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida. 2008-2020 (Millones de dólares)

Fondo de Ayuda Económica

Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley

Financiamiento Militar Ext ranjero

Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en “Mexico: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service, Actualización 2 mayo de 2019. R42917.

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en "Mex ico: Back ground and U.S. Relations " , Congress ionalRes earchServ ic e, Ac tualiz ac ión 2 mayo de 2019 R42917

246 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2020

Gráfico 4. Rec urs os humanos de la Sec retaría de la Defens a Nac ional . 2008-2018.

Fuente: Elaboración CASEDE con base en "Mexico: Background and U S Relations", CongressionalResearchService, Actualiz ación 2 mayo de 2019. R42917.

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en "Mex ico: Back ground and U.S. Relations " , Congress ionalRes earchServ ic e, Ac tualiz ac ión 2 mayo de 2019 R42917

Gráfico 4. Recursos humanos de la Secretaría de la Defensa Nacional 2008-2018

Recursos humanos de la Procuraduría General de la República. 2000-2018

Gráfico 4. Rec urs os humanos de la Sec retaría de la Defens a Nac ional . 2008-2018.

Recursos humanos de la Secretaría de la Defensa Nacional. 2008-2018

Jefes Oficiales Tropa Otros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Sexto Informe de Gobierno, 2017 -2018 Cifras preliminares al mes de junio del 2018

Generales Jefes Oficiales Tropa Otros

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en Analític o de Plaz as , Pres upues to de Egresos de la Federac ión, 2008-2018 y s olic itudes de informa c ión c on folio 0000700168719 (SED ENA)

Generales Jefes Oficiales Tropa Otros

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Analítico de Plazas, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2018 y solicitudes de informa ción con folio 0000700168719 (SE DENA).

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Sexto Informe de Gobierno, 2017-2018. Cifras preliminares al mes de junio del 2018. Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Sexto Informe de Gobierno, 2017 -2018. Cifras preliminares al mes de junio del 2018.

Gráfico 8. Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Públic o. 2011-2017.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Analítico de Plazas, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2018 y solicitudes de información con folio 0000700168719 (SEDENA).

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en Analític o de Plaz as , Pres upues to de Egresos de la Federac ión, 2008-2018 y s olic itudes de informa c ión c on folio 0000700168719 (SE DENA)

Gráfico 8. Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Públic o 2011-2017

Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Público. 2011-2017

Informe de Gobierno, 2017 -2018. Cifras preliminares al mes de junio del 2018.

Gráfico 8. Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Públic o. 2011-2017.

Recursos Humanos de las agencias de Ministerio Público. 2011-2017

Personal total del sector Seguridad y Defensa. 2001-2018

Fuente: Elaboración del CASEDE con base en el Centro Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Insitituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012 -2018. Datos al 8 de septiembre de 2017.

Gráfico 9. Personal total del sector Seguridad y Defensa . 2001-201 8.

Fuente: Elaboración del CASEDE con base en el Centro Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Insitituto

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Centro Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Insitituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2018. Datos al 8 de septiembre de 2017.

Gráfico 9. Personal total del sector Seguridad y Defensa . 2001-201 8.

Gráfico 10. Efectivos de la SEDENA desplegados en el c ombate al narcotráfico 2000-2019

Gráfico 9. Personal total del sector Seguridad y Defensa 2001-2018

Fuente: Elaboración CASEDE con base en la Solicitud de información folio 0000700170619, Secretaría d e la Defensa Nacional

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la solicitud de información folio 0000700170619, Secretaría de la Defensa Nacional.

H omi C idios

Gráfico 7. Homicidios a nivel nacional. 1990-20201 19 90 19 91 19 92 19 93 19

Fuente: INEGI. Estadísticas Vitales, “Defunciones registradas”, Comunicado de prensa 27/21, 26 de enero de 2021.

1 Cifras preliminares (enero a junio), con corte al 20 de enero de 2021, debido a que aún no concluyen los procesos de generación de la estadística de defunciones registradas. Comprende el total de registros con códigos de causa básica para homicidios (X85-Y09) según la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud, Décima Revisión. (CIE-10)

Gráfico 8. Evolución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. 1990-20201

Fuente: INEGI. Estadísticas Vitales, “Defunciones registradas”, Comunicado de prensa 27/21, 26 de enero de 2021.

1 Cifras preliminares (enero a junio), con corte al 20 de enero de 2021, debido a que aún no concluyen los procesos de generación de la estadística de defunciones registradas. Para el cálculo de las tasas de homicidios por cada cien mil habitantes se utilizaron los datos por el CONAPO referentes a las Proyecciones de la Población de México, 2016-2050 y a la Conciliación Demográfica de México, 1950-2015.

Gráfico 9 . Homicidio doloso mensual. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2015-2020

Homicidio doloso. Enero 2015 a agosto 2020

F UENTE : Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNS P Con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas. SL P . Con fecha de publicación el 20 de septiembre de 2020.

Nota: Durante el proceso de acopio de las cifras e incidencia delictiva con corte al 31 de agosto de 2020, 8 estados modificaron sus cifras: Baja California, Ciudad de México, Jalisco, Chiapas, Querétaro, Estado de México, Michoacán y San Luis Potosí. Con fecha de publicación el 20 de septiembre de 2020.

Homicidio doloso por entidad federativa. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2020

Gráfico 10. Homicidio doloso por entidad federativa. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2020

Nacional: 23 471

federativas. Con fecha de publicación el 20 de septiembre de 2020.

Nota: Con la estimación de la población según CONAPO (agosto 2019).

Gráfico 12. Evolución de la tasa de homicidios en hombres por cada 100 mil habitantes

1990-20201

Fuente: INEGI. Estadísticas Vitales, “Defunciones registradas”, Comunicado de prensa 27/21, 26 de enero de 2021.

Gráfico 13. Evolución de la tasa de homicidios en mujeres por cada 100 mil habitantes 1990-20201

Fuente: INEGI. Estadísticas Vitales, “Defunciones registradas”, Comunicado de prensa 27/21, 26 de enero de 2021.

Gráfico 16. Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años 2000-2017

Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años. 2000-2017

Gráfico 16. Defunciones por

17. Defunciones

Defunciones por homicidio en mujeres de 30 a 44 años. 2000-2017

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/lib/olap/consulta/general_ver4/MDXQueryDatos.asp?c=

Gráfico 18. Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 año s 2000-2017

Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años. 2000-2017

Gráfico 18. Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 año s. 2000-2017.

Grafico 19. Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años . 2000-2017.

Grafico 19.

Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años. 2000-2017

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía http:/ /www.inegi.org.mx/lib/olap/consulta/general ver4/MDXQueryDatos.asp?c=

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía http:/ /www inegi org mx/lib/olap/consulta/general ver4/MDXQueryDatos asp?c=

Feminicidio. Enero 2015 a agosto 2020

Gráfico 18. Feminicidio mensual. Cifras absolutas. Acumulado enero-agosto 2015-2020

F UENTE : Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNS P. Con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidades federativa. Con fecha de publicación el 20 de septiembre de 2020. y EDOMEX.

F uente : Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad SESNSP. Con información por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32

Nota: Durante el proceso de acopio de las cifras e incidencia delictiva con corte al 31 de agosto de 2020, 7 estados modificaron sus cifras: Ciudad de México, Michoacán, Baja California, Chiapas, Jalisco, San Luis Potosí y Estado de México.

Gráfico 19. Composición por subtipo del homicidio doloso en México. 1997-2021

F uente : Centro Nacional de Información (CNI), Reporte especial “Violencia vinculada a las armas de fuego”, mayo 2021, p. 5. Información con corte al 31 de marzo de 2021. Se registran los delitos de homicidio doloso contenidos en averiguaciones previas o carpetas de investigación.

Cartografía de la Seguridad

A t l a s de l a Seguri d ad y l a De f e n s a de Méxi c o 2 0 20

d elin C uen C ia e inseguridad

Incidencia delictiva a nivel nacional . Fuero Común. 2000-2018

I n s e gu r i d a d y D e l i n c u e n c i a Gr á f i c o 1 1 . I n c i de n c i a d e l i v a a n i v e l n a c i o n a l . F u e r o C o m ú n . 2 0 0 02 0 1 9 .

I n s e gu r i d a d y D e l i n c u e n c i a

248 A t l a s de l a Seguri d ad y l a De f e n s a de Méxi c o 2 0 20 Incidencia delictiva a nivel nacional . Fuero Común. 2000-2018

Gr á f i c o 1 1 . I n c i de n c i a d e l i c t i v a a n i v e l n a c i o n a l F u e r o C o m ú n 2 0 0 02 0 1 9

I n s e gu r i d a d y D e l i n c u e n c i a Gr á f i c o 1 1 . I n c i de n c i a d e l i c t v a a n i v e l n a c i o n a l F u e r o C o m ú n 2 0 0 02 0 1 9

2 , 5 0 0 0 0 0

I n s e gu r i d a d y D e l i n c u e n c i a

Gr á f i c o 1 1 . I n c i de n c i a d e l i a a n i v e l n a c i o n a l . F u e r o C o m ú n . 2 0 0 02 0 1 9 .

2 , 0 0 0 0 0 0

1 , 5 0 0 0 0 0

2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8

c i on a l

latoT ed sotlied sodtiemoc

0 5 0 0 0 0 0 1 , 0 0 0 0 0 0

latoT ed sotlied sodtiemoc

F UENTE : Datos Abiertos de Incidencia Delictiva, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-datos-a b iertos. 7

F ue n t e : D a t o s A b i e r t o s d e I n c i d e n c i a D e l i c t i v a , S e c r e t a r i ad o E j e c u t i v o d e l S i s t e m a N a c i on a l d e S eg u r i da d P ú b l i c a . h t t p : / / s e c r e t a r i a do e j e c u t i v o go b m x / i n c i d e n c i ad e l i c t i v a / i n c i d e n c i ad e l i c t i v ad a t o sa b i e r t o s

u r i da d P ú b l i c a . h t t p : / / s e c r e t a r i a do e j e c u t i v o go b m x / i n c i d e n c i ad e l i c t v a / i n c i d e n c i ad e l i c t v ad a t o sa b i e r t o s 0 5

I n s e gu r i d a d y D e l i n c u e n c i a Gr á f i c o 1 1 . I n c i de n c i a d e l i c t i v a a n i v e l n a c i o n a l . F u e r o C o m ú n . 2 0 0 02 0 1 9 . F ue n t e : D a t o s A b i e r t o s d e I n c i d e n c i a D e l i c t i v a , S e c r e t a r i ad o E j e c u t i v o d e l S i s t e m a N a c i on a l d e S eg u r i da d P ú b l i c a . h t t p : / / s e c r e t a r i a do e j e c u t i v o . go b . m x / i n c i d e n c i ad e l i c t i v a / i n c i d e n c i ad e l i c t i v ad a t o sa b i e r t o s .

F ue n t e : D a t o s A b i e r t o s d e I n c i d e n c i a D e l i a , S e c r e t a r i ad o E j e c u t i o d e l S i s

F ue n t e : D a t o s A b i e r t o s d e I n c i d e n c i a D e l i t a , S e c r e t

F ue n t e : D a t o s A b i e r t o s d e I n c i d e n c i a D e l i c t i v a , S e c r e t a r i ad o E j e c u t i v o d e l S i s t e m a N a c i on a l d e S eg u r i da d P ú b l i c a .

Incidencia delictiva nacional del fuero federal

Gráfico 21. Incidencia delictiva mensual. Fuero federal. Acumulado enero-agosto 2015-2020

Principales categorías de delitos federales: 1. Delitos patrimoniales 2. Delitos relacionados con armas de fuego y explosivos 3. Delitos contra la salud 4. Delitos en materia de hidrocarburos

F UENTE : Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNSP de 2020. Se consideran todos los delitos reportados por el SESNSP

V ariación de la incidencia delictiva por entidad federativa. Enero-agosto de 2019 vs. enero-agosto de 2020

Nacional: -39.6

F UENTE : Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNS P Con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas. Con fecha de publicación el 20 de septiembre de 2020.

Marzo

Febrero

Enero

Diciembre

Noviembre

Octubre

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

Enero

Diciembre

Noviembre

Octubre

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

Enero

Diciembre

Noviembre

Octubre

Gráfico 23.

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

Enero

1 / La incidencia delictiva se refiere a la presunta ocurrencia de delitos registrados en carpetas de investigación iniciadas, reportadas por las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas, quienes son responsables de la veracidad y actualización de los datos Fuente: SESNSPCNI con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidad es federativas.

F uente : SESNSP-CNI con información reportada por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas.

1 La incidencia delictiva se refiere a la presunta ocurrencia de delitos registrados en carpetas de investigación iniciadas, reportadas por las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías Generales de las 32 entidades federativas, quienes son responsables de la veracidad y actualización de los datos.

México 2020

Derechos Humanos

Gráfico 20. Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México . 2016-2018

Derechos Humanos

Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México. 2016-2018

Gráfico 20. Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México . 2016-2018.

Derechos Humanos

Gráfico 20. Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México . 2016-2018

Gráfico 20. Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México . 2016-2018.

FUENTE: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

FUENTE: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Gráfico 21. Número de personas internamente desplazada s por año en episodios masivos 2016-2018

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Gráfico 21. Número de personas internamente desplazada s por año en episodios masivos 2016-2018

Número de personas internamente desplazadas por año en episodios masivos 2016-2018

Gráfico 21. Número de personas internamente desplazada s por año en episodios masivos 2016-2018

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Gráfico 22. Motivo principal de la migración interna interestatal . 2014-2017.

FUENTE: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.

Gráfico 22. Motivo principal de la migración interna interestatal . 2014-2017.

FUENTE: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos.

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Fuente: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Gráfico 22. Motivo principal de la migración interna interestatal . 2014-2017.

Porcentaje de personas que sufrieron robo o asalto. 2010-2017

Motivo principal de la migración interna interestatal. 2014-2017

Tendencias de los episodios de Desplazamiento Interno Forzado (DIF) masivo en México. 2016-2018 Número de personas internamente desplazadas por año en episodios masivos 2016-2018 Motivo principal de la migración interna interestatal. 2014-2017

Fuentes: Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018 y Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Fuentes: Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018 y Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Fuentes: Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018 y Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos

Fuentes: Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018 y Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos .

Humanos.

Derechos Humanos.

Fuente: Datos elaborados por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2011-2019.

Pública 2011-2019, Comisión Nacional de Población y Promoción de

Porcentaje de personas que sufrieron amenazas contra ellos, su familia, bienes o trabajo. 2010-2017

Se cambiaron de domicilio

FUENTE: Datos elaborados por CNPPDH, con base en Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad

2011-2019, Comisión Nacional de Población y Promoción de los Derechos Humanos.

Porcentaje de personas que sufrieron extorsión. 2010-2017

Cartografía de la Seguridad 255

Se cambiaron de

FUENTE: Datos elaborados por CNPPDH, con base en Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2011-2019, Comisión Nacional de Población y Promoción de los Derechos Humanos.

Porcentaje de personas que sufrieron secuestro. 2010-2017

Cartografía de la Seguridad

Se cambiaron

Pública 2011-2019, Comisión Nacional de Población y Promoción de los Derechos Humanos.

Gráfico 14. Ev oluc ión de la tas a de homic idios por c ada 100 mil habitantes 1990-2019

Evolución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes. 1990-2019

Gráfico 14. Ev oluc ión de la tas a de homic idios por c ada 100 mil habitantes 1990-2019

Porcentaje de personas que sufrieron secuestro. 2010-2017

Se cambiaron de domicilio No se cambiaron de domicilio

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en Regis tros Adminis trativ os , Cons ulta interac tiva de datos , Defunc iones por homic idio, Ins tituto Nac ional de Es tadís tic a y Geografía http:/ /www inegi org mx /s is temas /olap/proy ec tos /bd/c ontinuas /mortalidad/defunc iones hom as p?s =es t; Proy ecc iones de la poblac ión 2010 -2050, Cons ejo Nac ional de Poblac ión.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Consulta interactiva de datos, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/sistemas/olap/proyectos/bd/continuas/mortalidad/defuncioneshom.asp?s=est; Proyecciones de la población 2010-2050, Consejo Nacional de Población.

Gráfico 15. Cifras de s ecues tro y ex tors ión. Fuer o Común. 1997-2019.

Cifras de secuestro y extorsión. Fuero Común. 1997-2019

Secuestro Ext orsión

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en cifras de homicidio doloso, secuestro y extorsión 1997-2019, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Fuente: Elaborac ión CASEDE c on bas e en c ifras de homic idio dolos o, s ec ues tro y ex tors ión 1997-2019, Sec retariado Ejec utiv o del Sis tema Nac ional de Seguridad Públic a.

Cartografía de la Seguridad

Cifras absolutas. Víctimas

Gráfico 31. Víctimas de secuestro mensual. Acumulado enero-agosto 2015-2020

Secuestro. Enero 2015 a agosto 2020

F uente : Secretariado del Sistema Nacional de SESNSP. Con información por las Procuradurías Generales de Justicia o Fiscalías Generales de las 32 fecha el

Nota: Durante el proceso de acopio de las cifras e incidencia delictiva con corte al 31 de agosto de 2020, 2 estados modificaron sus cifras: Chihuahua y Ciudad de México.

Incidencia delictiva mensual 1/ Presuntos delitos, 2018 –2021

Diciembre Enero

Noviembre

Octubre

Septiembre

Julio Agosto

Mayo Junio

Abril

Febrero Marzo

Noviembre Diciembre Enero

Octubre

Septiembre

Julio Agosto

Mayo Junio

Abril

Marzo

Febrero

Diciembre Enero

Noviembre

Octubre

Septiembre

Julio Agosto

Mayo Junio

Abril

Enero Febrero Marzo

Febrero Marzo 2018 2019 2020 2021 F uente : Centro Nacional de Información (CNI), Reporte especial “Violencia vinculada a las armas de fuego”, mayo 2021, p. 20. Información con corte al 31 de marzo de 2021.

Organigramas

1. Sistema de Seguridad Nacional en México-Nivel Federal 2019

Secretaría de Relaciones Exteriores Auditoría Superior de la Federación**

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Presidencia

Consejo Nacional de Seguridad Pública

Fiscalía General de la República

Subsecretaría de Relaciones Exteriores, Europa, Medio Oriente, África y Asia

Subsecretaría para América del Norte 1

Subsecretaría para Asuntos Multilaterales y Derechos Humanos

Subsecretaría de Infraestructura

Subsecretaría de Transporte

Subsecretaría de Comunicaciones

Subsecretaría para América Latina y el Caribe

Coordinación General de Puertos y Marina Mercante

Unidad de la Red Privada del Gobierno Federal Comisión Federal de Telecomunicaciones

Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano

Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad Nacional

Consejo de Seguridad Nacional

Secretaría de Gobernación

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Secretaría de Marina

Secretaría de la Defensa Nacional

Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada

Subsecretaría de Gobernación 1

Subsecretaría de Ingresos 1

Subsecretaría de Egresos

Servicio de Administración Tributaria Unidad de Inteligencia Financiera

Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales

Subsecretaría de Desarrollo Democrático, Participación Social y Asuntos Religiosos

Policía Federal*

Subprocuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad

Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración

Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción

Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres*

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública* Guardia Nacional* Centro Nacional de Inteligencia*

Unidad de Operaciones Especiales de la Armada Estado Mayor General de la Armada Unidad de Inteligencia Naval

Cuerpos Especiales Estado Mayor de la Defensa Regiones y Zonas Militares Fuerzas, Regiones, Zonas y Sectores Navales

Aérea Mexicana

Fuerza

Administración General de Aduanas

Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos

Instituto Nacional de Migración* Comisión Nacional de Búsqueda de Personas*

Prevención y Readaptación Social*

F uente : Elaboración CASEDE con base en páginas web oficiales.

1 Cancelada por Decreto Presidencial, Diario Oficial de la Federación , 23 de abril de 2020. * Órganos Desconcentrados. ** Organismo fiscalizador coadyuvante de la Cámara de Diputados que vigila el ejercicio del Presupuesto.

2. Secretaría de Gobernación: Sector Seguridad 2019

Subsecretaría de Desarrollo Democrático, Participación Social y Asuntos Religiosos

Unidad de Desarrollo Democrático

Subsecretaría de Derechos Humanos, Población y Migración

Secretaría de Gobernación

Subsecretaría de Gobernación 1

Unidad de Defensa de los Derechos Humanos

Unidad de Construcción de Ciudadanía y Participación Social Unidad de Asuntos religiosos, Prevención y la Reconstrucción del Tejido Social

Unidad de Política Migratoria, Registro e Identidad de Personas

Unidad de Apoyo al Sistema de Justicia

DG Vinculación con Organizaciones Civiles

DG de Construcción de la Ciudadanía y Participación Social

DG Prevención Social del Delito y la Reconstrucción del Tejido Social

Órganos Desconcentrados

Unidad de Gobierno

Unidad de Atención a las Organizaciones Sociales Unidad de Política Interior y Análisis de Información

Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur Consejo Nacional de Población

DG para la Reconciliación y Justicia

DG para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas

DG Política Pública de Derechos Humanos

DG de Estrategias para la Atención de Derechos Humanos

DG para el Fortalecimiento de los Tribunales Superiores y las Procuradurías Estatales

Unidad de Enlace

Unidad de Normatividad de Medios

DG Análisis y Prospectiva para la Política Interior

DG Evaluación de Escenarios de Gobernabilidad

Unidad de Administración y Fianzas Unidad de Asuntos Jurídicos

Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Migración

F uente : Elaboración CASEDE con base en el “Manual de Organización General” de la Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 31 de mayo 2019. Se seleccionaron las Subsecretarías y órganos desconcentrados relevantes para la Seguridad. 1 Cancelada por Decreto Presidencial, Diario Oficial de la Federación , 23 de abril de 2020. DG. Dirección General

Unidad de Políticas y Estrategias para la Construcción de la Paz con Entidades Federativas y Regiones

Unidad de Planeación y Evaluación Institucional

Coordinación Nacional de Protección Civil

Subsecretaría de Planeación, Prevención, Protección Civil y Construcción de Paz 1

3. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana 2019

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Guardia Nacional

Policía Federal

Subsecretaría de Seguridad Pública

Unidad General de Asuntos Jurídicos y Transparencia

Unidad de Administración y Finanzas

Órganos

Desconcentrados

DG de coordinación con Entidades Federativas Zona 1 y Zona 2

DG Planeación y Prospectivas

Dirección Nacional de Protección Civil

Unidad de Prevención de la Violencia y el Delito

DG de Integración y Evaluación Institucional

DG para la Gestión de Riesgos

DG de Vinculación, Innovación y Normativa de Políticas para la Prevención

DG de Implementación y Evaluación de Políticas para la Prevención

Secretaría Técnica de las Conferencias de Subsecretarios de Seguridad Pública y del Sistema Penitenciario

Unidad de Política Policial, Penintenciaria y Seguridad Privada

Unidad de Información, Infrestructura Informática y Vinculación

DG Consultivo y Derechos Humanos

DG Recursos Humanos

Centro Nacional de Inteligencia

DG Política y Desarrollo Penintenciario

DG Política y Desarrollo Policial

DG Gestión de Servicios, Ciberseguridad y Desarrollo Tecnológico Centro Nacional de Información Plataforma México

DG Seguridad Privada

DG Contencioso y Procedimientos Penales

DG Recursos Materiales, Servicios y Obra Pública

Centro Nacional de Prevención de Desastres

DG Transparencia y Archivo

DG Programación y Presupuesto

Prevención y Readaptación Social Servicios de Protección Federal

Coordinación Nacional Antisecuestros

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

F uente : Elaboración CASEDE con base en el “Reglamento Interno de Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana” de la Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación , 30 de abril de 2019. 1 Cancelada por Decreto Presidencial, Diario Oficial de la Federación , 23 de abril de 2020.

DG. Dirección General

4. Policía Federal 2019

Comisionado General

Secretaría General

Unidad de Asuntos Internos

División de Gendarmería

División de Fuerzas Federales

División Antidrogas

División Científica

División de Seguridad Regional

División de Investigación

División de Inteligencia

F uente : Elaboración CASEDE con base en el “Manual de Organización General de la Policía Federal”, Diario Oficial de la Federación , y en el “Reglamento de la Ley de la Policía Federal”, Diario Oficial de la Federación , 22 de agosto del 2014. Consulta de la página oficial al 20 de noviembre del 2019. La Policía Federal está en proceso de disolución y de integración a la Guardia Nacional.

Presidencia de la República

• Presidente de la República

• Secretaría de Gobernación

• Secretaría de la Defensa Nacional

• Secretaría de Marina

• Fiscalía General de la República

• Gobernadores de los estados

• Jefe de Gobierno de la Ciudad de México

• Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

• Secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana

Consejo Nacional de Seguridad Pública

Consejos Locales e Instancias Regionales*

Conferencia Nacional de Seguridad Pública Municipal

Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario

Conferencia Nacional Secretarios de Seguridad Pública

Conferencia Nacional de Procuración de Justicia

Secretariado Ejecutivo

• Instituciones Policiales, de Procuración de Justicia de la Entidad de que se trate y de la Federación

• Dos presidentes municipales, de cada estado, designados por el Consejo Local de Seguridad Pública correspondiente

• Presidente: quien sea nombrado por el Secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana

• Presidente: Secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana

• Presidente: Procurador General de la República

Centro Nacional de Información

• Representantes de los municipios y alcaldías de la Ciudad de México, en los términos de la legislación de cada Entidad Federativa

• Dos titulares de las alcaldías de la Ciudad de México, nombrados por el Consejo Local de Seguridad Pública

• Presidente: designado de entre sus miembros por el pleno

• Titulares de Órganos de Prevención y Reinserción Social de la Federación, de la Ciudad de México y los estados

• Titulares de las dependencias de Seguridad Pública de la Ciudad de México y los estados

• Titulares de las Instituciones de Procuración de Justicia de la Ciudad de México y los estados

• Secretario Técnico: nombrado y removido por el Presidente de la Conferencia

• Secretario Técnico, nombrado y removido por el Secretario de Seguridad Pública Federal

• Secretario Técnico, nombrado y removido por el Presidente de la Conferencia

Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana

• El Fiscal General de Justicia Militar será invitado permanente de esta Conferencia

Centro Nacional de Certificación y Acreditación

F uente : Elaboración CASEDE con base en la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, Diario Oficial de la Federación , 27 de mayo de 2019.

* Los Consejos Locales deberán invitar a cada sesión dos represe ntantes d e la sociedad civil o de la comunidad como invitados honorificos

6. Fiscalía General de la República 2019

Subprocuraduría Jurídica y Asuntos Internacionales

Coordinación de Investigación y Persecución Penal

Coordinación de Planeación y Administración

Órgano Interno de Control

Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera

Coordinación de Métodos de Investigación Visitadora General de la Fiscalía General de la República

Fiscal General de la República

Subprocuraduría Especializada de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios para la Comunidad

Centro de Denuncia y Atención Ciudadana Servicios a la Comunidad

Oficina de Capacitación en Derechos Humanos Derechos Humanos

UE en Búsqueda de Personas

UE Para la Atención de Asuntos Indígenas

Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales

Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada

Fiscalías especializadas

UE Delitos Contra el Ambiente y Previstos en Leyes Especiales

UE Investigación de Delitos Contra la Salud

UE Investigación de Delitos Fiscales y Financieros

UE Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y contra la Administración de Justicia

UE Investigación de Terrorismo, Acopio y Tráfico de Armas

UE Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilicita, Falsificación o Alteración de Moneda

UE Investigación de Delitos Contra los Derechos de Autor y Propiedad Intelectual

UE Investigación en Materia de Secuestro

UE Investigación de Tráfico de Menores, Personas y órganos

UE Investigación de Asalto y Robo de Vehículos

Asuntos Internos

Investigación de los Delitos de Desaparición Forzada Delitos Electorales

Búsqueda de Personas Desaparecidas

Delitos de Violencia contra las Mujeres y la Trata de Personas Derechos Humanos

Combate a la Corrupción

F uente : Elaboración CASEDE con base en la “Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República”, Diario Oficial de la Federación , 14 de siembre de 2018 y con información del directorio de la Fiscalía General de la República disponibl e en su sitio web. Consulta al 16 de noviembre de 2019.

U E. Unidad Especializada

7. Sistema de Defensa en México-Relación de Mando 2019

Presidencia de la República

Secretaría de Marina-Armada de México Guardia Nacional

Secretaría de la Defensa Nacional

Estado Mayor de la Armada

Cuerpo General de la Armada de México Infantería de Marina

Estado Mayor de la Defensa Nacional Fuerza Aérea Mexicana

F uente : Elaboración CASEDE con base en páginas oficinales de SEMAR y S EDENA.

Organigramas

)

Secretaría de la Defensa Nacional 2019

Inspección y Contraloría General del Ejército y Fuerza Aérea

Estado Mayor de la Defensa Nacional

Secretario de la Defensa Nacional

Oficial Mayor

Subinspección General

Coordinación General Coordinación del Órgano interno De Control

Subjefatura Operativa Jefatura

Coordinación de Comisiones Interventoras 4 Comisiones Interventoras

Órganos del Fuero de Guerra y Servicios Periciales

DG de Justicia Militar

Coordinación de Servicios Periciales y Ciencias Forenses

Defensoría de Oficio Militar Tribunal Superior Militar (4 Magistraturas)

Subjefatura de Doctrina Militar Secciones del Estado Mayor

Subjefatura de Inteligencia

DG Servicio Militar Nacional

DG Seguridad Social Militar

DG Personal DG Cartografía

DG Archivo e Historia

DG Intendencia

Fiscal General de Justicia Militar Fiscal General Adjunto (4 Fiscales)

F uente : Elaboración CASEDE con base en el “Reglamento de la Secretaría de la Defensa Nacional”, Diario Oficial de la Federación , 15 de junio de 2019; “Manual de Organización de la Secretaría de la Defensa Nacional”, Diario Oficial de la Federación , 4 de julio de 2017. DG. Dirección General

DG Industria Militar

DG Policía Militar

DG Administración (Oficialía)

DG Comunicación Social

DG Fábricas de Vestuario y Equipo

Unidad de Asuntos Jurídicos (3 Subjefaturas)

DG Registro Federal de Armas de Fuego y Control de Explosivos

Secretario de la Defensa Nacional

DG Infantería

DG Transportes Militares

DG Sanidad

DG Defensas Rurales

DG Educación Militar y Rectoría de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea Heroico Colegio Militar

DG Caballería

DG Adiestramiento

DG de Derechos Humanos

Comandancia de la Fuerza Aérea Estado Mayor de la Fuerza Aérea

Escuela Superior de Guerra Colegio de la Defensa Nacional

Dirección del Servicio Meteorológico

Dirección de Control Militar de Vuelos

DG Artillería

DG Informática

Subdirección de Asuntos Internacionales

Centro de Adiestramiento de Fuerzas Especiales

DG Ingenieros

Escuela Militar de Medicina Centro de Estudios del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos

Escuela Militar de Enfermería

Dirección de Material Aéreo Electrónico

Dirección de Material Bélico de la Fuerza Aérea

Dirección de Abastecimiento Aéreo

Dirección de Mantenimiento de Material Aéreo

DG. Dirección General

Organigramas

)

1 de 2 (continuación

Subsecretaría de Marina

DG Servicios

DG de Armas Navales

DG de Comunicación e Informática

DG de Obras y Dragado

Secretario de Marina

Inspección y Contraloría General

DG de Construcciones Navales

Junta Naval

Junta Naval Unidades de Capitanes de Puerto

Unidades de Capitanes de Puerto

DG Investigación y Desarrollo Unidad Jurídica Junta de Almirantes Guardia Costera

9. Secretaría de Marina 2019

Nivel Administrativo

Universidad Naval Oficialía Mayor

DG Recursos Humanos

Escuela Naval

DG Personal

DG Administración y Finanzas

Seguridad Social

DG Administración y Finanzas Seguridad Social

Escuela Naval Centro de Estudios Superiores Navales

Heroica

Centro de Estudios Superiores Navales

Centro de Estudios Navales en Ciencias de la Salud

Escuela Médico Naval

Escuela de Enfermería Naval Centro de Capacitación Naval (CENCAP)

F uente : Elaboración CASEDE con base en Plataforma Nacional de Transparencia, “Organigrama de Estructura básica de la Secretaría de Marina”, autorizada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio SSFP/408/1714/2017, 26 de diciembre de 2017, vigente para el Ejercicio Fiscal 2018. Consulta al 20 de noviembre del 2019. Actualización

F uente : Elaboración CASEDE con base en Plataforma Nacional de Transparencia, “Organigrama de Estructura básica de la Secretaría de Marina”, autorizada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio SSFP/408/1714/2017, 26 de dic iembre de 2017, vigente para el Ejercicio Fiscal 2018. Consulta al 20 de noviembre del 2019.

DG. Dirección General

DOF, 29/02/2021.

DG. Dirección General

2 de 2

Estado Mayor General de la Armada

Unidad de Inteligencia Naval Subjefatura Inteligencia (S2)

Subjefatura Administrativa

Subjefatura Operativa

Secretario de Marina

9. Secretaría de Marina 2019 Nivel Operativo Militar

Unidad de Comunicación Social Cuartel General del Alto Mando de la Marina 7 Regiones Navales 13 Zonas Navales 16 Sectores Navales

Subjefatura de Operaciones (S3) Subjefatura de Personal (S1) Coordinación con la Guardia Nacional

Subjefatura Material y Logística (S4) Sala de Comando y Control

Subjefatura de Comunicaciones (S5)

Estado Mayor de Coordinación General de Infantería de Marina (EMCOGIM)

Unidad de Operaciones Especiales Fuerza Naval del Golfo Fuerza Naval del Pacífico Unidad de Capitanías de Puertos y Asuntos Marítimos

Batallones de Infantería Flotillas

Unidad de Policía Naval

Estado Mayor de Coordinación General de Aeronáutica Naval (EMCOGAM)

Estaciones Aeronavales

Unidad de Comunicación Social Cuartel General del Alto Mando de la Marina 7 Regiones Navales 13 Zonas Navales 16 Sectores Navales

Unidades de Protección Portuaría Centros Unificados Marítimos (CUMARES)

Estaciones de Búsqueda y Rescate Batallones de Infantería Flotillas

Estaciones de Búsqueda y Rescate

Organigramas F uente : Elaboración CASEDE con base en Plataforma Nacional de Transparencia, “Organigrama de Estructura básica de la Secretaría de Marina”, autorizada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio SSFP/408/1714/2017, 26 de diciembre de 2017, vigente para el Ejercicio Fiscal 2018. Consulta al 20 de noviembre del 2019. Actualización

F uente : Elaboración CASEDE con base en Plataforma Nacional de Transparencia, “Organigrama de Estructura básica de la Secretaría de Marina”, autorizada por la Secretaría de la Función Pública mediante oficio SSFP/408/1714/2017, 26 de dic iembre de 2017, vigente para el Ejercicio Fiscal 2018. Consulta al 20 de noviembre del 2019.

DOF, 29/02/2021. DG. Dirección General

DG. Dirección General

Btn. Ambiental (379)

Btn. Prot. Civil (179)

Btn. Ops. Espls. (422) Btn. Fzas. Contenc. (245) 28 Cias. Campo (3 701) Btn. Prot. Civil (179)

Btn. Pat. Cult. (285)

10. Estructura actual de la Guardia Nacional

Guardia Nacional 99 076 efectivos

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

Secretaría de la Defensa Nacional

Btn. Ops. Espls. (422) Btn. Fzas. Contenc. (245) 28 Cias. Campo (3 701)

Comandante de la Guardia Nacional

Btn. Sgd. Instls. (1 077)

Btn. Sgd. Física (524) Cia. Canina (163)

Btn. Sgd. Física (524) Cia. Canina (163) Btn. Ambiental (379)

Unidad Asuntos Jdcos. y Transparencia (234)

Dir. Gral. Atn. Reqs. Minist. y Jud. (1)

Coordinación operativa interinstitucional

Comandante de la Guardia Nacional Coordinación operativa interinstitucional

Subjfa. Planeación Admtva. y Loc.

Dirección general de servicios especiales (1 102)

Coordinación de Admón. y Finanzas (190)

Jefatura general Coordinación policial (312)

Unidad de Protección DD. HH. Disciplina y Des. Profesional (8)

Subjfa. Planeación Admtva. y Loc.

Subjfa. Operativa Subjfa. Doctrina Vocería

Coordinaciones (PM 57 849 y PN 13 866)

Coordinación de Admón. y Finanzas (190)

Dir. Gral. RR. HH. (456)

Unidad de Orgs. Esplzds. por Competencia (2) Dir. Gral. Intl. (1 991)**

Unidad de Protección DD. HH. Disciplina y Des. Profesional (8)

Dir. Gral. RR. HH. (456)

Dir. Gral. Est. y Proy. Amparos (25)

Dir. Gral. Amaparos (1)

Dir. Gral. Defensoría (1) Dir. Gral. Atn. Reqs. Minist. y Jud. (1)

Dir. Gral. Norm. Contratos y Conv. (1) Dir. Gral. Amaparos (1) Dir. Gral. Consultivo y Ctrl. Regional (1)

Dir. Gral. Recs. Mats. (261)

Dir. Gral. Consultivo y Ctrl. Regional (1)

Dir. Gral. Est. y Proy. Amparos (25) Dir. Gral. Recs. Mats. (261)

Dir. Gral. Defensoría (1)

Dir. Gral. Norm. Contratos y Conv. (1)

Unidad Asuntos Internos (222)

Dir. Gral. Recs. Fins. (109)

Dir. Gral. Tic’s (284)

Dir. Gral. Tic’s (284) Dir. Gral. Ctrl. Armto. y Lo.C. (89)

Dir. Gral. Ctrl. Armto. y Lo.C. (89)

Dir. Gral. Anti-drogas (643)**

Dir. Gral. Invest. (1 141)**

Dir. Gral. Tpte. Ar. (202) Dir. Gral. Carr. e Instl. (10 864)*

Dir. Gral. Tpte. Ar. (202) Dir. Gral. Carr. e Instl. (10 864)* Unidad de Orgs. Esplzds. por Competencia (2) Dir. Gral. Intl. (1 991)**

Dir. Gral. Cient. (751)*** Dir. Gral. Sgd. Procesal (146)

Dir. Gral. de Control y Confianza (712) Dir. Gral. Consejos (53) Dir. Gral. DD. HH. y Vinc. Ciudadana (219) Dir. Gral. Desarrollo Profesional (365)

Coordinaciones (PM 57 849 y PN 13 866) Territoriales

Territoriales Estatales De Unidad

Estatales De Unidad

F uente :

Nota: 1 535 efectivos de la P. F. (en transición) que se encuentran en diversas situaciones administrativas, se consideraron en el efectivo de la G. N.

Organismos a ser operados por la SEDENA

F uente : Presentación “Guardia Nacional. Dependencia operativa de SEDENA”, adjunta a la Comunciación entre el C. Almirante José Rafael Ojeda Durán, Secretario de Marina el General Secretario de la Defensa Nacional Luis Cresencio Sandoval González del 8 de octubre de 2020. No. 916336. Propuesta expuesta el 6 de octubr e de 2020 en el seno de la Reunión del Gabinete de Seguridad.

Organnismos operados por la G. N. que se transfieren a la S. S. y P. C.

F uente : Nota: 1 535 efectivos de la P. F. (en transición) que se encuentran en diversas situaciones administrativas, se consideraron en el efectivo de la G. N. Organismos a ser operados por la SEDENA Organnismos operados por la G. N. que se transfieren a la S. S. y P. C.

* Serán sustituidos progresivamente por reclutamiento hasta crear las co mpañías y secciones de seguridad a vías federales.

* * La función será transferida a las secciones de Invest. e Intel . de los Batallones de G. N. (Nueva creación).

* Serán sustituidos progresivamente por reclutamiento hasta crear las co mpañías y secciones de seguridad a vías federales.

* ** La función será transferida a la Dir. de Desarrollo y Servicios Periciales (Nueva creación).

* * La función será transferida a las secciones de Invest. e Intel . de los Batallones de G. N. (Nueva creación).

* ** La función será transferida a la Dir. de Desarrollo y Servicios Periciales (Nueva creación).

11. Relación de mando de la Guardia Nacional 2019

Coordina, administra y capacita a la Guardia Nacional Dispone de una Jefatura General de Coordinación Policial, para el desarrollo de sus funciones

Comandante de la Guardia Nacional Ejerce autoridad a través de

Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos

En coadyuvancia proponen nombramientos o remociones

266 Coordinaciones Territoriales “Comisario General” (Jefatura de Coordinación Policial)

Coordinación Estatal “Comisario Jefe” (Jefatura de Coordinación Policial)

Batallón “Comisario o Inspector general” (Jefatura de coordinación policial) Coordinaciones de Unidad Compañía “Subinspector”

Organiza, dirige y supervisa, bajo su adscripción a la Guardia Nacional

Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana Nombra y remueve

Secciones “Oficial o Suboficial”

Pelotones “Agente” Guardias

F uente : Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales de Seguridad Pública y de Estado Legislativos, con Proyecto de Decreto por el que se Expide la Ley de la Guarida Nacional, 20 de mayo de 2019, http://infosen.sena do.gob.mx/sgsp/gaceta/64/1/2019-05-21-1/assets/documentos/Dic_G uardia_Nacional.pdf

Organigramas

12. Propuesta de Organismos que continuarán siendo operados

Servicio de Protección Federal (5 637)

Prevención y Readaptación Social (9 068)

Coordinación Nacional Antisecuestro (55)

Coordinación Nacional Antisecuestro (55) Centro Nacional de Inteligencia (2 924)

Centro Nacional de Inteligencia (2 924)

Secretariado Ejecutivo del Sistema de Seg. Púb. (393)

Centro Nacional de Prevención de Desastres (135)

Propuesta de Organismos que continuarán siendo operados por la SSPC

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

S.S. y P.C.: 14 626

Plataforma México (307)

Unidad de Seg. Priv. y Acciones de Seg. Púb. (145)

Coordinación de Mesas Estatales y Regionales (84)

34 035 elementos

Protección Civil (121)

Protección Civil (121) Unidad de Seguimiento al Gabinete de Seguridad (120)

Unidad de Seguimiento al Gabinete de Seguridad (120)

Unidad General de Asuntos Jurídicos y Transparencia (82)

Unidad de Administración y Finanzas (303)

Secretaría de la Defensa Nacional

Secretaría de Seguridad y Protección

Ciudadana

S.S. y P.C.: 1 197

Secretaría de la Defensa Nacional

Órganos Adtvos. Desconcentrados 18 212

Subsecretaría de Seguridad Pública (35)

Órganos Adtvos. Desconcentrados 18 212 S.S. y P.C.: 14 626 S.S. y P.C.: 1 197

Subsecretaría de Seguridad Pública (35)

Dir. Gral. de Servicios Especiales (1 102)

Btn. Ops. Espls. (422)

Btn. Ambiental (379)

Btn. Pat. Cult. (285)

Unidad Asuntos Jdcos. y Transparencia (234)

Enlace institucional

Comandante de la Guardia Nacional Enlace institucional

Comandante de la Guardia Nacional

Coordinación de Admón. y Finanzas (190)

Btn. Fzas. Contenc. (245) 28 Cias. Campo (3 701) Btn. Prot. Civil (179)

Btn. Sgd. Física (524) Cia. Canina (163)

Btn. Sgd. Instls. (1 077) Btn. Pat. Cult. (285) Btn. Ops. Espls. (422) Btn. Fzas. Contenc. (245) 28 Cias. Campo (3 701) Btn. Prot. Civil (179) Btn. Sgd. Física (524) Cia. Canina (163) Btn. Ambiental (379)

Dir. Gral. Defensoría (1) Dir. Gral. Atn. Reqs. Minist. y Jud. (1)

Btn. Sgd. Instls. (1 077)

Dir. Gral. Norm. Contratos y Conv. (1) Dir. Gral. Amaparos (1) Dir. Gral. Consultivo y Ctrl. Regional (1)

Dir. Gral. Defensoría (1) Dir. Gral. Atn. Reqs. Minist. y Jud. (1) Dir. Gral. Norm. Contratos y Conv. (1) Dir. Gral. Amaparos (1) Dir. Gral. Consultivo y Ctrl. Regional (1)

Unidad Asuntos Internos (222)

Dir. Gral. Recs. Fins. (109) Dir. Gral. RR. HH. (456) Dir. Gral. Tic’s (284) Dir. Gral. Ctrl. Armto. y Lo.C. (89)

Unidad de Orgs. Esplzds. por Competencia (2) Dir. Gral. Intl. (1 991)*

Dir. Gral. Est. y Proy. Amparos (25) Dir. Gral. Recs. Mats. (261)

Dir. Gral. Recs. Fins. (109) Dir. Gral. RR. HH. (456) Dir. Gral. Tic’s (284) Dir. Gral. Ctrl. Armto. y Lo.C. (89)

Unidad de Orgs. Esplzds. por Competencia (2) Dir. Gral. Intl. (1 991)* Dir. Gral. Anti-drogas (643)* Dir. Gral. Invest. (1 141)*

Dir. Gral. Anti-drogas (643)* Dir. Gral. Invest. (1 141)*

Dir. Gral. Cient. (751)** Dir. Gral. Sgd. Procesal (146)

Dir. Gral. Cient. (751)**

Dir. Gral. Sgd. Procesal (146)

F uente : Nota: 1 535 efectivos de la Policía Federal (en transición) que se enc uentran en diversas situaciones administrativas, se considerar on en el efectivo de la G. N. Efectivo de los Órganos Administrativos Desconcentrados de la S.S.P.C. Efectivo de la Estructura Orgánica de la S.S.P.C. Efectivo propuesto para que pase al Servicio de Protección Federal: 8 077 elementos.

* La función será absorbida por la sección de Investigación e Int eligenci a que se creará en los batallones de la Guardia Nacional.

* * La función será absorbida por la Dirección General de Desarroll o y Servicios Periciales que se creará en la Guardia Nacional. 34 035 elementos

* La función será absorbida por la sección de Investigación e Int eligenci a que se creará en los batallones de la Guardia Nacional.

* * La función será absorbida por la Dirección General de Desarroll o y Servicios Periciales que se creará en la Guardia Nacional.

por la SEDENA

Estructura de la Guardia Nacional operada

Guardia Nacional 84 450 TOTAL 92 887 Efectivo que se adicionaría (Nueva creación) 8 437

Guardia Nacional 84 450 TOTAL 92 887

Secretaría de la Defensa Nacional

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana Enlace institucional 1

Efectivo que se adicionaría (Nueva creación) 8 437

Dir. Gral. Tpte. Ar. (202) Grupo de Ala Rotativa Grupo de Ala Fija Grupo de Aeronaves no Tripuladas

Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana Enlace institucional 1

Comandante de la Guardia Nacional Jefatura Gral. Coord. Policial (312)

Dir. Gral. de Desarrollo y Servicios Periciales (751)**

Gpo. Criminalística

Gpo. Balística Forense

Gpo. Biomédico

Gpo. Química Forense

Gpo. Doc. Cuestionados Gpo. Balística Forense

Gpo. Doc. Cuestionados

Gpo. Sis. de Identificación

Gpo. de Contabilidad

Gpo. de Inftca. Forense

Unidad Protecc. D.D. H.H., Disc. y Desarrollo Prof. (8)

Unidad Protecc. D.D. H.H., Disc. y Desarrollo Prof. (8) Dir. Gral. Consejos (53)

Dir. Gral. Consejos (53)

Dir. Gral. D.D. H.H. y Vinc. Ciudadana (219)

Dir. Gral. D.D. H.H. y Vinc. Ciudadana (219) Dir. Gral. Desarrollo Profesional (365)

Dir. Gral. Desarrollo Profesional (365)

Subjfa. Plan. Admtva. y Log. Subjfa. Operativa Subjfa. Doctrina Vocería Dir. Gral. Carr. e Instl. (10 864)* Será sustituido progresivamente Cías. y Sec. de Seguridad a Vías Federales (5 814)*

Coordinaciones (PM 57 849 y PN 13 866) Territoriales

Dir. Gral. de Control y Confianza (712)

Gpo. Biomédico Cía. Gdia. Nal. (10) Cia. P.M. y S.

Cía. Gdia. Nal. (10) Cia. P.M. y S.

Dir. Gral. de Control y Confianza (712)

Sec. Invest. e Intl. (1 728) —36 elm. por secc.—*** Gpo. Cmdo.

Estatales (32) De Unidad (48) Mando Eda. Asesoría Jurídica (144) —3 elms. por Eda.—

Sec. Tptes. Sec. Intdcia. Sec. Apoyos Especial.

Coordinaciones (PM 57 849 y PN 13 866) Territoriales Estatales (32) De Unidad (48) Mando Eda. Asesoría Jurídica (144) —3 elms. por Eda.—

Sec. Invest. e Intl. (1 728) —36 elm. por secc.—*** Gpo. Cmdo.

Sec. Tptes. Sec. Intdcia. Sec. Apoyos Especial.

F uente : Organismos de nueva creación

F uente : Organismos de nueva creación 1 La SEDENA constituirá el grupo de enlace.

1 La SEDENA constituirá el grupo de enlace.

* El Pnal. de la Dir. Gral. de Carreteras e Instalaciones será sustituido progresivamente por las Cías y Sec. Seg. a Vías Federales.

* * Desarrollará la función de la Dir. Gral. Científica.

* ** Desarrollará la función de las Dirs. Generales de Intl., Antidrogas e Investigación.

* * Desarrollará la función de la Dir. Gral. Científica. * ** Desarrollará la función de las Dirs. Generales de Intl., Antidrogas e Investigación.

Nacional

Esquema operativo de la Guardia

14. 14. Esquema operativo de la Guardia Nacional

Guardia Nacional

G.N. Componente Optvo.

Jefatura Gral. Coord. Policial

Coordinación Estatal (32)

Coord. Regionales (BTN. G. N.) (266) Cías. G. N. Sección. G. N.

R.R.

266 C.C.

266 C.C. R.R.

SEGURIDAD PÚBLICA S eguridad interior y Defensa exterior de la Federación

SEGURIDAD PÚBLICA

Oficina de Enlace

F.A.M.

R.R. A.A.

Oficial de Enlace R.R.

Oficial de Enlace

COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN

Estado Mayor

Secretaría de la Defensa Nacional

S eguridad interior y Defensa exterior de la Federación

Ejército

M.M. (12)

R.R.

Estado Mayor

M.M. (12)

R.R.

Estado Mayor

Z.M. (46)

Sector Militar (Batallón) (214)

FUNCIONES

• Mando operativo.

• Respeto al marco normativo.

• Mando operativo.

• Planeo y operaciones conjuntas.

• Respeto al marco normativo.

• Coordinación operacional.

• Planeo y operaciones conjuntas.

• Apoyo logístico unificado.

• Coordinación operacional.

• Sistema de inteligencia integrado.

COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN

Sector Militar (Batallón) (214)

COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN

COMUNICACIÓN Y COORDINACIÓN 2 483* Municipios / Nacional

2 483* Municipios / Nacional

Subsector Militar (Compañía) B.B. O.O. (Sección)

214 Sectores militares

• Apoyo logístico unificado.

• Sistema de inteligencia integrado.

• Interoperabilidad entre los componentes de ambas fuerzas.

• Sistema de comunicación integrado. Relación entre los Mandos

COMUNICACIÓN COORDINACIÓN

N ota : Se consideran 2 467 Municipios y 16 Alcaldías de la CDMX.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 1. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Composición por partido político

Fuente: Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, 2019. Nota: Se registran 499 diputados al 1 de agosto.

Gráfico 2. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Composición por partido político

Fuente: Cámara de Senadores, 2019. Nota: Se registran 128 senadores al 1 de agosto.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 3. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Defensa Nacional

Fuente: Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 25 de julio.

Gráfico 4. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Defensa Nacional 7

Fuente: Cámara de Senadores, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 1 de agosto.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 5. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Marina

Fuente: Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 25 de julio.

Gráfico 6. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Marina

Fuente: Cámara de Senadores, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 1 de agosto.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 7. Cámara de Diputados LXIV Legislatura 2019. Comisión de Seguridad Pública

Fuente: Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 25 de julio.

Gráfico 8. Cámara de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión de Seguridad Pública

Fuente: Cámara de Senadores, 2019. Comisiones Ordinarias.

Nota: Datos al 1 de agosto.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Gráfico 9. Cámara de Diputados y de Senadores LXIV Legislatura 2019. Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional

Fuente: Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión y Cámara de Senadores, 2019. Comisiones Bicamarales.

Nota: Datos al 1 de agosto.

El Congreso: Seguridad y Defensa

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Glosario

Sigla o abreviatura

Institución

ACIME Análisis y Control de Información Ministerial Estratégica

APF Administración Pública Federal

CGTAP Coordinadora General de Transportes Aéreos Presidenciales

CISEN Centro de Investigación y Seguridad Nacional

CNI Centro Nacional de Inteligencia

EMP Estado Mayor Presidencial

FASP Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública

FGR Fiscalía General de la República

ISSFAM Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas

OAD Órgano Administrativo Desconcentrado

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PGR Procuraduría General de la República

PIB Producto Interno Bruto

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

SEMAR Secretaría de Marina

SESNSP Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

SSP Secretaría de Seguridad Pública

SSPC Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SEGOB Secretaría de Gobernación

CNS Comisión Nacional de Seguridad

DOF Diario Oficial de la Federación

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuad r o 1. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, sector Seguridad y Defensa 2000-2019 (Millones de pesos corrientes)

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2019. Para datos del PIB: W orld Economic Outlook Database, octubre 2018.

1 El Presupuesto de la Administración Pública Federal (APF) incluye a los tres Poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a todas las secretarías de Estado, las dependencias descentralizadas, estatales, ni la ayuda en seguridad del extranjero.

2 Para el año 2000 se considera el presupuesto del Programa Nacional de Seguridad Pública. Entre 2001 y 2012 existió la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) dentro de la AP F A partir de 2013 la SS P dejó de existir y las funciones de seguridad pública fueron trasladadas a la Secretaría de Gobernación a través de la Comisión Nacional de Seguridad (CNS). Para 2019 se considera el presupuesto de la SSPC, que atrae las funciones de la CNS.

3 A partir del año 2019 se considera el presupuesto de la FGR, que sustiuye a la PGR conforme a la publicación en el DOF del 14 de diciembre del 2018.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

4 nombre a CNI, incorporado a la SSPC.

5 Para 2019 se registró el presupuesto aprobado en diciembre de 2018.

Cuadro 2. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, sect or Seguridad y Defensa 2000-2019 (Millones de dólares)

F uente : Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2019. Para datos del PIB: World Economic Outlook Database, octubre 2018.

1 El Presupuesto de la Administración Pública Federal incluye a los tres Poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a todas las secretarías de Estado, las dependencias descentralizadas, las empresas paraestatales y el costo financiero de la deuda. No incluye el apoyo del Gobierno Federal para la seguridad pública en estados y municipios, tampoco el gasto en seguridad de los gobiernos estatales, ni la ayuda en seguridad del extranjero.

2 Para el año 2000 se considera el presupuesto del Programa Nacional de Seguridad Pública. Entre 2001 y 2012 existió la Secretaría de Seguridad Pública dentro de la Administración Pública Federal. A partir de 2013 la Secretaría de Seguridad Pública dejó de existir y las funciones de seguridad pública fueron trasladadas a la Secretaría de Gobernación a través de la Comisión Nacional de Seguridad. Para 2019 se considera el presupuesto de la SSPC, que atrae las funciones de la CNS.

3 A partir del año 2019 se considera el presupuesto de la FGR, que sustiuye a la PGR conforme a la publicación en el DOF del 14 de diciembre del 2018.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

5 El tipo de cambio es determinado por el Banco de México, se publica en el DOF y es utilizado para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera liquidables en la República Mexicana al día siguiente.

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2019. Para datos del PIB: World Economic Outlook Database, octubre 2018.

3 A partir del año 2019 se considera el presupuesto de la FGR, que sustiuye a la PGR conforme a la publicación en el DOF del 14 de diciembre del 2018.

Nota: Los valores presentados en porcentajes se redujeron a dos posiciones decimales para su presentación.

4 Para los años 2014 y 2015 se agregan al presupuesto del CISEN 4,600 millones de pesos, destinados a la creación de los Centros Estratégicos de Inteligencia. Para 2019 la dependencia modificó su nombre a CNI, incorporado a la SSPC. Nota: Los valores presentados en porcentajes se redujeron a dos posiciones decimales para su presentación.

Presupuestos: Seguridad y Defensa 1 de 2 (continuación )

Cuadro 3. Proporción porcentual del Presupuesto de Seguridad y Defensa con respecto al Producto Interno Bruto y al Presupuesto de la Administración Pública Federal 2000-2019

(Millones de pesos corrientes)

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2019. Para datos del PIB: World Economic Outlook Database, octubre 2018.

3 A partir del año 2019 se considera el presupuesto de la FGR, que sustiuye a la PGR conforme a la publicación en el DOF del 14 de diciembre del 2018.

Nota: Los valores presentados en porcentajes se redujeron a dos posiciones decimales para su presentación.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 4. Presupuesto destinado a funciones de seguridad pública 2001-20 19 (Millones de pesos corrientes)

F uente : Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de l a Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2001-20 19.

1 Entre 2001 y 2012 existió la SSP dentro de la APF. A partir de 2013 la SSP dejó de existir y las funciones de seguridad pública fueron trasladadas a la Secretaría de Gobernación a través de la CNS.

El Presupuesto 2013-2016 solamente corresponde a las funciones de la Policía Federal. Para 2019 se considera el presupuesto de la SSPC, que atrae las funciones de la CNS.

2 Presupuesto aprobado para 2019. n.d. No disponible.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 5. Origen de los recursos autorizados para el Sistema Nacional de Seguridad Pública 2000-2019 (Millones de pesos corrientes)

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Primer Informe de Gobierno, 2018-2019. Cifras al 30 de junio de 2019.

1 De 2000 a 2011, los montos consideran la suma del FASP, las dependencias federales y los recursos estatales.

2 Se refiere a los recursos aprobados por la Cámara de Diputados.

3 De 2000 a 2003 los montos consideran recursos adicionales aportados a las entidades federativas. Se refiere a los recursos federales canalizados a través del FASP. El PEF 2017 y 2018, contempla 7 mil millones de pesos para el FASP, de cada ejercicio fiscal respectivamente, de los cuales 0.15 % (10.5 millones de pesos) se deberán transferir para fiscalización y evaluación del desempeño con base en la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (DOF 18/07/2016) la cual establece en el artículo 49, fracciones IV y V las siguientes obligaciones: Tranferir a la Auditoría Superior de la Federación el 0.1 % de los recursos de los fondos de aportaciones federales aprobados en el PEF) así como transferir hasta el 0.05 % para el mecanismo de evaluación del desempeño que para tal efecto establezca la SHCP

4 Recursos asignados a la SSP, SEDENA, SEMAR y PGR, en el Presupuesto de Egresos de la Federación. A partir de 2013 dejó de publicarse el presupuesto asignado de las Dependencias Federales, por tanto el incremento porcentual de este rubro solamente se considera hasta 2011.

5 Para 2008, se consideran 125 millones de pesos adicionales aportados por el estado de Jalisco y 30 millones de pesos del estado de Sonora.

6 El PEF 2019 contempla 7,210 millones de pesos, de los cuales 0.1 % (7.21 millones de pesos) se deberán transferir a la Auditoría Superior de la Federación, para la fiscalización del FASP, con base en el artículo 49, fracción IV de la Ley de Coordinación Fiscal (DOF 18/07/2016).

n.d. No disponible.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 6. Presupuesto del FASP por entidad federativa y distribución porcentual anual 2000-2019 (Millones de pesos corrientes)

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en: Acuerdos Publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el DOF, 2000-2002, 2004 y 2008; Acuerdos Publicados por la Secretaría de Seguridad Pública en el DOF, 2003 y 2005-2007; Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública Fórmula de distribución para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, 2010; Criterios de Asignación para la Distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, 2009 y 2011-2018.

¹ Se calculó la parte proporcional que le corresponde a cada entidad federativa con respecto al total del Presupuesto de Aportaciones para la Seguridad Pública por cada uno de los años.

2 Los totales podrían no coinci-bido al ajuste de las mismas en el cuadro.

Nota: Los montos asignados al FASP se determinan anualmente en el PEF dentro del Ramo 33, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, con base en los criterios que establezca el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). El FASP fue creado en 1999 para atender las necesidades de profesionalización, equipamiento y modernización tecnológica en infraestructura en materia de seguridad pública de las entidades federativas y el Distrito Federal.

Nota: Los montos asignados al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se determinan anualmente en el PEF dentro del Ramo 33, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, con base en los criterios que establezca el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). El FASP fue creado en 1999 para atender las necesidades de profesionalización, equipamiento y modernización tecnológica en infraestructura en materia de seguridad pública de las entidades federativas y el Distrito Federal.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 7. Financiamiento conjunto ejercido para los Programas de Seguridad Pública 2016-2019 (Millones de pesos corrientes)

Concepto1

Desarrollo de Capacidades en las Instituciones Locales para el Diseño de Políticas Públicas Destinadas a la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia con Participación Ciudadana en Temas de Seguridad Pública

Desarrollo, Profesionalización y Certificación Policial

Tecnologías, Infraestructura y Equipamiento de Apoyo a la Operación Policial

Implementación y Desarrollo del Sistema de Justicia Penal y Sistemas Complementarios

Fortalecimiento Penitenciario Nacional y de Ejecución de Medidas para Adolescentes

Desarrollo de las Ciencias Forenses en la Investigación de Hechos Delictivos

Sistema Nacional de Información para la Seguridad Pública

Sistema Nacional de Atención de Llamadas de Emergencia y Denuncias Ciudadanas

Fortalecimiento de Capacidades para la Prevención y Combate a Delitos de Alto Impacto

Especialización de las Instancias Responsables de la Búsqueda de Personas

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Primer Informe de Gobierno, 2018-2019. Cifras al 30 de junio de 2019.

1 En el acuerdo 03/XXXVIII/15 de la XXXVIII Sesión Ordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública celebrada el 21 de agosto de 2015, se modificaron los programas con prioridad nacional. Para 2018 cifras actualizadas por el Sistema Nacional de Seguridad Pública.

2 Cabe señalar que “Seguimiento y Evaluación” no incluye programas con prioridad nacional aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, sin embargo, de conformidad al Artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, respecto al Seguimiento y Evaluación de los Programas, la inversión destinada a este rubro forma parte del presupuesto total.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 8. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría de l a Defensa Nacional 2000-2019 (Millones de pesos corrientes)

F uente : Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de l a Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-20 19.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 9. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2000-2019 (Millones de dólares)

F uente : Elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de l a Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-20 19.

N ota: El tipo de cambio es determinado por el Banco de México, se publica en el DOF y es utilizado para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera liquidables en la República Mexicana al día siguiente. n.d. No disponible.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 10. Sueldos y salarios netos mensuales de la Secretaría de la Defensa Nacional 2008-2019 (Pesos corrientes)

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Analítico de Plazas y Remuneraciones del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2019.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 10. Sueldos y salarios netos mensuales de la Secretaría de la Defensa Nacional 2008-2019 (Pesos corrientes)

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Analítico de Plazas y Remuneraciones del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2019.

Cuadro 11. Remuneraciones de la Secretaría de Marina 2018-2019 (Pesos corrientes)

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Analítico de Plazas y Remuneraciones del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2018-2019. Nota: Cifras tomadas de la columna Subtotal de Sueldos y Salarios. No se especifica si el monto es bruto o neto.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 12. Gasto total de Instituciones de Defensa 2008-2019 (Millones de pesos corrientes)

SEMAR

Fuente: Elaboración CASEDE, con base en Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2019. 1 El EMP y el CGTAP se disolvieron y el presupuesto se canalizó a la SEDENA. n.a. No aplica. n.d. No disponible.

Seguridad y Defensa

Cuadro 12. Gasto total de Instituciones de Defensa 2008-2019 (Millones de pesos corrientes)

ISSFAM

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 13. Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2019

Región Militar Cuartel General Área geográfica

I Ciudad de México

II Mexicali, Baja California

III Mazatlán, Sinaloa

Estado de México, Morelos y Ciudad de México

Baja California, Baja California Sur y Sonora

Sinaloa y Durango

IV Monterrey, Nuevo León Tamaulipas y Nuevo León

V La Mojonera, Jalisco Jalisco, Nayarit, Colima, Aguascalientes y Zacatecas

VI La Boticaria, Veracruz Veracruz, Puebla y Tlaxcala

VII Tuxtla Gutierrez, Chiapas Chiapas y Tabasco

VIII Ixcotel, Oaxaca

Oaxaca y Veracruz

IX Cumbres de Llano Largo, Guerrero Guerrero

X Mérida, Yucatán Yucatán, Campeche y Quintana Roo

XI Torreón, Coahuila

Coahuila y Chihuahua

XII Irapuato, Guanajuato Guanajuato, Querétaro y Michoacán

Fuente: Secretaría de la Defensa Nacional.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 14. Personal y Presupuesto autorizado de la Procuraduría General de la República 2000-2018 (Millones de pesos corrientes)

direc-

Delegados, Seguridad a Funcionarios, ACIME, Oficial Ministerial “C”, Pilotos y de Campaña contra el narcotráfico

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Sexto Informe de Gobierno, 2017-2018. Cifras preliminares al mes de junio del 2018.

1 En 2000 se denominó Policía Judicial Federal, de noviembre de 2001 a junio de 2012 llevó el nombre de Agencia Federal de Investigación y a partir del 23 de julio de 2012 se crea la Policía Federal Ministerial. *Millones de pesos corrientes.

Cuadro 15. Personal total de las Fuerzas Armadas 2000-2019

Fuente: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico de los Informes de Gobierno, 2001-2019. 1 Se calculó por cada año el incremento porcentual del personal de las Fuerzas Armadas con respecto al año anterior.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro

16. Composición de las Fuerzas Armadas 2013-2019

Cuadro 16. Composición de las Fuerzas Armadas 2013-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Analítico de Plazas, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2013-2019 y solicitudes de información con folio 0000700168619 (SEDENA) y 0001300087919 (SEMAR).

1 Antes de 2013 el nombre de la plaza era Investigador Titular

Nota: Para los años 2018 y 2019, se reportan los datos obtenidos hasta el 25 de junio de 2019 en el caso de SEMAR y 4 de julio en el caso de SEDENA. n.d. No disponible.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 17. Composición de la Secretaría de la Defensa Nacional desagregado por cargo y por sexo 2012-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en solicitud de información folio 0000700168719.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 17. Composición de la Secretaría de la Defensa Nacional desagregado por cargo y por sexo 2012-2019

Fuente: Elaboración CASEDE con base en solicitud de información folio 0000700168719.

Cuadro 18. Fuerzas armadas mexicanas: efectivos totales y fuerza operativa.

Despliegue al 19 de junio de 2020

Efectivos totales

Fuerza operativa

Efectivos desplegados

Actividades diversas en apoyo a las operaciones

Fuerzas Armadas Mexicanas

Nacional

(14 %)

(15 %)

Equipo

aeronaves FUENTE: Elaboración propia con información de: Presidente López Obrador “CONFERENCIA MAÑANERA” , CANAL 14, 19 de junio de 2020. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=0dSLoZBKVh4

Presupuestos: Seguridad y Defensa

1 de 3 (continuación )

Cuadro 19. Misiones y efectivos desplegados en cada una de ellas.

Despliegue al 19 de junio de 2020

1. Operaciones de construcción de Paz

Misión

2. Atención a Emergencia Sanitaria COVID 19

3. Atención a fenómenos naturales

4. Plan migrante Frontera Norte y Sur

5. Seguridad y erradicación

6. Seguridad Instalaciones Estratégicas

7. Protección a la Red de Ductos

8. Estado de Derecho en la Mar

Protección Marítima y Portuaria

Operaciones en el Golfo y Pacífico

11. Operaciones búsqueda y rescate

1. Operaciones de construcción de Paz: 81,694

Estrategia de protección ciudadana en Nuevo León, Tamaulipas, Jalisco, Guanajuato. Michoacán, Oaxaca, Coahuila, Durango y Guerrero.

Operaciones de intercepción terrestre (Puestos Militares de Seguridad Estratégica).

Operaciones de intercepción aérea y marina.

Aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Control de Explosivos.

Participación en las coordinaciones nacionales, estatales y regionales.

Acciones para disminuir los incidentes de violencia y garantizar el desarrollo económico y social del país.

Mantener la paz, tranquilidad y seguridad de la población.

2. Atención a Emergencia Sanitaria COVID-19: 36,655 (Plan DN 3, Plan Marina y Plan GN)

Despliegue de instalaciones hospitalarias militares y navales.

Acondicionamiento de hospitales del Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI).

Reconversión de unidades operativas.

Seguridad a instalaciones hospitalarias.

Seguridad a almacenes e instalaciones estratégicas del IMSS.

Seguridad y aplicación de medidas sanitarias en aeropuertos.

Adquisiciones de equipo y material médico.

Reacondicionamiento de hospitales militares y navales a hospitales COVID-19.

Capacitación de profesionales de la salud para la atención de la contingencia.

Transporte aéreo, terrestre y marítimo de insumos médicos, y apoyo al INSABI e IMSS en toda la República.

Fabricación de insumos para atención de la emergencia.

Transporte aéreo humanitario.

Establecimiento de 1 centro nacional y 32 centros estatales para la coordinación de la contingencia.

Contratación de profesionales de la salud.

Implementación de Centros de Aislamiento Voluntario.

Designación como estaciones médicas los corredores logísticos en ambos litorales.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

2 de 3 (continuación )

3. Atención a fenómenos naturales: 4,496 (Plan DN 3, Plan Marina y Plan GN)

Apoyo a la distribución de despensas.

Seguridad y vigilancia en áreas afectadas.

Vigilancia en áreas afectadas resguardando bienes de la población.

Administración de albergues.

Desazolve de calles, alcantarillado y remoción de escombro.

Establecimiento de células de intendencia y cocinas comunitarias.

Auxilio durante accidentes aéreos y terrestres.

Combate, sofocación y extinción de incendios forestales y urbanos.

4. Plan migrante Frontera Norte y Sur: 8,146

Operaciones de rescate humanitario.

Puntos de control migratorio.

Puestos militares de seguridad con equipos de inspección no intrusivo.

Establecimiento de cocinas comunitarias y móviles.

Atención médica de urgencia.

Control fronterizo fluvial y marítimo.

5. Seguridad y erradicación: 6,923

Operaciones de erradicación de enervantes.

Reconocimientos aéreos.

Reconocimientos terrestres.

Localización y judicialización de laboratorios de droga sintética.

Fumigación aérea de plantíos de enervantes.

Puestos de vigilancia en aeropuertos.

Destrucción de pistas de aterrizaje clandestinas.

Puestos de control y seguridad.

6. Seguridad Instalaciones Estratégicas: 7,846

Vigilancia de accesos y salidas.

Actuar como fuerza de reacción para responder a una contingencia.

Resguardar áreas sensibles de la instalación.

Establecimiento de puestos militares de seguridad a inmediaciones de la instalación.

Mantenimiento del Estado de Derecho de la Mar.

Patrullajes diurnos y nocturnos.

Resguardar las terminales de abastecimiento y despacho.

Capacitación constante para reaccionar a una eventualidad.

7. Protección a la Red de Ductos: 5,800 (operaciones para el combate al mercado ilícito de combustibles)

Reforzamientos de instalaciones para la vigilancia de accesos, cuartos de control, y tanques verticales.

Seguridad a ductos prioritarios de PEMEX.

Vigilancia con aeronaves no tripuladas.

Establecimiento de bases de operaciones cada 20 kilómetros.

Establecimiento de seguridad periférica en tomas clandestinas con fugas de gas o hidrocarburo.

Establecimiento de bases de operaciones en la red de ductos estratégicos para evitar la extracción ilegal de hidrocarburo.

Reconocimientos terrestres a pie y motorizados para disuadir el robo de hidrocarburo, localización y atender tomas clandestinas y las alertas por baja presión.

Coordinación con el sector ductos de PEMEX para la inhabilitación de tomas clandestinas.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

3 de 3

8. Estado de Derecho en la Mar: 4,711

(Operaciones navales para la aplicación de la ley)

Operación Sonda:

• Garantizar seguridad y operación en las instalaciones estratégicas de PEMEX.

• Llevar a cabo operaciones contra el mercado ilícito de combustibles.

• Prevenir y controlar contaminación del mar por vertimiento de desechos.

• extranjeros.

Operación Camarón:

• • Presencia física aleatoria de personal de Marina en buques camaroneros.

• Salvaguardar la vida humana en la Mar

Interdicción Marítima:

• Ejecutar operaciones de Guardia costera para la vigilancia de las zonas marinas mexicanas.

• Vaquita Marina:

• Programa de atención integral al Alto Golfo de California.

• Presencia de buques y aeronaves, controles carreteros, coadyuvancia con autoridades civiles.

9. Protección Marítima y Portuaria: 878

Ejercer vigilancia, inspección y control en el interior de los recintos portuarios.

revisiones conjuntas que se realizan cuando se determina que la carga representa un riesgo a la seguridad nacional.

Neutralizar las acciones cuando la delincuencia organizada intente utilizar este medio para transportar mercancías ilegales.

10.

11. Operaciones búsqueda y rescate: 475 (Salvaguardar la vida humana en la Mar)

Responder de manera inmediata y efectiva a toda llamada de auxilio generada en aguas nacionales, inclusive en condiciones meteorológicas adversas.

Ejercer el mando y control de las operaciones de búsqueda y rescate a través de un Centro Coordinador Nacional y 33 Estaciones Navales en ambos litorales del país.

Otras Misiones

12. Construcción de infraestructura estratégica.

personal de tropa y 12 Mil 627 Contratación de 34,620 mil civiles para la obra. Dirección militar de la SEDENA.

13. Sustitución de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes por parte de la SEMAR, en el control de las Capitanías de Puerto.

FUENTE: Elaboración propia con información de: Presidente López Obrador “CONFERENCIA MAÑANERA”, CANAL 14, 19 de junio de 2020, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=0dSLoZBKVh4; y “CONFERENCIA MAÑANERA”, 3 de agosto 2020, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=31VgrthB-oM). Minuto 9 a 22.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuadro 20. Personal de la Policía Federal 2001-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Anexo Estadístico, Primer Informe de Gobierno, 20182019. Cifras al 30 de junio de 2019.

1 A partir de 2009, la Policía Federal Preventiva cambió de nombre a Policía Federal, adquiriendo facultades de prevención, investigación, auxilio al Ministerio Público y protección ciudadana. En 2019 la Policía Federal está en proceso de reconversión hacia su integración a la Guardia Nacional 2 Presupuesto aprobado para 2019.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Cuad r o 21. Personal de la Policía Federal, desagregado por división y por sexo 2010-2019

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la solicitud de información con folio 0413100065719. N ota: A partir de 2009, la Policía Federal Preventiva cambió de nombre a Policía Federal, adquiriendo facultades de prevención, investigación, auxilio al Ministerio Público y protección ciudadana. En 2019 la Policía Federal está en proceso de reconversión hacia su integración a la Guardia Nacional.

Presupuestos: Seguridad y Defensa

Procuración de Justicia

Cuadro 22. Personal seleccionado de las Agencias del Ministerio Público por entidad federativa, desagregado por sexo 2019

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2019. Datos recopilados del 21 de enero al 24 de mayo de 2019. 1con datos o elementos para responder sobre este tema.

Procuración de ProcuraciónJusticia de Justicia

Cuadro 23. Recursos humanos del Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura por entidad federativa 2019

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal, consulta interactiva de datos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2019. Datos recopilados del 22 de octubre de 2018 al 06 de septiembre de 2019.

Cuadro 24. Víctimas registradas en presunto delito de homicidio, por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Consulta interactiva de datos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2019. Datos recopilados del 22 de octubre de 2018 al 06 de septiembre de 2019. 1 Procuración de Justicia Procuración de Justicia

Cuadro 24. Víctimas registradas en presunto delito de homicidio, por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018

Nota: Los datos corresponden al ejercicio de la función de procuración de justicia referente a todas las etapas del proceso, es decir: las aperturas, determinaciones y cierres de las averiguaciones previas correspondientes al sistema inquisitorio o de juicios tradicionales y de las carpetas de investigación referidas al sistema acusatorio oral en Fiscalías Generales y Procuradurías de Justicia Estatales. s.d. Sin dato.

Cuadro 25. Víctimas registradas en presunto delito de secuestro por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, consulta interactiva de datos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2019. Datos recopilados del 22 de octubre de 2018 al 06 de septiembre de 2019. 1

Procuración de Justicia Procuración de Justicia

Cuadro 25. Víctimas registradas en presunto delito de secuestro por entidad federativa, desagregado por sexo 2011-2018

Nota: Para 2015-2018 se incluye secuestro extorsivo, secuestro con calidad de rehén y secuestro para causar daños. Los datos corresponden al ejercicio de la función de procuración de justicia referente a todas las etapas del proceso, es decir: las aperturas, determinaciones y cierres

averiguaciones previas correspondientes al sistema inquisitorio o de juicios tradicionales y de las carpetas de investigación referidas al sistema acusatorio oral. s.d. Sin dato.

Inseguridad Pública

Glosario. Inseguridad Pública

Sigla o abreviatura

INEGI

CEFEREPSI

CEFERESO

Glosario

Institución

Instituto Nacional de Estadística y Geografía

Centro Federal de Rehabilitación Psicosocial

Centro Federal de Readaptación Social

OADPRS Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social

SESNSP

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Inseguridad Pública

Cuadro 26. Incidencia delictiva a nivel nacional. Fuero Común 2000-20191

Año Total de presuntos delitos cometidos2

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos Abiertos de Incidencia Delictiva, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

1 investigación iniciadas. Se presentan los datos reportados por las Procuradurías de Justicia y Fiscalías Generales de las Entidades Federativas en carpetas de investigación aperturadas.

2 Los delitos se encuentran agrupados por el tipo de bien jurídico afectado: la vida y la integridad corporal, la libertad personal, la libertad y la seguridad sexual, el patrimonio, la familia, la sociedad y otros. Inseguridad Pública

Cuadro 27. Incidencia delictiva por entidad federativa. Fuero Federal 2016-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos Abiertos de Incidencia Delictiva, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

1 Se presentan los datos reportados por la Fiscalía General de la República en carpetas de investigación aperturadas. Nota: La categoría de Otras Leyes y Códigos incluye las siguientes Leyes y Códigos: Código Fiscal de la Federación, Ley de la Propiedad Industrial, Ley de Vías Generales de Comunicación, Ley Federal del Derecho de Autor, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley de Migración, Ley General de Salud, Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Leyes de Instituciones de Crédito, Inversión, Finanzas y Seguros, y otras Leyes Especiales.

Inseguridad Pública

Cuadro 28. Homicidios desagregado por sexo y tasa de homicidios por año de ocurrencia 1990-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Consulta interactiva de datos, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía; Proyecciones de la población 2010-2050, Consejo Nacional de Población. Consulta al 28 de noviembre de 2019.

2 Se consideró la Población registrada a mitad de año.

3 Cifras preliminares con corte al 21 de enero de 2020.

N Civil. Incluye las defunciones por homicidio ocurridas en el extranjero.

Inseguridad Pública

Cuadro 29. Cifras de homicidio doloso, secuestro y extorsión. Fuero Común 1997-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Cifras de homicidio doloso, secuestro y extorsión 1997-2019, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Nota: Se presentan los datos reportados por las Procuradurías de Justicia y Fiscalías Generales de las Entidades Federativas en carpetas de investigación aperturadas. A partir de 2015 se tomó como referencia la base de datos con la Nueva Metodología de registro.

Inseguridad Pública

Cuadro 30. Víctimas de homicidio, desagregado por sexo. Fuero Común 2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Estadísticas Vitales, defunciones registradas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2018. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2018.

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Estadísticas Vitales, defunciones registradas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2018. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2018.

1 Defunciones registradas por entidad federativa de registro. Comprende el total de registros con códigos de causa Relacionados con la Salud, Décima Revisión (CIE-10).

1 Defunciones registradas por entidad federativa de registro. Comprende el total de registros con códigos de causa básica para homicidios (X85-Y09) según la Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud, Décima Revisión. (CIE-10). A partir del 31 de octubre de 2019, se actualizó la información de 2018 con cifras definitivas, debido a que concluyeron los procesos de generación de la estadística de defunciones registradas, para dicho periodo.

ron los procesos de generación de la estadística de defunciones registradas, para dicho periodo.

2 Víctimas registradas en carpetas de investigación iniciadas por homicidio doloso.

Inseguridad Pública

Cuadro 31. Defunciones por homicidio, desagregado por sexo y por edad 2015-2018

etario

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Inseguridad Pública

Cuadro 32. Defunciones por homicidio, por entidad federativa 2015-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Cuad r o 33. Defunciones por homicidio por nivel de escolaridad 2010-2018

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía. s.d. Sin dato. Inseguridad Pública

Cuadro 34. Estado de la Fuerza Municipal por entidad federativa 2010-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en datos proporcionados por Marcos Muédano. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019. Inseguridad Pública

Cuadro 35. Estado de la Fuerza Estatal por entidad federativa 2010-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en datos proporcionados por Marcos Muédano. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019.

Cuadro 36. Policías estatales y municipales asesinados por entidad federativa 2000-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en datos proporcionados por Marcos Muédano. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019. s.d. Sin dato.

Inseguridad Pública

Cuadro 37. Cincuenta municipios con mayores cifras de homicidio doloso 2012-2018

Estado Municipio Carpetas de investigación

Baja California Tijuana 6,124

Baja California Mexicali 776

Baja California Ensenada 570

Baja California Playas Rosarito 428

Baja California Sur La Paz 594

Baja California Sur Los Cabos 559

Chihuahua Ciudad Juárez 3,179

Chihuahua Chihuahua 1,478

Ciudad de México Iztapalapa 1,172

Ciudad de México Gustavo A. Madero 956

Ciudad de México Cuauhtémoc 568

Ciudad de México Venustiano Carranza 457

Ciudad de México Álvaro Obregón 407

Colima Manzanillo 774

Colima Tecoman 739

Colima Colima 414

Estado de México Ecatepec 1,945

Estado de México Nezahualcóyolt 921

Estado de México Naucalpan 724

Estado de México Chimalhuacán 676

Guanajuato León 1,338

Guanajuato Irapuato 683

Acapulco

Chilpancingo 1,275

Guerrero Iguala 664

Guerrero Chilapa de Álvarez 565

Guerrero Coyuca de Benítez 484

Jalisco Guadalajara 1,400

Jalisco Zapopan 1,102

Jalisco Tlaquepaque 895

Jalisco Tlajomulco 717

Jalisco Tonalá 528

Michoacán Morelia 970

Michoacán Uruapan 544

Michoacán Apatzingán 493

Morelos Cuernavaca 559

Nuevo León Monterrey 1,099 Puebla Puebla 603

Quintana Roo Cancún 1,157

Sinaloa Culiacán 2,626

Sinaloa Mazatlán 623

Sinaloa Ahome 485

Sonora Cajeme 1,092

Sonora Hermosillo 724

Tamaulipas Victoria 943

Tamaulipas Reynosa 718

Tamaulipas Nuevo Laredo 478

Tamaulipas Matamoros 441

Veracruz Coatzacoalcos 426 Zacatecas Fresnillo 521

Total 52,622

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en datos proporcionados por Marcos Muédano. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2019. Datos de diciembre de 2012 a noviembre de 2018.

Cuadro 38. Cincuenta municipios con mayores cifras de homicidio doloso 2019

Estado Municipio Carpetas de investigación

Baja California Tijuana 2,000

Baja California Ensenada

Baja California Playas de Rosarito

Colima Manzanillo

Colima Tecomán

Colima Colima

Colima Armería

Chihuahua Ciudad Juárez

Chihuahua Chihuahua

Ciudad de México Iztapalapa

Ciudad de México Gustavo A. Madero

Ciudad de México Cuauhtémoc

Ciudad de México Álvaro Obregón

Guanajuato León

Guanajuato Irapuato

Guanajuato Salamanca

Guanajuato Celaya

Guanajuato Silao de la Victoria

Guanajuato

Guanajuato Acámbaro

Guanajuato Pénjamo

Acapulco de Juárez

Chilpancingo de los Bravo

Zihuatanejo de Azueta

Jalisco San Pedro Tlaquepaque

Jalisco Tlajomulco de Zúñiga

México Ecatepec de Morelos

México Nezahualcóyotl

México Naucalpan de Juárez

México Tlalnepantla de Baz

Michoacán

Michoacán Uruapan

Michoacán Zamora

Morelos Cuernavaca

Nuevo León Monterrey

Nuevo León Juárez

Oaxaca San Juan Bautista Tuxtepec

Puebla Puebla

Quintana Roo Benito Juárez

Quintana Roo Solidaridad

San Luis Potosí San Luis Potosí

Sinaloa Culiacán

Sonora Cajeme

Sonora Hermosillo

Tabasco Huimanguillo

Cuadro 39. Población penitenciaria recluida en penales estatales por entidad federativa, correspondiente a los fueros Común y Federal 2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional, OADPRS. Datos a marzo de 2019.

Nota: La suma no corresponde al cien por ciento debido a que no se toman en cuenta la población recluida en los Centros Penitenciarios Federales los cuales son el 8.53 %.

Inseguridad Pública

Cuadro Número de centros, espacios y población privada de la libertad por entidad federativa 2019

Cuadro 38. Número de centros, espacios, población privada de la libertad y sobrepoblación por entidad federativa 2019

centros

F uente: Elaboración CASEDE con base en el Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional, OADPRS. Datos a marzo de 2019.

Nota 1: Valores negativos equivalen a lugares disponibles en el Sistema Nacional Penitenciario.

Nota 2: El porcentaje se obtiene en relación a la población total de cada entidad federativa y Centro Federal.

Inseguridad Pública

Combate a la Delincuencia Organizada

Aseguramientos

Erradicación de cultivos ilícitos (Hectá r eas)

Cuad r o 41. Años T otal 1

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el “Anexo Estadístico”, Primer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 20182019. Cifras a junio del 2019.

1 La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.

Cuadro 42. Comparativo entre tres gobiernos 2001-2018. Estimación del valor de la droga asegurada (Dólares)

2001-2006

Tipo de droga decomisada

Cantidad de droga asegurada (Kgs)1

Precio por 1Kg de la droga

Valor de la droga asegurada1

Tipo de droga decomisada

Cantidad de droga asegurada (Kgs)1

2007-2012

Precio por 1Kg de la droga

Valor de la droga asegurada1

Tipo de droga decomisada

Cantidad de droga asegurada (Kgs)1

Precio por 1Kg de la droga

Valor de la droga asegurada1

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el World Drug Report, Organización de las Naciones Unidas, 2010 y 2019.

1 Se tomó en cuenta el valor por kilo de cocaína, marihuana y heroína a precio de mayoreo con base en UNODC Statistics. Disponible en: https://data.unodc.org/?lf=1&lng=en

2 Cifras al 31 de julio de 2018.

Nota: El precio de la marihuana se calcula basado en el valor de compra de un kilo a los productores.

Cuadro 43. Aseguramientos de armas, vehículos terrestres, marítimos y aeronaves. SEDENA y SEMAR. Comparativo entre tres gobiernos 2001-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el “Anexo Estadístico”, Primer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2018-2019 1 Secretaría de Marina.

Cuadro 44. Armas aseguradas. Comparativo entre cuatro gobiernos 1995-2019

Presidentes Años Armas aseguradas1

Andrés Manuel López Obrador

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el “Anexo Estadístico”, Primer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2018-2019. Cifras al 31 a junio del 2019.

1 Incluye armas largas y cortas.

Cuadro 45. Armas de fuego importadas a México para uso exclusivo del ejército 2010-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en “Graves violaciones de derechos humanos: el trá armas a México”, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y Alto a las Armas / Stop US Arms to Mexico, agosto 2018, p. 10. Tratado sobre el Comercio de Armas, “Informe Anual de Conformidad con el Artículo 13(3): exportaciones e importaciones de armas convencionales incluidas en el artíclo 2(1)”, 2017 y 2018 Disponible en: https://thearmstradetreaty org/annual-reports html?templateId=209826 *Las armas presentadas fueron importadas desde Estados Unidos y registradas para “uso militar” y “uso militar y seguridad pública”. Incluye las categorías de armas: revólveres y pistolas automáticas, fusiles y carabinas, metralletas, fusiles de asalto y ametralladoras ligeras.

Cuadro 46. Tipo de armas de fuego importadas a México 2017-2018 2017

Estado exportador

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Tratado sobre el Comercio de Armas, “Informe Anual de Conformidad con el artículo 13(3): exportaciones e importaciones de armas convencionales incluidas en el artíclo 2(1)”, 2017 y 2018. Disponibe en: https://thearmstradetreaty.org/annual-reports.html?templateId=209826

*Lanzadores portátiles de misiles antiataque y sistemas de cohetes. Incluye Lanzagranadas portátiles con y sin soporte.

Combate a la Delincuencia Organizada

Cuadro 46. Tipo de armas de fuego importadas a México 2017-2018

Estado exportador Escopetas Ametralladoras pesadas Lanzadores portátiles de misiles antiataque y sistemas de cohetes

Estado exportador Escopetas

*Lanzadores portátiles de misiles antiataque y sistemas de cohetes. Incluye Lanzagranadas portátiles con y sin soporte.

Combate a la Delincuencia Organizada

Cuadro 47.

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el “Anexo Estadístico”, Primer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2018-2019. Cifras al 31 a junio del 2019. N comercio y suministro de drogas ilegales; y delitos conexos, donde se presentan los referentes a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Asociación Delictuosa, Robo en Carretera, Ley General de Población, Ataque a las Vías Generales de Comunicación, entre otros.

Cuadro 48. de dinero. Comparativo entre cuatro gobiernos 2000-2019

Presidentes Periodo

Personas extraditadas

Lavado de dinero

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en solicitudes de información 0001700198919 y 0001700198819.

Cuadro 49. Efectivos de la SEDENA desplegados en la protección de instalaciones estratégicas 2007-2019

Año Número de instalaciones estratégicas

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Primer Informe de Labores, Secretaría de la Defensa Nacional, 2018-2019. N básica del desarrollo nacional y elementos fundamentales en la planta productiva del país.

Cuadro 50. 2000-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en solicitud de información folio 0000700170619, Secretaría de la Defensa Nacional. 1 Respuesta al 30 de mayo.

Cuadro 51. Miembros de los cuerpos de Seguridad y Defensa federales, estatales y municipales fallecidos de 2006 a 2019 Institución

2006 a marzo 2019

2006 a noviembre 2016

Enero 2006 a diciembre 2018

municipales y estatales

Enero 2000 a diciembre 2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Comisión Nacional de Seguridad; Sistema Institucional de Información y Estadística de la Procuraduría General de la República. Tomado de Héctor Molina: “Desde que se creó la Policía Federal, 1270 policias han muerto”, en El Economista, 30 de julio de 2019 Disponible en: https://www eleconomista com mx/ politica/Desde-que-se-creo-la-Policia-Federal-1270-policias-han-muerto-20190730-0034.html. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, corte al 28 febrero 2019.

Cuadro 52. Elementos de la SEDENA fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narco-

federativa1 Grado2

Agresión con arma de fuego

León

FUENTE: Elaboración CASEDE con datos de “Relación del Personal Fallecido en la Aplicación de la Campaña Perma-

1º de julio del 2019 Disponible en: https://www.gob.mx/sedena/documentos/personal-fallecido-en-operaciones-contra-

1 Se seleccionaron las cinco entidades federativas con el mayor número de fallecimientos durante la Campaña Perma-

2 Capitán, Subteniente y Teniente. En el rubro Jefes se incluyen: Mayor y Teniente Coronel.

Combate a la Delincuencia Organizada

Cuadro 53. Elementos de la SEDENA fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narco-

o servicio

FUENTE: Elaboración CASEDE con datos de “Relación del Personal Fallecido en la Aplicación de la Campaña Permaal 1º de julio del 2019. Disponible en: https://www.gob.mx/sedena/documentos/personal-fallecido-en-operaciones-con-

1 Incluye Herrero, Peluquero, Auxiliar carpintero, Jardinero, Informática, Armamento Aéreo, Escribiente, Intendencia, Mecánico Automotriz, Materiales de Guerra, Cocinero, Especialista en Mantenimiento Aéreo, Especialista en Electrónica de Aviación e Infantería Diplomado del Estado Mayor

Cuadro 54. Personas de 12 años o más en Estados Unidos que presentan dependencia o abuso de sus-

Dependencia o abuso en el último

FUENTE: Elaboración CASEDE, con base en “Results from the 2018 National Survey on Drug Use and Health”, Center for Behavioral Health Statistics and Quality, Substance Abuse and Mental Health Services Administration (SAMHSA), Table 7.2 A, agosto 2019.

1 Los subtipos de psicoterapia terapéutica se revisaron en 2016. Se incluyen analgésicos, estimulantes, tranquilizantes o sedantes.

2 Excluye a los encuestados que usaron solo marihuana, pero incluye a aquellos que la usaron además de otras drogas ilícitas. n.c. No comparable debido a cambios metodológicos

Cuadro 55. Prevalencia anual en el uso de cannabis, opiáceos y opioides, cocaína, anfetaminas y éxtasis por región en el continente Americano 2016

Región

Cocaína Anfetaminas y estimulantes Éxtasis

Región

FUENTE: Elaboración CASEDE, con base en “Anexo Estadístico”, World Drug Report, Organización de las Naciones Unidas, 2019. s.d. Sin dato.

Cuadro 56. Prevalencia en el consumo de drogas en población de 12 a 17 años desagregado por sexo 2016

Estupefaciente Alguna vez

Último año

FUENTE: Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco 2016-2017, Reporte de Drogas. 1 Cocaína también incluye crack.

Nota: Porcentajes obtenidos del total. **El porcentaje obtenido es menor a 0.1

Combate a la Delincuencia Organizada

Cuadro 57. Variación procentual del consumo de drogas por entidad federativa en población de 12 a 17 años. Comprativo 2008 y 2016

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco 2016-2017, Reporte de Drogas. 1 Cocaína también incluye crack. s.d. Sin dato.

Cuad r o 58. 20 1 1 y 2016 Factor

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y T abaco 2016-2017, Reporte de Drogas.

N s.d. Sin dato.

Cooperación

México-Estados Unidos

Cuad r o 59. Presupuesto Fuerzas Armadas mexicanas y cooperación en Seguridad y Defensa de EE.UU. 2000-2019 (Millones de dólares)

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en Presupuesto de Egresos de la Federación, 2000-2019 y Security Assistance Monito r Disponible en: http://securityassistance.o r g/data/program/military/ Mexico/2000/2020/State%20Department/Global// N ota: El tipo de cambio e s dete r minado po r el Banco de M éxico, s e publica en el DOF y e s utilizado pa r a s olventa r obligacione s denominada s en moneda ext r anje r a liquidable s en la Repúblic a M exica n a al d ía s i gu ie n t e

Cooperación México-Estados Unidos

1 de 3 (continuación )

Cuadro 61. Asistencia antinarcóticos para México a través de la Sección 1004 del Departamento de la Defensa de EE. UU. 2000-2017 (Dólares)

de Información y Análisis México (IAC)

Fuerza Conjunta de Tarea Interagencial del Oeste

de Información y Análisis México (IAC)

Apoyo

de Información y Análisis México (IAC)

Apoyo para la Marina-Armada

Apoyo Operativo CN NorthCom México

de Análisis Táctico

Coordinación y Planeación USJFCOM

Sistema de administración de Comando CN 573,000 Programas de inteligencia CN

Fuerza Conjunta de Tarea Interagencial del Sur 29,000

Fuerza Conjunta de Tarea Interagencial del Oeste

Apoyo para la Marina-Armada

Apoyo Operativo CN NorthCom Mexico 1,373,000

Equipos de Análisis Tácticos 1,117,000

Coordinación y Planeación USJFCOM 14,000

Subtotal 2003 13,655,000 Cooperación México-Estados Unidos

2 de 3 (continuación )

Cuadro 61. Asistencia antinarcóticos para México a través de la Sección 1004 del Departamento de la Defensa de EE. UU. 2000-2017 (Dólares)

Sistema de administración de Comando

Fuerza Conjunta de Tarea Interagencial del Sur

Apoyo para la Marina-Armada

Apoyo MLO NorthCom Mexico

de Análisis Tácticos

Coordinación y Planeación USJFCOM

Sistema de administración de Comando CN

Fuerza Conjunta de Tarea Interagencial del Sur

Apoyo Operativo CN NorthCom México

Apoyo MLO NorthCom México

Fuerza

Cuadro 61. Asistencia antinarcóticos para México a través de la Sección 1004 del Departamento de la Defensa de EE. UU. 2000-2017 (Dólares)

Entrenamiento, apoyo para entrenamiento, bases de operaciones, intercambio de información, establecimiento de redes C4 Networks

Cuadro 62. Ayuda de EE. UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019 (Miles de dólares)

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal no estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa de Apoyo

Capacidades de Gobierno: Compartir información

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal no estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa de Apoyo

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Capacidades de Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del sistema de justicia

2 de 3 (continuación )

Cuadro 60. Ayuda de EE.UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019 (Miles de dólares)

Cuadro 62. Ayuda de EE. UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019 (Miles de dólares)

Año

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS costos

Contranarcóticos: Reducción de la demanda

Reforma Anticorrupción

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa de Apoyo

Capacidades de Gobierno: Compartir información

Lavado de dinero y financiamiento criminal: Crimen transnacional

Estado de Derecho y Derechos Humanos: Policía y reestructuación del sistema de justicia

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal no estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS

Capacidades del Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Estado de Derecho y Derechos Humanos: Profesionalización y entrenamiento 3,000

Estado de Derecho y Derechos Humanos: Sistema de Justicia

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa

de Gobierno: Compartir información

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del sistema de justicia

Capacidades de Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Erradicación

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal no estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa de Apoyo

de Desarrollo y Apoyo: Contranarcóticos

y Reducción

Capacidades de Gobierno: Compartir información

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Capacidades de Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del sistema de justicia

EE. UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019

Cuadro 60. Ayuda de EE.UU. a México a través del programa Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2019 (Miles de dólares) Año

Paz y Seguridad: Contranarcóticos

Paz y Seguridad: Crimen Transnacional

Gobierno justo y democrático: Estado de Derecho y Derechos Humanos

Gobierno justo y democrático: Buen Gobierno

Paz y Seguridad: Contranarcóticos

Paz y Seguridad: Crimen Transnacional

Erradicación

Gobierno justo y democrático: Estado de Derecho y Derechos Humanos

Programa de Desarrollo y Apoyo:

Gobierno justo y democrático: Buen Gobierno

Programa de Desarrollo y Apoyo:

y Seguridad: Contranarcóticos

Paz y Seguridad: Crimen Transnacional

Gobierno justo y democrático: Estado de Derecho y Derechos

2006

Gobierno justo y democrático: Buen Gobierno

y Apoyo:

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del sistema de justicia

Capacidades de Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Erradicación

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal no estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: ICASS

Programa de Desarrollo y Apoyo: Personal estadounidense

Programa de Desarrollo y Apoyo: Programa de Apoyo

Anticorrupción

y Reducción

Capacidades de Gobierno: Compartir información

Sistema de Justicia: Profesionalización y entrenamiento

Capacidades de Gobierno: Equipo de inspección no intrusiva

Sistema de Justicia: Policía y reestructuación del sistema de justicia

Fuente: Elaboración CASEDE con base en Security Assistance Monitor. Disponible en: http://securityassistance.org/ data/country/military/International%20Narcotics%20Control%20and%20Law%20Enforcement/2000/2020/State%20 Department/Latin%20America%20and%20the%20Caribbean// Cooperación México-Estados Unidos

Cuadro 63. Instituciones y dependencias mexicanas participantes en programas de entrenamiento de EE. UU. 2017

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Foreign Military Training. Joint Report to Congress, Department of Defense and the Department of State, Volume I, 2017.

1 Incluye al Colegio de la Defensa Nacional y Fuerza Aérea.

2 Incluye al Centro de Estudios Navales, al Estado Conjunto de la Armada y a la Heroica Escuela Naval Militar

4 Se incluye como en la descripción de la fuente original.

Cuad r o 64. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida 2008-2020 (Millones de dólares)

Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en “Mexico: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service, actualización al 2 mayo de 2019. Disponible en: https://fas.o r g/sgp/crs/row/ R42917.pdf 1 el Desarrollo en lugar del Fondo de A yuda Económica. 2 conocerse como la cuenta del Fondo de Apoyo Económico y Desarrollo, o ESD F. n.a. No aplica. A partir de 2012, el Financiamiento Militar Extranjero ya no formó parte de la Iniciativa Mérida. s.d. Sin dato.

México-Estados Unidos

Cuadro 65. Personal mexicano participante en instituciones de Seguridad de EE. UU. 2012-2017

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Foreing Military Training, Joint Report to Congress, Department of Defense and the Department of State, Volume I, 2012-2017.

Derechos Humanos

Glosario. Derechos humanos

Sigla o abreviatura

Glosario

Institución

CFE Comisión Federal de Electricidad

CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos

CONAPO Consejo Nacional de Población

CPJ Comittee to Protect Journalists

ENADID Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica

ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo

ENVIPE Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública

FEADLE Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión

FGR Fiscalía General de la República

IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social

INM Instituto Nacional de Migración

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

OAD PRS SEGOB Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Gobernación

PGR Procuraduría General de la República

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

SEMAR Secretaría de Marina

SEP Secretaría de Educación Pública

Derechos Humanos

Cuad r o 66. Las 10 principales autoridades del ámbito federal señaladas en los expedientes de quejas de la Comisión Nacional de los Derecho s Humanos

2000-2019

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 20 1 1-2019.

1 Para 2019 la Policía Federal se incorpora a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SSPC), que atrae las fun ciones de la Comisión Nacion al de Seguridad.

2 (DOF) del 14 de diciembre del 2018.

3 Del año 2000 al 2005 se consideraron los expedientes de queja dirigidos a la Dirección General de Prevención y Readaptación Soc ial de la Secretaría de Gobe rnación.

n.d. No disponible.

Derechos Humanos

Cuad r o 67. Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos hacia autoridades e instituciones de Seguridad, Defensa y Justicia

2000-2019

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 20 1 1-2019.

1 La Comisión Nacional de Seguridad (CNS) asume las funciones de la Secretaría de Seguridad Pública a partir de 2013.

2 En 2019 se crea la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SSPC), que atrae las funciones de la CNS.

3 Entre 2001 y 2009 la Policía Federal tenía el nombre de Policía Federal Preventiva.

4 (DOF) del 14 de diciembre del 2018

Derechos Humanos

Cua d r o 6 8 . S elecció n de v iolacion e s g r a v e s d e d e r ech o s human o s . Recomend a c ion e s emitid a s p

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2000-2019. 1 V iolaciones Graves de los Derechos Humanos.

Derechos Humanos

Cuadro 69. Homicidios de periodistas 2000-2020

Año CNDH1

FEADLE2 Artículo 195 Indagatorias abiertas3 Por labor periodística4

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe Estadístico de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, 2019. Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2011-2019. Journalists killed in Mexico, CPJ. Disponible en: https://cpj.org/americas/mexico/. Periodistas asesinados desde el año 2000, Article 19. Disponible en: https://articulo19.org/periodistasasesinados/

1 Los datos corresponden al periodo de enero del 2000 al 17 de mayo del 2020.

2 Los datos corresponden al periodo de enero del 2000 a mayo del 2020.

3 Esta cifra está compuesta por los expedientes iniciados en la FEADLE por homicidios de periodistas; y de los expedientes recibidos de las Delegaciones Estatales de la PGR/FGR por incompetencias internas, por lo que en los registros de inicios, en algunos casos hay dos expedientes por el mismo delito; que posteriormente se acumulan en el expediente iniciado en la FEADLE.

4 Seguimiento a homicidios de periodistas derivado de su actividad periodística.

5 Los datos corresponden al periodo de enero del 2000 a mayo del 2020. n.d. No disponible.

Cuadro 70. Homicidios de personas defensoras de derechos humanos 2006-2020

Año CNDH1 Front Line Defenders2 Mujeres Hombres

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2011-2019; Comunicado de Prensa DGC/110/20 y Comunicado de Prensa DGC/095/20; Front Line Defenders, Annual Report 2015-2019.

1 Los datos corresponden al periodo de enero del 2000 a marzo del 2020.

2 Los datos corresponden al periodo de enero del 2015 a diciembre del 2019. n.d. No disponible.

Cuadro 71. Homicidios de periodistas por entidad federativa y año 2000-2019

federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe Estadístico de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión, 2019.

1 Los datos corresponden al periodo de enero del 2000 al 31 de diciembre de 2019.

Derechos Humanos

Cuadro 72. Homicidios a periodistas. Comparativo entre cuatro gobiernos 2000-2019

Presidentes Años1 Homicidios

Vicente Fox

Felipe Calderón

Enrique Peña Nieto

Andrés Manuel López Obrador2

Diciembre de 2000 a noviembre de 2006 25

Diciembre de 2006 a noviembre de 2012 52

Diciembre de 2012 a noviembre de 2018 59

Diciembre de 2018 a diciembre de 2019 13

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe de Actividades de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2011-2019.

1 Datos de diciembre de 2018 a diciembre de 2019.

2 Información hasta el 18 de diciembre del 2019.

Cuadro 73. Solicitudes de periodistas para ingresar al Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe Estadístico del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, Secretaría de Gobernación, marzo 2019.

1 Los datos corresponden al periodo de octubre a diciembre.

2 Los datos corresponden al periodo de enero a marzo.

Derechos Humanos

Cuadro 74. Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Informe Estadístico del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, Secretaría de Gobernación, marzo 2019.

1 Los datos corresponden al periodo de octubre a diciembre.

2 Los datos corresponden al periodo de enero a marzo.

Cuadro 75. Porcentaje de agresiones recibidas por periodistas y personas defensoras según tipo de persona agresora 2018

agresora

Ministerio Público y Procuradurías Estatales

Otros grupos privados (caciques, terratenientes, grupos de choque, paramilitares)

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Seguridad y Ejercicio de la Libertad de Expresión en México 2018.

cada persona agresora.

Nota: La encuesta cuenta con un total de 429 respuestas efectivas de una población estimada de 25,000.

Derechos Humanos

Ag r esiones a personas defensoras

Ag r esiones a periodistas

Secuest r o/ Privación de la libertad 1 Ag r esión Física

Cuad r o 76. 2012-2019 Año

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en el Informe Estadístico del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, Secretaría de Gobernación, marzo

2019. 1 2 Los datos corresponden al periodo de octubre a diciembre.

3 Los datos corresponden al periodo de enero a marzo. N ota: Los totales pueden no coincidir por errores en la fuente original.

Derechos Humanos

Cuadro 77. Porcentaje de agresiones recibidas por periodistas y personas defensoras de derechos humanos según tipo de agresión 2018

Tipo de agresión

Coerción (busca explícitamente cambiar un comportamiento)

Ataque a la integridad física (lesiones, tortura)

Acoso (pretende iniciar un contacto personal contra su voluntad) y hostigamiento

de comunicaciones

de acciones penales/civiles

de derechos humanos y periodistas como enemigos y blancos legítimos

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Seguridad y Ejercicio de la Libertad de Expresión en México 2018, CASEDE.

1 2 personas defensoras de derechos humanos por cada tipo de agresión

3 cada tipo de agresión.

Nota: La encuesta cuenta con un total de 429 respuestas efectivas de una población estimada de 25,000.

Derechos Humanos

Cuadro 78. Personas registradas como no localizadas por entidad federativa. Fuero común y federal 2005-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos Abiertos del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Datos hasta abril del 2018.

1 el año 2006 no se incluyen 2 casos. Para el año 2007 no se incluyen 2 casos. Para el año 2010 no se incluyen 2 casos. Para el año 2011 no se incluye 1 caso. Para el año 2013 no se incluyen 2 casos. Para el año 2016 no se incluye 1 caso.

2 No se excluyeron 97 casos debido a que la fuente original no detallaba la fecha en la que se le vió por última vez y 4

3 Incluye menores de edad. 4 el año 2006 no se incluyen 3 casos. Para el año 2010 no se incluye 1 caso. Para el año 2011 no se incluyen 3 casos. Para el año 2013 no se incluye 1 caso. Para el año 2015 no se incluye 1 caso. Para el año 2016 no se incluyen 4 casos. Para el año 2017 no se incluyen 4 casos.

6 Incluye menores de edad. No se incluyeron 241 casos debido a que la fuente original no detallaba la fecha en la que s.d. Sin datos.

Cuadro 79. Personas registradas como no localizadas por rango de edad. Fuero común y federal 2005-2018

de edad1

de investigación iniciadas

1 2 Incluye personas mexicanas que fueron vistas por última vez en el extranjero. N por la PGR, por lo que no comprende aquellos casos en los que dicha Institución auxilia o colabora con otras Procuradurías o Fiscalías estatales para su localización.

Cuadro 80. Tortura. Número de averiguaciones previas y carpetas de investigación iniciadas, personas procesadas y sentencias obtenidas 2006-2019

sentenciadas3

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la solicitud de información folio 0001700300414, Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales, FGR.

1 Cifras preliminares a mayo de 2019.

2 Personas procesadas en primera instancia (relacionadas con averiguaciones previas).

3 Personas sentenciadas en primera instancia (relacionadas con averiguaciones previas). s.d. Sin datos.

Derechos Humanos

Cuadro 81. Fosas clandestinas y cuerpos encontrados 2006-2019

Ayutla, Chilpancingo, Cocula, Eduardo Neri, Huitzuco, La Unión, Taxco, Tepecoacuilco*

Boca del Río, Ixtaczoquitlan, Coatzacoalcos, Río Blanco**

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la solicitud de información con folio 0001700199019; Héctor de Mauleón, “Cuerpos encimados en medio del horror”, el Universal 24/07/2019.

2 no existe en esa entidad federativa. Se reporta en 2016 un registro similar ubicado en municpio de la Barca, mismo que sí se encuentra en el estado de Jalisco.

4 5 no existe en esa entidad federativa. *Se reporta el hallazgo de fragmentos óseos en la(s) fosa(s). **Cuerpos en resguardo por la Fiscalía del Estado.

Cuadro 82. Solicitudes de condición de persona refugiada en México, según motivo de huida declarado y sexo 2018

de derechos humanos

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el Boletín Estadístico de Solicitantes de Refugio en México, Coordinación

Nota: Las cifras pueden diferir de las publicadas en los informes de Gobierno y de Labores debido al proceso de validación de la información.

Cuadro 83. Personas solicitantes de la condición de refugiado 2013-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Estadísticas de solicitantes de refugio en la Comi-

1 Datos de enero al cierre de septiembre.

Derechos Humanos

Cuadro 84. Integrantes de hogares que cambiaron de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia 2010-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en información generada por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos a partir de la ENVIPE (2011-2019) y datos de CONAPO.

Cuadro 85. Personas que cambiaron de hogar por motivo de inseguridad pública 2005-2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en información generada por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos a partir de la ENOE (2005-2019). 1 Datos al segundo trimestre de 2019.

Cuadro 86. Porcentaje de personas desplazadas por inseguridad o violencia en México que fueron victimizadas en sus lugares de origen, según tipo de delito 2010-2017

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en información generada por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos a partir de la ENVIPE 2011-2018.

Nota: Las cifras resultan presentadas del cruce de la información entre integrantes de los hogares que declararon haber cambiado de lugar de residencia para protegerse de la delincuencia y aquellos que fueron víctimas de una o varias formas de victimización directas: robos o asaltos, amenazas, extorsión y secuestro, considerando los datos de las ediciones de 2011 a 2018 de la ENVIPE.

Derechos Humanos

Transparencia

Glosario. Transparencia

Glosario

Siglas o abreviaturas Institución

AIC Agencia de Investigación Criminal

CEAV Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas

CFE Comisión Federal de Electricidad

CISEN Centro de Investigación y Seguridad Nacional

CNA Coordinación Nacional Antisecuestro

CNDH Comisión Nacional de los Derechos Humanos

CNI Centro Nacional de Inteligencia

CNPAICD Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia

CNPEVCM Comisión Nacional Para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres

Cofepris Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios

CONAGUA Comisión Nacional del Agua

FGR Fiscalía General de la República

IMSS Intituto Mexicano del Seguro Social

INAI Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales

ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

OADPRS Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social

Pemex Petróleos Mexicanos

PGR Procuraduría General de la República

SAT Sistema de Administración Tributaria

SCJN Suprema Corte de Justicia de la Nación

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes

SE Secretaría de Economía

SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEGOB Secretaría de Gobernación

SEMAR Secretaría de Marina

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SEP Secretaría de Educación Pública

SESNA Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción

SESNPINNA Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes

SESNSP Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Credito Público

SS Secretaría de Salud

STCCISJP Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal

Cuad r o 87. Porcentaje de respuestas negativa s a solicitudes de información dirigidas a Instituciones de Seguridad, Defensa y Justicia por tipo de respuesta 2000-2019 T ipo de r espuesta

La solicitud no corresponde al marco de la Ley

es de competencia de la unidad de enlace

se dará trámite a la solicitud

r centaje total de r espuestas negativas

T otal de solicitudes ing r esadas

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en Datos Abiertos, Plataforma Nacional de T ransparencia. La información se presenta del 1º de enero del 2000 al 31 de diciembre de 2019.

1 (DOF) del 14 de diciembre del 2018.

2 Entre el año 2000 y el 2017 existió el Centro de Información y Seguridad Nacional (CISEN). A partir de diciembre de 2018 lo sustituye el Centro Nacional d e Inteligencia (CNI).

3 A partir de 2019 la Policía Federal inició su proceso de disolución y de integración a la Guardia Nacional.

4 A partir de 2019 las funciones de seguridad pública fueron trasladadas a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudada na (SSPC).

* Cifras no legibles en la fuente original. n.d. No hay dato.

Transparencia

Cuadro 88. Las 20 dependencias y entidades con mayor número de solicitudes de información 2003-2018

y entidades

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Informe de Labores 2017 y 2018, Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

1 La información se presenta de octubre de 2017 a septiembre de 2018.

2 Para 2013 se presentan las solicitudes de información pública ingresadas desde el 2003 a 2013. Para 2016, 2017 y 2018 se presentan las solicitudes de información pública ingresadas de octubre del año anterior a septiembre del año de registro. s.d. Sin datos. Transparencia

Opinión Pública

Cuadro 89. Tasa de prevalencia delictiva por entidad federativa por cada 100 mil habitantes, desagregado por sexo 2011-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2019. Nota: La tasa se calculó dividiendo el número total de víctimas en cada entidad entre la población de 18 años y más residente en ella, multiplicando este valor por 100,000.

Cuadro 90. Distribución de la población de 18 años y más por entidad federativa, según condición de victimización 2015-2018 Entidad

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2011-2019.

1 Se excluyen los casos en los cuales el informante no respondió si fue víctima o no. A nivel nacional fueron 443,206 casos.

2 Se excluyen los casos en los cuales el informante no respondió si fue víctima o no. A nivel nacional fueron 531,278 casos.

3 Se excluyen los casos en los cuales el informante no respondió si fue víctima o no. A nivel nacional fueron 1,369,841 casos.

4 Se excluyen los casos en los cuales el informante no respondió si fue víctima o no. A nivel nacional fueron 1,003,827 casos.

Cuad r o 91. Hogares a nivel nacional por medidas de protección, según condición de adopción de las mismas para protegerse del delito 2015-2018

Medida de p r otección

acciones conjuntas con sus vecinos

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de V ictimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 20 1 1-2019.

1 Cada hogar pudo haber tomado más de una medida de protección.

2 Incluye algunas de las siguientes medidas: instalar alarmas, contratar vigilancia privada en la calle o colonia, contratar seguros, adquirir armas de fuego, cambiarse de vivienda o lugar de residencia, comprar un perro guardián y otras precauciones.

3 Hogares con respuesta “No sabe”, “No responde”. Estos datos sólo son de carácter informativo pero no para obtener conclusiones a partir de ellos.

Cuad r o 92. Robo total de vehículo 1 , según lugar de ocurrencia 2 0 1 1-2018

Año T otal de delitos ocurridos 2 En la calle En su casa En su trabajo Ot r os 3

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de V ictimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2019.

1 De conformidad con las prácticas internacionales, la estimación para los delitos de robo total de vehículo, robo de accesorios, refacciones o herramientas de vehículos y robo en casa habitación, se generó a partir del factor de expansión de vivienda, por tratarse de delitos del hogar

2 Es la suma de los delitos captados por la encuesta, hayan sido o no denunciados ante el Ministerio Público.

3 N %. * % y menores al 30 %.

Opinión Pública Opinión Pública

Cuad r o 93. Distribución de los delitos ocurridos por tipo de delito, según cifra negra 2016-2018 T

de delito

Otros delitos distintos a los anteriores 7

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de V ictimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2013-2019.

1 Es la suma de los delitos captados por la encuesta, hayan sido o no denunciados ante el Ministerio Público.

2 previa, entre el total de delitos por cien.

3 De conformidad con las prácticas internacionales, la estimación para los delitos de robo total de vehículo y robo de accesorios, de refacciones o herramientas de vehículos y robo en casa habitación, se generó a partir del factor de expansión de vivienda, por tratarse de delitos del hogar . 4 Incluye robo relacionado con una visita a un banco o cajero automático.

5 Incluye carterismo. 6 Incluye fraude bancario (dinero falso o uso de chequera, número de tarjeta o cuenta bancaria para hacer ca r gos o extraer dinero) y fraude al consumidor (entrega de dinero por un producto o servicio que no se recibió conforme a lo acordado).

7 Incluye secuestro o secuestro exprés, delitos sexuales, tales como hostigamiento, manoseo, exhibicionismo, intento de violación y violencia sexual.

Delitos sin denuncia declarada 1 Po r causas atribuibles a la autoridad 2 Delitos sin denuncia declarada 3 Po r causas atribuibles a la autoridad 2 Delitos sin denuncia declarada 4 Po r causas atribuibles a la autoridad 2

Cuad r o 94. Distribución de los delitos sin denuncia declarada por tipo de delito, según causas de la no denuncia 2016-2018 T ipo de delito

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de V ictimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2013-2019.

1 2 Incluye las opciones “por miedo a que lo extorsionaran”, “pérdida de tiempo”, “trámites lar il de la autoridad”.

3 4 5 De conformidad a las prácticas internacionales, la estimación para los delitos de robo total de vehículo y robo de accesorios, de refacciones o herramientas de vehículos y robo en casa habitación, se generó a partir del factor de expansión de hoga r , por tratarse de delitos del hoga r.

6 Incluye robo relacionado con una visita a un banco o cajero automático.

7 Incluye carterismo.

8 Incluye fraude bancario (dinero falso o uso de chequera, número de tarjeta o cuenta bancaria para hacer ca r gos o extraer dinero) y fraude al consumidor (entrega de dinero por un producto o servicio que no se recibió conforme a lo acordado).

9 Incluye secuestro o secuestro exprés, delitos sexuales, tales como hostigamiento, manoseo, exhibicionismo, intento de violación y violación sexual.

N %. N ota 2: No incluye las opciones “no sabe” y “no responde”.

Opinión Pública Opinión Pública

* % y menores o iguales al 25 %.

Cuadro 95. Distribución de la cifra negra y los tres delitos reportados con mayor frecuencia 2018

Entidad federativa Tres delitos reportados con mayor frecuencia

por delito2

o secuestro exprés y delitos

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2019.

1 Es la suma de los delitos captados por la encuesta, hayan sido o no denunciados ante el Ministerio Público.

2 Se calcula como la razón de los delitos no denunciados más los delitos denunciados sin averiguación previa o carpeta carpeta de investigación, entre el total de delitos por cien.

3 Incluye hostigamiento, manoseo, exhibicionismo, intento de violación y violación sexual.

4 Incluye fraude bancario (dinero falso o uso de chequera, número de tarjeta o cuenta bancaria para hacer cargos o extraer dinero) y fraude al consumidor (entrega de dinero por un producto o servicio que no se recibió conforme a lo acordado).

Cuadro 96. Distribución de los delitos ocurridos con víctima presente por condición de portación de armas y condición de agresión física, según sexo de la víctima 2018

Delitos con víctima presente Condición de portación de armas Condición de agresión física

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2019.

1 Es la suma de los delitos captados por la encuesta, hayan sido o no denunciados ante el Ministerio Público.

2 Corresponde a aquellos delitos donde la víctima estuvo presente en el momento en que éste se cometió y en los que observó la ejecución del delito

3 Incluye armas de fuego, armas blancas y objetos contundentes, como palos, varillas, tubos y similares.

5 * % y menores al 30 %. ** %. Opinión Pública Opinión Pública

Violencia de Género

Cuadro 97. Entidades federativas con el mayor número de feminicidios 2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos abiertos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). Datos de enero a octubre.

Nota: Reporte de incidencia delictiva con la Nueva metodología del SESNSP

Violencia de Género

Cuadro 98. Municipios con el mayor número de presuntos feminicidios 2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos abiertos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. * ha venido dando de forma gradual 22 durante los últimos siete años, completándose las 32 entidades federativas en octubre de 2017.

Violencia de Género

Cuadro 99. Víctimas registradas por presunto delito de trata de personas por entidad federativa 2019

Entidad federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos abiertos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Datos de enero a octubre.

Violencia de Género

Cuadro 100. Asesinatos de personas LGBT según orientación sexual/identidad de género de las víctimas, por año 2013-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en informe “Violencia Extrema. Asesinatos de personas LGBTT en México: los saldos del sexenio (2013-2018)”, Letra S, Sida, Cultura y Vida Cotidiana. Disponible en: https://www.letraese.org. mx/proyectos/proyecto-1-2/

Nota: LGBT considera a Lesbianas, Gays, Bisexuales y Transgénero.

Violencia de Género

Cuadro 101. Asesinatos de personas trans y género-diversas en Centro y Sudamérica 2008-2018

F UENTE: Elaboración CASEDE con base en Base de datos de Transrespeto versus Transfobia en el Mundo. Datos de enero de 2008 a septiembre de 2018. Disponible en: https://transrespect.org/en/

Cuadro 102. Delitos contra la libertad y la seguridad sexual por entidad federativa 2019

federativa

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos abiertos del Secretariado Ejecutivo del Sistena Nacional de Seguridad Pública.

1 Comete el delito de violación quien por medio de la violencia física o moral realice cópula con persona de cualquier sexo. Artículo 265 del Código Penal Federal.

2 Se equipara a la violación al que sin violencia realice cópula con persona menor de quince años de edad; al que sin violencia realice cóía anal o vaginal cualquier elemento o instrumento distinto del miembro viril en una persona menor de quince años de edad o persona que no sexo de la víctima. Artículo 266 del Código Penal Federal.

3 Comete el delito de abuso sexual quien ejecute en una persona, sin su consentimiento, o la obligue a ejecutar para sí o en otra persona, actos sexuales sin el propósito de llegar a la cópula. Artículo 260 del Código Penal Federal.

4 sexo, valiéndose de su posición jerárquica derivada de sus relaciones laborales, docentes, domésticas o cualquiera otra que implique subordinación, se le impondrá sanción hasta de cuarenta días multa. Si el hostigador fuese servidor público y utilizare los medios o circunstancias que el encargo le proporcione, se le destituirá de su cargo. Solamente será punible el hostigamiento sexual, cuando se cause un perjuicio o daño. Sólo se procederá contra el hostigador, a petición de parte ofendida.

Violencia de Género

Cuadro 103. Entidades federativas con el mayor número de llamadas de emergencia relacionadas por tipo de incidente reportado 2019

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en Datos abiertos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

pañero íntimo”.

reiterada y continua actos de violencia física, verbal, moral o psicológica en contra de algún miembro de su familia”.

Violencia de Género

Corrupción

Cuadro 104. Niveles de corrupción en países seleccionados de América Latina, América del Norte y Centroamérica 2016-2019

País

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en el índice de Percepción de la Corrupción, 2016-2019. Transparencia Internacional.

Nota: La puntuación de un país muestra la percepción sobre el nivel de corrupción del sector público en una escala de 0 a 100, donde 0 implica que un paí muy transparente.

CorrupciónCorrupción

Cuadro 105. Delitos ocurridos por tipo de delito, según cifra negra 2017

Tipo de delito

Daños a las instalaciones,

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Victimización de Empresas, 2018.

1 Es la suma de los delitos captados por la encuesta, hayan sido o no denunciados ante el Ministerio Público.

2 Actos delictivos que no son reportados ante el Ministerio Público o que no son objeto de una averiguación previa y,riguación previa, entre el total de delitos por cien.

3 Incluye fraude bancario y fraude al consumo del establecimiento.

4 Implica el robo o asalto de mercancías, dinero, insumos o bienes propiedad de la unidad.

5 Incluye los delitos de robo en forma distinta a las anteriores, delito informático, secuestro y otros delitos distintos a los anteriores.

6 La opción “Otros” se presenta como un dato referencial.

N son más próximos a 0 indican que la estimación es más precisa y viceversa.

*Moderado, CV en el rango de [20,30).

Cuad r o 106. 1

Evita r ag r esiones físicas Otra razón

Durante el ar r esto

Evita r daños

Dejarla ir

Durante su estancia en el Ministerio Público

Durante el juicio penal

r la

r la gravedad de los delitos

Dejarla en libertad de los hechos

Víctimas

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad, 2016.

1 N estimación es más precisa y viceversa.

* C V en el rango de (15, 25).

Corrupción

* * C V en el rango de (25 y +).

Cuad r o 107. dentro del Centro Penitenciario 2016 Motivo po r el cual pagó

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad, 2016. N que la estimación es más precisa y viceversa.

* C V en el rango de (15, 25).

* * C V en el rango de (25 y +).

Cuad r o 108. Elementos de policía víctimas por autoridad superio r , de algún acto de corrupción para ser promovidos o ascendidos, por ámbito de gobierno

2017

Actos de corrupción

Algún funcionario le insinuó o generó las condiciones para que 1 Una te r cera persona le 1

Algún funcionario le 1

Elementos víctimas de algún acto de corrupción para se r p r omovidos o ascendidos

Elementos de policía

F UENTE : Elaboración CASEDE con base en la Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Profesional Policial, 2017. 1 N la estimación es más precisa y viceversa. Se registran los valores absolutos.

* C V en el rango de (15, 30). * * C V en el rango de (30 y +).

Cuadro 109. Denuncias penales presentadas por la Auditoría Superior de la Federación 2000-2018

FUENTE: Elaboración CASEDE con base en “Denuncias Penales Presentadas por la ASF Cuentas Públicas 1998-2016, así como relacionadas con la Simulación de Reintegros”, Auditoría Superior de la Federación. Fecha de corte al 10 de mayo de 2019.

Nota: Incurre en esa conducta el servidor público que ordene, autorice, permita o realice el reintegro o devolución

superior de las entidades federativas, internos de control o cualquier otra autoridad que lo hubiere ordenado, y pospor disposición de ley

Atlas de la Seguridad y la Defensa 2020 de México

Se terminó de imprimir en de 2021 en

Se terminó de imprimir en julio de 2021 en talleres de Impresión y Diseño, Suiza 23 bis, Colonia Portales, Ciudad de México, C.P. 03300.

El tiraje constó de 1 500 ejemplares más sobrantes para reposición.

El cuidado de la edición y corrección de estilo estuvieron a cargo de Emiliano Becerril.

El tiraje constó de ejemplares más sobrantes para reposición. Se imprimió sobre papel Eucalipto de 90 gramos, en técnica de impresión offset.

El cuidado de la edición y corrección de estilo estuvieron a cargo de

El diseño y formación estuvieron a cargo de

En México se carece de publicaciones gubernamentales o privadas que unifiquen la información y las estadísticas. Los gobiernos publican series que se limitan al sexenio de que se trate. El Atlas 2020 de la Seguridad y la Defensa de México analiza los tiempos largos, y cuantifica la información en la medida de lo posible desde el año 2000. Esta edición incluye en la primera parte 21 colaboraciones que interpretan el devenir de las estrategias del gobierno, las distintas dimensiones que estas tienen, la profunda crisis de derechos humanos y diversas actividades criminales. En el anexo documental se presentan organigramas de las dependencias del gobierno encargadas de la seguridad y la defensa, mapas sobre la acción criminal, cuadros estadísticos sobre violencia, derechos humanos y atentados a los comunicadores y periodistas —donde el país se ubica como el segundo más peligroso del mundo después de Siria—, así como encuestas de opinión pública.

Se han desarrollado varias hipótesis para explicar el origen de la inseguridad y la facilidad de acción que ostenta el crimen organizado para moverse local e internacionalmente, para alcanzar sus objetivos. Esto fue analizado a profundidad en los Atlas 2009, 2012 y 2016 por integrantes del CASEDE. El debate sobre el tema de la asistencia de Estados Unidos no fue menor. La Iniciativa Mérida desplegada entre México y Estados Unidos, supuso “responsabilidad compartida”. En México, por vez primera en más de cien años, recibir fondos externos para una empresa de seguridad nacional fue un duro golpe al nacionalismo en seguridad que prevaleció durante mucho tiempo. El poder del enemigo obligó a aceptar la dura realidad, con la asistencia foránea para los cuerpos de seguridad e instituciones de defensa del país. Esta guerra, definida así desde el gobierno de Felipe Calderón, ha tenido tragos muy amargos en su hoja de ruta. Inició la militarización que hoy vivimos y su efecto negativo en la frágil transición a la democracia. El actual presidente López Obrador decidió hacer una cirugía mayor y crear la Guardia Nacional. Esta institución, civil por ley, pero militar por la composición de sus integrantes, poco a poco avanza y se convierte en un nuevo paradigma de seguridad. También el presidente postuló su famosa frase de “abrazos, no balazos”, pero la realidad hace muy difícil dar abrazos, y las organizaciones criminales le imponen su ritmo al gobierno a través de balazos. Los homicidios no cesan a pesar del cierre del país por la pandemia de la COVID19. Todas estas reflexiones permean los diferentes capítulos del Atlas y se acompañan de una profusa información estadística. Por supuesto los lectores tienen la última palabra.

www.casede.org

ibd.senado.gob.mx