LEY DE AUSTERIDAD REPUBLICANA ¿RESPUESTA EFICAZ A LA CORRUPCIÓN?
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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LEY DE AUSTERIDAD REPUBLICANA ¿RESPUESTA EFICAZ A LA CORRUPCIÓN?
ELISEO ROSALES AVALOS
tirant lo blanch Ciudad de México, 2020
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ÍNDICE Introducción......................................................................... 11 1.- La buena vida de los políticos mexicanos...................... 15 1.1. Las necesidades, la economía y la ética: ¿Qué es tener una vida excesiva?...................................... 15 1.2. Una vida de excesos: de cómo viven los políticos mexicanos.................................................. 25 1.3. Otras relatorias de excesos................................ 33 1.3.1. Romero Deschamps........................................ 33 1.3.2. Manuel Bartlett.............................................. 38 1.3.3. Javier Duarte.................................................. 44 1.4. Entre el lujo político y la austeridad republicana Referencias .......................................... 52
2.- Dispendio gubernamental............................................... 59 2.1. ¿Como y cuánto gasta el gobierno?.................. 59 2.2. Política de gasto en el período de Enrique Peña ......................................................................... 77
2.3. Presupuestos de 2018 y 2019: Pensado en la Austeridad ............................................................... 87 2.4. Presupuesto 2020: De la gastitis a la gastingencia............................................................. 93 Referencias............................................................... 99 3.- Andrés Manuel López Obrador engaña con la verdad ..................................................................... 103 3.1. Propuestas de campaña..................................... 103 3.2. La austeridad: Notas históricas y conceptuales..................................................... 114 3.3. De las medidas de austeridad y contra la corrupción................................................................ 122 Referencias .................................................... ......... 139
4.- La Ley de Austeridad Repúblicana................................ 143 4.1. Hechura y puntos básicos de la Ley.................. 143
5.- La balanza de la Austeridad Republicana. .................... 159 5.1. Austericidio....................................................... 159 5.2. Paralizar el gasto público mediante Medidas de Austeridad........................................................... 162
5.3. Proyectos de Inversión..................................... 167 5.3.1. Aeropuerto Internacional de Santa Lucía............................................................ 167 5.3.2. Refineria de Dos Bocas..................... 169 5.3.3. Tren Maya......................................... 171 5.3.4. Tren Interocéanico del Istmo de Tehuantepec................................................. 173 5.4. Compras Consolidadas..................................... 174 5.5. Primer año de gobierno, reflexiones preliminares ............................................................ 176 Referencias.............................................................. 179
6.- Austeridad republicana: respuesta eficaz a la corrupción........................................................................... 183 6.1. Los motivos de la ley ....................................... 183 6.2. El botón: Articulo 7.......................................... 184 6.3. El tridente administrativo: austeridad republicana, eficiencia administrativa y combate a la corrupción......................................................... 186
INTRODUCCIÓN El libro Ley de Austeridad Republicana parte de la pregunta ¿Respuesta eficaz a la corrupción? Esta hipótesis mordaz y provocativa, admite múltiples respuestas; entre otras, ¿sí la Ley es sólo es otra promesa más que se quedara en el limbo político? La tan cacareada austeridad, puede quedarse permanentemente como una forma de administración, o es un grito de desesperación social, una aspiración social de imposible implementación. A estas alturas de la administración de Andrés Manuel López Obrador, tenemos suficientes indicios para determinar: ¿si la austeridad republicana ha hecho una mejor administración, o si la austeridad a raja tabla abandona los fines del gasto público? Cuestionamientos de esta naturaleza se develan a lo largo de la investigación realizada en el texto. Es un material de extrema actualidad, pues dicha ley fue publicada en el DOF (Diario Oficial de la Federación) el 19 de noviembre del 2019, y los entes públicos tienen un plazo de 6 meses para adecuarse a los lineamientos emitidos en la nueva Ley. Mismo que fue vencido en la plena pandemia del 2020. 11
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El libro parte del desarrollo del concepto en el contexto de la política mexicana, el perfil de sus políticos y sus excesos, en el texto se bautizó como “La buena vida de los políticos mexicanos”, cuyo rasgo característico son sus finos hábitos a costillas del erario. Se analizan casos de políticos como, Rosario Robles, Manuel Bartlett y Javier Duarte, que permiten al lector comprender al ambiente de lujos de los políticos mexicanos y que es un mal que se enquista en todos los partidos políticos. Ningún partido tiene el monopolio de la corrupción o la integridad, como falsamente el gobierno actual sostiene, pese a que su bandera es el combate a la corrupción, escándalos de ésta, han brotado en los últimos 18 meses. Por ahora los procesos e investigaciones de esos casos dejan mucho que desear. El texto comprende antecedentes éticos y filosóficos de la austeridad, ya en la Grecia antigua los filósofos consideraban que la austeridad, siempre tiene su antagónico natural en la humanización de las necesidades y las tendencias muy humanas, al dispendio y tomar más de lo necesario. Así mismo, se analizan los alcances jurídicos y administrativos de la Ley, material imprescindible para comprender los esfuerzos por cambiar al gobierno en la actual administración. Con este instrumento Andrés Manuel López Obrador, establece la austeridad republicana como el valor fundamental y principio orientador del servicio público. Resulta pues,
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importante abrir la discusión de los conceptos de dicha Ley para dimensionar su absorción administrativa y valorar su impacto en la administración pública mexicana. El valor austeridad es neutro, habrá que medir el rendimiento del gobierno morenista para valorar sus alcances e impactos; por ahora lo mejor que se puede decir es que la coyuntura no ayuda mucho, y más que una cultura administrativa, son una serie de recortes que han sumido al país en una recesión económica, generando escasez de insumos y abandonando los fines del gasto público. La presente investigación, indica que la austeridad republicana ya se estipulaba en los ordenamientos existentes como: i) La Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, así como ii) La Ley General de Responsabilidades Administrativas de los servidores públicos. Devela si la Ley de Austeridad Republicana comprende el decálogo ético para la Cuarta Transformación del país, o si sólo constituye una mezcla de viejos ordenamientos aderezados con recetas de la moral republicana del nuevo gobierno. La lucha contra la corrupción ha sido la principal bandera del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, el primero de diciembre del 2019, a un año de la toma de posesión. Señalo que ha cumplido con 88 de los 100 compromisos en la lucha anticorrupción. Esta ley es una forma del gobierno de Andrés Manuel de combatir la corrupción y los lujos con que vivían los funcionarios públicos.
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La pandemia, desnudo los riesgos de invertir y recortar presupuestos en áreas estratégicas como la salud, a partir de la evidente postración del sistema de salud frente a un evento mundial, el valor austeridad debe y puede ser redimensionado frente a necesidades más urgentes como la vida. Estas son algunas reflexiones que se desarrollan a lo largo del texto, provocaciones literarias para generar un debate amplio sobre el contenido de la Ley y su implementación en la administración pública mexicana.
Capítulo I 1. LA BUENA VIDA DE LOS POLÍTICOS MEXICANOS
1.1 Las necesidades, la economía y la ética: ¿Qué es tener una vida excesiva? Es un lugar común decir que los políticos mexicanos tienen una vida de excesos, los medios de comunicación nos dan cuenta de ello, sus gustos por los relojes caros, los yates y lo carros deportivos, empero ¿qué es una vida excesiva? ¿cuándo y donde se puede considerar la vida de excesos materiales? Los excesos por corrupción se asocian inevitablemente con usos indebidos del poder. Poder que embelesa y termina por corromper. La vieja cultura del tlatoani todopoderoso que hace favores a sus súbditos no ha salido del todo de la psique de los mexicanos. Tanto gobernantes como gobernados sienten una fascinación por el poder, envidian la vida de lujos a cualquier costo.
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Pero la corrupción no solo es privativa de México, muchos casos se ventilan en diferentes países: La vinculación de la corrupción al poder político no es una ilusión ni una característica local mexicana. Sólo durante 2018, en cuatro países renunciaron titulares del poder ejecutivo por escándalos de corrupción (Sudáfrica, Eslovaquia, Perú y España); en otros 13 países fueron iniciados procesos contra exmandatarios o altos políticos por la misma causa. Así como en México, Brasil también acudió a las urnas para renovar a su presidente y el resultado terminó por llevar a una nueva fuerza política al poder, en un contexto de fuertes acusaciones de corrupción contra la administración que terminaba y con el expresidente Lula en la cárcel. De ese tamaño es el castigo de un electorado enojado, ansioso de cambio, dispuesto a arriesgar libertades con tal de ganar honestidad . 1
Esa corrupción se asocia con pretensiones de vivir más allá de las capacidades y necesidades reales de las personas. No obstante, puede verse que esa expresión de “reales” nos
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Alvarado, Ricardo. Ramírez, Sofía. Ortiz Monasterio, Leonor. Ortega, Carlos. Anuario de la corrupción 2018. Nexos. 17 de diciembre de 2018. Consultado el 3 de octubre de 2019. Disponible en: https://www.nexos.com. mx/?p=40511
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lleva a una añeja discusión que será eje en todo el libro: ¿cómo determinar, si es que es posible, el límite razonable de acuerdo a la naturaleza humana de los recursos y su uso? Y la otra pregunta derivada es: ¿realmente una Ley de Austeridad es el mejor camino para resolver este problema? Por supuesto que la pregunta tiene algo de tramposa, ya que el defensor de la Ley insistiría en qué es solo una medida que no suple o anula otras que de hecho ya existen en las Leyes. Ya Aristóteles advertía el peligro de la acumulación de riqueza, por la riqueza misma. Las personas deben buscar vidas buenas es decir conducidas hacia los bienes propiamente humanos. El Estagirita insiste en que la naturalidad se da en la adquisición de bienes para sustentar la vida y posteriormente tenerlos para vivir bien . No obstante, dice: 2
En cuanto a la vida dedicada al dinero, es un género violento y resulta evidente que la riqueza no es el bien que buscamos, pues es algo útil, esto es, con vistas a otra cosa. Por ello podrían tomarse como fines, más bien, los nombrados anteriormente, pues son deseados por ellos 2
“Una de las formas de adquisición es pues por naturaleza parte de la administración doméstica, en cuanto mediante dicha forma hemos de tener a nuestra disposición…. Aquellos bienes almacenados que son necesarios para la vida y útiles para la comunidad política o doméstica… Hay, con todo, otro género de adquisición al que llamamos de modo especial… crematística; y a él se debe el que se crea que no hay límite ninguno de la riqueza y la propiedad…” (Política, I, 3).
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mismos. Pero tampoco parece que lo sean éstos . 3
Es decir, Aristóteles insiste en que la riqueza por la riqueza va en contra del orden natural de la verdadera economía que es la sustentación de la vida con lo necesario. Es interesante que Aristóteles habla del sentido correcto de la generosidad. Esa virtud consiste en un verdadero término medio entre un exceso y un defecto respecto al uso del dinero: Por otra parte, la prodigalidad y la avaricia son excesos y defectos en lo que atañe al dinero. También ponemos siempre la avaricia en relación con los que se afanan por el dinero más de lo debido, pero ampliamos la prodigalidad a veces por asociación: en efecto, a los incontinentes y manirrotos para sus actos de intemperancia los llamamos pródigos 4
Mas en las cosas de las que hay uso, en ellas es posible hacer un buen o mal uso, y la riqueza es una de las cosas de uso. El uso del dinero no puede darse al margen de la virtud: luego también en el caso de la riqueza lo hará de la mejor manera el que tenga la virtud relativa al dinero: y éste es el generoso. El gastar y entregar dinero parece que es obviamente uso, mientras que recibir y guardarlo 3
Ética a Nicómaco I, 5.
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es, más bien, posesión. Por lo cual es más propio del hombre generoso el entregar a quienes debe, así como el tomar de donde debe y el no tomar de donde no debe, pues es propio de la virtud más el obrar bien que el tomar bien, y el realizar buenas acciones antes que no realizar las acciones malas. 5
“Así que uno de los objetivos de una Ley de Austeridad” es generar esa virtud, la Ley reclama la justa medianía en el uso de los bienes. La Ley de Austeridad debería así fomentar el correcto equilibrio entre gastar lo que se requiere para la función y el dispendio. Aristóteles señala que la necesidad del dinero derivó del intercambio entre no iguales. Un modo de crear la equivalencia entre los bienes: Por ello tienen que ser comparables de alguna manera todos los objetos de los que hay intercambio. Con este fin se introdujo el dinero, y, en cierto sentido, es un término medio porque lo mide todo, de manera que también mide su exceso y defecto -digamos, cuántos zapatos son el equivalente de una casa o de los alimentos-. Por tanto, la misma relación que hay entre un constructor y un zapatero debe haber entre tantos zapatos y una casa. Si no se da esto, no habrá cambio ni 5
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asociación -es decir, si no son iguales de alguna manera, no lo habrá”. 6
El dinero así al ser solo un medio de intercambio fácilmente se convierte en fin en sí mismo, en acumulación. La Ley de Austeridad Republicana no cabe duda se inscribe en una concepción ética del dinero. En una ética económica. La ética económica puede definirse como la “ciencia acerca del orden moral de la cooperación social del hombre para satisfacer sus necesidades vitales y culturales”. 7
La economía no puede convertirse en el eje supremo de la acción. Es verdad que la economía ocupa una buena parte de nuestra vida. No obstante, no deja de ser una parte constitutiva de las características morales del hombre. De ahí que los griegos, como vemos en el caso de Aristóteles subsume la economía a la política y la última a la ética. La Economía se constituye en un proceso de intercambio que se ha complejizado debido sobre todo a la variedad de bienes que el propio Capitalismo ha desarrollado a través de la historia. No obstante, si determinamos las necesidades por 6 7
IV, 1. Menchaca Olivares, Tomás. La Ética Económica: sus aspectos fundamentales. Rev. derecho (Valdivia). [online]. dic. 1992, vol.3, no.1-2 [citado 01 octubre 2019], p.39-52. Disponible en la World Wide Web: <http://mingaonline.uach. cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-09501992000100005&lng=es &nrm=iso>. ISSN 0718-0950.
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la Ley del mero deseo, la creación de supuestas necesidades se convierte en algo infinito o volvemos equivalente el poder de intercambio con la identificación de los bienes humanos, la crematística domina las relaciones humanas, es decir, la búsqueda del dinero por el poder del dinero. Así: El hecho básico de que depende el esfuerzo del hombre para satisfacer sus necesidades vitales y culturales es la escasez de los medios de comparación a las necesidades, y el problema aumenta si consideramos que las necesidades crecen según se eleva el nivel de su satisfacción. Por ello, la razón humana se ve abocada en primer lugar a la actividad económica, es decir, a procurar la mejor satisfacción de sus necesidades con los bienes escasos de que dispone, y a buscar a esa meta por medio de la cooperación social, a través de la especialización e intercambio . 8
Si tratamos de medir la satisfacción en el sentido subjetivo se multiplican las supuestas necesidades. Por supuesto, en esto hay algo inevitablemente humano: el convertir las actividades cotidianas, o mejor, las necesidades más básicas, en un cumulo de perfeccionamiento de sentido humano que no acaba nunca. Aunque es verdad que:
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Ibid. El subrayado es mío.